Asunto T‑333/10

Animal Trading Company (ATC) BV y otros

contra

Comisión Europea

«Responsabilidad extracontractual — Policía sanitaria — Medidas de salvaguardia en situación de crisis — Medidas de protección en relación con la gripe aviar altamente patógena en determinados terceros países — Prohibición de importación de aves silvestres capturadas en el medio natural — Violación suficientemente caracterizada de normas jurídicas que confieren derechos a los particulares — Inobservancia manifiesta y grave de los límites impuestos a la facultad de apreciación — Directivas 91/496/CE y 92/65/CE — Principiode cautela — Deber de diligencia — Proporcionalidad»

Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Primera)
de 16 de septiembre de 2013

1.      Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Ilegalidad — Perjuicio — Relación de causalidad — Requisitos acumulativos

(Art. 340 TFUE, párr. 2)

2.      Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Violación suficientemente caracterizada del Derecho de la Unión — Margen de apreciación reducido o inexistente a la hora de adoptar el acto — Necesidad de tomar en consideración elementos del contexto

(Art. 340 TFUE, párr. 2)

3.      Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Ilegalidad — Violación suficientemente caracterizada del Derecho de la Unión — Controles veterinarios y zootécnicos en los intercambios intracomunitarios de animales vivos y de productos de origen animal — Prohibición de importación de aves silvestres en cautividad debido al grave peligro para los animales o para la salud humana — Violación del deber de diligencia y de la obligación de motivación

(Art. 37 CE; Directiva 91/496/CEE del Consejo, art. 18, ap. 1; Decisión 2005/760/CE de la Comisión)

4.      Agricultura — Aproximación de las legislaciones en materia de policía sanitaria — Controles veterinarios y zootécnicos en los intercambios intracomunitarios de animales vivos y de productos de origen animal — Medidas de salvaguardia en caso de grave peligro para los animales o para la salud humana — Principio de cautela — Facultad de apreciación de la Comisión

[Arts. 3 CE, letra p), 6 CE, 152 CE, ap. 1, 153 CE, aps. 1 y 2, y 174 CE, aps. 1 y 2; Directiva 91/496/CEE del Consejo, art. 18, ap. 1]

5.      Agricultura — Aproximación de las legislaciones en materia de policía sanitaria — Controles veterinarios y zootécnicos en los intercambios intracomunitarios de animales vivos y de productos de origen animal — Directiva 91/496/CEE — Medidas de salvaguardia contra la gripe aviar altamente patógena — Alcance geográfico amplio a pesar de la falta de pruebas científicas — Violación del principio de proporcionalidad

(Directiva 91/496/CEE del Consejo, art. 18, ap. 1; Decisión 2005/760/CE de la Comisión)

6.      Agricultura — Aproximación de las legislaciones en materia de policía sanitaria — Controles veterinarios y zootécnicos en los intercambios intracomunitarios de animales vivos y de productos de origen animal — Adopción por la Comisión de disposiciones normativas que tienen como efecto prohibir la importación de aves silvestres capturadas en el medio natural — Artículos 17 y 18 de la Directiva 92/65/CEE — Base jurídica adecuada

[Arts. 37 CE, 152 CE y 174 CE; Reglamento (CE) nº 318/2007 de la Comisión; Directivas del Consejo 89/662/CE, art. 17, y 92/65/CEE, arts. 17, aps. 2, letra b), 3, letra c), y 4, letra a), 18, ap. 1, y 26]

7.      Agricultura — Aproximación de las legislaciones en materia de policía sanitaria — Controles veterinarios y zootécnicos en los intercambios intracomunitarios de animales vivos y de productos de origen animal — Adopción por la Comisión de disposiciones normativas que tienen como efecto prohibir la importación de aves silvestres capturadas en el medio natural — Violación del principio de igualdad de trato — Inexistencia

[Reglamento (CE) nº 318/2007 de la Comisión; Directiva 92/65/CEE del Consejo, art. 1, párr. 3]

