RETTENS DOM (Første Afdeling)
25. november 1998 (1)
»Erstatningssøgsmål - ansvar uden for kontraktforhold - mælk - tillægsafgift -
referencemængde - producenter, der har påtaget sig en ikke-markedsførings-
eller omstillingsforpligtelse - erstatning - forordning (EØF) nr. 2187/93 -
forældelse«
I sag T-222/97,
Alfons Steffens, Aschendorf (Tyskland), ved advokaterne Walter Remmers, Willy
Meyer og Angelika Kleymann, Papenburg, og med valgt adresse i Luxembourg hos
advokaterne Turk og Prum, 13 A, avenue Guillaume,
mod
Rådet for Den Europæiske Union ved Jan-Peter Hix, Rådets Juridiske Tjeneste,
som befuldmægtiget, bistået af advokaterne Hans-Jürgen Rabe og Marco Núñez
Müller, Hamburg og Bruxelles, og med valgt adresse i Luxembourg hos
generaldirektør Alessandro Morbilli, Den Europæiske Investeringsbanks Direktorat
for Juridiske Anliggender, 100, boulevard Konrad Adenauer,
og
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved ledende juridisk konsulent
Dierk Booss, som befuldmægtiget, bistået af advokaterne Hans-Jürgen Rabe og
Marco Núñez Müller, Hamburg og Bruxelles, og med valgt adresse i Luxembourg
hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Wagnercentret,
Kirchberg,
hvori der er nedlagt påstand om erstatning af det tab, som sagsøgeren hævder at
have lidt, fordi han er blevet forhindret i at markedsføre mælk i medfør af Rådets
forordning (EØF) nr. 857/84 af 31. marts 1984 om almindelige regler for
anvendelsen af den i artikel 5c i forordning (EØF) nr. 804/68 omhandlede afgift på
mælk og mejeriprodukter (EFT L 90, s. 13), som suppleret ved Kommissionens
forordning (EØF) nr. 1371/84 af 16. maj 1984 (EFT L 132, s. 11),
har
DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS RET I FØRSTE INSTANS
(Første Afdeling)
sammensat af præsidenten, B. Vesterdorf, og dommerne R.M. Moura Ramos og
P. Mengozzi,
justitssekretær: fuldmægtig A. Mair,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter mundtlig forhandling den 24. juni
1998,
afsagt følgende
Dom
Retsforskrifter
- 1.
- I 1977 udstedte Rådet med henblik på at nedbringe en overskudsproduktion af
mælk inden for Fællesskabet forordning (EØF) nr. 1078/77 af 17. maj 1977 om
indførelse af en præmieordning for ikke-markedsføring af mælk og mejeriprodukter
og for omstilling af malkekvægsbesætninger (EFT L 131, s. 1, herefter »forordning
nr. 1078/77«). Ved forordningen blev producenterne tilbudt en præmie for at
påtage sig en forpligtelse til at undlade at markedsføre mælk i en periode på fem
år eller omstille besætningerne.
- 2.
- I 1984 udstedte Rådet for at imødegå en fortsat overproduktion forordning (EØF)
nr. 856/84 af 31. marts 1984 (EFT L 90, s. 10) om ændring af Rådets forordning
(EØF) nr. 804/68 af 27. juni 1968 om den fælles markedsordning for mælk og
mejeriprodukter (EFT 1968 I, s. 169, herefter »forordning nr. 804/68«). Ved den
nye artikel 5c i forordningen blev der indført en »tillægsafgift« på de mængder
mælk, som producenterne leverer, og som overstiger en »referencemængde«.
- 3.
- Ved Rådets forordning (EØF) nr. 857/84 af 31. marts 1984 om almindelige regler
for anvendelsen af den i artikel 5c i forordning nr. 804/68 omhandlede afgift på
mælk og mejeriprodukter (EFT L 90, s. 13, herefter »forordning nr. 857/84«) blev
referencemængden for hver enkelt producent fastsat på grundlag af den
produktion, der var leveret i et referenceår.
- 4.
