CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. YVES BOT
presentadas el 24 de enero de 2018 (1)
Asuntos C‑175/17 y C‑180/17
X
contra
Belastingdienst/Toeslagen
y
X e Y
contra
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
[Peticiones de decisión prejudicial planteadas por el Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Sección contencioso-administrativa del Consejo de Estado, Países Bajos)]
«Procedimiento prejudicial — Política común en materia de asilo y de protección subsidiaria — Directiva 2005/85/CE — Artículo 39 — Directiva 2008/115/CE — Artículo 13 — Directiva 2013/32/UE — Artículo 46 — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Artículos 4,18,19, apartado 2, y 47 — Derecho a la tutela judicial efectiva — Principio de no devolución — Resolución que desestima una solicitud de asilo e impone una obligación de retorno — Normativa nacional que establece una segunda instancia jurisdiccional en materia de asilo — Efecto suspensivo automático limitado al recurso en primera instancia — Excepción si se mantienen los efectos jurídicos de la resolución anulada en primera instancia»
I. Introducción
1. Las presentes peticiones de decisión prejudicial se solapan en lo esencial. En consecuencia, se decidirá conjuntamente sobre ambos asuntos, que representan la ocasión para que el Tribunal de Justicia aporte una nueva contribución al derecho a un recurso efectivo en materia de asilo.
2. Se trata aquí de saber si el Derecho de la Unión Europea, que garantiza el derecho a un recurso efectivo, debe interpretarse en el sentido de que los Derechos nacionales deben atribuir un efecto suspensivo automático a los procedimientos de apelación que prevén contra las resoluciones judiciales que desestiman las solicitudes de asilo e implican la obligación de retorno, cuando la persona de que se trata invoca un riesgo de vulneración del principio de no devolución. En los presentes asuntos, el Tribunal de Justicia deberá pronunciarse acerca de la interpretación de las disposiciones del artículo 39 de la Directiva 2005/85/CE, (2) del artículo 13 de la Directiva 2008/115/CE (3) y del artículo 46 de la Directiva 2013/32/UE, (4) leídos a la luz de los artículos 4, 18, 19, apartado 2, y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. (5)
3. Al término de mi análisis, propondré al Tribunal de Justicia que declare que ni las disposiciones de la Directiva 2005/85, ni las de la Directiva 2008/115, ni las de la Directiva 2013/32, ni siquiera las de la Carta obligan a los Estados miembros a conceder efecto suspensivo automático a un recurso de apelación, interpuesto en el marco de un procedimiento contra una denegación de asilo que incluye una decisión de retorno, incluso cuando la persona objeto de dicha medida alega un riesgo de vulneración del principio de no devolución. No obstante, el derecho a un recurso efectivo tal como resulta de esas disposiciones se opone a que los efectos jurídicos de una denegación de asilo y de una decisión de retorno se mantengan pese a la anulación de tales medidas en primera instancia y obliga a que, en esa situación, el recurso de apelación esté acompañado de un efecto suspensivo automático.
II. Marco jurídico
A. Derecho internacional
1. Convención de Ginebra
4. El artículo 33 de la Convención de Ginebra, (6) que lleva por título «Prohibición de expulsión y de devolución («refoulement»)», dispone, en su apartado 1:
«Ningún Estado Contratante podrá, por expulsión o devolución, poner en modo alguno a un refugiado en las fronteras de los territorios donde su vida o su libertad peligre por causa de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social, o de sus opiniones políticas.»
2. Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales
5. El artículo 3 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, (7) que lleva por título «Prohibición de la tortura», establece:
«Nadie podrá ser sometido a tortura ni a penas o tratos inhumanos o degradantes.»
6. El artículo 13 de ese texto, que lleva por título «Derecho a un recurso efectivo», es del siguiente tenor:
«Toda persona cuyos derechos y libertades reconocidos en el presente Convenio hayan sido violados tiene derecho a la concesión de un recurso efectivo ante una instancia nacional, incluso cuando la violación haya sido cometida por personas que actúen en el ejercicio de sus funciones oficiales.»
B. Derecho de la Unión
1. Directiva 2005/85
7. El artículo 3 de la Directiva 2005/85, que lleva por título «Ámbito de aplicación», establece en su apartado 1 lo siguiente:
«La presente Directiva se aplicará a todas las solicitudes de asilo presentadas en el territorio, con inclusión de la frontera, o en las zonas de tránsito de los Estados miembros, y a la retirada del estatuto de refugiado.»
8. El artículo 39 de esa Directiva, titulado «Derecho a un recurso efectivo», es del tenor siguiente:
«1. Los Estados miembros garantizarán que los solicitantes de asilo tengan derecho a un recurso efectivo ante un órgano jurisdiccional contra lo siguiente:
a) una resolución adoptada sobre su solicitud de asilo […]
[…]
e) una decisión de retirada del estatuto de refugiado con arreglo al artículo 38.
2. Los Estados miembros establecerán los plazos y demás normas necesarias para que el solicitante pueda ejercer su derecho al recurso efectivo de conformidad con el apartado 1.
