CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
YVES BOT
prezentate la 24 ianuarie 2018(1)
Cauzele C‑175/17 și C‑180/17
X
împotriva
Belastingdienst/Toeslagen
și
X și Y
împotriva
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
[cereri de decizie preliminară formulate de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Secția de contencios administrativ a Consiliului de Stat, Țările de Jos)]
„Trimitere preliminară – Politica comună în materie de azil și de protecție subsidiară – Directiva 2005/85/CE – Articolul 39 – Directiva 2008/115/CE – Articolul 13 – Directiva 2013/32/UE – Articolul 46 – Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Articolele 4 și 18, precum și articolul 19 alineatul (2) și articolul 47 – Dreptul la o cale de atac efectivă – Principiul nereturnării – Decizie de respingere a unei cereri de azil și de impunere a unei obligații de returnare – Reglementare națională care prevede un al doilea grad de jurisdicție în materie de azil – Efect suspensiv automat limitat la calea de atac în primă instanță – Excepție în cazul menținerii efectelor juridice ale deciziei anulate în primă instanță”
I. Introducere
1. Prezentele cereri de decizie preliminară se suprapun în esență. Prin urmare, vor fi prezentate concluzii comune în aceste două cauze, care dau Curții ocazia să aducă o nouă contribuție la dreptul la o cale de atac efectivă în materie de azil.
2. Se ridică în speță problema dacă dreptul Uniunii Europene, care garantează dreptul la o cale de atac efectivă, trebuie interpretat în sensul că legislațiile naționale trebuie să atribuie un efect suspensiv automat procedurilor de apel pe care le prevăd împotriva deciziilor de respingere a cererilor de azil care conțin o obligație de returnare atunci când persoana în cauză invocă un risc de încălcare a principiului nereturnării. Prezentele cauze vor invita Curtea să se pronunțe cu privire la interpretarea dispozițiilor articolului 39 din Directiva 2005/85/CE(2), ale articolului 13 din Directiva 2008/115/CE(3) și ale articolului 46 din Directiva 2013/32/UE(4), citite în lumina articolelor 4 și 18, a articolului 19 alineatul (2) și a articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene(5).
3. La finalul analizei noastre vom propune Curții să declare că nici dispozițiile Directivei 2005/85, nici cele ale Directivei 2008/115, nici cele ale Directivei 2013/32 și nici cele ale cartei nu impun statelor membre să prevadă un efect suspensiv automat în privința căii de atac a apelului, formulată în cadrul unei proceduri inițiate împotriva unei respingeri a unei cereri de azil care conține o decizie de returnare, chiar dacă persoana care face obiectul acestei măsuri invocă un risc de încălcare a principiului nereturnării. Totuși, dreptul la o cale de atac efectivă, astfel cum rezultă din aceste dispoziții, se opune menținerii efectelor juridice ale respingerii unei cereri de azil și ale unei decizii de returnare în pofida anulării acestor măsuri în primă instanță și impune ca, într‑o asemenea situație, calea de atac a apelului să dispună de un efect suspensiv automat.
II. Cadrul juridic
A. Dreptul internațional
1. Convenția de la Geneva
4. Articolul 33 din Convenția de la Geneva(6), intitulat „Interdicția de expulzare și returnare”, prevede la alineatul 1:
„Niciun stat contractant nu va expulza sau returna în niciun fel un refugiat peste frontierele teritoriilor unde viața sau libertatea sa ar fi amenințate pe motiv de rasă, religie, naționalitate, apartenență la un anumit grup social sau opinii politice.”
2. Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale
5. Articolul 3 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale(7), intitulat „Interzicerea torturii”, prevede:
„Nimeni nu poate fi supus torturii, nici pedepselor sau tratamentelor inumane ori degradante.”
6. Articolul 13 din acest text, intitulat „Dreptul la un remediu efectiv”, este redactat astfel:
„Orice persoană, ale cărei drepturi și libertăți recunoscute de prezenta [c]onvenție au fost încălcate, are dreptul de a se adresa efectiv unei instanțe naționale, chiar și atunci când încălcarea s‑ar datora unor persoane care au acționat în exercitarea atribuțiilor lor oficiale.”
B. Dreptul Uniunii
1. Directiva 2005/85
7. Articolul 3 din Directiva 2005/85, intitulat „Domeniul de aplicare”, prevede la alineatul (1):
„Prezenta directivă se aplică tuturor cererilor de azil depuse pe teritoriul statelor membre, inclusiv la frontieră sau în zonele de tranzit ale statelor membre, precum și retragerii statutului de refugiat.”
8. Articolul 39 din această directivă, intitulat „Dreptul la o cale de atac efectivă”, are următorul cuprins:
„(1) Statele membre se asigură că solicitanții de azil au dreptul la o cale de atac efectivă în fața unei instanțe judecătorești, împotriva:
(a) unei hotărâri luate cu privire la cererea lor de azil […]
[…]
(e) unei hotărâri de retragere a statutului de refugiat în conformitate cu articolul 38.
(2) Statele membre prevăd termene și alte norme necesare pentru exercitarea de către solicitant a dreptului său la o cale de atac efectivă în temeiul alineatului (1).
