FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
Y. BOT
fremsat den 26. oktober 2017 (1)
Sag C-550/16
A,
S
mod
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (ret i første instans i Haag ved tingstedet Amsterdam, Nederlandene))
»Præjudiciel forelæggelse – grænsekontrol, asyl og indvandring – indvandringspolitik – ret til familiesammenføring – begrebet »uledsaget mindreårig« – en flygtnings ret til familiesammenføring med sine forældre – midlertidig opholdstilladelse – flygtning under 18 år på tidspunktet for indrejsen og indgivelsen af asylansøgningen og over 18 år på tidspunktet for ansøgningen om familiesammenføring – afgørende dato for vurderingen af status som uledsaget mindreårig«
I. Indledning
1. Hvilken dato er afgørende for vurderingen af en uledsaget mindreårigs status? Har en tredjelandsstatsborger, der som mindreårig indrejser på en medlemsstats område og først får asyl efter at have nået myndighedsalderen, ret til familiesammenføring som uledsaget mindreårig? Dette er i det væsentlige de spørgsmål, som Domstolen skal besvare.
2. Denne sag giver Domstolen lejlighed til at udtale sig om den beskyttelse, som skal tildeles personer, der som mindreårige indrejser i Den Europæiske Union, som opnår flygtningestatus, når de har nået myndighedsalderen under behandlingen af deres ansøgning om beskyttelse, og som efter opnåelsen af denne status indleder en producere med henblik på familiesammenføring.
3. Det er nødvendigt at afveje de proceduremæssige trin, der markerer disse asylansøgeres vej, med de eventuelle administrative langsommeligheder og det hårdhjertede forløb af tid i livet for en person, der bliver myndig under behandlingen af asylansøgningssagen, og som ansøger om familiesammenføring for sine forældre, når denne har opnået flygtningestatus.
4. På grundlag af min analyse vil jeg foreslå Domstolen at anlægge den mest beskyttende fortolkning ved at fastslå, at en uledsaget mindreårig som omhandlet i artikel 2, litra f), i direktiv 2003/86/EF (2) kan anses for at være en tredjelandsstatsborger eller statsløs under 18 år, som ankommer til en medlemsstats område uden at være ledsaget af en voksen, der er ansvarlig for denne ifølge lov eller sædvane, og som ansøger om asyl og derpå under proceduren når myndighedsalderen, inden denne meddeles asyl med tilbagevirkende kraft fra datoen for ansøgningen, og endelig ansøger om at drage fordel af den ret til familiesammenføring, der indrømmes uledsagede mindreårige flygtninge i henhold til dette direktivs artikel 10, stk. 3.
II. Retsforskrifter
A. EU-retten
5. Direktiv 2003/86 fastsætter betingelserne for udøvelsen af retten til familiesammenføring for tredjelandsstatsborgere, der har lovligt ophold på medlemsstaternes område.
6. Anden, fjerde, sjette og ottende til tiende betragtning til dette direktiv har følgende ordlyd:
»(2) Foranstaltningerne vedrørende familiesammenføring bør vedtages i overensstemmelse med forpligtelsen til at beskytte familien og respektere familielivet, som er stadfæstet i en lang række folkeretlige instrumenter. I dette direktiv overholdes de grundlæggende rettigheder og de principper, som anerkendes i bl.a. artikel 8 i [konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«)] og Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder [(3)].
[…]
(4) Familiesammenføring er et nødvendigt middel til at muliggøre familielivet. Det bidrager til at skabe en sociokulturel stabilitet, der letter tredjelandsstatsborgernes integration i medlemsstaterne, hvilket desuden gør det muligt at styrke den økonomiske og sociale samhørighed, der er et af Fællesskabets grundlæggende mål, som anført i traktaten.
[…]
(6) For at sikre beskyttelsen af familien samt opretholdelsen eller skabelsen af familielivet bør de materielle betingelser for udøvelsen af retten til familiesammenføring fastsættes efter fælles kriterier.
[…]
(8) Situationen for flygtninge kræver særlig opmærksomhed på grund af de årsager, som har tvunget dem til at flygte fra deres land, og som forhindrer dem i at have et familieliv i hjemlandet. Der bør derfor indføres gunstigere betingelser for udøvelsen af deres ret til familiesammenføring.
(9) Familiesammenføring bør i alle tilfælde omfatte medlemmerne af kernefamilien, dvs. ægtefællen og mindreårige børn.
(10) Det er op til medlemsstaterne at afgøre, om de ønsker at udvide denne kreds og tillade familiesammenføring af slægtninge i lige opstigende linje, myndige ugifte børn […]«
7. Direktivets artikel 2 indeholder følgende definitioner:
»I dette direktiv forstås ved:
a) »tredjelandsstatsborger«: enhver person, der ikke er unionsborger som omhandlet i […] artikel 17, stk. 1, [EF, nu artikel 20, stk. 1, TEUF]
b) »flygtning«: enhver tredjelandsstatsborger eller statsløs person, der har opnået flygtningestatus som omhandlet i Genèvekonventionen om flygtninges retsstilling af 28. juli 1951, som ændret ved New Yorkprotokollen af 31. januar 1967
c) »referenceperson«: en tredjelandsstatsborger, der har lovligt ophold i en medlemsstat, og som ansøger om eller hvis familiemedlemmer ansøger om familiesammenføring for at blive ført sammen med ham/hende
d) »familiesammenføring«: indrejse og ophold i en medlemsstat for familiemedlemmer til en tredjelandsstatsborger, der har lovligt ophold i den pågældende medlemsstat, med henblik på at bevare familieenheden, hvad enten den familiemæssige tilknytning opstod før eller efter referencepersonens indrejse
[…]
f) »uledsaget mindreårig«: tredjelandsstatsborgere eller statsløse under 18 år, som ankommer til medlemsstaternes område uden at være ledsaget af en voksen, der er ansvarlig for dem ifølge lov eller sædvane, så længe de ikke reelt befinder sig i en sådan persons varetægt, eller mindreårige, der efterlades uden ledsagelse, efter at de er indrejst på medlemsstaternes område.«
8. Artikel 3 i direktiv 2003/86 bestemmer:
»1. Dette direktiv finder anvendelse, hvis referencepersonen er i besiddelse af en opholdstilladelse med en gyldighedsperiode på mindst et år, der er udstedt af en medlemsstat, og som har velbegrundede forventninger om at opnå varig opholdstilladelse, hvis den pågældendes familiemedlemmer er tredjelandsstatsborgere, uanset deres retsstilling.
