Mål T‑390/20
(publicering i utdrag)
Scandlines Danmark ApS
och
Cargill Deutschland GmbH
mot
Europeiska kommissionen
Tribunalens dom (första avdelningen i utökad sammansättning) av den 28 februari 2024
”Statligt stöd – Offentlig finansiering av en fast väg- och järnvägsförbindelse under Fehmarn bält – Stöd som Danmark har beviljat Femern – Beslut i vilket stödet förklaras vara förenligt med den inre marknaden – Individuellt stöd – Viktigt projekt av gemensamt europeiskt intresse – Stödets nödvändighet – Proportionalitet – Vägande av de positiva effekterna av stödet mot dess negativa effekter för handeln och upprätthållandet av en sund konkurrens – Meddelande om kriterier vid bedömningen av förenligheten med den inre marknaden hos statligt stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse”
1. Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens undersökning – Kvalificering av flera på varandra följande ingripanden som ett individuellt stöd – Villkor – Oskiljaktiga ingripanden – Konsekvens – Ingen skyldighet att i förväg anmäla var och en av de delbetalningar som det individuella stödet består av
(Rådets förordning 2015/1589, artikel 1 e)
(se punkterna 37–51 och 62–64)
2. Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Stöd som kan anses vara förenligt med den inre marknaden – Stöd som bidrar till genomförandet av ett viktigt projekt av europeiskt intresse – Beviljande av flera individuella stöd i form av flera delbetalningar avsedda för finansieringen av ett och samma projekt – Gemensam undersökningen av stödens förenlighet med den inre marknaden – Tillåten
(Artikel 107.3 b FEUF)
(se punkterna 52–61)
3. Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Stöd som kan anses vara förenligt med den inre marknaden – Stöd som bidrar till genomförandet av ett viktigt projekt av europeiskt intresse – Viktigt projekt av gemensamt europeiskt intresse – Begrepp – Projekt som uppfyller de allmänna kriterierna och en allmän positiv indikator i meddelandet om genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse – Omfattas
(Artikel 107.3 b FEUF; kommissionens meddelande 2014/C 188/02, punkterna 14–20)
(se punkterna 69, 70 och 91–102)
4. Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Stöd som kan anses vara förenligt med den inre marknaden – Stöd som bidrar till genomförandet av ett viktigt projekt av europeiskt intresse – Viktigt projekt av gemensamt europeiskt intresse – Kriterier – Stödmottagarens medfinansiering av projektet
(Artikel 107.3 b FEUF; kommissionens meddelande 2014/C 188/02, punkt 18)
(se punkterna 82–85)
5. Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Stöd som kan anses vara förenligt med den inre marknaden – Stöd som bidrar till genomförandet av ett viktigt projekt av europeiskt intresse – Stödets nödvändighet – Stödets stimulanseffekt – Inlämnande av en ansökan om stöd innan arbetet påbörjas – Bolag med en särskild uppgift som bildats av offentliga myndigheter för att genomföra ett bestämt projekt – Stödansökan ingick i bildandet av bolaget
(Artikel 107.3 b FEUF; kommissionens meddelande 2014/C 188/02, punkt 28)
(se punkterna 109–137)
6. Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Stöd som kan anses vara förenligt med den inre marknaden – Stöd som bidrar till genomförandet av ett viktigt projekt av europeiskt intresse – Stödets nödvändighet – Bedömning mot bakgrund av ett kontrafaktiskt scenario – Det kontrafaktiska scenariot är avsaknaden av ett alternativt projekt – Tillåtlighet – Villkor
(Artikel 107.3 b FEUF; kommissionens meddelande 2014/C 188/02, punkt 29)
(se punkterna 141–163)
7. Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Stöd som kan anses vara förenligt med den inre marknaden – Stöd som bidrar till genomförandet av ett viktigt projekt av europeiskt intresse – Stödets nödvändighet – Bedömning när inget alternativt projekt föreligger – Stödbelopp som inte får överstiga vad som är absolut nödvändigt – Beräkning av internräntan för projektet – Fastställandet av projektets löptid med beaktande av investerarnas beteende på marknaden
