Wydanie tymczasowe
WYROK SĄDU (ósma izba w składzie powiększonym)
z dnia 10 kwietnia 2024 r.(*)
Unia gospodarcza i walutowa – Unia bankowa – Jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych (SRM) – Jednolity fundusz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRF) – Decyzja SRB w sprawie obliczania składek ex ante za okres składkowy 2022 – Artykuł 70 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 806/2014 – Naruszenie prawa – Ograniczenie w czasie skutków wyroku
W sprawie T‑411/22,
Dexia, dawniej Dexia Crédit Local, z siedzibą w Paryżu (Francja), którą reprezentowali H. Gilliams oraz J.‑M. Gollier, adwokaci,
strona skarżąca,
przeciwko
Jednolitej Radzie ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB), którą reprezentowali K.‑P. Wojcik, J. Kerlin oraz C. De Falco, w charakterze pełnomocników, których wspierali H.‑G. Kamann, F. Louis oraz P. Gey, adwokaci,
strona pozwana,
popieranej przez
Parlament Europejski, który reprezentowali J. Etienne, M. Menegatti oraz G. Bartram, w charakterze pełnomocników,
oraz przez
Radę Unii Europejskiej, którą reprezentowały E. d’Ursel, J. Haunold oraz A. Westerhof Löfflerová, w charakterze pełnomocników,
interwenienci,
SĄD (ósma izba w składzie powiększonym),
w składzie: A. Kornezov, prezes, G. De Baere, D. Petrlík (sprawozdawca), K. Kecsmár i S. Kingston, sędziowie,
sekretarz: S. Jund, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 8 lutego 2024 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 W skardze opartej na art. 263 TFUE skarżąca, Dexia, dawniej Dexia Crédit Local, żąda stwierdzenia nieważności decyzji SRB/ES/2022/18 Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB) z dnia 11 kwietnia 2022 r. w sprawie obliczenia składek ex ante za 2022 r. na rzecz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRF) (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”) w zakresie, w jakim decyzja ta jej dotyczy.
Okoliczności powstania sporu
2 Skarżąca była francuską instytucją kredytową.
3 SRB ustaliła w zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 70 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 806/2014 z dnia 15 lipca 2014 r. ustanawiającego jednolite zasady i jednolitą procedurę restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych w ramach jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 1093/2010 (Dz.U. 2014, L 225, s. 1), składki ex ante na rzecz SRF (zwane dalej „składkami ex ante”) za rok 2022 (zwany dalej „okresem składkowym 2022”) instytucji objętych art. 2 w związku z art. 67 ust. 4 tego rozporządzenia (zwanych dalej „instytucjami”), w tym skarżącej.
4 Decyzją o poborze składki z dnia 25 kwietnia 2022 r. Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (organ nadzoru ostrożnościowego, restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, ACPR, Francja), jako krajowy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nr 806/2014, nakazał skarżącej uiszczenie ustalonej przez SRB składki ex ante za okres składkowy 2022.
Zaskarżona decyzja
5 Zaskarżona decyzja składa się z części głównej, której towarzyszą trzy załączniki.
6 W części głównej zaskarżonej decyzji opisano proces ustalania składek ex ante za okres składkowy 2022, który ma zastosowanie do wszystkich instytucji.
7 W tym celu SRB przede wszystkim przypomniała w sekcji 5 zaskarżonej decyzji, że przed końcem początkowego ośmioletniego okresu, licząc od dnia 1 stycznia 2016 r. (zwanego dalej „okresem początkowym”), dostępne w SRF środki finansowe powinny osiągnąć poziom docelowy (zwany dalej „ostatecznym poziomem docelowym”) w wysokości co najmniej 1 % kwoty depozytów gwarantowanych (zwanych dalej „depozytami gwarantowanymi”) wszystkich instytucji, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie działalności we wszystkich państwach członkowskich uczestniczących w jednolitym mechanizmie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych (SRM) (zwanych dalej „uczestniczącymi państwami członkowskimi”).
8 Następnie w sekcji 5 zaskarżonej decyzji SRB określiła roczny poziom docelowy, o którym mowa w art. 4 rozporządzenia wykonawczego Rady (UE) 2015/81 z dnia 19 grudnia 2014 r. określającego jednolite warunki stosowania rozporządzenia nr 806/2014 w odniesieniu do składek ex ante wnoszonych na rzecz SRF (Dz.U. 2015, L 15, s. 1), odnośnie do okresu składkowego 2022 (zwany dalej „rocznym poziomem docelowym”). W tym względzie SRB wyjaśniła, że uwzględniła elementy przewidziane w art. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/747 z dnia 17 grudnia 2015 r. uzupełniającego rozporządzenie nr 806/2014 w odniesieniu do kryteriów dotyczących obliczania składek ex ante oraz okoliczności i warunków, na jakich zapłata nadzwyczajnych składek ex post może zostać częściowo lub całkowicie odroczona (Dz.U. 2017, L 113, s. 2).
9 SRB wyjaśniła ponadto, że ustaliła roczny poziom docelowy na jedną ósmą 1,6 % kwoty depozytów gwarantowanych wszystkich instytucji w 2021 r. zgodnie z danymi przekazanymi przez systemy gwarancji depozytów na podstawie art. 16 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2015/63 z dnia 21 października 2014 r. uzupełniającego dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE w odniesieniu do składek ex ante wnoszonych na rzecz mechanizmów finansowania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (Dz.U. 2015, L 11, s. 44).