(3) Statele membre prevăd norme, după caz, în conformitate cu obligațiile lor internaționale, în legătură cu:
(a) faptul de a se ști dacă acea cale de atac efectivă în temeiul alineatului (1) are ca efect permiterea rămânerii solicitanților în statul membru în cauză până la soluționarea căii de atac;
(b) posibilitatea unei căi de atac sau a unor măsuri asigurătorii în cazul în care calea de atac în temeiul alineatului (1) nu are ca efect permisiunea ca solicitanții să rămână în statul membru în cauză până la soluționarea căii de atac. Statele membre pot, de asemenea, să prevadă o procedură ex officio […]
[…]”
2. Directiva 2008/115
9. Articolul 13 din Directiva 2008/115, intitulat „Căi de atac”, prevede:
„(1) Resortisantului în cauză al unei țări terțe i se acordă posibilitatea unei căi de atac efective împotriva deciziilor referitoare la returnare, astfel cum se menționează la articolul 12 alineatul (1), în fața unei autorități judiciare sau administrative competente sau în fața unui organ competent alcătuit din membri imparțiali și care beneficiază de garanții de independență.
(2) Autoritatea sau organul menționate la alineatul (1) dețin competențe în ceea ce privește revizuirea deciziilor referitoare la returnare, astfel cum se menționează la articolul 12 alineatul (1), inclusiv posibilitatea suspendării temporare a executării acestora, cu excepția cazului în care suspendarea este deja aplicabilă în temeiul legislației naționale.
[…]”
3. Directiva 2013/32
10. Articolul 46 din Directiva 2013/32, intitulat „Dreptul la o cale de atac efectivă”, prevede:
„(1) Statele membre se asigură că solicitanții de protecție internațională au dreptul la o cale de atac efectivă în fața unei instanțe judecătorești, împotriva:
(a) unei decizii luate cu privire la cererea lor de protecție internațională, inclusiv o decizie:
(i) de a considera nefondată o cerere cu privire la statutul de refugiat și/sau de protecție subsidiară,
[…]
(3) Pentru a se conforma alineatului (1), statele membre se asigură că o cale de atac efectivă prevede examinarea deplină și ex nunc atât a elementelor de fapt, cât și a elementelor de drept, inclusiv, după caz, o examinare a necesităților de protecție internațională în temeiul Directivei 2011/95/UE [a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind standardele referitoare la condițiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanții țărilor terțe sau apatrizii pentru a putea beneficia de protecție internațională, la un statut uniform pentru refugiați sau pentru persoanele eligibile pentru obținerea de protecție subsidiară și la conținutul protecției acordate(8)], cel puțin în cazul procedurilor privind căile de atac în fața unei instanțe de fond.
[…]
(5) Fără a aduce atingere alineatului (6), statele membre permit solicitanților să rămână pe teritoriu până la expirarea termenului de prescripție privind exercitarea dreptului lor la o cale de atac efectivă și, în cazul în care acest drept a fost exercitat în termenul respectiv, până la soluționarea căii de atac.
(6) În cazul unei decizii
(a) de a considera o cerere vădit nefondată în conformitate cu articolul 32 alineatul (2) sau nefondată după examinarea în conformitate cu articolul 31 alineatul (8), cu excepția cazurilor în care respectiva decizie se bazează pe circumstanțele menționate la articolul 31 alineatul (8) litera (h);
(b) de a considera inadmisibilă o cerere în temeiul articolului 33 alineatul (2) litera (a), (b) sau (d);
(c) de a respinge redeschiderea cazului solicitantului, după ce a fost întrerupt în conformitate cu articolul 28; sau
(d) de a nu examina sau de a nu examina integral cererea în temeiul articolului 39,
o instanță judecătorească are competența de a hotărî dacă solicitantul poate rămâne sau nu pe teritoriul statului membru, fie la cererea solicitantului în cauză, fie din proprie inițiativă, în cazul în care decizia luată are drept consecință încetarea dreptului solicitantului de a rămâne în statul membru și când, în asemenea cazuri, dreptul de a rămâne în statul membru până la soluționarea căii de atac nu este prevăzut în legislația internă.
[…]”
C. Dreptul neerlandez
11. În dreptul neerlandez, acțiunea în primă instanță la rechtbank (tribunal, Țările de Jos) împotriva unei decizii a Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (secretarul de stat pentru securitate și justiție, Țările de Jos) în materie de azil are un efect suspensiv automat. În cazul în care este posibilă formularea unui apel împotriva unei hotărâri pronunțate de rechtbank (tribunal) prin care este confirmată o decizie de respingere a unei cereri de azil și de impunere a unei obligații de returnare, procedura de apel nu prezintă un efect suspensiv automat. Este totuși posibil să se solicite voorzieningenrechter (judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii, Țările de Jos) al Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Secția de contencios administrativ a Consiliului de Stat, Țările de Jos) să adopte măsuri provizorii, pentru a se evita în special expulzarea, în așteptarea soluționării procedurii de apel. Această cerere de măsuri provizorii nu dispune ea însăși de un efect suspensiv automat. În definitiv, atât procedura în primă instanță, cât și cea de apel sunt căi de atac pe fond.
III. Situația de fapt din litigiile principale și întrebările preliminare
12. Deși cele două cereri de decizie preliminară sunt în esență identice, acestea nu au aceeași origine factuală și nu au fost formulate în același mod de instanța de trimitere. Prin urmare, trebuie diferențiate în acest stadiu al concluziilor noastre, în pofida unei analize care va fi comună celor două cauze.