2. Dette direktiv finder ikke anvendelse, hvis referencepersonen:
a) ansøger om anerkendelse af flygtningestatus, og hvis ansøgning der endnu ikke er truffet endelig afgørelse om
b) har tilladelse til at opholde sig i en medlemsstat på grundlag af midlertidig beskyttelse, eller som ansøger om tilladelse til at opholde sig i landet på dette grundlag og afventer en afgørelse om sin stilling
c) har tilladelse til at opholde sig i en medlemsstat på grundlag af subsidiære former for beskyttelse i overensstemmelse med internationale forpligtelser, medlemsstaternes nationale lovgivning eller praksis, eller som ansøger om tilladelse til at opholde sig i landet på dette grundlag og afventer en afgørelse om sin stilling.
[…]
5. Dette direktiv berører ikke medlemsstaternes mulighed for at indføre eller bibeholde gunstigere vilkår.«
9. Direktivets artikel 4, stk. 2, litra a), bestemmer følgende:
»Medlemsstaterne kan, hvis kravene i kapitel IV er opfyldt, ved lov eller administrative bestemmelser tillade indrejse og ophold i henhold til dette direktiv for følgende familiemedlemmer:
a) førstegradsslægtninge i lige opstigende linje til referencepersonen eller dennes ægtefælle, hvis slægtningene forsørges af disse og ikke har den nødvendige familiemæssige støtte i hjemlandet«.
10. Direktivets artikel 5 bestemmer:
»1. Medlemsstaterne afgør, om det er referencepersonen eller de berørte familiemedlemmer, der for at udøve retten til familiesammenføring skal indgive en ansøgning om tilladelse til indrejse og ophold til de kompetente myndigheder i den pågældende medlemsstat.
2. Ansøgningen skal vedlægges dokumentation for den familiemæssige tilknytning og for, at betingelserne i artikel 4 og 6 samt, hvis det er relevant, artikel 7 og 8 er opfyldt, samt bekræftede kopier af de pågældende familiemedlemmers rejsedokumenter.
[…]
3. Ansøgningen indgives og behandles, mens familiemedlemmerne opholder sig uden for den medlemsstat, på hvis område referencepersonen har ophold.
[…]
4. Medlemsstatens kompetente myndigheder giver den person, der har indgivet ansøgningen, skriftlig meddelelse om den afgørelse, der er truffet, hurtigst muligt og under alle omstændigheder senest ni måneder efter ansøgningsdatoen.
Den tidsfrist, der er omhandlet i første afsnit, kan forlænges i særlige tilfælde, hvis behandlingen af en ansøgning er kompliceret.
Afslag på ansøgningen begrundes. Eventuelle konsekvenser af, at der ikke foreligger en afgørelse ved udløbet af den frist, der er omhandlet i første afsnit, skal afgøres efter den pågældende medlemsstats nationale lovgivning.
5. Ved behandlingen af ansøgningen tager medlemsstaterne behørigt hensyn til mindreårige børns tarv.«
11. Kapitel V i direktiv 2003/86 regulerer i artikel 9-12 særligt familiesammenføring af flygtninge. Direktivets artikel 9, stk. 1 og 2, bestemmer følgende:
»1. Dette kapitel finder anvendelse på familiesammenføring af flygtninge, der er anerkendt af medlemsstaterne.
2. Medlemsstaterne kan begrænse anvendelsen af dette kapitel til de flygtninge, hvis familiemæssige tilknytning allerede bestod inden deres indrejse.«
12. Samme direktivs artikel 10 fastsætter følgende:
»1. Med hensyn til definitionen af familiemedlemmer finder artikel 4 anvendelse, bortset fra at stk. 1, tredje afsnit i nævnte artikel ikke finder anvendelse på børn af flygtninge.
2. Medlemsstaterne kan tillade familiesammenføring af andre familiemedlemmer, som ikke er omhandlet i artikel 4, hvis de forsørges af flygtningen.
3. Hvis flygtningen er en uledsaget mindreårig:
a) skal medlemsstaterne tillade indrejse og ophold for førstegradsslægtninge i lige opstigende linje med henblik på familiesammenføring uden at kræve betingelserne i artikel 4, stk. 2, litra a), opfyldt
b) kan medlemsstaterne tillade indrejse og ophold for flygtningens værge eller ethvert andet familiemedlem med henblik på familiesammenføring, hvis flygtningen ikke har nogen slægtninge i lige opstigende linje, eller hvis sådanne slægtninge ikke kan opspores.«
13. Det pågældende direktivs artikel 11 bestemmer følgende:
»1. Artikel 5 finder anvendelse på indgivelsen og behandlingen af ansøgningen, jf. dog stk. 2 i nærværende artikel.
