Sprawy T‑647/21 i T‑99/22
Sber Vermögensverwaltungs AG, dawniej Sberbank Europe AG
przeciwko
Europejskiemu Bankowi Centralnemu
Wyrok Sądu (trzecia izba) z dnia 28 lutego 2024 r.
Polityka gospodarcza i pieniężna – Nadzór ostrożnościowy nad instytucjami kredytowymi – Artykuł 9 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia (UE) nr 1024/2013 – Stosowanie przez EBC odsetek wyrównawczych na podstawie prawa austriackiego w przypadku naruszenia art. 395 rozporządzenia (UE) nr 575/2013 i w następstwie decyzji nakładającej administracyjną sankcję finansową na podstawie art. 18 rozporządzenia nr 1024/2013 – Proporcjonalność
1. Prawa podstawowe – Zasada ne bis in idem – Zakres stosowania – Administracyjne kary finansowe – Objęcie zakresem stosowania
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 50; rozporządzenie Rady nr 1024/2013, art. 18)
(zob. pkt 35, 36)
2. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Nadzór nad sektorem finansowym Unii – Jednolity mechanizm nadzorczy – Nadzór ostrożnościowy nad instytucjami kredytowymi – Sankcje administracyjne i inne środki – Nałożenie odsetek wyrównawczych przez Europejski Bank Centralny (EBC) za przekroczenie limitów dużej ekspozycji w wyniku nałożenia administracyjnej sankcji pieniężnej – Naruszenie zasady ne bis in idem – Brak
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 50; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 575/2013, art. 395 ust. 1; rozporządzenie Rady nr 1024/2013, art. 18; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36, art. 65 ust. 1)
(zob. pkt 38–42)
3. Prawo krajowe – Wykładnia – Uwzględnienie wykładni przyjętej przez sądy danego państwa członkowskiego – Granice
(zob. pkt 58–60)
4. Prawo Unii Europejskiej – Bezpośrednia skuteczność – Pierwszeństwo – Kolizja pomiędzy prawem Unii i prawem krajowym – Obowiązki i uprawnienia sądu krajowego, do którego wniesiono sprawę – Obowiązki i uprawnienia sądu Unii – Niestosowanie prawa krajowego
(zob. pkt 61–63)
5. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Nadzór nad sektorem finansowym Unii – Jednolity mechanizm nadzorczy – Nadzór ostrożnościowy nad instytucjami kredytowymi – Przysługujące właściwym organom uprawnienia w zakresie nadzoru i nakładania sankcji – Określenie rodzaju środka administracyjnego z uwzględnieniem wszystkich okoliczności – Automatyczne nałożenie odsetek wyrównawczych w wypadku przekroczenia limitu dużej ekspozycji – Niedopuszczalność – Naruszenie zasady proporcjonalności
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 575/2013, art. 395 ust. 1; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36, motyw 37, art. 4 ust. 1, art. 65 ust. 1, art. 70)
(zob. pkt 64–80)
6. Skarga o stwierdzenie nieważności – Interes prawny – Skarga wymierzona przeciwko decyzji Europejskiego Banku Centralnego (EBC) o nałożeniu odsetek wyrównawczych – Decyzja uchylona i zastąpiona w trakcie postępowania decyzją o podobnej treści – Uznanie przez autora uchylonej decyzji jej zniknięcia z porządku prawnego Unii – Skarga, która stała się bezprzedmiotowa – Umorzenie postępowania
(art. 263 TFUE)
(zob. pkt 83–87)
Streszczenie
Uwzględniając skargi o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez Europejski Bank Centralny (EBC) nakładających odsetki wyrównawcze na podstawie rozporządzenia w sprawie SSM(1) i na podstawie prawa krajowego w dwóch wyrokach wydanych tego samego dnia, Sąd określił okoliczności, w których może on zastosować zgodną wykładnię prawa krajowego transponującego dyrektywę, odchodząc od wykładni dokonanej przez sądy krajowe.