8.      Agricultura — Aproximación de las legislaciones en materia de policía sanitaria — Controles veterinarios y zootécnicos en los intercambios intracomunitarios de animales vivos y de productos de origen animal — Reglamento (CE) nº 318/2007 que impone una prohibición de importar aves silvestres capturadas en el medio natural — Derecho de propiedad y libre ejercicio de las actividades profesionales — Restricciones justificadas por el interés general

[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 16 y 17; Reglamento (CE) nº 318/2007 de la Comisión]

9.      Responsabilidad extracontractual — Responsabilidad por acto lícito — Comportamiento comprendido dentro de la competencia normativa de la Unión — Exclusión — Límites

(Art. 340 TFUE, párr. 2)

1.      Véase el texto de la resolución.

(véase el apartado 61)

2.      En materia de responsabilidad extracontractual, cuando la institución de que se trate sólo dispone de un margen de apreciación muy reducido, o incluso inexistente, la mera violación del Derecho de la Unión puede bastar para demostrar la existencia de una infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que confiere derechos a los particulares. No obstante, no existe ninguna relación automática entre, por una parte, la inexistencia de facultad de apreciación de la institución de que se trate y, por otra parte, la calificación de la infracción como violación suficientemente caracterizada del Derecho de la Unión. En efecto, aun cuando tiene carácter determinante, la extensión de la facultad de apreciación de la institución de que se trate no constituye un criterio exclusivo. Únicamente la comprobación de una irregularidad que, en circunstancias análogas, no habría cometido una administración prudente y diligente permite que se genere la responsabilidad de la Unión. Por lo tanto, corresponde al juez de la Unión, tras haber determinado, en primer lugar, si la institución de que se trate disponía de un margen de apreciación, tomar en consideración, asimismo, la complejidad de la situación que debe ser regulada, las dificultades de aplicación o de interpretación de los textos legales, el grado de claridad y de precisión de la norma vulnerada y el carácter intencionado o inexcusable del error cometido.

(véanse los apartados 62 y 63)

3.      Para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión como consecuencia de la adopción de la Decisión 2005/760, sobre determinadas medidas de protección en relación con la gripe aviar altamente patógena en determinados terceros países, con vistas a la importación de aves cautivas, una eventual infracción suficientemente caracterizada de las normas jurídicas de que se trata debe basarse en la inobservancia manifiesta y grave de los límites de la amplia facultad de apreciación de que dispone el legislador de la Unión en el ejercicio de las competencias en materia de política agrícola común de conformidad con el artículo 37 CE. En efecto, el ejercicio de dicha facultad discrecional implica la necesidad para el legislador de la Unión de anticipar y de evaluar evoluciones ecológicas, científicas, técnicas y económicas complejas e inciertas.

A este respecto, al adoptar la Decisión 2005/760, en el ejercicio de la facultad de apreciación de que disponía en virtud del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 91/496, por la que se establecen los principios relativos a la organización de controles veterinarios de los animales que se introduzcan en la Comunidad procedentes de países terceros, la Comisión incumplió, debido a la falta de motivación y de hechos concretos suficientemente respaldados desde un punto de vista científico, que habrían podido justificar el enfoque global asumido en la antedicha Decisión y, en particular, de una evaluación científica de los riesgos tan exhaustiva como fuese posible, su deber de diligencia y, en consecuencia, una norma jurídica que confiere derechos a los particulares, al adoptar un comportamiento que una institución diligente no habría tenido en circunstancias idénticas. Esta violación del principio de diligencia está suficientemente caracterizada para generar la responsabilidad extracontractual de la Unión debido a la adopción ilegal de la Decisión 2005/760.