2. Hvis en flygtning ikke kan fremlægge officiel dokumentation for den familiemæssige tilknytning, tager medlemsstaterne i overensstemmelse med national ret hensyn til anden dokumentation for, at en sådan tilknytning foreligger. Afslag på en ansøgning må ikke udelukkende baseres på manglende dokumentation.«
14. Artikel 12 i direktiv 2003/86 bestemmer:
»1. Uanset artikel 7 kan medlemsstaterne for så vidt angår ansøgninger vedrørende de familiemedlemmer, der er omhandlet i artikel 4, stk. 1, ikke kræve, at flygtningen og/eller det eller de pågældende familiemedlemmer fremlægger bevis for, at flygtningen opfylder kravene i denne bestemmelse.
Såfremt familiesammenføring er mulig i et tredjeland, som referencepersonen og/eller familiemedlemmet har særlige forbindelser til, kan medlemsstaterne kræve de i første afsnit nævnte beviser, for så vidt andet ikke følger af internationale forpligtelser.
Medlemsstaterne kan kræve, at flygtningen opfylder betingelserne i artikel 7, stk. 1, hvis der ikke indgives ansøgning om familiesammenføring inden for en periode på tre måneder efter, at der er givet status som flygtning.
2. Uanset artikel 8 må medlemsstaterne ikke kræve, at flygtningen har opholdt sig på deres område i en bestemt periode, inden familiesammenføring kan finde sted.«
15. Ifølge direktivets artikel 20 skulle direktivet være gennemført i medlemsstaternes nationale ret senest den 3. oktober 2005.
B. Nederlandsk ret
16. I henhold til artikel 29, stk. 2, litra c), i Vreemdelingenwet 2000 (lov om udlændinge af 2000) af 23. november 2000 kan moderen og faderen til en udlænding, som er en uledsaget mindreårig i henhold til artikel 2, litra f), i direktiv 2003/86, tildeles midlertidig opholdstilladelse på grundlag af asyl som omhandlet i samme lovs artikel 28, såfremt de på tidspunktet for den pågældende udlændings indrejse tilhørte dennes kernefamilie, og såfremt de enten er indrejst samtidig med denne udlænding i Nederlandene eller har sluttet sig til denne inden tre måneder efter, at der til denne udlænding er blevet tildelt midlertidig opholdstilladelse som omhandlet i den nævnte artikel 28.
III. De faktiske omstændigheder og det præjudicielle spørgsmål
17. A’s og S’ datter, som er eritreisk statsborger, indrejste alene i Nederlandene, da hun var mindreårig. Hun indgav en ansøgning om asyl på denne medlemsstats område den 26. februar 2014. Hun blev myndig under proceduren for behandlingen af asylansøgningen, og mens der endnu ikke var truffet nogen endelig afgørelse. Ved afgørelse af 21. oktober 2014 tildelte de kompetente myndigheder i Kongeriget Nederlandene hende midlertidig opholdstilladelse på grundlag af asyl, som var gyldig i fem år med tilbagevirkende kraft fra datoen for indgivelsen af ansøgningen.
18. Den 23. december 2014 indgav organisationen Vluchtelingen Werk Midden-Nederland på vegne af A’s og S’ datter en ansøgning om midlertidig opholdstilladelse til hendes forældre og til hendes tre mindreårige brødre i henhold til familiesammenføring.
19. Ved afgørelse af 27. maj 2015 afslog Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (statssekretæren for sikkerheds- og justitsspørgsmål, Nederlandene) denne ansøgning med den begrundelse, at den berørte på tidspunktet for indgivelsen af ansøgningen om familiesammenføring var myndig og derfor ikke kunne gøre gældende, at hun havde status som uledsaget mindreårig, hvilket gav hende mulighed for at få fortrinsret til familiesammenføring. Klagen over denne afgørelse blev afslået den 13. august 2015.
20. Den 3. september 2015 anlagde A og S et søgsmål til prøvelse af dette afslag ved den forelæggende ret, Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (ret i første instans i Haag ved tingstedet Amsterdam, Nederlandene), og gjorde bl.a. gældende, at det følger af artikel 2, litra f), i direktiv 2003/86, at det med henblik på at fastslå, om en person kan kvalificeres som »uledsaget mindreårig«, er datoen for den berørtes indrejse i den pågældende medlemsstat, der er afgørende. Det er derimod statssekretæren for sikkerheds- og justitsspørgsmåls opfattelse, at det er den dato, hvor ansøgningen om familiesammenføring indgives, der er afgørende i denne henseende.
21. Den forelæggende ret har anført, at Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene) ved to domme af 23. november 2015 (4) har fastslået, at den omstændighed, at en udlænding efter indrejse på det nationale område når myndighedsalderen, kan tages i betragtning ved afgørelsen af, om denne er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 2, litra f), i direktiv 2003/86, og om denne kan anses for at være en »uledsaget mindreårig«.
22. Ifølge den forelæggende ret skal denne bestemmelse dog fortolkes således, at den medfører, at begrebet »uledsaget mindreårig« skal vurderes fra tidspunktet for den pågældende persons indrejse på det nationale område, henset til anvendelsen af ordet »ankommer«, og at der i artikel 2, litra f), i direktiv 2003/86 kun er opstillet to undtagelser fra denne hovedregel, nemlig den situation, hvor en mindreårig, der oprindeligt har været ledsaget, derefter er blevet efterladt alene, og den modsatte situation, hvor den mindreårige er uledsaget ved sin indrejse og efterfølgende kommer i en ansvarlig voksens varetægt. Den forelæggende ret har anført dels, at denne sag, som den skal behandle, ikke er omfattet af en af de undtagelser fra hovedreglen om uledsagede mindreåriges ret til familiesammenføring, dels at disse undtagelser skal fortolkes indskrænkende.