Ponadto w wyroku Sber/EBC (sprawy połączone T‑647/21 i T‑99/22) wypowiedział się on na temat nierozstrzygniętej dotychczas kwestii stosowania zasady ne bis in idem w sytuacji, gdy EBC nakłada administracyjne sankcje finansowe na podstawie rozporządzenia w sprawie SSM, podczas gdy w wyroku BAWAG PSK/EBC (T‑667/21) rozwinął on swoje orzecznictwo dotyczące zakresu kompetencji EBC na mocy tego rozporządzenia.
Sprawy dotyczą dwóch austriackich instytucji kredytowych podlegających bezpośredniemu nadzorowi EBC.
I tak w sprawach połączonych T‑647/21 i T‑99/22 EBC nałożył na skarżącą, Sber Vermögensverwaltungs AG, administracyjną sankcję finansową na podstawie rozporządzenia w sprawie SSM z powodu przekroczenia limitów dużych ekspozycji określonych w rozporządzeniu nr 575/2013(2), zarówno na zasadzie indywidualnej, jak i skonsolidowanej. Następnie, na podstawie rozporządzenia w sprawie SSM(3) i na podstawie § 97 ust. 1 pkt 2 BWG(4), EBC postanowił nałożyć na nią odsetki wyrównawcze od kwot, których dotyczyły wspomniane przekroczenia.
W następstwie opinii Administracyjnej Rady Odwoławczej EBC stwierdzającej wadliwość pierwotnej decyzji EBC w dniu 21 grudnia 2021 r. EBC zastąpił tę decyzję nową decyzją(5), utrzymując jednocześnie kwotę odsetek wyrównawczych. EBC wyjaśnił, że w przypadku naruszenia obowiązków instytucji wynikających z rozporządzenia nr 575/2013 nałożenie odsetek wyrównawczych na podstawie BWG jest objęte zakresem wykonywania przez właściwy organ uprawnień związanych, nie pozostawiając mu żadnego zakresu uznania.
W dwóch odrębnych skargach skarżąca wniosła do Sądu o stwierdzenie nieważności wydanej przez EBC zarówno decyzji pierwotnej, jak i decyzji z dnia 21 grudnia 2021 r.
W sprawie T‑667/21 skarżąca, BAWAG PSK Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG, nabyła pośrednio portfel kredytów na nieruchomości mieszkalne we Francji. Portfel ten został przeniesiony do funduszu wzajemnego bez osobowości prawnej, w którym nabyła ona wszystkie udziały, stając się tym samym beneficjentem rzeczywistym.
W następstwie kontroli w pomieszczeniach skarżącej EBC stwierdził, że skarżąca nie posiadała danych umożliwiających identyfikację każdego z dłużników kredytów bazowych i że naruszyła ona limit ekspozycji na duże ekspozycje przewidziany w rozporządzeniu nr 575/2013 w odniesieniu do portfela. Tym samym decyzją z dnia 2 sierpnia 2021 r.(6), opierając się na tych samych przepisach ustawowych, o których mowa w opisie wyżej wymienionych spraw połączonych, EBC nałożył na nią odsetki wyrównawcze. Skarżąca zaskarżyła tę decyzję do Sądu.
W wyrokach Sber/EBC (sprawy połączone T‑647/21 i T‑99/22) oraz BAWAG PSK/EBC (T‑667/21) Sąd stwierdził nieważność decyzji EBC z dnia 21 grudnia 2021 r., która zastąpiła decyzję pierwotną EBC, oraz decyzji z dnia 2 sierpnia 2021 r. ze względu na to, że nakładając odsetki wyrównawcze, EBC nie zbadał okoliczności sprawy.
Ocena Sądu
– W przedmiocie stosowania zasady ne bis in idem
Sąd stwierdził, że nałożenie przez EBC odsetek wyrównawczych na podstawie § 97 ust. 1 pkt 2 BWG za zachowanie, które było już przedmiotem administracyjnej sankcji finansowej na podstawie art. 18 rozporządzenia nr 1024/2013, nie jest sprzeczne z zasadą ne bis in idem.