(Artikel 107.3 b FEUF; kommissionens meddelande 2014/C 188/02, punkt 30)
(se punkterna 168, 171 och 176–178)
8. Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Stöd som kan anses vara förenligt med den inre marknaden – Stöd som bidrar till genomförandet av ett viktigt projekt av europeiskt intresse – Stödets proportionalitet – Beräkning av det högsta stödbeloppet utifrån finansieringsunderskottet – Beräkning av finansieringsunderskottet – Fastställande av projektets löptid med beaktande av investerarnas beteende på marknaden
(Artikel 107.3 b FEUF; kommissionens meddelande 2014/C 188/02, punkt 31)
(se punkterna 169, 170 och 179)
9. Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Stöd som kan anses vara förenligt med den inre marknaden – Stöd som bidrar till genomförandet av ett viktigt projekt av europeiskt intresse – Stöd i form av lån eller garantier – Krav på att stödet ska vara tidsbegränsat
(Artikel 107.3 b FEUF; kommissionens meddelande 2014/C 188/02, punkt 36)
(se punkterna 195–206)
10. Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Stöd som kan anses vara förenligt med den inre marknaden – Stöd som bidrar till genomförandet av ett viktigt projekt av europeiskt intresse – Stödets proportionalitet – Beräkning av det högsta stödbeloppet utifrån finansieringsunderskottet – Beräkning av finansieringsunderskottet – Beaktade intäkter och kostnader
(Artikel 107.3 b FEUF; kommissionens meddelande 2014/C 188/02, punkt 31)
(se punkterna 218–247)
11. Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Stöd som kan anses vara förenligt med den inre marknaden – Driftsstöd – Omfattas inte – Statliga garantier och de statliga lån begränsade till finansiering som behövs för de kostnader som uppstår under planerings- och anläggningsfasen för ett viktigt projekt av gemensamt europeiskt intresse – Åtgärder som utgör investeringsstöd
(Artikel 107.3 b FEUF)
(se punkterna 248–250)
12. Stöd som ges av en medlemsstat – Administrativt förfarande – Fastställande av stödbeloppet – Stöd som bidrar till genomförandet av ett viktigt projekt av europeiskt intresse – Stöd innehållande statliga garantier och statliga lån – Beräkning av stödbelopp – Stödbeloppet motsvarar inte den fullständiga summan av de belopp som täcks av de statliga lånen och lånen med statliga garantier – Stödbelopp motsvarande projektets finansieringsunderskott – Tillåtet
(Artikel 107.1 FEUF; kommissionens meddelande 2008/C 155/02, punkt 4.1)
(se punkterna 256–262 och 264–271)
13. Stöd som ges av en medlemsstat – Förbud – Undantag – Stöd som kan anses vara förenligt med den inre marknaden – Stöd som bidrar till genomförandet av ett viktigt projekt av europeiskt intresse – Stödets proportionalitet – Vägande av de positiva effekterna av stödet i fråga om bidrag till målet av gemensamt europeiskt intresse mot dess negativa effekter i form av snedvridning av konkurrensen och påverkan på handeln mellan medlemsstaterna – Ingen uppenbart oriktig bedömning från kommissionens sida
(Artikel 107.3 b FEUF; kommissionens meddelande 2014/C 188/02, punkterna 41–43)
(se punkterna 279–327)
Resumé
Tribunalen ogillar den talan som väckts av rederierna Scandlines Danmark ApS och Scandlines Deutschland GmbH om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 20 mars 2020(1) vari kommissionen konstaterade att de stödåtgärder som Danmark har beviljat det offentliga företaget Femern A/S för planering, byggande och drift av en fast väg- och järnvägsförbindelse för Fehmarn bält mellan Danmark och Tyskland utgör ett statligt stöd som är förenligt med den inre marknaden. Tribunalen lämnar i detta sammanhang preciseringar vad gäller villkoren för kommissionens kontroll av stödåtgärder som betalas ut genom flera delbetalningar. Tribunalen kontrollerar även hur kommissionen tillämpar vissa punkter i kommissionens meddelande om genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse(2) (nedan kallat VPGEI‑meddelandet).