23. På denne baggrund har Rechtbank Den Haag zittingsplaats Amsterdam (ret i første instans i Haag ved tingstedet Amsterdam) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal der i forbindelse med familiesammenføring af flygtninge ved »uledsaget mindreårig« som omhandlet i […] artikel 2, litra f), [i direktiv 2003/86] også forstås en tredjelandsstatsborger eller en statsløs under 18 år, som ankommer til en medlemsstats område uden at være ledsaget af en voksen, der er ansvarlig for den mindreårige ifølge lov eller sædvane, og som
– søger om asyl
– under asylproceduren på medlemsstatens område fylder 18 år
– får meddelt asyl med tilbagevirkende kraft til ansøgningsdatoen og
– efterfølgende [an]søger om familiesammenføring?«
IV. Bedømmelse
24. Domstolen skal nærmere bestemt besvare spørgsmålet om, hvilken dato der skal tages i betragtning for at afgøre, om en tredjelandsstatsborger kan anses for at være en uledsaget mindreårig og gøre sin ret til familiesammenføring gældende, når den pågældende er ankommet til en medlemsstats område, da denne var mindreårig, ansøgte om asyl dér og opnåede denne internationale beskyttelse efter at have nået myndighedsalderen og herefter har gjort sin ret til familiesammenføring som uledsaget mindreårig gældende.
25. I denne sammenhæng foreligger der mindst tre muligheder for Domstolen; Den kan fastslå enten, at det er datoen for den berørtes ankomst til medlemsstatens område eller datoen for indgivelsen af asylansøgningen eller endelig datoen for indgivelsen af ansøgningen om familiesammenføring, der er afgørende for vurderingen af den berørtes ret til som uledsaget mindreårig at drage fordel af bestemmelserne i direktiv 2003/86.
26. Når bestemmelserne i artikel 2, litra f), og artikel 10, stk. 3, i direktiv 2003/86 sammenholdes, fremgår det, at den afgørende dato i denne henseende nødvendigvis ligger forud for den dato, hvor der gives international beskyttelse. Denne dato kan således kun være datoen for indgivelse af asylansøgningen, for det første på grund af anvendelsen af ordet »ankommer« i dette direktivs artikel 2, litra f), for det andet som følge af den omstændighed, at anerkendelsen af denne status er med tilbagevirkende kraft, idet den har virkning fra datoen for indgivelsen af ansøgningen, og for det tredje er denne dato den mest præcise dato, som forvaltningen råder over for med sikkerhed at fastslå den pågældende persons alder.
27. I anmodningen om præjudiciel afgørelse har Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (ret i første instans i Haag ved tingstedet Amsterdam) i øvrigt anført, at det fremgår klart af selve ordlyden af det nævnte direktivs artikel 2, litra f), at denne bestemmelse skal forstås således, at den afgørende dato for vurderingen af, om ansøgeren skal anses for at være en uledsaget mindreårig, skal være den dato, hvor den kompetente myndighed giver opholdstilladelsen, og ikke datoen for indgivelsen af ansøgningen om familiesammenføring. For så vidt som meddelelsen om flygtningestatus er deklaratorisk og har en tilbagevirkende kraft, er det således datoen for ansøgningen herom, der er afgørende for at vurdere, om ansøgeren opfylder definitionen på en uledsaget mindreårig.
28. En foranstaltnings tilbagevirkende kraft må nemlig ikke ledsages af en omfordeling af dens virkninger. Den omstændighed, at den nederlandske lovgivning beskyttende fastsætter, at tildelingen af flygtningestatus har tilbagevirkende kraft fra datoen for indgivelsen af ansøgningen, medfører nødvendigvis, at den status, der således tildeles, omfatter en række følgevirkninger fra datoen for ansøgningen om international beskyttelse og således en ret til familiesammenføring, således som det følger af direktiv 2003/86, når der som i det foreliggende tilfælde tildeles en person, der har indgivet sin ansøgning, da denne var mindreårig, flygtningestatus. Beskyttelsesaspektet ved denne nationale foranstaltning bevirker i øvrigt, at den forskelsbehandling, der følger af den forskellige varighed af behandlingen af asylansøgninger, begrænses. Endvidere ville den omstændighed, at der ikke indrømmes en adgang med tilbagevirkende kraft til alle de rettigheder, som er knyttet til en flygtningestatus, således som det er fastsat i nederlandsk lovgivning, være åbenbart i strid med barnets tarv, når dette har indgivet en asylansøgning, inden det blev myndigt.
29. Herudover kan der kun ansøges om familiesammenføring – eller finde en sådan sted – på det tidspunkt, hvor der er truffet en endelig afgørelse af de kompetente nationale myndigheder(5) om ansøgningen om opholdstilladelse i overensstemmelse med artikel 3, stk. 1, i direktiv 2003/86. Idet anerkendelsen af flygtningestatus er en af de betingelser, der gør det muligt at indgive en ansøgning om familiesammenføring, ville det være i strid med de mål, som forfølges med dette direktiv og med den EU- og folkeretlige lovgivning, som beskytter flygtninge, kun at lade de personer, der stadig er mindreårige på tidspunktet for opnåelsen af den internationale beskyttelse, benytte denne fortrinsret, selv om anerkendelsen er deklaratorisk og gælder med tilbagevirkende kraft fra datoen for indgivelsen af ansøgningen.