W tym względzie przypomniał on, że stosowanie art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”), który zakazuje kumulacji zarówno postępowań, jak i sankcji o charakterze karnym za te same czyny i wobec tej samej osoby, nie ogranicza się wyłącznie do postępowań i sankcji, które zostały zakwalifikowane przez prawo krajowe jako „karne”. Obejmuje ono bowiem postępowania i sankcje, które należy uznać za mające charakter karny na podstawie samego charakteru naruszenia i stopnia surowości grożącej zainteresowanemu sankcji.
W związku z tym Sąd podkreślił, że administracyjne sankcje finansowe nałożone na podstawie art. 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie SSM są objęte zakresem stosowania art. 50 Karty. Zauważył on, że kary te są w sposób wyraźny wzorowane na grzywnach, jakie Komisja Europejska może nakładać w dziedzinie prawa konkurencji(7), oraz że mają one taki sam charakter i taki sam stopień surowości. Tymczasem z utrwalonego orzecznictwa wynika, że zasady ne bis in idem należy przestrzegać na gruncie postępowań mających na celu wymierzenie grzywien na podstawie prawa konkurencji. Kwalifikację tę należy zatem zastosować w drodze analogii do wspomnianych sankcji.
Sąd stwierdził natomiast, że z orzecznictwa sądów austriackich wynika, iż odsetki wyrównawcze są kwalifikowane jako środki ostrożnościowe, które nie mają charakteru karnego. Ponieważ ani charakter naruszenia, ani stopień surowości sankcji nie należą do dziedziny prawa karnego, ich stosowanie na podstawie BWG nie jest objęte zakresem stosowania art. 50 Karty. Wniosek ten znajduje zresztą potwierdzenie w wyroku VTB Bank (Austria)(8), w którym w odniesieniu do odsetek odzyskanych Trybunał opowiedział się za uznaniem „środka administracyjnego” za „sankcję administracyjną”.
– W przedmiocie kompetencji EBC do nałożenia odsetek wyrównawczych
Sąd wyjaśnił, że EBC był właściwy do nałożenia odsetek wyrównawczych w oparciu o § 97 BWG na podstawie rozporządzenia w sprawie SSM.
Na wstępie podkreślił on, że w celu wykonywania swoich zadań nadzorczych EBC dysponuje trzema kategoriami uprawnień nadzorczych i dochodzeniowych, a mianowicie uprawnieniami przewidzianymi w rozporządzeniu w sprawie SSM, uprawnieniami właściwych organów na mocy odpowiednich przepisów prawa Unii oraz uprawnieniem do wydawania instrukcji organom krajowym w zakresie korzystania z ich uprawnień zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi.
Analizując kwestię, czy w niniejszym przypadku EBC dysponował uprawnieniami należącymi do drugiej kategorii, a mianowicie uprawnieniami właściwych organów na mocy odpowiednich przepisów prawa Unii, Sąd zauważył, że wyrażenie „na mocy stosownego unijnego prawa” zostało zinterpretowane jako obejmujące wszystkie uprawnienia wynikające z ram prawnych ustanowionych w dyrektywie, które wynikają z obowiązku lub uprawnienia państwa członkowskiego do stanowienia prawa, w przeciwieństwie do uznania przez tę dyrektywę uprawnienia państw członkowskich do ustanawiania bardziej rygorystycznych przepisów poza systemem ustanowionym w tej dyrektywie(9).
Tymczasem w wyroku VTB Bank (Austria)(10) Sąd przyjął w odniesieniu do wcześniejszej wersji § 97 BWG, że nałożenie odsetek wyrównawczych jest podobne do środka administracyjnego objętego zakresem stosowania art. 65 ust. 1 dyrektywy 2013/36(11), który w niniejszym przypadku stanowi część właściwych ram prawnych. Okoliczność, że nie zostały one wymienione w wykazie sankcji i innych środków administracyjnych, o którym mowa w tej dyrektywie, jest bez znaczenia, ponieważ wykaz ten nie jest wyczerpujący, a dyrektywa ta przewiduje, że państwa członkowskie podejmują wszelkie środki, jakie uznają za niezbędne w celu zapewnienia stosowania wspomnianej dyrektywy i rozporządzenia nr 575/2013. Sąd wyjaśnił, że w wyroku tym Trybunał podkreślił, iż minimalne wymogi ostrożnościowe przyjęte w prawie Unii powinny zapewnić maksymalną harmonizację oraz że w przypadku przekroczenia limitów przewidzianych w rozporządzeniu nr 575/2013 państwa członkowskie są zobowiązane do nałożenia na instytucje kredytowe nie środka objętego ich prawem krajowym, lecz sankcji administracyjnej lub innego środka administracyjnego w rozumieniu art. 65 ust. 1 dyrektywy 2013/36.