A. În cauza X (C‑175/17)
13. X, resortisant irakian, a obținut, la 11 februarie 2008, un permis de ședere pentru solicitant de azil, pentru o durată limitată și cu efect retroactiv începând de la data introducerii cererii sale, la 3 octombrie 2007, pe baza politicii de protecție a unor grupuri specifice(9). La 19 ianuarie 2011, Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (ministrul imigrației, integrării și azilului, Țările de Jos), înlocuit în prezent de secretarul de stat pentru securitate și justiție, i‑a retras acest permis de ședere reclamantului din litigiul principal pentru motivul că protecția unor grupuri specifice aplicabilă resortisanților din centrul Irakului încetase, cu efect retroactiv, la 22 noiembrie 2008. Această decizie din 19 ianuarie 2011 conținea de asemenea o decizie de returnare prin care persoana interesată era invitată să părăsească teritoriul Țărilor de Jos înainte de expirarea termenului de introducere a acțiunii. X a contestat această decizie la rechtbank Den Haag (Tribunalul din Haga, Țările de Jos), care a anulat‑o ca urmare a unui viciu de motivare.
14. La 1 iulie 2011, ministrul imigrației, integrării și azilului i‑a retras din nou reclamantului din litigiul principal dreptul de ședere, refuzând să îi acorde statutul de refugiat sau protecția subsidiară. X a formulat o acțiune împotriva acestei decizii. Printr‑o hotărâre din 5 iunie 2012, rechtbank Den Haag (Tribunalul din Haga) a declarat din nou că acțiunea este întemeiată și a anulat decizia din 1 iulie 2011, menținând efectele acesteia, astfel cum prevede dreptul neerlandez, care conferă instanței administrative competența de a stabili dacă efectele juridice ale deciziei anulate sunt menținute parțial sau în totalitate.
15. X a formulat apel împotriva hotărârii din 5 iunie 2012, fără a prezenta însă o cerere de măsuri provizorii prin care să solicite să nu fie expulzat înainte de pronunțarea hotărârii privind apelul astfel formulat. Prin hotărârea din 25 februarie 2013, rămasă definitivă, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Secția de contencios administrativ a Consiliului de Stat) a declarat nefondat apelul formulat de X, care nu mai dispunea, prin urmare, de niciun drept de ședere pe teritoriul Țărilor de Jos începând cu 22 noiembrie 2008.
16. În paralel cu aceste proceduri referitoare la dreptul de ședere al persoanei interesate, aceasta din urmă a solicitat, la 11 aprilie și la 5 iunie 2009, să beneficieze de o subvenție pentru cheltuielile cu chiria și pentru costurile cu asistența medicală. Prin decizia din 29 decembrie 2011, Belastingdienst/Toeslagen (Serviciul prestații suplimentare al administrației fiscale, Țările de Jos) a acordat persoanei interesate un avans din subvențiile astfel solicitate pentru anul 2012. Totuși, prin decizia din 12 aprilie 2013, Serviciul prestații suplimentare al administrației fiscale a stabilit la zero euro sumele acordate anterior în avans, ținând seama de faptul că X nu dispunea de niciun drept de ședere din 22 noiembrie 2008. Prin decizia din 28 martie 2014, Serviciul prestații suplimentare al administrației fiscale a stabilit definitiv la zero euro aceste sume acordate în avans pentru subvențiile pentru cheltuielile cu chiria și pentru costurile cu asistența medicală.
17. Prin hotărârea din 27 octombrie 2015, împotriva căreia a fost formulat apel la Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Secția de contencios administrativ a Consiliului de Stat), instanța de trimitere, rechtbank Amsterdam (Tribunalul din Amsterdam, Țările de Jos), a decis că reclamantul din litigiul principal nu putea solicita o subvenție pentru cheltuielile cu chiria și pentru costurile cu asistența medicală pentru anul 2012 întrucât avusese un drept de ședere legală numai în perioada cuprinsă între 1 iulie 2011 și hotărârea din 5 iunie 2012 și, prin urmare, trebuia să o ramburseze. În acest sens, potrivit rechtbank Amsterdam (Tribunalul din Amsterdam), această perioadă de ședere nu îi este utilă pentru cererea sa privind o subvenție pentru cheltuielile cu chiria și pentru costurile cu asistența medicală. Instanța menționată subliniază în această privință că dreptul neerlandez impune ca o asemenea perioadă de ședere legală pentru motive de procedură să urmeze imediat unei perioade de ședere legală în temeiul unui permis de ședere cu durată limitată sau nelimitată. Nu se pune problema unei astfel de șederi consecutive în speță întrucât X nu a avut un drept de ședere legală între 22 noiembrie 2008 și 1 iulie 2011, ca urmare a retragerii cu efect retroactiv a permisului de ședere care îi fusese acordat.
18. Cauza principală privește această a doua procedură, formulată de X la instanța de trimitere împotriva hotărârii rechtbank Amsterdam (Tribunalul din Amsterdam) prin care este confirmată obligația de rambursare a subvențiilor în discuție. Instanța de trimitere consideră că X nu trebuie să ramburseze subvențiile primite până la hotărârea rechtbank Amsterdam (Tribunalul din Amsterdam) pronunțată în cadrul procedurii privind permisul său de ședere, întrucât efectul suspensiv automat al acestei căi de atac face ca șederea lui X să devină legală și îi conferă un drept la subvențiile menționate. Această instanță arată că, dacă procedura privind această retragere ar avea de asemenea un efect suspensiv automat, aceasta ar implica faptul că, în sistemul național, în cursul procedurii de apel, persoana interesată ar continua să aibă dreptul la aceste subvenții.