30. Jeg bemærker, at Domstolen ved denne fortolkning til fordel for familiesammenføring undgår en formalistisk fortolkning af artikel 2, litra f), i direktiv 2003/86, som ville forhindre gennemførelsen af denne lovgivnings formål. Imidlertid er der her ikke tale om at gøre det muligt for alle mindreårige personer, der ankommer til medlemsstaternes område, at drage fordel af retten til familiesammenføring. Det er dog muligt for de personer, der indrejser som mindreårige på medlemsstaternes område, og som opnår flygtningestatus, at drage fordel heraf selv efter at have nået myndighedsalderen, dvs. på det tidspunkt, hvor familiesammenføringen bliver mulig, eftersom jeg må erindre om, at en person, der forsøger at drage fordel af bestemmelserne om familiesammenføring i henhold til dette direktivs artikel 3, stk. 1, skal have en opholdstilladelse helst af lang varighed, eller som giver reelle forventninger om at opnå en permanent opholdstilladelse (6).
31. I det foreliggende tilfælde forklarer dette den omstændighed, at A’s og S’ datter – for at kunne indgive en ansøgning om familiesammenføring – berettiget har forventet at råde over en ret til asyl i fem år i overensstemmelse med artikel 9, stk. 1, i direktiv 2003/86. Hun har undladt at indgive en ansøgning om familiesammenføring, før hun fik denne opholdstilladelse, hvilket først og fremmest ville have været i strid med bestemmelserne i dette direktivs artikel 3, stk. 2, litra a), og artikel 9, stk. 1, dernæst ville have gjort udfaldet af familiesammenføringsproceduren usikker og endelig ville have haft til virkning at bebyrde de nationale myndigheder med en ansøgning om familiesammenføring, som potentielt ikke kunne tages til følge, hvis referencepersonen ikke fik opholdstilladelse. Det må således antages, at den afgørende dato for at vurdere spørgsmålet om egenskaben uledsaget mindreårig nødvendigvis er den dato, hvorfra familiesammenføring bliver mulig, dvs. på tidspunktet for den kompetente myndigheds afgørelse om at imødekomme ansøgningen om opholdstilladelse (7). I nærværende hovedsag er dette, henset til den deklaratoriske karakter og tilbagevirkende kraft af meddelelsen om flygtningestatus, datoen for indgivelsen af asylansøgningen.
32. Sammenfattende skal den i denne sag berørte persons respektfulde overholdelse af procedurerne og deres rækkefølge ikke lægges denne til last, men bifaldes.
33. Under de særlige omstændigheder i den foreliggende sag skal der nemlig tages hensyn til varigheden af behandlingen af asylansøgninger og det hårdhjertede forløb af tid, der går, som har bevirket, at den berørte var blevet myndig på den dag, hvor hun blev givet asyl, og dermed kunne indgive en ansøgning om, at hendes forældre, hvoraf den ene var i Etiopien og den anden i Israel, kunne slutte sig til hende i Nederlandene for at genskabe den familieforbindelse og det privatliv, som alle tredjelandsstatsborgere har ret til i medfør af bestemmelserne i EMRK’s artikel 8 og i chartrets artikel 7 som fortolket af både Domstolen og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.
34. I denne henseende omhandler sjette betragtning til direktiv 2003/86 beskyttelsen af familien og opretholdelsen af familielivet. Dette medfører nødvendigvis, at denne regel skal fortolkes i overensstemmelse med EMRK’s artikel 8 og med chartrets artikel 7 på en ikke-indskrænkende måde for ikke at fratage den dens effektive virkning eller tilsidesætte formålet med dette direktiv, hvilket er at fremme familiesammenføring (8).
35. Domstolen har i øvrigt tidligere haft lejlighed til at bemærke, at det fremgår af anden betragtning til det nævnte direktiv, at foranstaltninger vedrørende familiesammenføring bør vedtages i overensstemmelse med forpligtelsen til at beskytte familien og respektere familielivet, som er fastsat i en lang række folkeretlige instrumenter.
36. Jeg minder desuden om, at den i chartrets artikel 7 garanterede ret til respekt for privatlivet og familielivet i henhold til Domstolens praksis skal læses i sammenhæng med den i chartrets artikel 24, stk. 2, fastsatte forpligtelse til at tage hensyn til barnets tarv. I overensstemmelse med kravene i sidstnævnte bestemmelse skal medlemsstaterne påse, at barnets tarv kommer »i første række«, når de, gennem en offentlig eller privat myndighed, fastsætter retsakter vedrørende børn. Dette krav er udtrykkeligt gentaget i artikel 5, stk. 5, i direktiv 2003/86. Endvidere har Domstolen fastslået, at medlemsstaterne skal sikre sig, at barnet regelmæssigt kan have personlig forbindelse og direkte kontakt med begge sine forældre (9).
37. Selv om det ikke nødvendigvis følger af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, at retten til familiesammenføring kan finde anvendelse på myndige børn i henhold til beskyttelsen af privatlivet og familielivet, fremgår det dog af dens praksis, at båndene mellem barnet og familien skal opretholdes, og at kun ekstraordinære omstændigheder kan føre til et brud på familiebåndet. Det følger af denne retspraksis, at alt bør iværksættes for at opretholde de personlige relationer og familieenheden eller »genoprette« familien (10).