(véanse los apartados 64, 84, 91 y 93)

4.      El principio de cautela constituye un principio general del Derecho de la Unión que impone a las autoridades competentes la obligación de adoptar, en el marco preciso del ejercicio de las competencias que les atribuye la normativa pertinente, las medidas apropiadas con vistas a prevenir ciertos riesgos potenciales para la salud pública, la seguridad y el medio ambiente, otorgando a las exigencias ligadas a la protección de estos intereses primacía sobre los intereses económicos, y ello sin necesidad de esperar a que se demuestre plenamente la realidad y la gravedad de tales riesgos. En particular, cuando resulta imposible determinar con certeza la existencia o el alcance del riesgo alegado por razón de la naturaleza insuficiente, no concluyente o imprecisa de los resultados de los estudios realizados y sin embargo persiste la probabilidad de un perjuicio real para la salud pública en el supuesto de que ocurra el riesgo, dicho principio justifica la adopción de medidas restrictivas y objetivas.

Por lo que respecta a la adopción de una medida de salvaguardia con arreglo al primer supuesto recogido en el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 91/496, por la que se establecen los principios relativos a la organización de controles veterinarios de los animales que se introduzcan en la Comunidad procedentes de países terceros, a saber, la declaración o propagación de una zoonosis, una enfermedad o causa que pueda constituir un grave peligro para los animales o para la salud humana, la Comisión goza de una amplia facultad de apreciación en virtud del principio de cautela. Por tanto, de acuerdo con dicho principio, la Comisión puede adoptar medidas de salvaguardia con el fin de prevenir la posible propagación de estas enfermedades que pueden constituir un grave peligro para los animales o para la salud humana, siempre que esto esté justificado por razones graves de policía sanitaria. Además, las instituciones de la Unión disponen asimismo de una amplia facultad de apreciación en lo que respecta a la determinación del nivel de riesgo que consideran inaceptable para la sociedad a efectos de la aplicación del principio de cautela y, en particular, de la adopción de medidas de salvaguardia.

(véanse los apartados 79 a 82)

5.      Por lo que se refiere al control judicial de la aplicación del principio de proporcionalidad, y habida cuenta de la amplia facultad de apreciación de que dispone el legislador de la Unión en materia de política agrícola común, sólo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en este ámbito, con relación al objetivo que tiene previsto conseguir la institución competente, puede afectar a la legalidad de tal medida. En consecuencia, no se trata de determinar si las medidas adoptadas por el legislador de la Unión eran la únicas o las mejores posibles, sino si eran o no manifiestamente inadecuadas con relación al objetivo previsto.

Por lo que respecta a una medida de salvaguardia adoptada por la Comisión en virtud de su facultad de apreciación con arreglo al artículo 18, apartado 1, de la Directiva 91/496, por la que se establecen los principios relativos a la organización de controles veterinarios de los animales que se introduzcan en la Comunidad procedentes de países terceros, y que establece una suspensión temporal de las importaciones de aves silvestres de alcance general, medida adoptada con el objetivo de proteger la salud animal y la salud humana, debe señalarse que dicha medida es manifiestamente desproporcionada, al menos desde un punto de vista geográfico, cuando faltan pruebas científicas que puedan justificarla. En estas circunstancias, no se ha demostrado que no existieran medidas menos restrictivas, como, por ejemplo, una suspensión de importación más limitada geográficamente y, por tanto, que la medida fuese necesaria y apropiada a efectos de la consecución del objetivo previsto.

(véanse los apartados 99, 102 y 103)

6.      En la medida en que establece una prohibición total e indiscriminada de importación con respecto a las aves silvestres capturadas en el medio natural, el Reglamento nº 318/2007, por el que se establecen condiciones zoosanitarias para la importación de determinadas aves en la Comunidad y las correspondientes condiciones de cuarentena, se basa en un fundamento jurídico suficiente, a saber, el artículo 17, apartados 2, letra b), y 3, y el artículo 18, apartado 1, guiones primero y cuarto, de la Directiva 92/65, por la que se establecen las condiciones de policía sanitaria aplicables a los intercambios y las importaciones en la Comunidad de animales, esperma, óvulos y embriones no sometidos, con respecto a estas condiciones, a las normativas comunitarias específicas a que se refiere la sección I del Anexo A de la Directiva 90/425.