19. Instanța de trimitere arată că, potrivit dreptului național, obligația de rambursare în discuție depinde de aspectul dacă procedura de apel inițiată de X împotriva hotărârii în primă instanță care a confirmat respingerea cererii sale de azil are sau nu are un efect suspensiv automat. Aceasta precizează că procedura prin care lui X i‑a fost retras permisul de ședere a avut drept rezultat o decizie privind o cerere de azil în sensul articolului 3 din Directiva 2005/85 și că această decizie conține de asemenea o decizie de returnare în sensul Directivei 2008/115.
20. Având în vedere că nici dreptul național, nici jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului referitoare la articolele 3 și 13 din CEDO nu impun ca apelurile împotriva hotărârilor în primă instanță care confirmă respingerea unei cereri de azil și care impun o obligație de returnare să aibă un efect suspensiv automat, instanța de trimitere ridică, în cele două cauze examinate, problema dacă dreptul Uniunii impune un astfel de efect suspensiv automat, în special în ceea ce privește articolul 39 din Directiva 2005/85, articolul 13 din Directiva 2008/115 și articolul 46 din Directiva 2013/32, interpretate în lumina articolelor 4 și 18, a articolului 19 alineatul (2) și a articolului 47 din cartă.
21. În ceea ce privește respingerea unei cereri de protecție internațională, instanța de trimitere consideră, făcând referire la Hotărârea Curții din 28 iulie 2011, Samba Diouf(10), că articolul 39 din Directiva 2005/85 nu impune să fie prevăzută o procedură de apel. Totuși, în opinia acesteia, nu este exclus ca motivele pentru care o cale de atac în primă instanță presupune un efect suspensiv automat să poată justifica faptul că un stat membru optează să ofere posibilitatea unei căi de atac a apelului prevăzute de asemenea cu un astfel de efect suspensiv automat, în măsura în care, atât timp cât apelul nu este soluționat, nu se poate stabili că solicitantul nu este expus niciunui risc, în sensul articolului 4 din cartă, în cazul returnării în țara sa de origine.
22. În ceea ce privește obligația de returnare, instanța de trimitere consideră că articolul 13 din Directiva 2008/115 nu impune un efect suspensiv automat. Curtea ar fi statuat totuși, în Hotărârea din 18 decembrie 2014, Abdida(11), și în Hotărârea din 17 decembrie 2015, Tall(12), că o cale de atac trebuie să aibă în mod necesar un efect suspensiv automat atunci când este exercitată împotriva unei decizii de returnare a cărei executare îl poate expune pe solicitant unui risc serios de a fi supus pedepsei cu moartea, torturii sau altor pedepse sau tratamente degradante, asigurându‑se astfel respectarea cerințelor stabilite la articolul 19 alineatul (2) și la articolul 47 din cartă. Instanța de trimitere consideră că, deși nu este impusă o procedură de apel, nu se poate exclude ca acesteia să îi fie recunoscut un efect suspensiv automat în cazul în care este prevăzută de dreptul național.
23. În aceste condiții, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Secția de contencios administrativ a Consiliului de Stat) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Articolul 13 din Directiva 2008/115 […] coroborat cu articolele 4 și 18, [precum și] cu articolul 19 alineatul (2) și cu articolul 47 din [cartă] trebuie interpretat în sensul că dreptul Uniunii impune ca o cale de atac a apelului, în măsura în care este prevăzută de dreptul național în cadrul unei proceduri îndreptate împotriva unei măsuri care conține o decizie de returnare în sensul articolului 3 alineatul (4) din [această directivă], să aibă un efect suspensiv automat atunci când resortisantul țării terțe susține că executarea deciziei de returnare implică un risc serios de încălcare a principiului nereturnării? Cu alte cuvinte, într‑un asemenea caz va trebui să se suspende expulzarea resortisantului în cauză al țării terțe până la expirarea termenului de introducere a apelului sau – în cazul în care s‑a introdus apel – până la soluționarea acestuia, fără să fie necesar ca resortisantul țării terțe în cauză să formuleze o cerere separată în acest sens?
2) Articolul 39 din Directiva 2005/85 […] coroborat cu articolele 4 și 18, [precum și] cu articolul 19 alineatul (2) și cu articolul 47 din [cartă] trebuie interpretat în sensul că dreptul Uniunii impune ca o cale de atac a apelului, în măsura în care este prevăzută de dreptul național în cadrul unei proceduri referitoare la respingerea unei cereri de azil, în sensul articolului 2 din [această directivă], să aibă un efect suspensiv automat? Cu alte cuvinte, într‑un asemenea caz va trebui să se suspende expulzarea unui solicitant de azil până la expirarea termenului de introducere a apelului sau – în cazul în care s‑a introdus apel – până la soluționarea acestuia, fără să fie necesar ca solicitantul de azil să formuleze o cerere separată în acest sens?”