3. Los Estados miembros establecerán, cuando proceda, normas acordes con sus obligaciones internacionales que se ocupen de:
a) la cuestión de si el recurso con arreglo al apartado 1 tendrá el efecto de permitir que los solicitantes permanezcan en el Estado miembro de que se trate en espera de su resultado;
b) la posibilidad de adoptar medidas cautelares o de protección cuando el recurso con arreglo al apartado 1 no tenga el efecto de permitir que los solicitantes permanezcan en el Estado miembro de que se trate en espera de su resultado. Los Estados miembros podrán también establecer vías de recurso ex officio […]
[…]».
2. Directiva 2008/115
9. El artículo 13 de la Directiva 2008/115, que lleva por título «Vías de recurso», establece:
«1. Se concederá al nacional de un tercer país de que se trate el derecho efectivo a interponer recurso contra las decisiones relativas al retorno o pidiendo que se revisen éstas, conforme a lo dispuesto en el artículo 12, apartado 1, ante un órgano jurisdiccional, una autoridad administrativa u otro órgano competente compuesto por miembros imparciales y con garantías de independencia.
2. La autoridad u órgano mencionados en el apartado 1 serán competentes para revisar las decisiones relativas al retorno a que se refiere el artículo 12, apartado 1, pudiendo asimismo suspender temporalmente su ejecución, salvo cuando la suspensión temporal sea ya de aplicación en virtud de la legislación nacional.
[…]»
3. Directiva 2013/32
10. El artículo 46, de la Directiva 2013/32, titulado «Derecho a un recurso efectivo», dispone:
«1. Los Estados miembros garantizarán que los solicitantes tengan derecho a un recurso efectivo ante un órgano jurisdiccional contra lo siguiente:
a) una resolución adoptada sobre su solicitud de protección internacional, incluida:
i) la decisión de considerar infundada una solicitud en relación con el estatuto de refugiado y/o el estatuto de protección subsidiaria;
[…]
3. Para cumplir el apartado 1, los Estados miembros garantizarán que un recurso efectivo suponga el examen completo y ex nunc tanto de los hechos como de los fundamentos de Derecho, incluido cuando proceda un examen de las necesidades de protección internacional de conformidad con la Directiva 2011/95/UE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida (8)], al menos en los recursos ante un juzgado o tribunal de primera instancia.
[…]
5. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 6, los Estados miembros permitirán que los solicitantes permanezcan en el territorio hasta que haya expirado el plazo dentro del cual pueden ejercer su derecho a un recurso efectivo y, cuando se haya ejercitado ese derecho dentro del plazo, en espera del resultado del recurso.
6. En el caso de una decisión:
a) por la que se considere una solicitud manifiestamente infundada de acuerdo con el artículo 32, apartado 2, o infundada tras el examen de acuerdo con el artículo 31, apartado 8, salvo cuando esas decisiones se basen en las circunstancias a que se refiere el artículo 31, apartado 8, letra h);
b) por la que se considere una solicitud inadmisible de conformidad con el artículo 33, apartado 2, letras a), b) o d);
c) por la que se rechace la reapertura del caso del solicitante que ha sido suspendido de acuerdo con el artículo 28, o
d) por la que se deja de examinar o de examinar íntegramente la solicitud de conformidad con el artículo 39,
un órgano jurisdiccional será competente para decidir si el solicitante puede o no permanecer en el territorio del Estado miembro, bien previa petición del solicitante concernido, bien de oficio, si la decisión pone fin al derecho del solicitante a permanecer en el Estado miembro y cuando, en tales casos, el derecho a permanecer en el Estado miembro mientras se resuelve el recurso no se contemple en el Derecho nacional.
[…]»
C. Derecho neerlandés
11. En Derecho neerlandés, el recurso en primera instancia ante el rechtbank (Tribunal de Primera Instancia, Países Bajos) contra una resolución del Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Secretario de Estado de Seguridad y Justicia, Países Bajos) en materia de asilo tiene un efecto suspensivo automático. Aunque resulta posible interponer un recurso de apelación contra las sentencias dictadas por el rechtbank (Tribunal de Primera Instancia) que confirman una resolución que deniega una solicitud de asilo e impone una obligación de retorno, el procedimiento de apelación no reviste efecto suspensivo automático. No obstante, se puede solicitar al voorzieningenrechter (Juez de medidas cautelares, Países Bajos) del Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Sección contencioso-administrativa del Consejo de Estado, Países Bajos) que adopte medidas cautelares, para evitar en particular ser expulsado, a la espera del resultado del procedimiento de apelación. Esa solicitud de medidas cautelares no tiene en sí misma efecto suspensivo automático. En lo que respecta al fondo, tanto el procedimiento en primera instancia como el de apelación son recursos de jurisdicción plena.
III. Hechos de los litigios principales y cuestiones prejudiciales
12. Aunque ambas peticiones de decisión prejudicial son, en esencia, idénticas, no tienen el mismo origen fáctico y no han sido formuladas del mismo modo por el órgano jurisdiccional remitente. En consecuencia, procede distinguirlas en esta parte de nuestras conclusiones, pese a que el análisis de los dos asuntos será común.