10 W sekcji 6 zaskarżonej decyzji SRB opisała metodę obliczania składek ex ante za okres składkowy 2022.
11 W sekcji 6 zaskarżonej decyzji SRB wyjaśniła też, że instytucje inne niż te, które uiszczały składkę ryczałtową ze względu na ich szczególne cechy, powinny uiszczać składkę ex ante dostosowywaną do ich profilu ryzyka, którą ustaliła w wymienionych poniżej głównych etapach.
12 Na pierwszym etapie SRB obliczyła, zgodnie z art. 70 ust. 2 akapit drugi lit. a) rozporządzenia nr 806/2014, podstawową składkę roczną każdej instytucji, która jest proporcjonalna do kwoty zobowiązań danej instytucji, z wyłączeniem funduszy własnych i depozytów gwarantowanych (zwanych „zobowiązaniami netto”), w odniesieniu do zobowiązań netto wszystkich instytucji, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie działalności na terytorium wszystkich uczestniczących państw członkowskich. Zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia delegowanego 2015/63 SRB odliczyła niektóre rodzaje zobowiązań od zobowiązań netto instytucji, które należy uwzględnić przy określaniu tej składki.
13 Na drugim etapie obliczania składki ex ante SRB dokonała korekty podstawowej składki rocznej w zależności od profilu ryzyka danej instytucji, zgodnie z art. 70 ust. 2 akapit drugi lit. b) rozporządzenia nr 806/2014.
14 SRB obliczyła składkę ex ante każdej instytucji, dzieląc roczny poziom docelowy między wszystkie instytucje na podstawie wskaźnika opartego na podstawowej składce rocznej skorygowanej w zależności od profilu ryzyka.
Żądania stron
15 Skarżąca wnosi w istocie do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w dotyczącym jej zakresie;
– obciążenie SRB kosztami postępowania.
16 SRB wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– tytułem ewentualnym, w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, utrzymanie jej skutków w mocy aż do momentu jej zastąpienia inną decyzją lub co najmniej przez okres sześciu miesięcy począwszy od daty uprawomocnienia się wyroku;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
17 Parlament Europejski wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi w zakresie, w jakim opiera się ona na zarzucie niezgodności z prawem rozporządzenia nr 806/2014, który podniesiono w ramach zarzutów czwartego i piątego;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
18 Rada Unii Europejskiej wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
19 Na poparcie skargi skarżąca podnosi pięć zarzutów dotyczących:
– pierwszy – naruszenia art. 69 ust. 2 i art. 70 ust. 2 rozporządzenia nr 806/2014;
– drugi – naruszenia przez rozporządzenie delegowane 2015/63 zasad proporcjonalności i równego traktowania;
– trzeci, podniesiony posiłkowo – naruszenia przez zaskarżoną decyzję zasad proporcjonalności i równego traktowania;
– czwarty – niezgodności z prawem art. 5, 69 i 70 rozporządzenia nr 806/2014 ze względu na to, że art. 114 TFUE stanowi niewłaściwą podstawę prawną dla tych przepisów;
– piąty – niezgodności z prawem art. 69 i 70 rozporządzenia nr 806/2014 ze względu na podnoszony podatkowy charakter składek ex ante, który podważa możliwość stosowania art. 114 TFUE jako podstawy prawnej tych przepisów.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 69 ust. 2 i art. 70 ust. 2 rozporządzenia nr 806/2014
20 Zarzut pierwszy składa się w istocie z dwóch zarzutów szczegółowych, z których pierwszy dotyczy naruszenia art. 69 ust. 2 rozporządzenia nr 806/2014, a drugi – naruszenia art. 70 ust. 2 tego rozporządzenia.
21 Należy wpierw zbadać zarzut szczegółowy drugi.
22 W ramach tego zarzutu szczegółowego skarżąca utrzymuje, że ustalając roczny poziom docelowy na 14 253 573 821,46 EUR, który odpowiada jednej ósmej 1,6 % depozytów gwarantowanych w 2021 r., SRB obeszła, a zatem naruszyła art. 70 ust. 2 rozporządzenia nr 806/2014, który zobowiązuje ją do obliczenia indywidualnych składek ex ante, tak aby składki ex ante należne od wszystkich instytucji, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie działalności na terytorium wszystkich uczestniczących państw członkowskich, nie przekraczały 12,5 % ostatecznego poziomu docelowego (zwanego dalej „pułapem 12,5 %”).
23 SRB utrzymuje tytułem głównym, że przewidziana w art. 70 ust. 2 rozporządzenia nr 806/2014 zasada dotycząca nieprzekraczania pułapu 12,5 %, nie ma zastosowania w okresie początkowym. Jej zdaniem przewidziana w art. 69 ust. 2 tego rozporządzenia zasada, zgodnie z którą składki ex ante powinny być rozłożone w czasie możliwie równomiernie aż do osiągnięcia poziomu docelowego, ma pierwszeństwo przed wymogiem wynikającym z art. 70 ust. 2 tego rozporządzenia, ponieważ pierwsza zasada stanowi lex specialis ratione temporis w stosunku do drugiego wymogu, który z kolei jest jedynie lex generalis.