B. În cauza X și Y (C‑180/17)
24. X și Y, resortisanți ruși, au prezentat cereri de azil, invocând un risc de persecuție în Federația Rusă din cauza orientării lor homosexuale. În deciziile din 11 noiembrie 2016, deși secretarul de stat pentru securitate și justiție a recunoscut credibilitatea argumentelor astfel susținute, a respins cererile acestora de azil, considerând că riscurile invocate nu aveau legătură cu orientarea lor homosexuală și, prin urmare, nu puteau justifica acordarea unui permis de ședere pentru solicitant de azil. Aceste decizii conțin de asemenea decizii de returnare, potrivit cărora persoanelor interesate li se impune să părăsească teritoriul Țărilor de Jos voluntar, înainte de expirarea termenului pentru introducerea unei acțiuni împotriva deciziilor menționate. La 15 decembrie 2016, rechtbank Den Haag (Tribunalul din Haga) a declarat nefondate acțiunile formulate de reclamanții din litigiul principal împotriva deciziilor din 11 noiembrie 2016. Persoanele interesate au formulat apel împotriva deciziilor rechtbank Den Haag (Tribunalul din Haga) la Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Secția de contencios administrativ a Consiliului de Stat) și totodată au prezentat cereri de măsuri provizorii prin care au solicitat să nu fie expulzați înainte de soluționarea apelului lor.
25. La 11 ianuarie 2017, voorzieningenrechter (judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii) al Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Secția de contencios administrativ a Consiliului de Stat), statuând cu privire la cererea de măsuri provizorii, a decis că persoanele interesate nu puteau fi expulzate înainte de soluționarea apelului formulat de acestea. Această decizie a fost motivată prin faptul că, prin decizia din 20 decembrie 2016, Raad van State (Consiliul de Stat, Țările de Jos) examinase consecințele asupra sistemului neerlandez privind efectul suspensiv în materie de azil ale Hotărârii Curții Europene a Drepturilor Omului din 5 iulie 2016, A.M. împotriva Țărilor de Jos(13). Decizia din 11 ianuarie 2017 a fost inspirată în special de dorința de a evita ca reclamanții să fie expulzați înainte ca Curtea să se fi putut pronunța cu privire la întrebările preliminare care trebuiau adresate în vederea soluționării cauzei.
26. În continuare, instanța de trimitere reia în esență raționamentul urmat în cererea de decizie preliminară formulată în cauza X (C‑175/17), care a fost prezentat la punctele 19-21 din prezentele concluzii.
27. În aceste condiții, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Secția de contencios administrativ a Consiliului de Stat) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Articolul 13 din Directiva 2008/115 […] coroborat cu articolele 4 și 18, [precum și] cu articolul 19 alineatul (2) și cu articolul 47 din [cartă] trebuie interpretat în sensul că dreptul Uniunii impune ca o cale de atac a apelului, în măsura în care este prevăzută de dreptul național în cadrul unei proceduri îndreptate împotriva unei măsuri care conține o decizie de returnare în sensul articolului 3 alineatul (4) din [această directivă], să aibă un efect suspensiv automat atunci când resortisantul țării terțe susține că executarea deciziei de returnare implică un risc serios de încălcare a principiului nereturnării? Cu alte cuvinte, într‑un asemenea caz va trebui să se suspende expulzarea resortisantului țării terțe până la expirarea termenului de introducere a apelului sau – în cazul în care s‑a introdus apel – până la soluționarea acestuia, fără să fie necesar ca resortisantul țării terțe să formuleze o cerere separată în acest sens?
2) Articolul 46 din Directiva 2013/32 […] coroborat cu articolele 4 și 18, [precum și] cu articolul 19 alineatul (2) și cu articolul 47 din [cartă] trebuie interpretat în sensul că dreptul Uniunii impune ca o cale de atac a apelului, în măsura în care este prevăzută de dreptul național în cadrul unei proceduri referitoare la respingerea unei cereri de protecție internațională, să aibă un efect suspensiv automat? Cu alte cuvinte, într‑un asemenea caz va trebui să se suspende expulzarea unui solicitant de azil până la expirarea termenului de introducere a apelului sau – în cazul în care s‑a introdus apel – până la soluționarea acestuia, fără să fie necesar ca solicitantul de azil să formuleze o cerere separată în acest sens?
3) Pentru a exista un efect suspensiv automat în sensul menționat mai sus, prezintă relevanță aspectul dacă cererea de protecție internațională care a făcut obiectul acțiunii și al apelului a fost respinsă pentru unul dintre motivele prevăzute la articolul 46 alineatul (6) din Directiva [2013/32]?
Sau se aplică cerința în privința tuturor categoriilor de decizii în materie de azil menționate în această directivă?”
IV. Analiza noastră
A. Cu privire la admisibilitate
28. Curtea va trebui în prealabil să înlăture problemele de admisibilitate invocate de guvernul belgian pentru motivul că dispozițiile a căror interpretare este solicitată nu ar fi aplicabile în cauza principală și că introducerea unei căi de atac a apelului ar ține de competența exclusivă a statelor membre.
29. În această privință, propunem Curții să considere că cererile de decizie preliminară privesc tocmai întinderea dreptului la o cale de atac prevăzut de dispozițiile Directivelor 2005/85 și 2008/115, care reprezintă înseși temeiurile cererilor formulate în cauzele principale, în lumina dispozițiilor cartei. Prin urmare, trebuie să se considere că Curtea este efectiv competentă să se pronunțe cu privire la întrebările astfel adresate(14).