A. Asunto X (C‑175/17)
13. X, nacional iraquí, obtuvo el 11 de febrero de 2008 un permiso de residencia en concepto de asilo, por una duración limitada y con efecto retroactivo desde la fecha en que presentó su solicitud, el 3 de octubre de 2007, sobre la base de la protección por categoría. (9) El 19 de enero de 2011, el Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (Ministro de Inmigración, Integración y Asilo, Países Bajos), hoy sustituido por el Secretario de Estado de Seguridad y Justicia, retiró dicho permiso de residencia al demandante en el litigio principal, por haberse puesto fin, con carácter retroactivo, a la protección por categoría aplicable a los nacionales de Irak central el 22 de noviembre de 2008. Esa resolución, de 19 de enero de 2011, contenía también una decisión de retorno que conminaba al interesado a abandonar el territorio de los Países Bajos antes del vencimiento del plazo para interponer recurso. X impugnó dicha resolución ante el rechtbank Den Haag (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, Países Bajos), que la anuló por falta de motivación.
14. El 1 de julio de 2011, el Ministro de Inmigración, Integración y Asilo retiró nuevamente al demandante en el litigio principal su derecho de residencia, denegándole la concesión del estatuto de refugiado o la protección subsidiaria. X recurrió dicha resolución. Mediante sentencia de 5 de junio de 2012, el rechtbank Den Haag (Tribunal de Primera Instancia de La Haya) declaró, una vez más, el carácter fundado del recurso y anuló la resolución de 1 de julio de 2011 manteniendo al mismo tiempo sus efectos, como prevé el Derecho neerlandés, que ofrece al juez de lo contencioso-administrativo la facultad de determinar si se mantienen en todo o en parte los efectos jurídicos de la resolución anulada.
15. X recurrió en apelación la sentencia de 5 de junio de 2012, sin no obstante presentar una demanda de medidas cautelares dirigidas a que no se le expulsara antes de que se resolviera la citada apelación. Mediante sentencia de 25 de febrero de 2013, devenida firme, el Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Sección contencioso-administrativa del Consejo de Estado) declaró infundada la apelación interpuesta por X, que no disponía por tanto de derecho de residencia alguno en el territorio de los Países Bajos desde el 22 de noviembre de 2008.
16. Paralelamente a esos procedimientos relativos al derecho de residencia del interesado, éste solicitó, los días 11 de abril y 5 de junio de 2009, recibir un subsidio por gastos de vivienda y asistencia sanitaria. Mediante resolución de 29 de diciembre de 2011, el Belastingdienst/Toeslagen (servicio de compensaciones económicas de la Administración tributaria, Países Bajos) concedió al interesado anticipos sobre los subsidios solicitados para el año 2012. No obstante, mediante resolución de 12 de abril de 2013, el servicio de compensaciones económicas de la Administración tributaria fijó en cero euros los anticipos concedidos anteriormente, habida cuenta de que X no disponía de derecho alguno de residencia desde el 22 de noviembre de 2008. Mediante resolución de 28 de marzo de 2014, el servicio de compensaciones económicas de la Administración tributaria fijó definitivamente en cero euros esos anticipos para los subsidios por gastos de vivienda y asistencia sanitaria.
17. Mediante sentencia de 27 de octubre de 2015, contra la que se interpuso recurso de apelación ante el Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Sección contencioso-administrativa del Consejo de Estado), el órgano jurisdiccional remitente, el rechtbank Amsterdam (Tribunal de Primera Instancia de Ámsterdam, Países Bajos) determinó que el demandante en el litigio principal no podía tener derecho a un subsidio por gastos de vivienda y de asistencia sanitaria para el año 2012, ya que sólo se encontraba en situación de residencia regular durante el período comprendido entre el 1 de julio de 2011 y la sentencia de 5 de junio de 2012, y debía por tanto reembolsar su importe. En efecto, según el rechtbank Amsterdam (Tribunal de Primera Instancia de Ámsterdam), este período de residencia regular no puede contabilizarse a efectos de su solicitud de subsidio por gastos de vivienda y asistencia sanitaria. Ese tribunal subraya a este respecto que, por razones de procedimiento, el Derecho neerlandés exige que ese período de residencia regular siga a un período de residencia regular sobre la base de un permiso de residencia de duración limitada o ilimitada. No es lo que sucede en el presente asunto, ya que X no se encontraba en situación de residencia regular entre el 22 de noviembre de 2008 y el 1 de julio de 2011, debido a la retirada con efecto retroactivo del permiso de residencia que se le había concedido.
18. El litigio principal tiene por objeto ese segundo procedimiento, iniciado por X ante el órgano jurisdiccional remitente contra la sentencia del rechtbank Amsterdam (Tribunal de Primera Instancia de Ámsterdam), que confirmaba la obligación de reembolsar los subsidios de que se trata. El órgano jurisdiccional remitente considera que X no debe reembolsar los subsidios recibidos hasta la sentencia del rechtbank Amsterdam (Tribunal de Primera Instancia de Ámsterdam) dictada en el marco del procedimiento relativo a su permiso de residencia, ya que el efecto suspensivo automático de ese recurso convierte su residencia en regular y confiere a X un derecho a los citados subsidios. Ese órgano jurisdiccional expone que, si el procedimiento de apelación relativo a esa retirada debiera tener efecto suspensivo automático, ello implicaría que, en el sistema nacional, durante el procedimiento de apelación el interesado continuaría teniendo derecho a esos subsidios.