- Ved domme af 28. april 1988 i sagerne Mulder (sag 120/86, Sml. s. 2321, herefter
»Mulder I-dommen«) og Von Deetzen (sag 170/86, Sml. s. 2355) fastslog
Domstolen, at forordning nr. 857/84, som suppleret ved Kommissionens forordning
(EØF) nr. 1371/84 af 16. maj 1984 om gennemførelsesbestemmelserne for den
tillægsafgift, der er omhandlet i artikel 5c i forordning nr. 804/68 (EFT L 132, s.
11), er ugyldig som følge af, at den tilsidesætter princippet om beskyttelse af den
berettigede forventning.
- 5.
- Med henblik på at opfylde disse domme udstedte Rådet forordning (EØF) nr.
764/89 af 20. marts 1989 om ændring af forordning nr. 857/84 (EFT L 84, s. 2). I
medfør af denne ændringsforordning fik de producenter, der havde indgået ikke-markedsførings- eller omstillingsforpligtelser, tildelt en »særlig« referencemængde
(også benævnt »kvote«).
- 6.
- Der gjaldt flere betingelser for tildeling af en særlig referencemængde. Desuden var
referencemængden begrænset til 60% af den mælkemængde eller den mængde
mælkeækvivalent, som producenten har solgt i de sidste tolv måneder før
indgivelsen af ansøgningen om ikke-markedsførings- eller omstillingspræmien.
- 7.
- Domstolen kendte visse af disse betingelser for tildeling samt bestemmelsen om
begrænsning af den særlige referencemængde til 60% ugyldige ved sine domme af
11. december 1990 i sagerne Spagl (sag C-189/89, Sml. I, s. 4539) og Pastätter (sag
C-217/89, Sml. I, s. 4585).
- 8.
- På foranledning af disse domme udstedte Rådet forordning (EØF) nr. 1639/91 af
13. juni 1991 om ændring af forordning nr. 857/84 (EFT L 150, s. 35, herefter
»forordning nr. 1639/91«), hvorved de pågældende producenter fik tildelt en særlig
referencemængde.
- 9.
- En af de producenter, som havde rejst det søgsmål, der førte til, at forordning nr.
857/84 blev kendt ugyldig ved Mulder I-dommen, havde i mellemtiden sammen
med andre producenter anlagt erstatningssøgsmål mod Rådet og Kommissionen
med påstand om erstatning for de tab, de havde lidt som følge af, at de ikke havde
fået tildelt en referencemængde i medfør af forordningen.
- 10.
- Ved dom af 19. maj 1992 i sagerne Mulder m.fl. mod Rådet og Kommissionen
(forenede sager C-104/89 og C-37/90, Sml. I, s. 3061, herefter »Mulder II-dommen«), fastslog Domstolen, at Fællesskabet var ansvarlig for de pågældende
tab.
- 11.
- På foranledning af denne dom offentliggjorde Rådet og Kommissionen den 5.
august 1992 meddelelse 92/C 198/04 (EFT C 198, s. 4, herefter »meddelelsen af 5.
august 1992«). Efter heri at have redegjort for virkningerne af Mulder II-dommen
tilkendegav institutionerne med henblik på at give dommen fuld virkning, at de ville
vedtage de praktiske regler for betaling af erstatning til de pågældende
producenter. Indtil vedtagelsen af de omhandlede regler forpligtede institutionerne
sig over for enhver producent, der havde krav på erstatning, til at give afkald på
at påberåbe sig forældelsen i henhold til artikel 43 i EØF-statutten for Domstolen
(herefter »statutten«). Forpligtelsen var dog betinget af, at retten til erstatning ikke
var forældet på tidspunktet for offentliggørelsen af meddelelsen eller på det
tidspunkt, hvor producenten havde rettet henvendelse til en af institutionerne.
- 12.