B. Cu privire la fond
30. Prin intermediul întrebărilor preliminare, instanța de trimitere solicită în esență Curții să se pronunțe cu privire la aspectul dacă o cale de atac a apelului prevăzută de dreptul național împotriva deciziilor prin care sunt respinse cereri de azil și care conțin o obligație de returnare trebuie să aibă un efect suspensiv automat atunci când este invocat dreptul la nereturnare.
31. Cu titlu introductiv, trebuie amintit că procedurile instituite de Directiva 2005/85 constituie standarde minime și că statele membre dispun în mai multe privințe de o marjă de apreciere pentru punerea în aplicare a acestor dispoziții, ținând seama de particularitățile dreptului național. În plus, obiectivul acestei directive constă în stabilirea unui cadru comun al garanțiilor care permit să se asigure deplina respectare a Convenției de la Geneva și a drepturilor fundamentale, dintre care face parte dreptul la o cale de atac efectivă(15).
32. Totuși, în acest context, trebuie să se constate că nicio normă de dreptul Uniunii nu impune existența unui dublu grad de jurisdicție împotriva deciziilor prin care este respinsă o cerere de azil și/sau este impusă o obligație de returnare. Astfel, dreptul Uniunii prevede numai că persoanele vizate de acest tip de măsuri trebuie să beneficieze de dreptul la o cale de atac împotriva respingerii cererilor lor de azil, acesta fiind înțeles numai ca implicând existența unei acțiuni în primă instanță împotriva deciziilor de natură administrativă care sunt adoptate în privința lor.
33. Curtea a avut deja ocazia de a statua, în Hotărârea din 28 iulie 2011, Samba Diouf(16), că cerințele legate de dreptul la o cale de atac efectivă impun numai să existe o cale de atac în fața unei instanțe judecătorești(17). Potrivit acestei jurisprudențe, principiul protecției jurisdicționale efective conferă, așadar, numai un drept de acces la o instanță judecătorească, iar nu la mai multe grade de jurisdicție(18).
34. Deși această jurisprudență abordează, în mod formal, numai dispozițiile articolului 39 din Directiva 2005/85, aceasta poate fi totuși transpusă în privința dispozițiilor articolului 13 din Directiva 2008/115, care urmăresc în esență să garanteze în mod asemănător dreptul la protecție jurisdicțională efectivă persoanelor vizate de o măsură de îndepărtare, indiferent dacă aceasta din urmă este sau nu este legată de un refuz al azilului.
35. Prin urmare, trebuie arătat că, în lipsa unor norme ale dreptului Uniunii în acest domeniu, instituirea unui al doilea grad de jurisdicție și faptul de a prevedea că acesta va dispune un efect suspensiv automat țin exclusiv de autonomia procedurală a statelor membre, care dispun de o anumită marjă de apreciere, după cum reiese din modul de redactare a dispozițiilor a căror interpretare este solicitată.
36. Astfel, articolul 39 alineatul (3) din Directiva 2005/85 a lăsat statelor membre grija de a prevedea norme în conformitate cu obligațiile lor internaționale în legătură cu dreptul solicitanților de azil de a rămâne pe teritoriile acestora până la soluționarea căii de atac jurisdicționale prevăzute la alineatul (1), împotriva respingerii în primă instanță a cererii lor. Prin urmare, este prevăzut dreptul solicitantului de azil de a rămâne pe teritoriul statului membru în cauză numai până la respingerea în primă instanță a cererii sale(19).
37. Articolul 13 alineatul (2) din Directiva 2008/115 prevede, la rândul său, că autoritatea sau organul competent să statueze cu privire la această cale de atac poate suspenda temporar executarea deciziei de returnare atacate, cu excepția cazului în care o suspendare temporară este deja aplicabilă în temeiul legislației naționale. Prin urmare, această dispoziție nu impune nicidecum statelor membre să prevadă ca respectiva cale de atac prevăzută la alineatul (1) al acesteia să aibă un efect suspensiv(20).
38. La rândul său, articolul 46 alineatul (5) din Directiva 2013/32 prevede că statele membre permit solicitanților de azil să rămână pe teritoriu până la expirarea termenului privind exercitarea dreptului lor la o cale de atac efectivă împotriva deciziei de respingere a cererii lor și, în cazul în care acest drept a fost exercitat în termenul respectiv, până la soluționarea căii de atac(21). Numai în cazul în care dreptul intern prevede existența unei proceduri de apel sau de recurs și permite, în acest temei, solicitantului de azil să rămână pe teritoriul național, o procedură de îndepărtare nu poate fi inițiată în privința sa(22).
39. În plus, deși reiese din Propunerea Comisiei Europene de regulament al Parlamentului European și al Consiliului din 13 iulie 2016 de instituire a unei proceduri comune în materie de protecție internațională în Uniune și de abrogare a Directivei 2013/32(23) că dreptul la o cale de atac efectivă trebuie să includă un efect suspensiv automat, este exclus ca acest efect să se aplice procedurilor de apel(24). Astfel, articolul 54 alineatul (5) din această propunere de regulament arată că, dacă un solicitant introduce o nouă cale de atac împotriva unei decizii în prima cale de atac sau a unei decizii în căile de atac ulterioare, acesta nu are dreptul de a rămâne pe teritoriul statului membru, cu excepția cazului în care o instanță decide altfel, la cererea solicitantului sau acționând din oficiu.
40. Astfel, dreptul la un al doilea grad de jurisdicție depinde, așadar, numai de procedura prevăzută de dreptul intern și, a fortiori, nu s‑ar putea considera că acest drept la introducerea unei căi de atac a apelului este însoțit în mod necesar de un efect suspensiv automat.