19. El órgano jurisdiccional remitente señala que, según el Derecho nacional, la obligación de reembolso de que se trata depende de si el procedimiento de apelación iniciado por X contra la sentencia en primera instancia que confirmó la denegación de su solicitud de asilo tiene o no efecto suspensivo automático. Precisa que el procedimiento mediante el que se retiró el permiso de residencia a X dio lugar a una resolución sobre una solicitud de asilo, en el sentido del artículo 3 de la Directiva 2005/85, y que dicha resolución incluye también una decisión de retorno, en el sentido de la Directiva 2008/115.
20. Al considerar que ni el Derecho nacional ni la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos relativa a los artículos 3 y 13 del CEDH exigen que los recursos de apelación contra las sentencias de primera instancia que confirman la denegación de una solicitud de asilo e imponen una obligación de retorno revistan un efecto suspensivo automático, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en los dos asuntos de que conoce, si el Derecho de la Unión obliga a ese efecto suspensivo automático, y ello, más en particular, respecto del artículo 39 de la Directiva 2005/85, del artículo 13 de la Directiva 2008/115 y del artículo 46 de la Directiva 2013/32, a la luz de los artículos 4, 18, 19, apartado 2, y 47 de la Carta.
21. Por lo que atañe a la denegación de una solicitud de protección internacional, el órgano jurisdiccional remitente considera, haciendo referencia a la sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de julio de 2011, Samba Diouf, (10) que el artículo 39 de la Directiva 2005/85 no obliga a prever un procedimiento de apelación. No obstante, en su opinión, ello no excluye que las razones por las que un recurso en primera instancia comporta un efecto suspensivo automático puedan justificar que un Estado miembro opte por iniciar un recurso de apelación también provisto de dicho efecto suspensivo automático, en cuanto que, como la apelación no ha sido resuelta, no puede establecerse que el demandante no corra ningún riesgo, en el sentido del artículo 4 de la Carta, en caso de retorno a su país de origen.
22. Por lo que respecta a la obligación de retorno, el órgano jurisdiccional remitente considera que el artículo 13 de la Directiva 2008/115 no exige que exista un efecto suspensivo automático. No obstante, el Tribunal de Justicia declaró, en sus sentencias de 18 de diciembre de 2014, Abdida, (11) y de 17 de diciembre de 2015, Tall, (12) que un recurso debe tener necesariamente un efecto suspensivo automático cuando se ejerce contra una decisión de retorno cuya ejecución puede exponer al solicitante a un riesgo serio de ser sometido a la pena de muerte, a tortura o a otras penas o tratos degradantes, garantizando de ese modo el respeto de las exigencias establecidas en los artículos 19, apartado 2, y 47 de la Carta. El órgano jurisdiccional remitente considera que, aunque no se exija un procedimiento de apelación, no puede excluirse que se le reconozca un efecto suspensivo automático si el Derecho nacional lo prevé.
23. En esas circunstancias, el Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Sección contencioso-administrativa del Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1). ¿Debe interpretarse el artículo 13 de la Directiva 2008/115 […] en relación con los artículos 4, 18, 19, apartado 2, y 47 de la [Carta], en el sentido de que, si el Derecho nacional prevé un recurso de apelación en procedimientos incoados contra una decisión que contiene una decisión de retorno en el sentido del artículo 3, apartado 4, de [esa Directiva], el Derecho de la Unión obliga a que dicho recurso de apelación tenga automáticamente efecto suspensivo cuando el nacional de un tercer país alega que la ejecución de la decisión de retorno entraña un grave riesgo de que se vulnere el principio de no devolución? Dicho con otras palabras, ¿deberá en tal caso suspenderse la expulsión del nacional del tercer país de que se trate durante el plazo para la interposición de un recurso de apelación o, si ya se ha interpuesto tal recurso, hasta que se haya resuelto, sin que este nacional del tercer país tenga que presentar a tal fin una solicitud específica?
2) ¿Debe interpretarse el artículo 39 de la Directiva 2005/85 […] en relación con los artículos 4, 18, 19, apartado 2, y 47 de la [Carta] en el sentido de que, si el Derecho nacional prevé un recurso de apelación en procedimientos sobre la desestimación de una solicitud de asilo en el sentido del artículo 2 de [esa] Directiva, el Derecho de la Unión obliga a que dicho recurso de apelación tenga automáticamente efecto suspensivo? Dicho con otras palabras, ¿deberá en tal caso suspenderse la expulsión del solicitante de asilo de que se trate durante el plazo para la interposición de un recurso de apelación o, si ya se ha interpuesto tal recurso, hasta que se haya resuelto, sin que dicho solicitante de asilo tenga que presentar a tal fin una solicitud específica?»