38. I denne forbindelse tager Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol flere individuelle omstændigheder omkring barnet i betragtning for bedst muligt at kunne fastlægge dets interesser og at sikre dets trivsel. Den lægger navnlig vægt på barnets alder og modenhed såvel som dets afhængighedsgrad i forhold til dets forældre og tager i den forbindelse hensyn til, om de sidstnævnte er tilstedeværende eller fraværende. På tilsvarende vis interesserer den sig for det miljø, hvori barnet lever, og for situationen i dets oprindelsesstat for derved at bedømme de vanskeligheder, som familien dér ville risikere at blive konfronteret med (11). Det er under hensyntagen til alle disse elementer og ved at afveje dem over for de kontraherende staters almene interesse, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol vurderer, om disse stater ved deres afgørelser har skabt en rimelig balance og respekteret forskrifterne i EMRK’s artikel 8.
39. Domstolen har fastslået, at det påhviler de kompetente nationale myndigheder ved gennemførelsen af direktiv 2003/86 og behandlingen af ansøgninger om familiesammenføring at foretage en afbalanceret og rimelig bedømmelse af alle de involverede interesser og herved navnlig at tillægge de berørte børns interesser vægt (12).
40. Hvis denne bedømmelse af balancen blev foretaget i den foreliggende sag, er det på baggrund af disse elementer nødvendigt at bemærke, for det første, at A’s og S’ datter indrejste alene og som mindreårig på Kongeriget Nederlandenes område, for det andet, at hun kommer fra staten Eritrea, og, for det tredje, at det, hvis hun fik ret til familiesammenføring, ville gøre det muligt for hele familien at blive genoprettet. Dette ville tilgodese retten til respekt for privatliv og familieliv for alle familiens medlemmer, uanset den omstændighed, at den berørte, som ankom som uledsaget mindreårig på Kongeriget Nederlandenes område, på den dag, hvor medlemsstatens kompetente myndighed traf afgørelse om ansøgningen om familiesammenføring, var blevet myndig og ikke længere i snæver forstand kunne anses for at være et barn.
41. Således synes muligheden for at indrømme retten til familiesammenføring til en person, såsom sagsøgerne i hovedsagens datter, der ankom som uledsaget mindreårig på en medlemsstats område, men som først opnåede flygtningestatus som myndig og derfor først efter dette kunne ansøge om at drage fordel af bestemmelserne om retten til familiesammenføring i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 3, stk. 2, litra a), i direktiv 2003/86, ikke at gå ud over de mål, der er fastsat for medlemsstaterne.
42. Som sagsøgerne i hovedsagen har fremhævet, kan retten til familiesammenføring, således som den er fastsat ved bestemmelserne i dette direktivs artikel 10, stk. 3, desuden ikke afhænge af den hurtighed, hvormed en medlemsstats forvaltningstjenester kan behandle asylansøgningssagerne, og dette så meget desto mere, når de berørte personer inden for nogle måneder når myndighedsalderen, og når medlemsstaterne regelmæssigt af institutionerne anmodes om at give høj prioritet til uledsagede mindreåriges asylansøgninger, således at der tages hensyn til deres særlige sårbarhed, som er særlig beskyttelsesværdig (13).
43. I tilfældet i hovedsagen tog det otte måneder for den berørte person at opnå flygtningestatus, efter at hun var indrejst på Kongeriget Nederlandenes område. Den foreliggende sag ligger således inden for de sædvanlige frister for behandling af asylansøgninger, selv om artikel 23, stk. 2, i direktiv 2005/85/EF (14), der fandt anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, fastsatte, at behandlingen af asylansøgninger skulle foretages hurtigt, inden for ca. seks måneder, som Kommissionen har fremhævet i sit indlæg.
44. Endvidere bemærker jeg i denne henseende, at Domstolen har fastslået, at der bør anlægges en fortolkning, hvorefter det er muligt at sikre, at et positivt udfald af ansøgninger om familiesammenføring hovedsageligt afhænger af omstændigheder, som kan tilregnes ansøgeren, og ikke myndighederne, såsom ansøgningens sagsbehandlingstid (15).
45. Disse forhold taler for en bred fortolkning af artikel 2, litra f), sammenholdt med artikel 10, stk. 3, i direktiv 2003/86, henset til den almindelige sagsbehandlingstid for asylansøgninger og myndighedernes mulighed for at give visse asylansøgeres sager prioritet, navnlig når disse ansøgere er tæt på myndighedsalderen.
46. Endvidere indebærer den anerkendende karakter af tildelingen af flygtningestatus, at medlemsstaterne ikke kan søge at frigøre sig fra eller omgå deres forpligtelser således, at standarderne for det fælles europæiske asylsystem tømmes for deres indhold ved, at de afslår at behandle de asylansøgninger fra mindreårige personer, som befinder sig på deres område uledsaget, med rettidig omhu, med det fordækte formål ikke at gennemføre den fortrinsret til familiesammenføring, som uledsagede mindreårige flygtninge har. En streng anvendelse af disse standarder, der vil have til virkning at afskrække asylansøgerne og yderligere forøge de forhindringer, som disse personer og deres familier allerede er konfronteret med (16), må forhindres.
47. Der er imidlertid ikke tale om at skabe en kasuistik med henblik på at fastslå, at fortrinsretten for mindreårige til – i et vist stykke tid – at opnå familiesammenføring skal fastholdes, selv om disse sidstnævnte opnår myndighedsalderen. Jeg vil ikke underkende de juridiske virkninger, der er forbundet med opnåelse af myndighedsalderen. Det er dog i en situation som den i hovedsagen omhandlede muligt at lade meget unge voksne flygtninge nyde godt af beskyttelsesbestemmelserne i direktiv 2003/86, henset til sammenkædningen af procedurerne, den forestående opnåelse af myndighedsalderen og chancen for at gøre det muligt at genforene familien.