24 SRB podnosi tytułem ewentualnym, jak wyjaśniła w szczególności na rozprawie, że przewidziana w art. 70 ust. 2 rozporządzenia nr 806/2014 zasada dotycząca nieprzekraczania pułapu 12,5 % nie jest bezwzględna. Jej zdaniem niemożliwe jest zastosowanie tej zasady jednocześnie z wymogiem wynikającym z art. 69 ust. 1 tego rozporządzenia, który zobowiązuje ją do zagwarantowania, że SRF osiągnie ostateczny poziom docelowy odpowiadający co najmniej 1 % depozytów gwarantowanych na koniec okresu początkowego. Niemożność ta wynika głównie z dynamicznego charakteru ostatecznego poziomu docelowego w tym znaczeniu, że ów poziom może wzrosnąć w okresie początkowym. Tak więc w przypadku wzrostu depozytów gwarantowanych, który oznaczałby wzrost ostatecznego poziomu docelowego, oraz w przypadku niedoszacowania przez SRB kwoty tego poziomu docelowego na początku okresu początkowego, literalne stosowanie art. 70 ust. 2 rozporządzenia nr 806/2014 uniemożliwiłoby SRB dokonanie jakiejkolwiek późniejszej korekty środków finansowych, jakie należy zebrać w ramach SRF, w celu zaradzenia temu niedoszacowaniu. Tymczasem byłoby trudne, a wręcz niemożliwe, aby SRB dokładnie przewidziała, jaki będzie ostateczny poziom docelowy, ze względu na ryzyko, jakie może wystąpić w okresie początkowym, które może mieć wpływ na zmianę kwoty depozytów gwarantowanych. W świetle tych okoliczności i biorąc pod uwagę realizowany przez SRF cel interesu ogólnego, jakim jest przyczynianie się do stabilności finansowej Unii Europejskiej, SRB powinna była przyznać pierwszeństwo celowi polegającemu na osiągnięciu ostatecznego poziomu docelowego po upływie okresu początkowego, w związku z czym przewidziany w art. 70 ust. 2 rozporządzenia nr 806/2014 wymóg należy pominąć lub interpretować w sposób elastyczny.
25 W tym względzie SRB utrzymuje ponadto, że gdyby przewidziana w art. 70 ust. 2 rozporządzenia nr 806/2014 zasada dotycząca nieprzekraczania pułapu 12,5 % miała zastosowanie w okresie początkowym i gdyby była ściśle stosowana, SRB nie mogłaby dochować art. 69 ust. 2 tego rozporządzenia, który wymaga, po pierwsze, by składki ex ante były rozłożone w czasie możliwie równomiernie, a po drugie, aby SRB uwzględniła fazę cyklu koniunkturalnego i wpływ, jaki procykliczne składki mogą mieć na sytuację finansową instytucji. Aby usunąć napięcie między dwoma rozpatrywanymi przepisami, należałoby w szczególności interpretować pułap 12,5 % w ten sposób, że ma on jedynie na celu skonkretyzowanie w sposób niewiążący wymogu, zgodnie z którym składki ex ante powinny być rozłożone w czasie możliwie równomiernie.
26 Parlament i Rada uważają, że wbrew temu, co SRB twierdzi tytułem głównym, wynikający z art. 70 ust. 2 rozporządzenia nr 806/2014 wymóg dotyczący nieprzekraczania pułapu 12,5 % ma zastosowanie w okresie początkowym. Jednakże zgadzają się one z zajętym przez SRB tytułem ewentualnym stanowiskiem, zgodnie z którym wymóg ten nie jest bezwzględny i należy go interpretować oraz stosować w sposób elastyczny w świetle głównego celu, zgodnie z którym SRF powinien osiągnąć ostateczny poziom docelowy przed końcem okresu początkowego.
27 W tym względzie należy przypomnieć, że art. 69 ust. 1 rozporządzenia nr 806/2014 stanowi, iż przed końcem okresu początkowego środki finansowe dostępne w SRF muszą osiągnąć ostateczny poziom docelowy, który odpowiada co najmniej 1 % kwoty depozytów gwarantowanych wszystkich instytucji, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie działalności na terytorium wszystkich uczestniczących państw członkowskich.
28 Zgodnie z art. 69 ust. 2 rozporządzenia nr 806/2014 w okresie początkowym składki ex ante powinny być rozłożone w czasie możliwie równomiernie aż do osiągnięcia wspomnianego w pkt 27 powyżej ostatecznego poziomu docelowego, jednak przy należytym uwzględnieniu fazy cyklu koniunkturalnego oraz wpływu, jaki procykliczne składki mogą mieć na sytuację finansową instytucji.
29 Następnie art. 70 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 806/2014 przewiduje, że „[k]ażdego roku […] [SRB] oblicza wysokość indywidualnych składek w celu zapewnienia, aby składki należne od wszystkich instytucji, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie działalności na terytorium wszystkich uczestniczących państw członkowskich, nie przekraczały 12,5 % poziomu docelowego”. W art. 70 ust. 2 akapit czwarty tego rozporządzenia dodano, że „[w] każdym przypadku łączna kwota indywidualnych składek od wszystkich instytucji, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie działalności na terytorium wszystkich uczestniczących państw członkowskich […], nie przekracza w ciągu roku 12,5 % poziomu docelowego”.