B. Asunto X e Y (C–180/17)
24. X e Y, nacionales rusos, presentaron sendas solicitudes de asilo, alegando un riesgo de persecuciones en la Federación Rusa debido a su orientación sexual. En sus resoluciones de 11 de noviembre de 2016, aunque el Secretario de Estado de Seguridad y Justicia reconoció la credibilidad de las alegaciones así formuladas, denegó sus solicitudes de asilo, al considerar que los riesgos alegados no guardaban relación alguna con su orientación homosexual y, por tanto, no podían justificar la concesión de un permiso de residencia en concepto de asilo. Esas resoluciones contienen también decisiones de retorno, en cuyos términos se intima a los interesados a abandonar voluntariamente el territorio de los Países Bajos antes del fin del plazo de recurso contra las citadas resoluciones. El 15 de diciembre de 2016, el rechtbank Den Haag (Tribunal de Primera Instancia de La Haya) declaró que los recursos interpuestos por los recurrentes en el litigio principal contra las resoluciones de 11 de noviembre de 2016 carecían de fundamento. Los interesados interpusieron recurso de apelación contra las resoluciones del rechtbank Den Haag (Tribunal de Primera Instancia de La Haya) ante el Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Sección contencioso-administrativa del Consejo de Estado) y presentaron, asimismo, solicitudes de medidas cautelares, dirigidas a que no se les expulsara antes de que se resolviera su apelación.
25. El 11 de enero de 2017, el voorzieningenrechter (juez de medidas cautelares) del Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Sección contencioso-administrativa del Consejo de Estado), al pronunciarse acerca de la solicitud de medidas cautelares, decidió que los interesados no podían ser expulsados antes de que se resolviera la apelación que habían presentado. Dicha resolución judicial estaba motivada en el hecho de que, mediante resolución de 20 de diciembre de 2016, el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos) había examinado las consecuencias sobre el sistema neerlandés de efecto suspensivo en materia de asilo de la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, de 5 de julio de 2016, A.M. c. Países Bajos. (13) La resolución judicial de 11 de enero de 2017 se inspiraba, en particular, en el deseo de evitar que los recurrentes fueran expulsados antes de que el Tribunal de Justicia se hubiera podido pronunciar acerca de las cuestiones prejudiciales que se debían plantear para resolver el presente asunto.
26. El órgano jurisdiccional remitente retoma a continuación, en esencia, el razonamiento mantenido en la petición de decisión prejudicial presentada en el asunto X (C‑175/17), que ha sido expuesto en los puntos 19 a 21 de las presentes conclusiones.
27. En esas circunstancias, el Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Sección contencioso-administrativa del Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Debe interpretarse el artículo 13 de la Directiva 2008/115 […] en relación con los artículos 4, 18, 19, apartado 2, y 47 de la [Carta] en el sentido de que, si el Derecho nacional prevé un recurso de apelación en procedimientos incoados contra una resolución que contiene una decisión de retorno en el sentido del artículo 3, punto 4, de [esa Directiva], el Derecho de la Unión obliga a que dicho recurso de apelación tenga automáticamente efecto suspensivo cuando el nacional de un tercer país alega que la ejecución de la decisión de retorno entraña un grave riesgo de que se vulnere el principio de no devolución? Dicho con otras palabras, ¿deberá en tal caso suspenderse la expulsión del nacional del tercer país de que se trate durante el plazo para la interposición de un recurso de apelación o, si ya se ha interpuesto tal recurso, hasta que se haya resuelto, sin que este nacional del tercer país tenga que presentar a tal fin una solicitud específica?
2) ¿Debe interpretarse el artículo 46 de la Directiva 2013/32 […] en relación con los artículos 4, 18, 19, apartado 2, y 47 de la [Carta] en el sentido de que, si el Derecho nacional prevé un recurso de apelación en procedimientos sobre la desestimación de una solicitud de concesión de protección internacional, el Derecho de la Unión obliga a que dicho recurso de apelación tenga automáticamente efecto suspensivo? Dicho con otras palabras, ¿deberá en tal caso suspenderse la expulsión del solicitante durante el plazo para la interposición de un recurso de apelación o, si ya se ha interpuesto tal recurso, hasta que se haya resuelto el mismo, sin que dicho solicitante tenga que presentar a tal fin una solicitud específica?
3). Para que exista un efecto suspensivo automático en el sentido antes expuesto, ¿resulta pertinente que la solicitud de protección internacional, que dio lugar a los procedimientos de recurso y, a continuación, de apelación, haya sido desestimada por uno de los motivos mencionados en el artículo 46, apartado 6, de la [Directiva 2013/32]?
¿O bien se aplica esta exigencia a todas las clases de decisiones sobre solicitudes de asilo mencionadas en dicha Directiva?»
IV. Análisis
A. Sobre la admisibilidad
28. Con carácter previo, procede que el Tribunal de Justicia desestime las cuestiones de inadmisibilidad que plantea el Gobierno belga basándose en que las disposiciones cuya interpretación se solicita no son de aplicación al asunto principal y que la instauración de un recurso de apelación está comprendida en el ámbito de la competencia exclusiva de los Estados miembros.
29. A este respecto, propongo al Tribunal de Justicia que considere que las peticiones de decisión prejudicial se refieren precisamente al alcance del derecho a interponer recurso previsto por las disposiciones de las Directivas 2005/85 y 2008/115, que representan los propios fundamentos de las peticiones presentadas en los asuntos principales, a la luz de las disposiciones de la Carta. En consecuencia, el Tribunal de Justicia debe considerarse efectivamente competente para pronunciarse sobre las cuestiones así planteadas. (14)
B. Sobre el fondo
30. Mediante sus cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional remitente pide, en esencia, al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre si los recursos de apelación previstos en Derecho nacional contra resoluciones que deniegan solicitudes de asilo y que incluyen la obligación de retorno deben tener un efecto suspensivo inmediato cuando se invoca el derecho de no devolución.