41. În plus, nici termenii, nici economia generală a Directivelor 2005/85 și 2008/115 nu permit să se considere că legiuitorul Uniunii a impus că, atunci când un stat membru prevede un al doilea grad de jurisdicție împotriva unor asemenea decizii, acesta trebuie să aibă în mod necesar un efect suspensiv automat(25) pentru a răspunde la cerințele privind dreptul la o cale de atac efectivă(26).
42. Prin urmare, statele membre dispun de posibilitatea de a prevedea sau de a nu prevedea un dublu grad de jurisdicție, cu sau fără efect suspensiv.
43. Totuși, în exercitarea acestei facultăți, statele membre trebuie să se asigure că respectă principiile echivalenței și efectivității(27), precum și drepturile fundamentale garantate de cartă(28).
44. Desigur, reiese din jurisprudența Curții că o cale de atac împotriva unei decizii de returnare trebuie să aibă un efect suspensiv de plin drept atunci când această decizie poate expune persoana în cauză unui risc real de tratamente contrare articolului 19 alineatul (2) din cartă coroborat cu articolul 33 din Convenția de la Geneva. Astfel, este cert că o cale de atac trebuie să aibă în mod necesar un efect suspensiv atunci când este exercitată împotriva unei decizii de returnare a cărei executare îl poate expune pe resortisantul în cauză al unei țări terțe unui risc de a fi supus pedepsei cu moartea, torturii sau altor pedepse ori tratamente inumane sau degradante, asigurându‑se astfel, în privința acestui resortisant al unei țări terțe, respectarea cerințelor articolului 19 alineatul (2) și ale articolului 47 din cartă(29).
45. Această jurisprudență, care se întemeiază pe cea a Curții Europene a Drepturilor Omului referitoare la articolele 3 și 13 din CEDO(30), nu se aplică însă decât deciziilor de returnare adoptate în temeiul Directivei 2008/115, iar nu deciziilor de respingere a unei cereri de azil adoptate în temeiul Directivei 2005/85, chiar dacă acestea conțin, în plus, o măsură de îndepărtare.
46. Mai mult, reiese din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului referitoare la articolele 3 și 13 din CEDO că statele părți nu sunt obligate să prevadă în legislațiile lor naționale un dublu grad de jurisdicție. În Hotărârea din 5 iulie 2016, A.M. împotriva Țărilor de Jos(31), citată de instanța de trimitere, deși Curtea Europeană a Drepturilor Omului a indicat că procedura de apel, astfel cum este prevăzută de dreptul neerlandez, nu constituie o cale de atac efectivă și, prin urmare, nu poate fi luată în considerare pentru a aprecia epuizarea căilor de atac interne impusă la articolul 35 alineatul (1) din CEDO, faptul că al doilea grad de jurisdicție prevăzut de dreptul național nu dispune de un efect suspensiv automat nu are ca efect să caracterizeze existența unei nerespectări a dreptului la o cale de atac efectivă, astfel cum este garantat de dispozițiile articolelor 3 și 13 din CEDO, dată fiind existența unei căi de atac în primă instanță care dispune de un efect suspensiv automat(32).
47. Nici această jurisprudență nu poate fi înțeleasă în sensul că impune un efect suspensiv de plin drept pentru mai mult de un grad de jurisdicție. Astfel, nu se poate considera că existența unui efect suspensiv automat se extinde la ansamblul căilor de atac jurisdicționale disponibile în dreptul intern împotriva respingerii unei cereri de azil care conține o măsură de îndepărtare, chiar dacă solicitantul invocă în fața instanței de apel un risc real de a fi supus unor tratamente contrare dispozițiilor cartei și ale CEDO.
48. De altfel, în măsura în care rezultă din jurisprudență, atât a Curții, cât și a Curții Europene a Drepturilor Omului, că respectarea dreptului la o cale de atac efectivă trebuie apreciată luând în considerare sistemul administrativ și judiciar al statului membru respectiv în ansamblul său(33), lipsa unui efect suspensiv automat al apelului nu este în sine susceptibilă să aducă atingere conformității sistemului de protecție jurisdicțională prevăzut de dreptul național în privința dreptului la o cale de atac efectivă.
49. În consecință, dreptul la o cale de atac efectivă, astfel cum este înțeles atât de dreptul Uniunii, cât și de dreptul rezultat din CEDO, nu impune existența unui dublu grad de jurisdicție. Este suficient ca obligațiile care rezultă din aceste drepturi să fie respectate de cel puțin unul dintre gradele de jurisdicție prevăzute de dreptul național pentru ca cerințele legate de dreptul la o cale de atac efectivă să fie îndeplinite.
50. În speță, reiese că această condiție este efectiv îndeplinită, întrucât, în dreptul neerlandez, acțiunea introdusă în primă instanță la rechtbank (tribunal) dispune de un efect suspensiv de plin drept și prevede, în plus, posibilitatea solicitantului de a formula, pe lângă apel, o cerere de măsuri provizorii prin care să solicite ca decizia de îndepărtare adoptată în privința sa în același timp cu respingerea cererii sale de azil să nu fie executată înainte de pronunțarea hotărârii privind această cale de atac.