30 W pierwszej kolejności, co się tyczy stosowania w czasie wymogu pułapu 12,5 % przewidzianego w art. 70 ust. 2 akapity pierwszy i czwarty rozporządzenia nr 806/2014, należy przypomnieć, że Sąd orzekł już, iż wymóg ten ma zastosowanie w okresie początkowym (zob. podobnie wyrok z dnia 20 stycznia 2021 r., ABLV Bank/SRB, T‑758/18, EU:T:2021:28, pkt 68, 69, 100).
31 Wynika to przede wszystkim z jasnego brzmienia art. 69 ust. 2 rozporządzenia nr 806/2014, który przewiduje, że „[w] okresie początkowym” składki ex ante oblicza się „zgodnie z art. 70” tego rozporządzenia, przy czym takie odesłanie wskazuje jednoznacznie, że wszystkie wymogi przewidziane w art. 70, w tym wymóg przewidziany w jego ust. 2 akapity pierwszy i czwarty, mają zastosowanie w okresie początkowym.
32 Ponadto w art. 70 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 806/2014 uściślono, że SRB musi spełnić wymóg pułapu 12,5 % „[k]ażdego roku”, nie ograniczając w żaden sposób jego stosowania w czasie do okresu następującego po okresie początkowym.
33 Podobnie żaden inny przepis rozporządzenia nr 806/2014 nie wskazuje, że wymóg pułapu 12,5 % nie ma zastosowania w okresie początkowym lub że SRB może od niego odstąpić w tym okresie.
34 Wreszcie, wykładnia, zgodnie z którą wspomniany wymóg ma zastosowanie w okresie początkowym, znajduje potwierdzenie w genezie rozporządzenia nr 806/2014.
35 Z pkt 4.3.2 uzasadnienia i z art. 65 ust. 1 wniosku Komisji Europejskiej COM(2013) 520 final z dnia 10 lipca 2013 r., który doprowadził do przyjęcia rozporządzenia nr 806/2014, wynika bowiem, że Komisja zaproponowała w swoim wniosku ustawodawczym, by początkowy okres tworzenia SRF został rozłożony na dziesięć lat.
36 Na kolejnych etapach procedury ustawodawczej Rada zaproponowała, jak wynika z dokumentu międzyinstytucjonalnego z dnia 27 marca 2014 r. (8078/1/14 REV 1), który był przedmiotem dyskusji na rozprawie, aby składki ex ante należne od wszystkich instytucji, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie działalności na terytorium wszystkich uczestniczących państw członkowskich, były corocznie ograniczone do 10 % ostatecznego poziomu docelowego. Tymczasem gdy Parlament i Rada uzgodniły w toku procedury ustawodawczej skrócenie okresu początkowego do ośmiu lat, postanowiły jednocześnie podwyższyć do 12,5 % pułap przewidziany w art. 70 ust. 2 akapity pierwszy i czwarty rozporządzenia nr 806/2014.
37 Wynika stąd, jak zresztą Rada potwierdziła w ramach niniejszego postępowania, że prawodawca Unii ustanowił związek między liczbą lat objętych okresem początkowym a wartością procentową pułapu określoną w art. 70 ust. 2 akapity pierwszy i czwarty rozporządzenia nr 806/2014.
38 Z całości powyższych rozważań wynika, że przewidziany w art. 70 ust. 2 akapity pierwszy i czwarty rozporządzenia nr 806/2014 pułap 12,5 % ma zastosowanie w okresie początkowym.
39 Ponadto sama SRB przyznała to w pkt 106 załącznika III do zaskarżonej decyzji, który zawiera jej ocenę uwag instytucji uczestniczących w konsultacjach dotyczących składek ex ante na rzecz SRF za 2022 r., gdy wyjaśniła, że „[p]rzy stosowaniu współczynnika do [jednej ósmej] całkowitej kwoty przedmiotowych depozytów przestrzega ona pułapu 12,5 %”.
40 W drugiej kolejności, co się tyczy treści wymogu pułapu 12,5 %, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 70 ust. 2 akapity pierwszy i czwarty rozporządzenia nr 806/2014 SRB jest zobowiązana zapewnić, by składki należne od wszystkich instytucji, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie działalności na terytorium wszystkich uczestniczących państw członkowskich, nie przekraczały 12,5 % ostatecznego poziomu docelowego, o którym mowa w art. 69 ust. 1 rozporządzenia nr 806/2014.
41 W tym względzie należy zauważyć, że – jak potwierdzają to prace przygotowawcze nad rozporządzeniem nr 806/2014 – art. 69 ust. 1 tego rozporządzenia opiera się na dynamicznym podejściu do ostatecznego poziomu docelowego w tym znaczeniu, że ten ostateczny poziom docelowy należy ustalić w świetle kwoty depozytów gwarantowanych na koniec okresu początkowego. W pkt 4.3.2 uzasadnienia wniosku COM(2013) 520 final z dnia 10 lipca 2013 r., który doprowadził do przyjęcia tego rozporządzenia, Komisja wyjaśniła bowiem, że ostateczny poziom docelowy pozostanie dynamiczny i że będzie wzrastał w miarę rozwoju sektora bankowego.