- Rådet udstedte derpå forordning (EØF) nr. 2187/93 af 22. juli 1993 om tilbud om
erstatning til visse producenter af mælk og mejeriprodukter, som midlertidigt har
været forhindret i at udøve deres virksomhed (EFT L 196, s. 6, herefter
»forordning nr. 2187/93«). Forordningen hjemler et tilbud om en fast erstatning til
de producenter, som under nærmere angivne omstændigheder har lidt tab ved
anvendelsen af den ordning, som var omhandlet i Mulder II-dommen.
Den faktiske baggrund for tvisten
- 13.
- Sagsøgeren er mælkeproducent i Tyskland. Da sagsøgeren havde påtaget sig en
forpligtelse i henhold til forordning nr. 1078/77, som ophørte den 12. oktober 1983,
fremstillede han ikke mælk inden for det referenceår, som var blevet valgt i
henhold til forordning nr. 857/84. Han kunne derfor ikke efter ikrafttrædelsen af
forordning nr. 857/84 tildeles nogen referencemængde og dermed heller ikke
markedsføre nogen mælkemængde, som var fritaget for tillægsafgiften.
- 14.
- Efter vedtagelsen af forordning nr. 1639/91 fik sagsøgeren tildelt en
referencemængde, i kraft af hvilken han kunne genoptage mælkeproduktionen fra
den 15. juni 1991.
- 15.
- Ved skrivelse af 14. januar 1993 rejste sagsøgeren krav over for Kommissionen om
erstatning for det af ham lidte tab. I sin svarskrivelse af 10. februar 1993 foreslog
Kommissionen ham at afvente vedtagelsen af den forordning om tildeling af
erstatning, som var bebudet ved meddelelsen af 5. august 1992. Kommissionen
erindrede om, at institutionerne havde forpligtet sig til at give afkald på at
påberåbe sig forældelsen indtil udløbet af den frist, som ville blive fastsat ved
nævnte forordning.
- 16.
- Ved skrivelse af 30. september 1993 anmodede sagsøgeren de kompetente
nationale myndigheder om at fremsætte et tilbud til ham om erstatning i henhold
til forordning nr. 2187/93. Ved skrivelse fra de kompetente nationale myndigheder
af 25. januar 1994 modtog han et tilbud om erstatning på 10 061,54 DEM, som blev
afgivet på Rådets og Kommissionens vegne og for disses regning. Han accepterede
imidlertid ikke tilbuddet inden for den tomånedersfrist, som er fastsat i artikel 14,
stk. 3, i forordning nr. 2187/93.
- 17.
- Ved skrivelse, modtaget den 7. juni 1994, meddelte sagsøgeren Kommissionen, at
han ikke kunne acceptere tilbuddet, da han ikke var enig i beregningen af den
foreslåede erstatning. I sin svarskrivelse af 5. august 1994 indrømmede
Kommissionen sagsøgeren en yderligere frist på ti dage til at afgive en eventuel
accept efter at have erindret ham om, at tilbuddet måtte accepteres ubetinget, og
at sagsøgeren i tilfælde af et afslag havde mulighed for at anlægge sag ved Retten.
Sagsøgeren besvarede imidlertid ikke denne skrivelse.
Retsforhandlinger og parternes påstande
- 18.
- Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 30. juli 1997 har sagsøgeren
anlagt nærværende sag.
- 19.
- Han har herunder nedlagt påstand om, at Rådet og Kommissionen tilpligtes at
betale ham en erstatning på 69 503,40 DEM med rente 8% p.a. fra den 1. oktober
1993.
- 20.
- De sagsøgte parter, Rådet og Kommissionen, har nedlagt følgende påstande:
- Frifindelse.
- Sagsøgeren tilpligtes at afholde sagens omkostninger.
Rettens bemærkninger
- 21.
- Til støtte for sine påstande har sagsøgeren gjort gældende, at han er en af de
mælkeproducenter, som midlertidigt blev forhindret i at udøve deres virksomhed,
da han mellem 1984 og 1992 var afskåret fra at levere mælk. Han mener at have
krav på en fuldstændig erstatning for det tab, han har lidt som følge heraf. Efter
hans opfattelse er forældelsesreglen i forordning nr. 2187/93 ulovlig, hvorfor han
uanset denne regel er berettiget til erstatning for det tab, han led mellem 1984 og
1987.