31. Con carácter preliminar, procede recordar que los procedimientos puestos en marcha por la Directiva 2005/85 constituyen normas mínimas y que los Estados miembros disponen, desde varios puntos de vista, de un margen de apreciación para la aplicación de esas disposiciones teniendo en cuenta, en concreto, las particularidades del Derecho nacional. Además, el objetivo de esa Directiva es establecer un marco común de las garantías que permitan garantizar el pleno respeto de la Convención de Ginebra y de los derechos fundamentales, de los que forma parte el derecho a un recurso efectivo. (15)
32. No obstante, en esas circunstancias procede señalar que ninguna norma de Derecho de la Unión impone la existencia de una doble instancia jurisdiccional contra las resoluciones que desestiman una solicitud de asilo o imponen una obligación de retorno. En efecto, el Derecho de la Unión sólo prevé que las personas afectadas por ese tipo de medidas deben tener un derecho de recurso contra la denegación de sus solicitudes de asilo, entendiéndose éste únicamente en el sentido de que implica la existencia de un recurso de primera instancia contra las resoluciones, de carácter administrativo, de las que son objeto.
33. El Tribunal de Justicia ya tuvo ocasión de determinar, en su sentencia de 28 de julio de 2011, Samba Diouf, (16) que las exigencias relacionadas con el derecho a un recurso jurisdiccional efectivo imponen únicamente la existencia de un recurso ante una instancia jurisdiccional. (17) Según esa jurisprudencia, el principio de tutela judicial efectiva da al particular un derecho de acceder a un tribunal y no a varias instancias. (18)
34. Aunque esa jurisprudencia solo aborda, formalmente, las disposiciones del artículo 39 de la Directiva 2005/85, se puede no obstante transponer a las disposiciones del artículo 13 de la Directiva 2008/115 que pretenden, en esencia, garantizar de modo semejante, el derecho a una tutela judicial efectiva a las personas afectadas por una medida de expulsión, con independencia de que ésta esté o no relacionada con la denegación de una solicitud de asilo.
35. Por tanto, procede señalar que, a falta de normas de Derecho de la Unión en la materia, la instauración de una doble instancia jurisdiccional y el hecho de prever que éste tendrá un efecto suspensivo automático están comprendidos únicamente en la autonomía procesal de los Estados miembros, que disponen de un cierto margen de maniobra, como se desprende del tenor de las disposiciones cuya interpretación se solicita.
36. En efecto, el artículo 39, apartado 3, de la Directiva 2005/85 encomendó a los Estados miembros que establecieran las normas que se derivan de sus obligaciones internacionales relativas al Derecho de los solicitantes de asilo de permanecer en su territorio a la espera del resultado del recurso jurisdiccional, previsto en su apartado 1, contra la desestimación en primera instancia de su solicitud. De ese modo, solo se prevé el derecho del solicitante de asilo a permanecer en el territorio del Estado miembro de que se trata hasta la desestimación en primera instancia de su solicitud. (19)
37. El artículo 13, apartado 2, de la Directiva 2008/115 establece, por su parte, que la autoridad o la instancia competente para resolver ese tipo de recursos puede suspender temporalmente la ejecución de la decisión de retorno impugnada, salvo que en virtud de la normativa nacional ya sea de aplicación una suspensión temporal. Por tanto, a disposición no obliga en modo alguno a los Estados miembros a prever que el recurso previsto en su apartado 1 vaya acompañado de un efecto suspensivo. (20)
38. Por su parte, el artículo 46, apartado 5, de la Directiva 2013/32 prevé que los Estados miembros autoricen a los solicitantes de asilo a permanecer en su territorio hasta que venza el plazo previsto para el ejercicio de su derecho a un recurso efectivo contra la resolución por la que se desestima su solicitud y, si ese derecho se ejerce dentro del plazo previsto, a la espera del resultado del recurso. (21) Sólo no podrá iniciarse un procedimiento de expulsión contra el solicitante si el Derecho interno prevé la existencia de un procedimiento de apelación o de casación y le autoriza, con arreglo a ello, a permanecer en territorio nacional. (22)
39. Además, aunque de la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un procedimiento común en materia de protección internacional en la Unión y se deroga la Directiva 2013/32 (23) se desprende que el derecho a un recurso efectivo debe comprender un efecto suspensivo automático, se excluye claramente que ese efecto se aplique a los procedimientos en apelación. (24) En efecto, el artículo 54, apartado 5, de esa propuesta de Reglamento señala que un solicitante que presente recursos adicionales contra una resolución primera o subsiguiente no tendrá derecho a permanecer en el territorio del Estado miembro a menos que un tribunal decida lo contrario a petición del solicitante o actuando de oficio.