42 Konieczność uwzględnienia zmiany kwoty depozytów gwarantowanych wynika ponadto z celu poboru składek ex ante, którym jest w szczególności zagwarantowanie zgodnie z logiką ubezpieczeniową, aby sektor finansowy zapewniał SRM środki finansowe wystarczające do tego, aby mógł on wypełniać swoje funkcje, jak wynika z motywu 41 rozporządzenia nr 806/2014 (wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., Komisja/Landesbank Baden-Württemberg i SRB, C‑584/20 P i C‑621/20 P, EU:C:2021:601, pkt 113). Celem SRM jest w szczególności, zgodnie z motywem 12 tego rozporządzenia, wzmacnianie stabilności instytucji w uczestniczących państwach członkowskich oraz zapobieganie przenoszeniu się ewentualnych kryzysów do nieuczestniczących państw członkowskich.
43 W tym względzie z pkt 4.3.2 uzasadnienia wniosku COM(2013) 520 final wynika, że im bardziej z upływem czasu rośnie sektor bankowy, tym większe powinny być zasoby finansowe, które należy udostępnić SRF. Oszacowanie wielkości sektora bankowego pozwala zatem przewidzieć kwotę środków finansowych, które powinny zostać zapewnione SRF, aby w przypadku kryzysu mającego wpływ na sektor bankowy ów fundusz mógł zostać wykorzystany do finansowania instrumentów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji i do zapewnienia w ten sposób ich skutecznego stosowania zgodnie z art. 76 ust. 1 rozporządzenia nr 806/2014 w związku z motywem 101 tego rozporządzenia.
44 Tymczasem w ramach art. 69 ust. 1 rozporządzenia nr 806/2014 prawodawca Unii wybrał podejście, zgodnie z którym kwota depozytów gwarantowanych ma na celu oszacowanie wielkości sektora bankowego i obliczenie w ten sposób zasobów finansowych, które należy udostępnić SRF. Z tego punktu widzenia ewentualny wzrost kwoty depozytów gwarantowanych między początkiem i końcem okresu początkowego odzwierciedla wzrost sektora bankowego, co oznacza zwiększenie środków finansowych wymaganych przez SRF pod koniec tego okresu.
45 Z powyższego wynika, że kwota ostatecznego poziomu docelowego, w stosunku do którego pułap 12,5 % ma zastosowanie, powinna zostać określona w świetle kwoty depozytów gwarantowanych według stanu na koniec okresu początkowego, przy czym owa kwota może być znana z całą pewnością dopiero pod koniec tego okresu.
46 Niemniej jednak w zakresie, w jakim zgodnie z art. 69 i 70 rozporządzenia nr 806/2014 obliczanie składek ex ante jest podejmowaną co rok czynnością opierającą się na określeniu ostatecznego poziomu docelowego, który należy osiągnąć przed końcem okresu początkowego, a następnie na określeniu rocznego poziomu docelowego, który należy rozdzielić między instytucje (zob. podobnie wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., Komisja/Landesbank Baden-Württemberg i SRB, C‑584/20 P i C‑621/20 P, EU:C:2021:601, pkt 113), do SRB należy dokonanie, w odniesieniu do każdego okresu składkowego, jak najdokładniejszego oszacowania ostatecznego poziomu docelowego w świetle danych dostępnych w momencie tego oszacowania (zwanego dalej „prognozowanym ostatecznym poziomem docelowym”).
47 Wynika z tego, że to prognozowany ostateczny poziom docelowy ma decydujące znaczenie dla zastosowania pułapu 12,5 %.
48 W konsekwencji, gdy SRB oblicza składki ex ante w danym okresie składkowym, musi ona upewnić się, zgodnie z art. 70 ust. 2 akapity pierwszy i czwarty rozporządzenia nr 806/2014, że kwota składek ex ante należnych od wszystkich instytucji, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie działalności na terytorium wszystkich uczestniczących państw członkowskich, nie przekracza 12,5 % prognozowanego ostatecznego poziomu docelowego.
49 Wniosku tego nie podważa argumentacja SRB, Parlamentu i Rady, zgodnie z którą wymóg pułapu 12,5 % należy albo pominąć, albo interpretować „w sposób elastyczny”. W tym względzie SRB podniosła w istocie, że nie byłaby w stanie spełnić jednocześnie wspomnianego pułapu i wymogów wynikających z art. 69 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 806/2014, zgodnie z którymi, po pierwsze, SRB powinna zapewnić, aby SRF osiągnął ostateczny poziom docelowy wynoszący co najmniej 1 % depozytów gwarantowanych przed końcem okresu początkowego, a po drugie, składki ex ante powinny być rozłożone w czasie możliwie równomiernie aż do osiągnięcia ostatecznego poziomu docelowego, jednak przy należytym uwzględnieniu fazy cyklu koniunkturalnego oraz wpływu, jaki procykliczne składki mogą mieć na sytuację finansową instytucji. SRB, popierana przez Parlament i Radę, wywnioskowała z tego w szczególności, że art. 70 ust. 2 akapity pierwszy i czwarty rozporządzenia nr 806/2014 należy interpretować w świetle art. 69 ust. 2 tego rozporządzenia, zgodnie z którym składki ex ante powinny być rozłożone „w czasie możliwie równomiernie”, co ich zdaniem pozwala na elastyczną wykładnię wymogu pułapu 12,5 %.