48. Det må nemlig antages, at under de særlige omstændigheder i denne sag og igen under hensyntagen til den deklaratoriske karakter og tilbagevirkende kraft af tildelingen om flygtningestatus, som gør det muligt at indgive en ansøgning om familiesammenføring, udgør den omstændighed, at der anerkendes en ret til familiesammenføring for en person, som har indgivet en asylansøgning, da denne var mindreårig, ikke en alt for vidtgående fortolkning af dette direktivs bestemmelser.
49. Såfremt Domstolen ikke følger dette forslag, bemærker jeg subsidiært, at medlemsstaterne, henset til ottende og tiende betragtning til dette direktiv, skal sikre flygtninge de mest fordelagtige betingelser for familiesammenføring og kan tillade familiesammenføring for slægtninge. Opnåelse af myndighedsalderen har nemlig kun til virkning, at fortrinsretten og de mest fordelagtige regler, som den berørte havde som mindreårig i henseende til sin ret til familiesammenføring, bortfalder.
50. EU-lovgivningen og den folkeretlige lovgivning, som fastsætter, at ansøgninger om familiesammenføring indgivet af personer med flygtningestatus, skal behandles af medlemsstaterne med rettidig omhu og velvilje (17), skal også fremhæves.
51. På denne baggrund kan bestemmelserne i direktiv 2003/86, selv hvis A’s og S’ datter i det foreliggende tilfælde ikke blev betragtet som en uledsaget mindreårig, ikke fortolkes således, at de er til hinder for, at hun får mulighed for familiesammenføring for sine slægtninge, hvilket er i overensstemmelse med bestemmelserne i dette direktivs artikel 4, stk. 2, litra a), der fastsætter, at medlemsstaterne kan tillade indrejse og ophold med henblik på familiesammenføring for førstegradsslægtninge i lige opstigende linje til referencepersonen, hvis slægtningene forsørges af disse og ikke har den nødvendige familiemæssige støtte i hjemlandet.
52. Det tilkommer for så vidt den forelæggende ret at fastlægge dels, om den nationale lovgivning fastsætter mulighed for at imødekomme en ansøgning om familiesammenføring for en flygtnings slægtninge, dels om den foreliggende sag opfylder betingelserne.
53. Imidlertid ville anvendelsen af en sådan fortolkning på den foreliggende sag indebære en undersøgelse af, om en person, der for nylig har nået myndighedsalderen, er i stand til alene at tage vare på en hel families behov.
54. Der skal efter min opfattelse sikres en bredere beskyttelse med henblik på så vidt muligt at imødekomme den særlige sårbare situation, som uledsagede mindreårige, der ankommer til medlemsstaters område, og de unge voksne, som har flygtningestatus (18), befinder sig i, og hvis myndighedsalder herefter skal vurderes, uden at dette kan bringe virkeliggørelsen af de mål, som er fastsat af EU-lovgiver med henblik på begrænsning af flygtningestrømme, i fare.
55. Jeg bemærker nemlig, at familiesammenføring udgør hovedreglen (19), og at undtagelserne fra denne hovedregel skal fortolkes strengt. Endvidere skal det fremhæves, at anerkendelse af en familiesammenføring via barnet ikke udgør en særlig fare for den nationale politik, idet forældrene selv kan anmode om familiesammenføring for deres børn, når disse er mindreårige og afhængige af forældrene.
56. Dette indebærer, at afhængighedselementer og de følelsesmæssige og materielle bånd skal vurderes i denne type af familiesammenføringer. Det kan således ikke i vores moderne samfund accepteres, at det afhængighedsforhold, der består mellem forældre og børn, ophører straks fra den dato, hvor barnet har nået myndighedsalderen, og at det således ikke længere kan anses for at være et mindreårigt barn.
57. Direktiv 2003/86 tilsigter derudover at imødegå de berørte personers sårbarhed. At bestride sårbarheden hos de mindreårige personer fra staten Eritrea, der indrejser på medlemsstaters område, og som har opnået flygtningestatus, selv hvis disse er blevet myndige i mellemtiden, ville stride imod de formål, som EU-lovgiver forfølger.
58. Det følger af det ovenstående, at en tredjelandsstatsborger eller statsløs under 18 år, som ankommer til en medlemsstats område uden at være ledsaget af en voksen, der er ansvarlig for denne ifølge lov eller sædvane, og som ansøger om asyl og derpå under proceduren når myndighedsalderen, inden denne gives asyl med tilbagevirkende kraft fra datoen for ansøgningen, og endelig ansøger om at drage fordel af den ret til familiesammenføring, der indrømmes uledsagede mindreårige flygtninge i henhold til dette direktivs artikel 10, stk. 3, skal betragtes som en uledsaget mindreårig som omhandlet i dette direktivs artikel 2, litra f).
59. Såfremt Domstolen ikke følger denne fortolkning, kan der stilles spørgsmålstegn ved de valg, som EU-lovgiver foretog, da denne vedtog direktiv 2003/86 uden at tage udtrykkeligt stilling til den dato, der skal tages i betragtning for at vurdere uledsagede mindreåriges status som omhandlet i dette direktivs artikel 2, litra f). Ved at gøre dette valgte denne lovgiver enten en fuld harmonisering, som intet manøvrerum overlader til medlemsstaterne, eller lovgiver valgte at give medlemsstaterne en meget bred skønsmargen til – dog under overholdelse af ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet – at fastsætte det mest egnede tidspunkt for vurderingen af retten for en person til at drage fordel af bestemmelserne om familiesammenføring i overensstemmelse med dette direktivs artikel 10, stk. 3.