- 22.
- Han har ansat sit tab til 69 503,40 DEM på grundlag af en indtægt på 0,60 DEM
pr. kg mælk.
- 23.
- Under den mundtlige forhandling har sagsøgeren imødegået de sagsøgtes indsigelse
om forældelse med, at forældelsesfristen i medfør af forordning nr. 2187/93 senest
var blevet afbrudt i forhold til samtlige producenter på tidspunktet for
offentliggørelsen af meddelelsen af 5. august 1992. I overensstemmelse med de
retsgrundsætninger, som er fælles for flertallet af medlemsstaternes retssystemer,
hvortil der henvises i EF-traktatens artikel 215, stk. 2, medførte denne afbrydelse,
at en ny forældelsesfrist begyndte at løbe fra nævnte tidspunkt.
- 24.
- Sagsøgerens afslag på det erstatningstilbud, som blev fremsat i medfør af forordning
nr. 2187/93, kunne efter hans opfattelse ikke afskære ham fra at udnytte denne nye
forældelsesfrist. Den eneste følge heraf var, at de sagsøgte parter ikke længere var
bundet af deres tilbud fra nævnte tidspunkt.
- 25.
- De sagsøgte har bestridt berettigelsen af sagsøgerens krav og til støtte herfor
påberåbt sig tre anbringender, nemlig dels, at sagsøgeren havde mulighed for at
producere mælk inden for en del af den periode, for hvilken han har rejst krav om
erstatning, dels at erstatningskravet er helt eller delvist forældet, og endelig at det
er for vidtgående.
- 26.
- Det bemærkes, at Fællesskabet kan kun ifalde ansvar uden for kontraktforhold
efter traktatens artikel 215, stk. 2, for det tab, institutionerne har forvoldt, såfremt
visse betingelser er opfyldt, nemlig at den adfærd, som fællesskabsinstitutionen
kritiseres for at have udvist, er retsstridig, at der er indtrådt et tab, og at der erårsagsforbindelse mellem den retsstridige adfærd og det hævdede tab (Domstolens
dom af 17.12.1981, forenede sager 197/80, 198/80, 199/80, 200/80, 243/80, 245/80 og
247/80, Ludwigshafener Walzmühle m.fl. mod Rådet og Kommissionen, Sml. s.
3211, præmis 18, og Rettens dom af 17.2.1998, sag T-107/96, Pantochim mod
Kommissionen, Sml. II, s. 311, præmis 48).
- 27.
- Hvad angår generelle retsakter er et erstatningsansvar for sådanne retsakter efter
fast praksis (Domstolens dom af 2.12.1971, sag 5/71, Zuckerfabrik Schöppenstedt
mod Rådet, Sml. 1971, s. 275, org. ref.: Rec. s. 975, præmis 11, af 25.5.1978,
forenede sager 83/76 og 94/76, 4/77, 15/77 og 40/77, HNL m.fl. mod Rådet og
Kommissionen, Sml. s. 1209, præmis 4, og Rettens dom af 15.4.1997, sag T-390/94,
Schröder m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 501, præmis 52) betinget af, at den
adfærd, Fællesskabet kritiseres for at have udvist, udgør en tilsidesættelse af en
højere retsregel til beskyttelse af private. Hvis institutionen har udstedt retsakten
under udøvelsen af en vid skønsbeføjelse, således som det er tilfældet inden for
området for den fælles landbrugspolitik, er det desuden en betingelse, at denne
tilsidesættelse er tilstrækkeligt kvalificeret, dvs. at den er åbenbar og grov
(Domstolens dom i ovennævnte sag HNL m.fl. mod Rådet og Kommissionen,
præmis 6, dom af 8.12.1987, sag 50/86, Grands Moulins de Paris mod EØF, Sml.
s. 4833, præmis 8, samt Mulder II-dommens præmis 12; Rettens dom af 9.12.1997,
forenede sager T-195/94 og T-202/94, Quiller og Heusmann mod Rådet og
Kommissionen, Sml. II, s. 2247, præmis 48 og 49).
