Věc T‑333/10
Animal Trading Company (ATC) BV a další
v.
Evropská komise
„Mimosmluvní odpovědnost – Veterinární politika – Ochranná opatření v krizové situaci – Ochranná opatření související s vysoce patogenní influenzou ptáků ve třetích zemích – Zákaz dovozů volně žijících ptáků odchycených ve volné přírodě – Dostatečně závažné porušení právních pravidel, jejichž předmětem je přiznání práv jednotlivcům – Zjevné a závažné překročení mezí posuzovací pravomoci – Směrnice 91/496/ES a 92/65/ES – Zásada obezřetnosti – Povinnost péče – Přiměřenost“
Shrnutí – rozsudek Tribunálu (prvního senátu) ze dne 16. září 2013
1. Mimosmluvní odpovědnost – Podmínky – Protiprávnost – Škoda – Příčinná souvislost – Kumulativní podmínky
(Článek 340 druhý pododstavec SFEU)
2. Mimosmluvní odpovědnost – Podmínky – Dostatečně závažné porušení unijního práva – Omezený nebo žádný prostor pro uvážení orgánu při přijímání aktu – Nutnost zohlednit kontext
(Článek 340 druhý pododstavec SFEU)
3. Mimosmluvní odpovědnost – Podmínky – Protiprávnost – Dostatečně závažné porušení unijního práva – Veterinární a zootechnické kontroly v obchodu s některými živými zvířaty a produkty živočišného původu uvnitř Společenství – Zákaz dovozů volně žijících ptáků chovaných v zajetí z důvodu vážného ohrožení zdraví zvířat nebo lidí – Porušení povinnosti péče a povinnosti uvést odůvodnění
(Článek 37 ES; směrnice Rady 91/496, čl. 18 odst. 1; rozhodnutí Komise 2005/760)
4. Zemědělství – Sbližování právních předpisů v oblasti veterinární politiky – Veterinární a zootechnické kontroly v obchodu s některými živými zvířaty a produkty živočišného původu uvnitř Společenství – Ochranná opatření v případě vážného ohrožení zdraví zvířat nebo lidí – Zásada obezřetnosti – Posuzovací pravomoc Komise
[Článek 3 písm. p) ES, článek 6 ES, čl. 152 odst. 1 ES, čl. 153 odst. 1 a 2 ES a čl. 174 odst. 1 a 2 ES; směrnice Rady 91/496, čl. 18 odst. 1]
5. Zemědělství – Sbližování právních předpisů v oblasti veterinární politiky – Veterinární a zootechnické kontroly v obchodu s některými živými zvířaty a produkty živočišného původu uvnitř Společenství – Směrnice 91/496 – Ochranná opatření proti vysoce patogenní influenze ptáků – Zeměpisný rozsah, který byl rozšířen navzdory nedostatku vědeckých důkazů – Porušení zásady proporcionality
(Směrnice Rady 91/496, čl. 18 odst. 1; rozhodnutí Komise 2005/760)
6. Zemědělství – Sbližování právních předpisů v oblasti veterinární politiky – Veterinární a zootechnické kontroly v obchodu s některými živými zvířaty a produkty živočišného původu uvnitř Společenství – Přijetí Komisí právních předpisů, které mají za následek zákaz dovozů volně žijících ptáků odchycených ve volné přírodě – Články 17 a 18 směrnice 92/65 – Vhodný právní základ
(Články 37 ES, 152 ES a 174 ES; nařízení Komise č. 318/2007; směrnice Rady 89/662, článek 17 a nařízení Rady 92/65, čl. 17 odst. 2 písm. b), odst. 3 písm. c) a odst. 4 písm. a), čl. 18 odst. 1 a článek 26]
7. Zemědělství – Sbližování právních předpisů v oblasti veterinární politiky – Veterinární a zootechnické kontroly v obchodu s některými živými zvířaty a produkty živočišného původu uvnitř Společenství – Přijetí Komisí právních předpisů, které mají za následek zákaz dovozů volně žijících ptáků odchycených ve volné přírodě – Porušení zásady rovného zacházení – Neexistence
(Nařízení Komise č. 318/2007; směrnice Rady 92/65, čl. 1 třetí pododstavec)