40. De ese modo, el derecho a una segunda instancia jurisdiccional depende únicamente del procedimiento previsto por el Derecho interno y, a mayor abundamiento, no puede considerarse que ese derecho a un recurso en apelación deba necesariamente ir acompañado de un efecto suspensivo automático.
41. Además, ni los términos ni el sistema general de las Directivas 2005/85 y 2008/115 permiten considerar que el legislador de la Unión haya exigido que, cuando un Estado miembro prevé una segunda instancia jurisdiccional contra esas resoluciones, ésta deba necesariamente tener un efecto suspensivo automático (25) para responder a las exigencias del derecho a un recurso judicial efectivo. (26)
42. En consecuencia, los Estados miembros sí disponen de la posibilidad de prever o no una doble instancia jurisdiccional, con o sin efecto suspensivo.
43. No obstante, en el ejercicio de esa facultad, los Estados miembros deben garantizar el respeto de los principios de equivalencia y de efectividad, (27) así como de los derechos fundamentales garantizados por la Carta. (28)
44. Ciertamente, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el recurso contra una decisión de retorno debe tener un efecto suspensivo de pleno derecho cuando esa resolución puede exponer al interesado a un riesgo real de verse sometido a tratos contrarios al artículo 19, apartado 2, de la Carta, en relación con el artículo 33 de la Convención de Ginebra. En efecto, no se discute que un recurso debe tener necesariamente un efecto suspensivo cuando se ejerce contra un decisión de retorno cuya ejecución pueda exponer al nacional de país tercero de que se trata a un riesgo de ser sometido a tratos inhumanos o degradantes, garantizando, de ese modo, respecto de ese nacional de país tercero, el respeto de las exigencias del artículo 19, apartado 2, y del artículo 47 de la Carta. (29)
45. No obstante, esa jurisprudencia, que se basa en la del Tribunal Europeo de Derechos Humanos relativa a los artículos 3 y 13 de la CEDH, (30) solo se aplica a las decisiones de retorno adoptadas en virtud de la Directiva 2008/115 y no a las resoluciones que desestiman una solicitud de asilo adoptadas sobre la base de la Directiva 2005/85, incluso si éstas implican, además, una medida de expulsión.
46. Además, de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos relativa a los artículos 3 y 13 de la CEDH se despende que los Estados miembros no están obligados a prever en sus Derechos nacionales una doble instancia jurisdiccional. Aunque el Tribunal Europeo de Derechos Humanos pudo señalar en la sentencia de 5 de julio de 2016, A.M. c. Países Bajos, (31) citada por el órgano jurisdiccional remitente, que el procedimiento de apelación, tal como está regulado en el Derecho neerlandés, no constituye un recurso efectivo y no puede, por tanto, ser tenido en cuenta para apreciar si se han agotado las vías de recurso internas, como exige el artículo 35, apartado 1, de la CEDH, el hecho de que la segunda instancia jurisdiccional prevista por el Derecho nacional no tenga un efecto suspensivo automático no produce el efecto de caracterizar la existencia de una vulneración del derecho a un recurso efectivo tal como lo como garantizan las disposiciones de los artículos 3 y 13 del CEDH, dada la existencia de un recurso en primera instancia con efecto suspensivo automático. (32)
47. Esa jurisprudencia tampoco puede interpretarse en el sentido de que exige un efecto suspensivo de pleno Derecho a más de una instancia jurisdiccional. De ese modo, no puede considerarse que la existencia de un efecto suspensivo automático se extienda a la totalidad de los recursos judiciales disponibles en Derecho interno contra la denegación de una solicitud de asilo que contenga una medida de expulsión, aunque el solicitante invoque ante el órgano jurisdiccional de apelación, un riesgo real de ser sujeto a tratos contrarios a las disposiciones de la Carta y del CEDH.
48. Además, en la medida en que de la jurisprudencia tanto del Tribunal de Justicia como del Tribunal Europeo de Derecho Humanos resulta que el derecho a un recurso efectivo debe apreciarse tomando en consideración el sistema administrativo y judicial del Estado miembro de que se trata en su totalidad, (33) la falta de efecto suspensivo automático de la apelación no puede por sí misma menoscabar la conformidad del sistema de protección jurisdiccional previsto por el Derecho nacional por lo que respecta al derecho a un recurso efectivo.
49. En consecuencia, el derecho a un recurso efectivo, tal como lo entienden tanto el Derecho de la Unión como el Derecho derivado del CEDH, no exige que exista una doble instancia jurisdiccional. Basta que al menos uno de los grados jurisdiccionales previstos por el Derecho nacional respete las obligaciones que se desprenden de esos Derechos para que se satisfagan esas exigencias relacionadas con el derecho a un recurso efectivo.
50. En el presente asunto, resulta que ese requisito se cumple efectivamente, ya que el Derecho neerlandés otorga al recurso interpuesto en primera instancia ante el rechtbank (Tribunal de Primera Instancia) un efecto suspensivo de pleno Derecho y que prevé, además, la posibilidad de que el solicitante interponga junto con su recurso de apelación una solicitud de medidas cautelares dirigidas a que la decisión de expulsión adoptada respecto de él al mismo tiempo que la desestimación de su solicitud de asilo no se ejecute antes de que se resuelva ese recurso.