50 W tym względzie należy stwierdzić, że znaczenie art. 70 ust. 2 akapity pierwszy i czwarty rozporządzenia nr 806/2014 wynika jednoznacznie z samego brzmienia tego przepisu.
51 Tymczasem z utrwalonego orzecznictwa wynika, że wykładnia przepisu prawa Unii w świetle jego kontekstu i celu nie może skutkować pozbawieniem wszelkiej skuteczności (effet utile) jasnego i precyzyjnego brzmienia tego przepisu, gdyż byłoby to contra legem, a tym samym niezgodne z wymogami zasady pewności prawa. W związku z tym, jeżeli znaczenie przepisu prawa Unii wynika jednoznacznie z samego jego brzmienia, sąd Unii nie może odejść od tej wykładni (zob. podobnie wyroki: z dnia 13 lipca 2023 r., Mensing, C‑180/22, EU:C:2023:565, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 16 czerwca 2021 r., Lucaccioni/Komisja, T‑316/19, EU:T:2021:367, pkt 118 i przytoczone tam orzecznictwo).
52 Jest tak tym bardziej w przypadku art. 70 ust. 2 akapity pierwszy i czwarty rozporządzenia nr 806/2014, ponieważ przepis ten jest sformułowany w sposób imperatywny, o czym świadczy użycie wyrażeń „nie przekraczały 12,5 % poziomu docelowego” (akapit pierwszy) i „[w] każdym przypadku łączna kwota indywidualnych składek […] nie przekracza w ciągu roku 12,5 % poziomu docelowego” (akapit czwarty). Ponadto wspomniany przepis ustala górną granicę dokładnie na 12,5 %, powtarzając ją dwukrotnie i bez żadnych wyjątków, w związku z czym nie może ona być modyfikowana lub dostosowywana przez organ odpowiedzialny za obliczanie składek ex ante.
53 W tych okolicznościach nie można utrzymywać, że art. 70 ust. 2 akapity pierwszy i czwarty rozporządzenia nr 806/2014 można interpretować w świetle wymogu przewidzianego w art. 69 ust. 1 tego rozporządzenia w ten sposób, że pułap 12,5 % można pominąć lub że ma on jedynie charakter orientacyjny, w związku z czym SRB mogła od niego odstąpić w celu osiągnięcia ostatecznego poziomu docelowego.
54 Podobnie art. 69 ust. 2 rozporządzenia nr 806/2014, który przewiduje w szczególności, że składki ex ante powinny być rozłożone w czasie możliwie równomiernie aż do osiągnięcia ostatecznego poziomu docelowego, nie pozwala interpretować pułapu 12,5 % przewidzianego w art. 70 ust. 2 akapity pierwszy i czwarty tego rozporządzenia w ten sposób, że jest on niewiążący lub czysto orientacyjny. Abstrahując bowiem od faktu, że taka wykładnia byłaby sprzeczna z jasnym i precyzyjnym brzmieniem art. 70 ust. 2 akapity pierwszy i czwarty wspomnianego rozporządzenia, z jednej strony należy podkreślić, że przewidując wyraźnie w art. 69 ust. 2 tego rozporządzenia, iż składki ex ante powinny być „obliczane zgodnie z art. 70”, sam prawodawca Unii przewidział jednoczesne zastosowanie zarówno pułapu 12,5 %, jak i wymogu rozłożenia wspomnianych składek ex ante w czasie możliwie równomiernie. Z drugiej strony art. 69 ust. 2 rozporządzenia nr 806/2014 ma na celu rozłożenie w czasie i możliwie równomiernie obciążenia finansowego spoczywającego na instytucjach, aby uniknąć istotnych zmian tego obciążenia w poszczególnych latach, a tym samym aby uwzględnić fazę cyklu koniunkturalnego oraz wpływ, jaki procykliczne składki mogą mieć na sytuację finansową tych instytucji. Natomiast art. 70 ust. 2 akapity pierwszy i czwarty tego rozporządzenia ma na celu ograniczenie, w odniesieniu do każdego roku rozpatrywanego indywidualnie, kwoty składek należnych od wszystkich instytucji, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie działalności na terytorium wszystkich uczestniczących państw członkowskich. Wynika z tego, że art. 69 ust. 2 i art. 70 ust. 2 akapity pierwszy i czwarty rozporządzenia nr 806/2014 służą realizacji odrębnych, choć uzupełniających się celów. W związku z tym należy oddalić argument, zgodnie z którym art. 69 ust. 2 tego rozporządzenia narzuca „elastyczną” wykładnię wymogu pułapu 12,5 % przewidzianego w art. 70 ust. 2 akapity pierwszy i czwarty tego rozporządzenia.
55 Wniosek ten nasuwa się tym bardziej, że wbrew twierdzeniom SRB nie jest niemożliwe pogodzenie wymogów przypomnianych w pkt 49 powyżej.
56 Prawdą jest, że ze względu na długość okresu początkowego i ryzyko wystąpienia zdarzeń, których nie można przewidzieć podczas tego okresu, oszacowanie ostatecznego poziomu docelowego opiera się na prospektywnej analizie zmian kwoty depozytów gwarantowanych, która charakteryzuje się niepewnością co do tej oceny.