En efecto, en primer término, el sistema que rige el comercio y las importaciones en la Unión de animales, establecido, concretamente, por la Directiva 92/65, se funda en el principio según el cual, debido a razones zoosanitarias y de prevención, toda importación de animales procedentes de terceros países está, en principio, prohibida y únicamente se permite previa autorización expresa ligada al cumplimiento de formalidades y de controles previos obligatorios.

En segundo término, del principio de autorización previa se desprende que la importación en la Unión sólo puede tener lugar si se cumplen las condiciones previstas en la Directiva 92/65, entre ellas, la de su artículo 17, apartado 2. La Comisión está facultada en virtud de dicha disposición para excluir o eliminar determinados terceros países de esta lista, lo que tiene como consecuencia que toda importación de animales procedente de dichos países quede automáticamente prohibida.

En tercer término, se desprende del artículo 17, apartados 3, letra c), y 4, letra a), primer guión, y del artículo 18, apartado 1, guiones primero y cuarto, de la Directiva 92/65 que la Comisión dispone de una amplia facultad de apreciación para establecer normas de policía sanitaria que regulen la comercialización de animales, en el sentido del quinto considerando de la antedicha Directiva.

En cuarto término, aunque la Directiva 92/65 se basa únicamente en el artículo 37 CE, relativo a la política agrícola común, se inscribe asimismo en el marco de la aplicación de las políticas de la Unión en el ámbito de la protección de la salud y del medio ambiente en virtud del artículo 152 CE y del artículo 174 CE y, por tanto, debe interpretarse asimismo a la luz del principio de cautela, para cuya aplicación la Comisión dispone de una amplia facultad de apreciación, habida cuenta, en particular, de las disposiciones del artículo 17, apartado 3, letra c), de la Directiva 92/65.

(véanse los apartados 139 a 144, 146 y 147)

7.      Por lo que respecta a la prohibición de importación de aves silvestres capturadas en el medio natural adoptada por el Reglamento nº 318/2007, por el que se establecen condiciones zoosanitarias para la importación de determinadas aves en la Comunidad y las correspondientes condiciones de cuarentena, el mero hecho de que un riesgo de importancia equivalente al que presentaban las aves silvestres pudiera, en su caso, justificar la exclusión asimismo de otras categorías de aves del ámbito de aplicación del mismo Reglamento no podía como tal justificar una desigualdad de trato en detrimento de las aves silvestres, en la medida que, en virtud del principio de igualdad de trato, cuyo respeto debe conciliarse con el respeto del principio de legalidad, nadie puede invocar en su provecho una ilegalidad cometida en favor de otro. De igual modo, la diferencia de trato entre las aves de compañía y las aves silvestres, que únicamente puede atribuirse al régimen específico aplicable a las aves de compañía contempladas en el artículo 1, párrafo tercero, de la Directiva 92/65, por la que se establecen las condiciones de policía sanitaria aplicables a los intercambios y las importaciones en la Comunidad de animales, esperma, óvulos y embriones no sometidos, con respecto a estas condiciones, a las normativas comunitarias específicas a que se refiere la sección I del Anexo A de la Directiva 90/425, tampoco puede afectar a la legalidad del Reglamento nº 318/2007 en la medida en que éste no autoriza las importaciones de aves silvestres.

(véanse los apartados 172 y 181)

8.      Por lo que se refiere a las medidas de prohibición de importación de aves silvestres capturadas en el medio natural adoptadas en virtud del Reglamento nº 318/2007, por el que se establecen condiciones zoosanitarias para la importación de determinadas aves en la Comunidad y las correspondientes condiciones de cuarentena, dichas medidas persiguen una finalidad legítima de interés general, a saber, la protección de la salud humana y de la salud animal frente al riesgo de propagación del virus de la gripe aviar, y dichas medidas no son manifiestamente desproporcionadas a tal fin. Por consiguiente, no pueden considerarse una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia de los derechos de propiedad y de libre ejercicio de una actividad económica. A este respecto, en la medida en que este Reglamento sigue permitiendo la importación de aves criadas en cautividad, la actividad económica de importación de dichas aves continúa siendo posible.

(véase el apartado 190)

9.      Véase el texto de la resolución.

(véase el apartado 195)