8. Zemědělství – Sbližování právních předpisů v oblasti veterinární politiky – Veterinární a zootechnické kontroly v obchodu s některými živými zvířaty a produkty živočišného původu uvnitř Společenství – Nařízení č. 318/2007, kterým se stanoví zákaz dovozů volně žijících ptáků odchycených ve volné přírodě – Právo na vlastnictví a svobodný výkon hospodářských činností – Omezení odůvodněná obecným zájmem
(Listina základních práv Evropské unie, články 16 a 17; nařízení Komise č. 318/2007)
9. Mimosmluvní odpovědnost – Odpovědnost za legální akt – Jednání spadající do normativní pravomoci Unie – Vyloučení – Meze
(Článek 340 druhý pododstavec SFEU)
1. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 61)
2. Co se týče mimosmluvní odpovědnosti Unie, pokud dotyčný orgán disponuje pouze velice omezeným či dokonce žádným prostorem pro uvážení, může k prokázání existence dostatečně závažného porušení právní normy, jejímž předmětem je přiznání práv jednotlivcům, postačovat prosté porušení unijního práva. Nicméně mezi neexistencí prostoru pro uvážení dotyčného orgánu a kvalifikací protiprávního jednání jako dostatečně závažného porušení unijního práva neexistuje žádná automatická souvislost. Platí totiž, že ačkoli má rozsah posuzovací pravomoci dotyčného orgánu určující povahu, není výlučným kritériem. Odpovědnost Unie může být založena pouze na základě zjištění nesprávnosti, které by se za obdobných okolností obezřetná a s řádnou péčí postupující správa nedopustila. Je tedy na unijním soudu, aby poté, co nejprve určí, zda měl dotyčný orgán prostor pro uvážení, přihlédl dále ke složitosti upravované situace, obtížnosti použití nebo výkladu ustanovení právních předpisů, stupni jasnosti a přesnosti porušeného pravidla a úmyslnosti nebo neomluvitelnosti způsobeného právního pochybení.
(viz body 62, 63)
3. Pokud jde o vznik mimosmluvní odpovědnosti Unie z důvodu přijetí rozhodnutí 2005/760 o některých ochranných opatřeních souvisejících s vysoce patogenní influenzou ptáků ve třetích zemích při dovozu ptáků chovaných v zajetí, musí se případné dostatečně závažné porušení dotčených právních pravidel zakládat na zjevném a závažném překročení mezí posuzovací pravomoci, kterou má unijní zákonodárce při výkonu pravomocí v oblasti společné zemědělské politiky na základě článku 37 [ES]. Výkon této diskreční pravomoci totiž znamená, že unijní zákonodárce musí předjímat a vyhodnocovat ekologický, vědecký, technický a hospodářský vývoj, který je složitý a nejistý.
Komise tím, že v rámci výkonu posuzovací pravomoci, již měla na základě čl. 18 odst. 1 směrnice 91/496, kterou se stanoví zásady organizace veterinárních kontrol zvířat dovážených do Společenství ze třetích zemí, přijala rozhodnutí 2005/760, které bylo nedostatečně odůvodněno a jemuž chyběly konkrétní skutkové okolnosti, které by byly dostatečně podložené z vědeckého hlediska, jež by mohly odůvodnit globální přístup zvolený v uvedeném rozhodnutí, zejména z co možná nejvíce vyčerpávajícího vědeckého hodnocení existence rizik, nesplnila svou povinnost řádné péče a porušila tak právní pravidlo, jehož předmětem je přiznání práv jednotlivcům, tím, že zvolila takový způsob jednání, jejž by orgán jednající s řádnou péčí za stejných okolností nezvolil. Toto porušení zásady řádné péče je dostatečně závažné k založení mimosmluvní odpovědnosti Unie z důvodu protiprávního přijetí rozhodnutí 2005/760.