51. Aceste observații sunt însă valabile numai cu condiția ca efectul suspensiv al acțiunii în primă instanță să nu fie anihilat de posibilitatea conferită instanței sesizate în primă instanță de a anula decizia în litigiu, dar de a menține efectele acesteia, astfel încât persoana interesată poate face obiectul unei măsuri de îndepărtare deși a obținut câștig de cauză. În cazul ignorării acestei particularități de procedură care constă în faptul că apelul împotriva unei decizii suspensive nu este el însuși suspensiv, reclamantul s‑ar afla într‑o situație tot atât de incomprehensibilă precum cea în care se află X.
52. Într‑adevăr, în cauza X (C‑175/17), instanța de prim grad a menținut, în aplicarea dreptului național și în pofida anulării pronunțate, efectele deciziei de respingere a cererii de azil a persoanei interesate, care conținea o decizie de returnare. În aceste condiții, nu se poate considera că cerințele dreptului la o cale de atac efectivă, cum rezultă acestea din dispozițiile analizate, precum și din jurisprudența Curții și a Curții Europene a Drepturilor Omului, sunt îndeplinite de procedura principală.
53. Astfel, menținerea consecințelor unei decizii anulate privează de efect calea de atac formulată de reclamant, deși această cale de atac este admisă. Aceasta implică faptul că reclamantul nu dispune de un drept efectiv la o cale de atac. Prin urmare, dacă efectele juridice ale deciziei anulate sunt menținute, calea de atac a apelului trebuie să aibă un efect suspensiv automat pentru ca sistemul procedural național să îndeplinească cerințele dreptului la o cale de atac jurisdicțională efectivă.
54. Prin urmare, trebuie emisă o rezervă importantă în ceea ce privește respectarea cerințelor legate de dreptul la o cale de atac jurisdicțională efectivă în împrejurări precum cele din cauza X (C‑175/17), pentru ca un reclamant care obține anularea în primă instanță a deciziei pe care o atacă să fie protejat împotriva unei măsuri de îndepărtare atunci când formulează apel, tocmai pentru a evita ca decizia anulată să fie executată.
55. În sfârșit, interpretarea preconizată în prezentele concluzii răspunde obiectivului prelucrării rapide a cererilor de protecție internațională(34) și celui al unei politici eficiente în materie de îndepărtare și de returnare(35), cuprinse în directivele examinate, dat fiind că raționamentul invers ar permite persoanelor vizate de decizii de respingere a cererilor lor de azil și/sau de decizii de îndepărtare să multiplice căile de atac în scopul împiedicării executării măsurilor menționate, ceea ce ar încetini în aceeași măsură procesul de îndepărtare a persoanelor ale căror cereri de acordare a unui permis de ședere sunt respinse.
56. Rezultă din considerațiile care precedă că se propune Curții să declare că dispozițiile articolului 39 din Directiva 2005/85, ale articolului 13 din Directiva 2008/115 și ale articolului 46 din Directiva 2013/32, citite în lumina articolelor 4 și 18, a articolului 19 alineatul (2) și a articolului 47 din cartă, nu trebuie interpretate în sensul că dreptul Uniunii ar impune ca o cale de atac a apelului, în măsura în care este prevăzută de dreptul național în cadrul unei proceduri îndreptate împotriva unei măsuri care conține o decizie de returnare, să aibă un efect suspensiv automat, chiar dacă resortisantul respectiv al țării terțe susține că executarea deciziei de returnare ar implica un risc serios de încălcare a principiului nereturnării. Totuși, dreptul la o cale de atac efectivă, astfel cum rezultă din aceste dispoziții, se opune menținerii efectelor juridice ale respingerii unei cereri de azil și ale unei decizii de returnare în pofida anulării acestor măsuri în primă instanță și impune ca, într‑o asemenea situație, calea de atac a apelului să dispună de un efect suspensiv automat.
57. Ținând seama de răspunsul astfel furnizat la primele întrebări adresate în cadrul celor două cereri de decizie preliminară analizate, nu mai este necesar să fie examinată cea de a treia întrebare adresată Curții de instanța de trimitere în cauza X și Y (C‑180/17).
V. Concluzie
58. În lumina considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Secția de contencios administrativ a Consiliului de Stat, Țările de Jos) după cum urmează:
„Articolul 39 din Directiva 2005/85/CE Consiliului din 1 decembrie 2005 privind standardele minime cu privire la procedurile din statele membre de acordare și retragere a statutului de refugiat, articolul 13 din Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală și articolul 46 din Directiva 2013/32/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 privind procedurile comune de acordare și retragere a protecției internaționale coroborate cu articolele 4 și 18 cu articolul 19 alineatul (2) și cu articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene nu trebuie interpretate în sensul că dreptul Uniunii ar impune ca o cale de atac a apelului, în măsura în care este prevăzută de dreptul național în cadrul unei proceduri îndreptate împotriva unei măsuri care conține o decizie de returnare, să aibă un efect suspensiv automat, chiar dacă resortisantul respectiv al țării terțe susține că executarea deciziei de returnare ar implica un risc serios de încălcare a principiului nereturnării. Totuși, dreptul la o cale de atac efectivă, astfel cum rezultă din aceste dispoziții, se opune menținerii efectelor juridice ale respingerii unei cereri de azil și ale unei decizii de returnare în pofida anulării acestor măsuri în primă instanță și impune ca, într‑o asemenea situație, calea de atac a apelului să dispună de un efect suspensiv automat.”