51. Esas observaciones solo resultan aplicables si el efecto suspensivo del recurso contencioso de primera instancia no desaparece por la posibilidad conferida al órgano jurisdiccional que conoce del asunto en primera instancia de anular la resolución controvertida, manteniendo al mismo tiempo sus efectos, de modo que el interesado pueda ser objeto de una medida de expulsión aun cuando ha visto estimadas sus pretensiones. Si se ignorara esa particularidad procesal consistente en el hecho de que la apelación de una resolución suspensiva no es en sí misma suspensiva, el demandante se hallaría en una situación tan incomprensible como la que ha afrontado X.
52. En efecto, en el asunto X (C–175/17), el órgano jurisdiccional de primera instancia mantuvo, en virtud del Derecho nacional y pese a la anulación pronunciada, los efectos de la resolución de desestimación de la solicitud de asilo del interesado, que comportaba una decisión de retorno. En esas circunstancias, no puede considerarse que las exigencias del derecho a un recurso judicial efectivo, como resultan de las disposiciones analizadas y de las jurisprudencias del Tribunal de Justicia y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, se satisfagan en el procedimiento principal.
53. En efecto, el hecho de mantener las consecuencias de una resolución anulada priva de efecto al recurso interpuesto por el recurrente incluso si se estima dicho recurso. Ello implica que el recurrente no dispone de un derecho efectivo al recurso. En consecuencia, si los efectos jurídicos de la resolución anulada se mantienen, el recurso de apelación debe revestir un efecto suspensivo automático para que el sistema procesal nacional satisfaga las exigencias del derecho a un recurso judicial efectivo.
54. De ese modo, procede emitir una reserva de importancia por lo que atañe al respeto a las exigencias relacionadas con el derecho a un recurso judicial efectivo, en circunstancias como las del asunto X (C‑175/17), para que un recurrente que obtiene la anulación en primera instancia de la resolución que impugna esté protegido frente una medida de expulsión cuando interpone un recurso de apelación para evitar precisamente que se ejecute la resolución anulada.
55. Por último, la interpretación propuesta en las presentes conclusiones responde al objetivo de celeridad en la tramitación de las solicitudes de protección internacional (34) y de una política eficaz en materia de expulsión y de repatriación (35) contenidos en las Directivas examinadas, ya que el razonamiento inverso permitiría a las personas afectadas por resoluciones desestimatorias de su solicitud de asilo o de expulsión multiplicar los recursos para hacer fracasar la ejecución de las citadas medidas, lo que ralentizaría el proceso de expulsión de las personas cuyas solicitudes de permiso de residencia son desestimadas.
56. De las consideraciones anteriores resulta que se propone al Tribunal de Justicia que declare que las disposiciones del artículo 39 de la Directiva 2005/85, del artículo 13 de la Directiva 2008/115 y del artículo 46 de la Directiva 2013/32, leídas a la luz de los artículos 4, 18, 19, apartado 2, y 47 de la Carta, no deben interpretarse en el sentido de que el Derecho de la Unión obliga a que un recurso de apelación, si está previsto en Derecho nacional en los procedimientos de oposición a una medida que contiene una obligación de retorno, tenga un efecto suspensivo automático, incluso cuando el nacional de un país tercero invoca el hecho de que la ejecución de la decisión de retorno supone un riesgo serio de vulneración del principio de no devolución. Sin embargo, el derecho a un recurso efectivo, tal como resulta de esas disposiciones, se opone a que los efectos jurídicos de una denegación de asilo y de una decisión de retorno se mantengan pese a la anulación de tales medidas en primera instancia y obliga a que, en una situación de ese tipo, el recurso de apelación tenga un efecto suspensivo automático.
57. Habida cuenta de la respuesta dada a las primeras cuestiones prejudiciales planteadas en las dos peticiones de decisión prejudicial que se analizan, no resulta necesario examinar la tercera cuestión prejudicial planteada al Tribunal de Justicia por el órgano jurisdiccional remitente en el asunto X e Y (C‑180/17).
V. Conclusiones
58. A la luz de las consideraciones anteriores, proponemos al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Sección contencioso-administrativa del Consejo de Estado, Países Bajos) del siguiente modo:
«Las disposiciones del artículo 39 de la Directiva 2005/85/CE del Consejo, de 1 de diciembre de 2005, sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la condición de refugiado, en relación con el artículo 13 de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, y el artículo 46 de la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional, leídas a la luz de los artículos 4, 18, 19, apartado 2, y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, no deben interpretarse en el sentido de que el Derecho de la Unión obliga a que un recurso de apelación, si está previsto en Derecho nacional en los procedimientos de oposición a una medida que contiene una obligación de retorno, tenga un efecto suspensivo automático, incluso cuando el nacional de un país tercero invoca el hecho de que la ejecución de la decisión de retorno supone un riesgo serio de vulneración del principio de no devolución. Sin embargo, el derecho a un recurso efectivo, tal como resulta de esas disposiciones, se opone a que los efectos jurídicos de una denegación de asilo y de una decisión de retorno se mantengan pese a la anulación de tales medidas en primera instancia y obliga a que, en una situación de ese tipo, el recurso de apelación tenga un efecto suspensivo automático.»