År 2008 undertecknade Danmark och Tyskland ett avtal om ett projekt avseende en fast förbindelse för sundet Fehmarn bält som bestod dels av en väg- och järnvägstunnel under Östersjön mellan Danmark och Tyskland (nedan kallad den fasta förbindelsen), dels av väg- och järnvägsförbindelser till det danska inlandet.
Det offentliga danska företaget Femern fick ansvaret för att finansiera, bygga och driva den fasta förbindelsen. Femern har mottagit kapitaltillskott, lån med statlig garanti och lån från Danmark, och när den fasta förbindelsen har tagits i drift kommer företaget att uppbära avgifter från användarna och använda dessa för att betala tillbaka sina lån.
I slutet av år 2014 anmälde de danska myndigheterna finansieringsmodellen för projektet avseende den fasta Fehmarn bält-förbindelsen till kommissionen. Kommissionen valde att inte inleda något formellt granskningsförfarande och beslutade att inte invända mot de anmälda åtgärderna.(3)
Beslutet ogiltigförklarades delvis av tribunalen genom domar av den 13 december 2018.(4) Tribunalen fann att kommissionen vad gäller den offentliga finansiering som beviljats Femern hade brustit i fullgörandet av sin skyldighet enligt artikel 108.3 FEUF att inleda ett formellt granskningsförfarande på grund av förekomsten av betydande svårigheter.
Efter att, till följd av dessa domar, ha inlett ett formellt granskningsförfarande fann kommissionen i sitt beslut av den 20 mars 2020 att de åtgärder som bestod av kapitaltillskott och en kombination av statliga lån och statliga garantier till Femern för planeringen, byggandet och driften av den fasta förbindelsen utgjorde ett statligt stöd som var förenligt med den inre marknaden på grundval av artikel 107.3 b FEUF(5), då de hade till syfte att främja genomförandet av ett viktigt projekt av gemensamt europeiskt intresse med iakttagande av proportionalitetsprincipen.
Rederierna Scandlines Danmark och Scandlines Deutschland väckte talan om ogiltigförklaring av detta beslut vid tribunalen.
Tribunalens bedömning
Mot bakgrund av att de statliga garantierna och de statliga lånen till förmån för Femern hade beviljats i flera delar som betalades ut successivt i takt med att projektet fortskred, har sökandena anfört att kommissionen begick ett fel när den i det angripna beslutet angav att de olika finansiella stödåtgärderna kunde grupperas i tre individuella stöd, nämligen ett första stöd i form av kapitaltillskott år 2005, ett andra stöd i form av kapitaltillskott, statliga garantier och statliga lån som beviljats med stöd av en lag som antogs år 2009(6) samt ett tredje stöd i form av statliga lån och statliga garantier som beviljats med stöd av en lag som antogs år 2015(7).
På denna punkt framhåller tribunalen att flera på varandra följande statliga ingripanden kan anses utgöra ett enda ingripande när de, mot bakgrund av bland annat deras tidsföljd och syfte samt företagets situation vid tidpunkten för ingripandena, uppvisar ett så nära samband sinsemellan att det är omöjligt att skilja dem åt. Eftersom detta villkor var uppfyllt för samtliga de finansieringar som beviljats med stöd av den lag som antogs år 2009 och för samtliga de finansieringar som beviljats med stöd av den lag som antogs år 2015, begick kommissionen inte något fel när den betecknade dessa som två individuella stöd. Av detta följer att kommissionen inte heller var skyldig att kräva att de danska myndigheterna skulle göra en separat anmälan för varje statligt lån och varje statlig garanti som Femern beviljats med stöd av dessa lagar.
Eftersom de tre individuella stöd som Femern beviljades 2005, 2009 och 2015 var avsedda för finansieringen av ett och samma projekt, överskred kommissionen inte sitt utrymme för skönsmässig bedömning när den gjorde en samlad undersökning av dessa stöd för att utröna huruvida de var förenliga med den inre marknaden. Det är just genom att göra en samlad bedömning av samtliga dessa stöd som kommissionen kan bedöma deras inverkan på konkurrensen inom ramen för en prövning av ett av de undantag som föreskrivs i artikel 107.3 FEUF, särskilt när det gäller ett viktigt projekt av gemensamt europeiskt intresse vars genomförande innebär utbetalning av offentlig finansiering över en lång period.