- 28.
- Som institutionerne har anerkendt i deres meddelelse af 5. august 1992, fremgår
det af Mulder II-dommen, at Fællesskabet er erstatningsansvarligt over for hver
enkelt producent, der har lidt et tab som følge af, at han har været forhindret i at
levere mælk i medfør af forordning nr. 857/84.
- 29.
- Det fremgår af sagens akter, at sagsøgeren, som i 1991 fik tildelt en særlig
referencemængde, er en producent, som befinder sig i den situation, der er
omhandlet i nævnte meddelelse. Da han påtog sig en forpligtelse til ikke-markedsføring i henhold til forordning nr. 1078/77, blev han ved dennes ophør
forhindret i at genoptage markedsføringen af mælk som følge af, at forordning nr.
857/84 fandt anvendelse. Dette bekræftes i øvrigt af, at de kompetente tyske
myndigheder den 25. januar 1994 på Rådets og Kommissionens vegne og for disses
regning i medfør af forordning nr. 2187/93 tilsendte ham et tilbud om erstatning,
som han ikke accepterede. Sagsøgeren havde derfor principielt krav på erstatning
for sit tab.
- 30.
- Det skal dog undersøges, om og i hvilket omfang hans krav er udelukket som følge
af forældelse.
- 31.
- I så henseende fremgår det af fast retspraksis, at forældelsesfristen i henhold til
statuttens artikel 43 ikke kan begynde at løbe, før alle de betingelser, som er en
forudsætning for erstatningspligten, er opfyldt, og i tilfælde som det foreliggende,
hvor erstatningsansvaret skyldes en generel retsakt, navnlig ikke før retsaktens
skadevoldende følger har vist sig (Domstolens domme af 27.1.1982, forenede sager
256/80, 257/80, 265/80, 267/80 og 5/81, Birra Wührer m.fl. mod Rådet og
Kommissionen, Sml. s. 85, og sag 51/81, De Franceschi mod Rådet og
Kommissionen, Sml. s. 117, præmis 10; Rettens dom af 16.4.1997, sag T-20/94,
Hartmann mod Rådet og Kommissionen, Sml. II, s. 597, præmis 107, herefter
»Hartmann-dommen«).
- 32.
- I den foreliggende sag led sagsøgeren tab fra den dag, da han, efter at forpligtelsen
til ikke-markedsføring var ophørt, havde kunnet genoptage leveringerne af mælk,
hvis han ikke havde fået afslag på at få tildelt en referencemængde. Da hans
forpligtelse til ikke-markedsføring ophørte i oktober 1983, begyndte han at lide tab
på tidspunktet for ikrafttrædelsen af forordning nr. 857/84, dvs. den 1. april 1984.
Forældelsesfristen begyndte altså løbe fra dette tidspunkt.
- 33.
- De sagsøgte kan ikke med føje hævde, at hele sagsøgerens erstatningskrav var
forældet fem år efter datoen for forældelsesfristens begyndelse.
- 34.
- Det tab, som Fællesskabet skal erstatte, er nemlig ikke indtrådt med øjeblikkelig
virkning, men er opstået dagligt over en vis periode, som følge af, at en retsstridig
handling er blevet opretholdt, og så længe som sagsøgeren var afskåret fra at få
tildelt en referencemængde og dermed fra at levere mælk. Forældelsen efter
statuttens artikel 43 omfatter derfor den periode, der ligger mere end fem år forud
for datoen for den handling, som afbrød forældelsen, og påvirker ikke de senere
krav (Hartmann-dommen, præmis 132).
- 35.
- Ifølge statuttens artikel 43 afbrydes forældelsesfristen alene ved indgivelse af
stævning til Fællesskabets retsinstanser eller ved at skadelidte forud gør sit krav
gældende over for vedkommende institution i Fællesskabet.
- 36.