57 Uwzględnienie takiej niepewności jest jednak nierozerwalnie związane z zadaniami powierzonymi SRB. W tym względzie należy przypomnieć, że SRB jest odpowiedzialna za zapewnienie skutecznego i spójnego funkcjonowania SRM zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 806/2014. W tym celu do SRB należy upewnienie się, że ostateczny poziom docelowy zostanie osiągnięty przed końcem okresu początkowego, przy jednoczesnym przestrzeganiu pułapu 12,5 %. Prospektywny charakter oszacowania ostatecznego poziomu docelowego oznacza, że SRB musi oszacować z wystarczającą ostrożnością zmiany kwoty depozytów gwarantowanych przez cały okres początkowy, aby dysponować środkami wystarczającymi do pogodzenia przestrzegania pułapu 12,5 % z wymogami przypomnianymi w pkt 49 powyżej.
58 Jest tak tym bardziej, że zgodnie z art. 69 ust. 1 rozporządzenia nr 806/2014 ostateczny poziom docelowy musi osiągnąć „co najmniej” 1 % depozytów gwarantowanych na koniec okresu początkowego. Przepis ten nie zobowiązuje zatem SRB do upewnienia się, że ten poziom docelowy odpowiada dokładnie 1 % kwoty depozytów gwarantowanych, lecz pozwala jej oszacować, na podstawie ostrożnych prognoz, zmiany kwoty depozytów gwarantowanych w taki sposób, aby wspomniany poziom docelowy został osiągnięty, przy jednoczesnym przestrzeganiu pułapu 12,5 %.
59 Ponadto należy zauważyć, że przy opracowywaniu rozporządzenia delegowanego 2017/747 Komisja rozważała też jednoczesne zastosowanie pułapu 12,5 % i wymogów wynikających z art. 69 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 806/2014, które zostały przypomniane w pkt 49 powyżej. Rozporządzenie delegowane 2017/747, które stosownie do jego art. 1 pkt 1 ma na celu w szczególności określenie kryteriów rozłożenia w czasie składek na rzecz SRF zgodnie z art. 69 ust. 2 rozporządzenia nr 806/2014, przewiduje bowiem w art. 3 ust. 4, że w każdym okresie poboru składek wysokość składek rocznych może być stosunkowo niższa od średnich rocznych składek „obliczonych zgodnie z art. 69 ust. 1 i art. 70 ust. 2 rozporządzenia […] nr 806/2014”, tylko w przypadku gdy SRB stwierdzi, że w oparciu o ostrożne prognozy ostateczny poziom docelowy może zostać osiągnięty przed upływem okresu początkowego.
60 W trzeciej kolejności należy zatem zbadać, czy SRB spełniła w zaskarżonej decyzji przewidziany w art. 70 ust. 2 akapity pierwszy i czwarty rozporządzenia nr 806/2014 wymóg pułapu 12,5 %.
61 W tym względzie przede wszystkim z motywów 45 i 60 zaskarżonej decyzji wynika, że SRB oszacowała prognozowany ostateczny poziom docelowy na kwotę 79 987 450 580 EUR.
62 Tak więc gdy SRB obliczyła składki ex ante za okres składkowy 2022, była ona zobowiązana upewnić się, zgodnie z art. 70 ust. 2 akapity pierwszy i czwarty rozporządzenia nr 806/2014 oraz na podstawie własnego oszacowania ostatecznego poziomu docelowego, że kwota składek ex ante należnych od wszystkich instytucji, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie działalności na terytorium wszystkich uczestniczących państw członkowskich, nie przekracza kwoty 9 998 431 322,50 EUR.
63 Tymczasem, jak wynika z motywu 62 zaskarżonej decyzji w związku z pkt 124 załącznika III do tej decyzji i kolumną „Ostateczna kwota zgłoszona na 2022 r. (iii)” tabeli znajdującej się na pierwszej stronie załącznika II do tej decyzji, SRB ustaliła roczny poziom docelowy w okresie składkowym 2022 na kwotę 14 253 573 821,46 EUR, przy czym kwota ta została obniżona do 13 675 366 302,18 EUR między innymi po dokonaniu odliczeń na podstawie art. 8 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego 2015/81.
64 W konsekwencji należy stwierdzić, jak SRB przyznała zresztą na rozprawie, że w zaskarżonej decyzji ustalono kwotę składek ex ante należnych od wszystkich instytucji, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie działalności na terytorium wszystkich uczestniczących państw członkowskich, na kwotę, która przekraczała pułap 12,5 % prognozowanego ostatecznego poziomu docelowego.
65 Z powyższego wynika, że SRB naruszyła art. 70 ust. 2 akapity pierwszy i czwarty rozporządzenia nr 806/2014 i że drugi zarzut szczegółowy podniesiony na poparcie zarzutu pierwszego należy zatem uwzględnić.
66 Samo to naruszenie prawa pozwala uzasadnić stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim dotyczy ona skarżącej.
67 Należy zatem stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim dotyczy ona skarżącej, bez konieczności badania pierwszego zarzutu szczegółowego podniesionego na poparcie zarzutu pierwszego ani pozostałych zarzutów.