Tribunalen underkänner dessutom den grund för ogiltigförklaring genom vilken sökanden har gjort gällande att kommissionen åsidosatte artikel 107.3 b FEUF genom att felaktigt kvalificera det aktuella projektet som ett projekt av gemensamt europeiskt intresse och felaktigt dra slutsatsen att stödet var nödvändigt och proportionerligt.
Vad för det första gäller kvalificeringen av projektet avseende den fasta förbindelsen som ett projekt av gemensamt europeiskt intresse i den mening som avses i artikel 107.3 b FEUF, erinrar tribunalen om att begreppet ”gemensamt europeiskt intresse” i denna bestämmelse ska tolkas restriktivt och att ett initiativ endast ska kvalificeras som ett projekt av gemensamt europeiskt intresse om det ingår i ett gränsöverskridande europeiskt program som stöds av flera medlemsstaters regeringar tillsammans eller när det är en del av en åtgärd som flera olika medlemsstater enats om för att bekämpa ett gemensamt hot.
Innebörden av begreppet ”gemensamt europeiskt intresse” har dessutom preciserats av kommissionen i VPGEI‑meddelandet, där det anges vilka allmänna kumulativa kriterier som ska vara uppfyllda för att ett projekt ska kunna omfattas av detta begrepp, och där kommissionen också har angett de positiva indikatorer som rättfärdigar en gynnsammare hållning från kommissionens sida vid kvalificeringen som projekt av gemensamt europeiskt intresse, bland annat samfinansiering från en EU-fond.
Eftersom projektet avseende den fasta förbindelsen uppfyllde de allmänna kumulativa kriterierna i VPGEI‑meddelandet och projektet dessutom hade erhållit unionsfinansiering, kunde kommissionen redan på grundval av dessa kriterier och indikatorer med giltig verkan dra slutsatsen att projektet avseende den fasta förbindelsen var av gemensamt europeiskt intresse.
Vad för det andra gäller frågan huruvida stödet är nödvändigt preciserar tribunalen att ett stöd för att främja genomförandet av ett viktigt projekt av gemensamt europeiskt intresse, inom ramen för artikel 107.3 b FEUF, för att vara förenligt med den inre marknaden måste ha en stimulanseffekt på de stödmottagande företagen. Det måste för detta ändamål kunna påvisas att en investering som är avsedd för genomförandet av det aktuella projektet inte skulle ha ägt rum utan det planerade stödet. Tribunalen erinrar i detta avseende om att ett konstaterande att ett stöd inte är nödvändigt bland annat kan bero på att det berörda företaget redan hade påbörjat, eller till och med avslutat, projektet innan ansökan om stöd lämnades in till de behöriga myndigheterna, vilket utesluter att det berörda stödet kan ha en stimulanseffekt (kravet på att ansökan lämnats in i förväg).
På den sistnämnda punkten instämmer tribunalen i kommissionens argument att kravet på att ansökan lämnats in i förväg var uppfyllt i förevarande fall i och med att ansökan om stöd ingick i bildandet av Femern. I detta avseende understryker tribunalen att Femern, som utgör ett bolag med en särskild uppgift som bildats av offentliga myndigheter för att genomföra projektet avseende den fasta förbindelsen, är beroende av offentlig finansiering fram till dess att den fasta förbindelsen tas i drift. Vidare konstaterar tribunalen att eftersom kommissionen hade rätt att göra en samlad granskning av förenligheten med den inre marknaden för all den finansiering som beviljats Femern sedan bolaget bildades, förelåg inte något behov av att för vart och ett av de tre individuella stöden göra en separat kontroll av att kravet på att ansökan lämnats in i förväg var uppfyllt.