(viz body 64, 84, 91, 93)
4. Zásada obezřetnosti je obecnou zásadou unijního práva, která ukládá dotčeným orgánům, aby v přesně vymezeném rámci výkonu pravomocí, které jsou jim přiznány relevantními právními předpisy, přijaly vhodná opatření za účelem předejití určitým potenciálním rizikům pro veřejné zdraví, bezpečnost a životní prostředí a přitom upřednostnily požadavky spojené s ochranou těchto zájmů na úkor hospodářských zájmů, a to aniž by museli čekat na úplné prokázání skutečné existence a závažnosti těchto rizik. Zvláště vyjde-li najevo, že je nemožné s jistotou určit existenci nebo dosah tvrzeného rizika z důvodu nedostatečných, nerozhodných nebo nepřesných výsledků provedených studií, avšak že pravděpodobnost skutečné škody pro veřejné zdraví za předpokladu realizace rizika trvá, pak tato zásada odůvodňuje přijetí omezujících a objektivních opatření.
Pokud jde o přijetí ochranného opatření na základě první možnosti uvedené v čl. 18 odst. 1 směrnice 91/469, kterou se stanoví zásady organizace veterinárních kontrol zvířat dovážených do Společenství ze třetích zemí, tedy v případě výskytu nebo rozšíření zoonózy, jiné choroby či příznaku, který může představovat vážné ohrožení zdraví zvířat nebo lidí, Komise požívá široké posuzovací pravomoci z titulu zásady obezřetnosti. Proto může v souladu s uvedenou zásadou přijmout ochranná opatření za účelem prevence potenciálního rozšíření takových chorob, které můžou představovat vážné ohrožení zdraví zvířat nebo lidí, pokud to odůvodňují vážné veterinární důvody. Dále mají unijní orgány širokou posuzovací pravomoc také tehdy, když pro účely uplatnění zásady obezřetnosti a především přijetí ochranných opatření určují míru rizika považovanou pro společnost za nepřijatelnou.
(viz body 79–82)
5. U soudního přezkumu podmínek uplatňování zásady proporcionality může legalitu takového opatření s ohledem na širokou posuzovací pravomoc, kterou má zákonodárce Unie v oblasti společné zemědělské politiky, ovlivnit pouze zjevně nepřiměřená povaha opatření přijatého v této oblasti ve vztahu k cíli, který příslušný orgán zamýšlí sledovat. Nejedná se tedy o určení toho, zda opatření přijatá unijním zákonodárcem jsou jediná nebo nejlepší možná, ale o to, zda jsou, či nejsou zjevně nepřiměřená ve vztahu ke sledovanému cíli.
Pokud jde o ochranné opatření přijaté Komisí na základě její posuzovací pravomoci podle čl. 18 odst. 1 směrnice 91/496, kterou se stanoví zásady organizace veterinárních kontrol zvířat dovážených do Společenství ze třetích zemí, a kterým byly dočasně pozastaveny všechny dovozy volně žijících ptáků, jakožto opatření přijaté s cílem ochránit zdraví zvířat a lidí, bylo takové opatření zjevně nepřiměřené, a to přinejmenším z geografického hlediska, nebyly-li předloženy vědecké důkazy, které by ho mohly odůvodnit. Za těchto podmínek není prokázáno, že neexistují méně omezující opatření, tedy pozastavení dovozů, které je z geografického hlediska omezenější a tedy že opatření bylo nezbytné a přiměřené k dosažení stanoveného cíle.
(viz body 99, 102, 103)
6. Jelikož nařízení č. 318/2007, kterým se stanoví veterinární podmínky dovozu některých ptáků do Společenství a jeho karanténní podmínky, zavedlo úplný zákaz dovozu volně žijících ptáků odchycených ve volné přírodě nečinící mezi nimi žádných rozdílů, je založeno na dostatečném právním základě, tedy na čl. 17 odst. 2 písm. b), čl. 17 odst. 3 a čl. 18 odst. 1 první a čtvrté odrážce směrnice 92/65 o veterinárních předpisech pro obchod se zvířaty, spermatem, vajíčky a embryi uvnitř Společenství a jejich dovoz do Společenství, pokud se na ně nevztahují zvláštní veterinární předpisy Společenství uvedené v příloze A oddíle I směrnice 90/425.