60. I modsætning til det, som Kongeriget Nederlandene, Republikken Polen og Kommissionen har gjort gældende, befinder vi os i denne henseende inden for rammerne af bestemmelser, der ikke er fakultative, men obligatoriske i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 10, stk. 3, litra a), i direktiv 2003/86. En medlemsstat skal over for en uledsaget mindreårig flygtning »tillade« indrejse og ophold for slægtninge i lige opstigende linje med henblik på familiesammenføring. Denne bestemmelse er udfærdiget i imperativ og pålægger medlemsstaterne positive, præcist angivne forpligtelser. Medlemsstaterne råder derfor ikke over en skønsmargen, og såfremt en sådan havde foreligget, kunne den ikke have været anvendt således, at den tilsidesatte dette direktivs formål, som er at fremme familiesammenføring (20).
61. De uledsagede mindreårige flygtninge har nemlig en ret til familiesammenføring med deres førstegradsslægtninge i direkte opstigende linje. Domstolen har i denne henseende i øvrigt fastslået, at artikel 4, stk. 1, i direktiv 2003/86 pålægger medlemsstaterne positive, præcist angivne forpligtelser, hvortil svarer klart definerede subjektive rettigheder, eftersom bestemmelsen pålægger dem under de i direktivet fastsatte omstændigheder at tillade familiesammenføring for visse medlemmer af referencepersonens familie, uden at de kan udøve nogen skønsbeføjelse (21).
62. Domstolen har også præciseret, at såfremt medlemsstaterne ikke desto mindre havde et vist manøvrerum ved anvendelse af direktiv 2003/86 til at opstille betingelser for udøvelsen af retten til familiesammenføring, skulle denne mulighed fortolkes strengt, da tilladelse til familiesammenføring er hovedreglen (22).
63. Således kan EU-lovgivers tavshed om den dato, der gør det muligt at vurdere retten til familiesammenføring, når den person, som ansøger herom, er en uledsaget mindreårig, og ledsagerne er dennes slægtninge, ikke anses for at give medlemsstaterne et manøvrerum ved deres vurdering af de betingelser, der skal opfyldes for at drage fordel af denne principielle beskyttelse og denne fortrinsret. Det er alene, hvis den berørte ikke længere kan anses for at være en uledsaget mindreårig, at medlemsstaterne råder over en skønsmargen i forbindelse med spørgsmålet, om der skal tillades familiesammenføring.
64. For så vidt vil anvendelsen af ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet være udelukket med henblik på at besvare det præjudicielle spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt Domstolen, hvis Domstolen – således som jeg har foreslået – finder, at en mindreårig person, som indrejser på en medlemsstats område, og som først opnår flygtningestatus efter, at denne har nået myndighedsalderen, ikke desto mindre skal anses for at være en uledsaget mindreårig som omhandlet i bestemmelserne i artikel 2, litra f), i direktiv 2003/86 og derfor kan gøre fortrinsretten til familiesammenføring, der er fastsat i bestemmelserne i dette direktivs artikel 10, stk. 3, gældende.
65. Såfremt Domstolen ikke er enig med mig med hensyn til spørgsmålet om den obligatoriske karakter af de i hovedsagen omhandlede bestemmelser og muligheden for at betragte den berørte som en uledsaget mindreårig, skal det således anføres, at en fortolkning af artikel 2, litra f), i direktiv 2003/86, som indebærer, at den dato, der skal tages i betragtning for at afgøre, om ansøgeren har en ret til familiesammenføring, vil være datoen for indgivelsen af ansøgningen om familiesammenføringen, ikke opfylder effektivitetskravet. En sådan fortolkning hindrer personers mulighed for at drage fordel af familiesammenføring, eftersom – således som det er blevet anført – formålet med dette direktiv netop er at fremme beskyttelsen af familien navnlig ved anerkendelsen af en ret til familiesammenføring for flygtninge (23).
66. Det følger af alt det ovenstående, at jeg foreslår Domstolen at fastslå, at en uledsaget mindreårig som omhandlet i artikel 2, litra f), i direktiv 2003/86 kan anses for at være en tredjelandsstatsborger eller statsløs under 18 år, som ankommer til en medlemsstats område uden at være ledsaget af en voksen, der er ansvarlig for denne ifølge lov eller sædvane, og som ansøger om asyl og derpå under proceduren når myndighedsalderen, inden denne gives asyl med tilbagevirkende kraft fra datoen for ansøgningen, og endelig ansøger om at drage fordel af den ret til familiesammenføring, der indrømmes uledsagede mindreårige flygtninge i henhold til dette direktivs artikel 10, stk. 3.
V. Forslag til afgørelse
67. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det af Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (ret i første instans i Haag ved tingstedet Amsterdam, Nederlandene) forelagte spørgsmål således:
»En uledsaget mindreårig som omhandlet i artikel 2, litra f), i Rådets direktiv 2003/86/EF af 22. september 2003 om ret til familiesammenføring kan anses for at være en tredjelandsstatsborger eller statsløs under 18 år, som ankommer til en medlemsstats område uden at være ledsaget af en voksen, der er ansvarlig for denne ifølge lov eller sædvane, og som ansøger om asyl og derpå under proceduren når myndighedsalderen, inden denne gives asyl med tilbagevirkende kraft fra datoen for ansøgningen, og endelig ansøger om at drage fordel af den ret til familiesammenføring, der indrømmes uledsagede mindreårige flygtninge i henhold til dette direktivs artikel 10, stk. 3.«