W przedmiocie ograniczenia w czasie skutków wyroku
68 SRB wnosi do Sądu o utrzymanie w mocy, w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jej skutków do czasu zastąpienia jej inną decyzją lub co najmniej przez okres sześciu miesięcy począwszy od daty uprawomocnienia się wyroku, ponieważ takie stwierdzenie nieważności miałoby poważne konsekwencje dla stabilności finansowej w unii bankowej.
69 Skarżąca podniosła, że pozostawia uznaniu Sądu kwestię ewentualnego dostosowania w czasie skutków stwierdzenia nieważności.
70 Zgodnie z art. 264 akapit drugi TFUE sąd Unii może wskazać, jeśli uzna to za niezbędne, które skutki aktu, o którego nieważności orzekł, powinny być uważane za ostateczne. W celu wykonania uprawnienia przyznanego mu na mocy tego artykułu sąd Unii bierze pod uwagę poszanowanie zasady pewności prawa i innych interesów publicznych lub prywatnych (zob. wyrok z dnia 25 lutego 2021 r., Komisja/Szwecja, C‑389/19 P, EU:C:2021:131, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo; zob. także podobnie wyrok z dnia 22 grudnia 2008 r., Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, pkt 122).
71 Artykuł 264 akapit drugi TFUE został zinterpretowany w szczególności w ten sposób, że pozwala on – przez wzgląd na pewność prawa, ale również po to, aby uniknąć zerwania ciągłości lub regresu we wdrażaniu polityk prowadzonych lub wspieranych przez Unię – na utrzymanie w mocy w rozsądnym okresie skutków aktu, którego nieważność stwierdzono (zob. wyrok z dnia 27 stycznia 2021 r., Polska/Komisja, T‑699/17, EU:T:2021:44, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo).
72 W niniejszej sprawie o ile zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 70 ust. 2 akapity pierwszy i czwarty rozporządzenia nr 806/2014, jako że ustalono w niej składkę ex ante skarżącej na zbyt wysokim poziomie, o tyle Sąd nie dopatrzył się w niniejszym postępowaniu błędu mającego wpływ na sam obowiązek uiszczenia przez skarżącą składki ex ante za okres składkowy 2022.
73 W tych okolicznościach, podobnie jak Trybunał orzekł w wyroku z dnia 15 lipca 2021 r., Komisja/Landesbank Baden-Württemberg i SRB (C‑584/20 P i C‑621/20 P, EU:C:2021:601, pkt 177), należy uznać, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji bez utrzymania w mocy jej skutków mogłoby naruszać wdrożenie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiającej ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/EU oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012 (Dz.U. 2014, L 173, s. 190), rozporządzenia nr 806/2014 i rozporządzenia delegowanego 2015/63, które stanowią zasadniczą część unii bankowej, przyczyniającej się do stabilności strefy euro oraz stabilności finansowej Unii jako całości. Gdyby bowiem SRB była zobowiązana do zwrotu ze skutkiem natychmiastowym kwoty składki ex ante skarżącej oraz kwot składek ex ante innych instytucji, takich jak te, które wniosły podobne skargi, podnosząc ten sam zarzut co zarzut uwzględniony w niniejszym postępowaniu, podczas gdy owe instytucje pozostają co do zasady zobowiązane do uiszczania składek ex ante, taki zwrot groziłby pozbawieniem SRF środków finansowych, które mogą okazać się niezbędne do zapewnienia stabilności strefy euro i stabilności finansowej Unii.
74 W konsekwencji oddalenie wniosku o utrzymanie w mocy skutków zaskarżonej decyzji mogłoby naruszyć cel polegający na zapewnieniu stabilności finansowej i przewidziany w art. 3 ust. 4 TUE cel polegający na utworzeniu unii gospodarczej i walutowej, której walutą jest euro.
75 W tych okolicznościach należy utrzymać w mocy skutki zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim dotyczy ona skarżącej, do czasu, gdy SRB podejmie niezbędne środki, które zapewnią wykonanie niniejszego wyroku, i to w rozsądnym terminie, który nie może przekroczyć sześciu miesięcy od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
W przedmiocie kosztów
76 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ SRB przegrała sprawę, zgodnie z żądaniem skarżącej należy orzec, że pokryje ona własne koszty oraz koszty poniesione przez skarżącą.
77 Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu Sądu Parlament i Rada pokrywają własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (ósma izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność decyzji SRB/ES/2022/18 Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB) z dnia 11 kwietnia 2022 r. w sprawie obliczenia składek ex ante za 2022 r. na rzecz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRF) w zakresie, w jakim dotyczy ona Dexii.
2) Utrzymuje się w mocy skutki decyzji SRB/ES/2022/18 w zakresie, w jakim dotyczy ona Dexii, do czasu, gdy SRB podejmie niezbędne środki, które zapewnią wykonanie niniejszego wyroku, i to w rozsądnym terminie, który nie może przekroczyć sześciu miesięcy od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
3) SRB pokrywa, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Dexię.
4) Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej pokrywają własne koszty.
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 10 kwietnia 2024 r.
Podpisy
Spis treści
Okoliczności powstania sporu
Zaskarżona decyzja
Żądania stron
Co do prawa
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 69 ust. 2 i art. 70 ust. 2 rozporządzenia nr 806/2014
W przedmiocie ograniczenia w czasie skutków wyroku
W przedmiocie kosztów