- Sagsøgerens argument om, at det afkald på påberåbelse af forældelsen, som var
omhandlet i meddelelsen af 5. august 1992, skulle have medført, at en ny
forældelsesfrist begyndte at løbe, må forkastes.
- 37.
- Som de sagsøgte har anført taler meddelelsen nemlig om et afkald på påberåbelse
af forældelsen og ikke en afbrydelse heraf. Der var derfor blot tale om en frivillig
begrænsning af retten til at påberåbe sig forældelsen, som producenterne kunne
udnytte på de betingelser, som er fastsat i forordning nr. 2187/93 (jf. Hartmann-dommen, præmis 137).
- 38.
- Afkaldet var en ensidig handling, hvis formål var at tilskynde producenterne til at
afvente iværksættelsen af den ordning for tilkendelse af en fast erstatning, som var
fastsat i forordning nr. 2187/93 med henblik på at begrænse antallet af de sager,
der måtte blive anlagt (jf. i denne retning Hartmann-dommen, præmis 136).
- 39.
- I medfør af denne forordning kunne producenterne anmode om at få tilsendt et
tilbud om erstatning, for hvilket fristen for accept udgjorde to måneder. Såfremt
de afslog tilbuddet, kunne de anlægge erstatningssag inden for den samme frist på
to måneder, hvorunder de fortsat havde mulighed for at udnytte afkaldet på
påberåbelse af forældelsen (jf. Hartmann-dommen, præmis 138).
- 40.
- Under hensyn til formålet med dette afkald (jf. ovenfor præmis 38) ophørte det
med at have retsvirkning ved udløbet af perioden for accept af tilbuddet om
erstatning. Fra dette tidspunkt kunne institutionerne altså på ny påberåbe sig
forældelsen, hvis tilbuddet ikke var accepteret, og der ikke var anlagt sag.
- 41.
- I den foreliggende sag modtog sagsøgeren tilbuddet om erstatning den 28. januar
1994. Tilbuddet blev ikke accepteret inden for tomånedersfristen i henhold til
forordning nr. 2187/93, og sagsøgeren anlagde ikke erstatningssag inden for samme
frist. Ved Kommissionens skrivelse af 5. august 1994 (jf. ovenfor præmis 17) blev
denne frist derpå for sagsøgerens vedkommende forlænget med yderligere ti dage.
Inden for denne periode accepterede sagsøgeren imidlertid hverken tilbuddet eller
anlagde sag. Sagsøgeren er derfor afskåret fra at påberåbe sig afkaldet på
påberåbelse af forældelsen i henhold til meddelelsen af 5. august 1992.
- 42.
- Selv om det antages, at den skrivelse til Kommissionen af juni 1994, hvorved
sagsøgeren anfægtede beløbet i det fremsatte erstatningstilbud, udgør et forud
indgivet krav i statuttens artikel 43's forstand, må det konstateres, at sagsøgeren
ikke har anlagt sag inden for tomånedersfristen i henhold til traktatens artikel 173,
hvortil der henvises i statuttens artikel 43.
- 43.
- Da sagen blev anlagt den 30. juli 1997, var det seneste tab, sagsøgeren havde lidt,
indtruffet mere end fem år før denne dato, nemlig i 1991, hvor sagsøgeren havde
kunnet genoptaget mælkeproduktionen.
- 44.
- Sagen er følgelig anlagt for sent og på et tidspunkt, da alle sagsøgerens krav var
forældede.
- 45.
- Det følger af det anførte, at de sagsøgte må frifindes.
Sagsomkostninger
- 46.
- I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part
at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Sagsøgeren har
tabt sagen og bør derfor pålægges at betale sagens omkostninger i
overensstemmelse med de sagsøgtes påstand.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Første Afdeling)
1) Rådet for Den Europæiske Union og Kommissionen for De Europæiske
Fællesskaber frifindes.
2) Sagsøgeren betaler sagens omkostninger.
VesterdorfMoura Ramos
Mengozzi
|
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 25. november 1998.
H. Jung
B. Vesterdorf
Justitssekretær
Præsident