W związku z tym okoliczność, że nałożenie odsetek wyrównawczych nie zostało wymienione w wykazie zawartym w dyrektywie 2013/36, nie stoi na przeszkodzie temu, by podlegało ono systemowi prawnemu ustanowionemu w tej dyrektywie. W związku z tym Sąd doszedł do wniosku, że jest ono podobne do uprawnienia, którym dysponuje właściwy organ krajowy „na mocy odpowiednich przepisów prawa Unii” w rozumieniu art. 9 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia w sprawie SSM, i które w konsekwencji wyposażono EBC.
– W przedmiocie wykładni prawa krajowego
Sąd stwierdził, że opierając się na dokonanej przez sądy austriackie wykładni dotyczącej automatycznego charakteru nałożenia odsetek wyrównawczych w przypadku przekroczenia limitów dużych ekspozycji bez zbadania okoliczności niniejszej sprawy, EBC oparł się na błędnym z prawnego punktu widzenia założeniu, które spowodowało wadliwość badania proporcjonalności zastosowania § 97 ust. 1 pkt 2 BWG.
W tym kontekście Sąd przypomniał, że przy dokonywaniu przez niego kontroli zasadności stosowania przez EBC prawa krajowego transponującego dyrektywę, wykładnia dokonana przez sądy krajowe jest wystarczająca do ustalenia zakresu tego prawa krajowego, jeżeli wynika z niej stwierdzenie zgodności z tego prawa z dyrektywą, której transpozycję ono zapewnia. Natomiast w przypadku gdy wykładnia dokonywana przez sądy krajowe nie pozwala na zapewnienie zgodności prawa krajowego z dyrektywą, przestrzeganie zasady pierwszeństwa prawa Unii oznacza, że podobnie jak sąd krajowy, Sąd dokonuje w razie konieczności wykładni prawa krajowego w możliwie najszerszym zakresie w świetle brzmienia i celu transponowanej dyrektywy, aby osiągnąć przewidziany w niej rezultat. W ten sposób wymóg jednolitej wykładni może w odpowiednim przypadku wiązać się z obowiązkiem sądów krajowych do zmiany utrwalonego orzecznictwa, jeżeli opiera się ono na sprzecznej z celami dyrektywy interpretacji prawa krajowego.
Ponadto, w braku możliwości dokonania wykładni uregulowania krajowego zgodnej z wymogami prawa Unii Sąd, podobnie jak sąd krajowy, do którego należy stosowanie przepisów prawa Unii, jest zobowiązany zapewnić pełną skuteczność tych przepisów, poprzez brak zastosowania w razie konieczności z własnej inicjatywy wszelkich uregulowań krajowych, nawet późniejszych, które są sprzeczne z bezpośrednio skutecznym przepisem prawa Unii.
W niniejszej sprawie Sąd uznał zgodnie z wykładnią literalną, systemową i celowościową art. 70 dyrektywy 2013/36(12), że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, iż do właściwego organu krajowego, a w konsekwencji do EBC, należy określenie rodzaju środka administracyjnego z uwzględnieniem wszystkich okoliczności, co nieuchronnie oznacza istnienie po ich stronie zakresu uznania i wyklucza, by znajdowały się one w sytuacji kompetencji związanej w zakresie stosowania odsetek wyrównawczych nakładanych na podstawie § 97 ust. 1 pkt 2 BWG.