Zaprvé totiž režim upravující obchodování se zvířaty a jejich dovozy do Unie, jak byl zaveden zejména směrnicí 92/65, spočívá na zásadě, že z veterinárních a preventivních důvodů je každý dovoz zvířat ze třetích zemí v zásadě zakázán a je povolen jen v případě výslovného schválení vázaného na předchozí splnění povinných formalit a kontrol.
Zadruhé, ze zásady předchozího schválení vyplývá, že dovoz do Unie se může uskutečnit pouze tehdy, jsou-li dodrženy požadavky uvedené ve směrnici 92/65, konkrétně požadavku uvedeného v čl. 17 odst. 2. Komise je tedy oprávněna na základě tohoto ustanovení vyloučit nebo vyškrtnout některé třetí země z tohoto seznamu s tím následkem, že každý dovoz zvířat z uvedených zemí je automaticky zakázán.
Zatřetí, z článku 17 odst. 3 písm. c) a čl. 17 odst. 4 písm. a) první odrážky a z čl. 18 odst. 1 první a čtvrté odrážky směrnice 92/65 vyplývá, že Komise má pro přijetí veterinárních předpisů pro uvádění na trh zvířat ve smyslu pátého bodu odůvodnění uvedené směrnice širokou posuzovací pravomoc.
Začtvrté, ačkoli je směrnice 92/65 založena pouze na článku 37 [ES] týkajícím se společné zemědělské politiky, spadá rovněž do rámce provádění unijních politik v oblasti ochrany zdraví a životního prostředí podle článku 152 [ES] a článku 174 [ES], takže musí být vykládána rovněž ve světle zásady obezřetnosti, k jehož provedení má Komise širokou posuzovací pravomoc, zejména vzhledem k čl. 17 odst. 3 písm. c) směrnice 92/65.
(viz body 139–144, 146, 147)
7. Pokud jde o zákaz dovozů volně žijících ptáků odchycených ve volné přírodě, jenž byl přijat nařízením č. 318/2007, kterým se stanoví veterinární podmínky dovozu některých ptáků do Společenství a jeho karanténní podmínky, tak pouhá skutečnost, že riziko odpovídající riziku, které představují volně žijící ptáci, mohlo případně odůvodnit vyloučení i jiných kategorií ptáků z působnosti tohoto nařízení, nemůže jako taková vést k nerovnému zacházení s volně žijícími ptáky, jelikož z hlediska zásady rovného zacházení, jejíž dodržování musí jít ruku v ruce s dodržením zásady legality, nemůže nikdo ve svůj prospěch uplatňovat protiprávnost, k níž došlo ve prospěch jiné osoby. Stejně tak nerovné zacházení mezi ptáky v zájmovém chovu a volně žijícími ptáky, které lze rovněž přičíst pouze režimu použitelnému na ptáky v zájmovém chovu uvedenému ve třetím pododstavci článku 1 směrnice 92/65 o veterinárních předpisech pro obchod se zvířaty, spermatem, vajíčky a embryi uvnitř Společenství a jejich dovoz do Společenství, pokud se na ně nevztahují zvláštní veterinární předpisy Společenství uvedené v příloze A oddíle I směrnice 90/425, nemůže mít vliv na legalitu nařízení č. 318/2007 z důvodu, že nepovoluje dovozy volně žijících ptáků.
(viz body 172, 181)
8. Pokud jde o opatření zakazující dovoz volně žijících ptáků odchycených ve volné přírodě, jež byla přijata na základě nařízení č. 318/2007, kterým se stanoví veterinární podmínky dovozu některých ptáků do Společenství a jeho karanténní podmínky, uvedená opatření sledují legitimní cíl obecného zájmu, tedy ochranu lidského zdraví a zdraví zvířat před rizikem šíření viru influenzy ptáků a nejsou v tomto ohledu zjevně nepřiměřená. Nelze je tedy považovat za nepřiměřený a neúnosný zásah, jímž by byla dotčena samotná podstata práva na vlastnictví a svobodného výkonu hospodářské činnosti. V této souvislosti zůstává hospodářská činnost v oblasti dovozů takovýchto ptáků nadále možná, pokud uvedené nařízení i nadále povoluje dovozy ptáků chovaných v zajetí.
(viz bod 190)
9. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 195)