Kommissionen begick inte heller något fel när den fann att det kontrafaktiska scenario som beaktades, i enlighet med VPGEI‑meddelandet, vid bedömningen av huruvida det anmälda stödet var nödvändigt, var avsaknaden av alternativa projekt. Sökandena och intervenienterna har närmare bestämt inte visat att det fanns något alternativt projekt som var genomförbart utan stöd i jämförbar skala eller storlek eller medförande fördelar likvärdiga med dem som projektet avseende den fasta förbindelsen beräknas leda till.
Tribunalen underkänner dessutom invändningen att den fasta förbindelsen hade en livslängd på 120 år och att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning genom att trots detta grunda sig på en livslängd på 40 år vid beräkningen av såväl internräntan för projektet avseende den fasta förbindelsen (stödets nödvändighet) som finansieringsunderskottet (stödets proportionalitet).
Tribunalen erinrar om att kommissionen enligt punkt 30 i VPGEI‑meddelandet, i avsaknad av alternativa projekt, ska kontrollera att stödbeloppet inte överstiger det minimum som krävs för att det understödda projektet ska vara tillräckligt lönsamt, varvid alla relevanta förväntade kostnader och fördelar under projektets löptid ska beaktas. Enligt tribunalen ska denna hänvisning till livslängden förstås så, att den avser investeringsprojektets ekonomiska livslängd och inte infrastrukturens livslängd på ett tekniskt plan, och kommissionen har därför inte begått något fel genom att hänvisa till investerarnas beteende på den berörda marknaden för att beräkna internräntan på grundval av en ekonomisk livslängd för investeringen på 40 år.
Vidare framgår av punkt 31 i VPGEI‑meddelandet att det högsta stödbeloppet ska fastställas med hänsyn till finansieringsunderskottet, som motsvarar skillnaden mellan de positiva och negativa kassaflödena under investeringens livslängd. Eftersom analysen av finansieringsunderskottet syftar till att fastställa i vilken utsträckning projektet skulle kunna finansieras på marknadsmässiga villkor, kan kommissionen inte klandras för att vid denna analys ha beaktat den tidsperiod som en förnuftig investerare i projektet skulle ha beaktat, vilken uppskattades till 40 år.
Vad för det tredje gäller frågan huruvida stödet är proportionerligt, påpekar tribunalen först och främst att den inte kan godta sökandenas påstående att kommissionen har åsidosatt kravet i VPGEI‑meddelandet på att stöd i form av en garanti eller ett lån ska vara tidsbegränsat, eftersom det i det angripna beslutet preciseras dels att alla lån som omfattas av en garanti ska ha avslutats och alla statliga lån ha återbetalats senast 16 år efter den tidpunkt då den fasta förbindelsen öppnas, dels att de danska myndigheterna inte har rätt att bevilja Femern sådana lån och garantier om dessa överskrider det högsta garanterade beloppet vilket bestämts till 69,3 miljarder DKK (cirka 9,3 miljarder euro).
Kommissionen undervärderade inte Femerns intäkter för att på ett konstlat sätt öka finansieringsunderskottet. Dels krävs det enligt VPGEI‑meddelandet inte att intäkterna täcker samtliga kostnader för projektet, dels kan sökandena och intervenienterna på grund av efterfrågeelasticiteten och konkurrensen på marknaden inte anses ha visat att en annan prisstruktur för vägtrafiken än den som kommissionen har beaktat automatiskt skulle leda till ökade intäkter.
Slutligen har kommissionen inte åsidosatt VPGEI‑meddelandet genom att inkludera driftskostnaderna för den fasta förbindelsen i de stödberättigande kostnaderna vid beräkningen av finansieringsunderskottet. Inkluderandet av dessa kostnader i de negativa kassaflödena för projektet avseende den fasta förbindelsen leder nämligen inte till ett beviljande av driftstöd, eftersom rörelseintäkterna från den fasta förbindelsen, som också bör beaktas för de positiva kassaflödena, vida överstiger driftskostnaderna. Det har inte heller lagts fram någon omständighet som gör att kommissionens förklaringar till stöd för att inkludera dessa kostnader i analysen av finansieringsunderskottet kan ifrågasättas.
Mot bakgrund av det ovan anförda ogillar tribunalen talan om ogiltigförklaring av det angripna beslutet.