ARREST VAN HET GERECHT VOOR AMBTENARENZAKEN
VAN DE EUROPESE UNIE
(Derde kamer)
2 maart 2016
Zaak F‑3/15
Jürgen Frieberger
en
Benjamin Vallin
tegen
Europese Commissie
„Openbare dienst – Ambtenaren – Pensioenen – Hervorming van het Statuut – Verordening nr. 1023/2013 – Artikel 22 van bijlage XIII bij het Statuut – Verhoging van de pensioenleeftijd – Terugbetaling van de bijdragen aan de pensioenregeling van de Unie – Artikel 26 van bijlage XIII bij het Statuut – Herwaardering van de extra pensioenrechten”
Betreft: Beroep, ingesteld krachtens artikel 270 VWEU, van toepassing op het EGA-Verdrag op grond van artikel 106 bis ervan, waarmee Frieberger en Vallin vragen om nietigverklaring van de besluiten van de Europese Commissie van 13 en 26 maart 2014 tot afwijzing van hun respectieve verzoeken van 9 en 17 december 2013 om, ten eerste, terugbetaling van een deel van de bijdragen aan de pensioenregeling van de Europese Unie die zijn ingehouden op hun bezoldigingen en, ten tweede, een nieuwe berekening van de extra pensioenjaren in verband met hun aan de pensioenregeling van de Unie overgedragen pensioenrechten. Voor zover nodig, vragen zij voorts om nietigverklaring van de besluiten van 26 september 2014 tot afwijzing van hun klachten van 11 en 23 juni 2014 tegen bovengenoemde besluiten van 13 en 26 maart 2014.
Beslissing: Het besluit van de Europese Commissie van 26 maart 2014 tot afwijzing van het verzoek van Frieberger van 17 december 2013 voor zover hij daarbij vroeg om een nieuwe berekening van de extra pensioenjaren in verband met zijn aan de pensioenregeling van de Europese Unie overgedragen pensioenrechten, wordt nietig verklaard. Er behoeft geen uitspraak te worden gedaan over het beroep voor zover het door Vallin is ingesteld tegen het besluit van de Europese Commissie van 13 maart 2014, voor zover daarbij zou zijn afgewezen een verzoek om een nieuwe berekening van de extra pensioenjaren in verband met de aan de pensioenregeling van de Europese Unie overgedragen pensioenrechten. Het beroep wordt verworpen voor het overige. Elke partij draagt haar eigen kosten.
Samenvatting
1. Beroep tot nietigverklaring – Bevoegdheid van de Unierechter – Verzoek om nietigverklaring van een individueel bezwarend besluit – Onbevoegdheid van de Unierechter om de onwettigheid van een bepaling van algemene strekking vast te stellen in het dictum van zijn arresten
(Art. 263 VWEU)
2. Beroepen van ambtenaren – Voorafgaande administratieve klacht – Afwijzend besluit – Geen verplichting voor de administratie om de motivering van de oorspronkelijke handeling te vervangen
(Ambtenarenstatuut, art. 90)
3. Ambtenaren – Pensioenen – Financiering van de pensioenregeling – Modaliteiten om het actuarieel evenwicht van de pensioenregeling van de Unie te behouden – Bepaling van de bijdragen van de ambtenaren – Actuariële berekening op basis van de ontwikkeling van de populatie, de salarisverhoging en de rentepercentages berekend overeenkomstig artikel 10 van bijlage XII bij het Statuut – Wettigheid
(Ambtenarenstatuut, art. 83 en 83 bis, en bijlagen XI, XII, art. 10, en XIII, art. 22)
4. Handelingen van de instellingen – Preambule – Bindende rechtskracht – Geen bindende rechtskracht
5. Grondrechten – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Recht op informatie en raadpleging van de werknemers binnen de instelling – Geen mogelijkheid om een autonoom beroep hierop te doen in een procedure van exceptie van onwettigheid van een bepaling van verordening nr. 1023/2013 –Uitgesloten
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 27)
6. Ambtenaren – Pensioenen – Pensioenrechten verkregen vóór de indiensttreding bij de Unie – Overdracht aan de regeling van de Unie – Extra pensioenjaren – Herwaardering van de extra pensioenjaren – Tweede herwaardering als gevolg van de statutaire hervorming van 2014 na een eerste herwaardering als gevolg van de statutaire hervorming van 2004 – Toelaatbaarheid
(Ambtenarenstatuut, bijlage XIII, art. 22 en 26, lid 5; verordening nr. 1023/2013 van het Europees Parlement en de Raad)
1. Ofschoon de Unierechter in het kader van een vordering tot nietigverklaring van een individueel bezwarend besluit inderdaad bevoegd is om bij wijze van incident de onwettigheid vast te stellen van een bepaling van algemene strekking waarop het bestreden besluit is gebaseerd, is hij echter niet bevoegd om dergelijke vaststellingen in het dictum van zijn arresten te doen.
(cf. punt 31)
Referentie:
Gerecht voor ambtenarenzaken: arrest van 21 oktober 2009, Ramaekers-Jørgensen/Commissie, F‑74/08, EU:F:2009:142, punt 37
2. Wanneer het tot aanstelling bevoegd gezag na onderzoek van een klacht van mening is dat de motivering van het oorspronkelijke, in die klacht bedoelde besluit gegrond is en voldoende om de in de klacht aangevoerde grieven te beantwoorden, heeft het geen reden om deze motivering te schrappen en te vervangen door een nieuwe. In dat geval kan het de klacht dus afwijzen door in het afwijzende besluit dezelfde motivering op te nemen als die in het oorspronkelijke besluit, zonder dat hem niet-nakoming van de motiveringsplicht of schending van het beginsel van behoorlijk bestuur kan worden verweten.
In een bijzondere situatie van klachten die door meerdere betrokkenen in dezelfde bewoordingen zijn opgesteld, kan het tot aanstelling bevoegd gezag niet worden verweten dat het daarop een standaardantwoord geeft. Die handelwijze is juist in overeenstemming met het beginsel van behoorlijk bestuur en garandeert een gelijke behandeling van klagers.
(cf. punten 39 en 41)
Referentie:
Gerecht van de Europese Unie: arrest van 11 december 2014, Faita/EESC, T‑619/13 P, EU:T:2014:1057, punt 32
3. De in artikel 83, lid 2, van het Statuut opgenomen regel dat de ambtenaren voor één derde bijdragen aan de financiering van de pensioenregeling, moet worden gelezen in het licht van artikel 83 bis, leden 1, 3 en 4, van het Statuut, dat het evenwicht van die regeling voorschrijft en de controle daarvan op basis van een vijfjaarlijkse actuariële evaluatie die elk jaar wordt geactualiseerd overeenkomstig bijlage XII bij het Statuut, die uitvoeringsbepalingen van artikel 83 bis van het Statuut bevat. Onder deze omstandigheden is de pensioenregeling in evenwicht in de actuariële zin van bijlage XII bij het Statuut, indien het niveau van de bijdragen die de in dienst zijnde ambtenaren elk jaar moeten betalen het mogelijk maakt om één derde te financieren van het toekomstige bedrag van de rechten welke die ambtenaren in de loop van hetzelfde jaar hebben verworven. De actuariële benadering van de wetgever berust dus op een financiering van de pensioenregeling op lange termijn. Daartoe heeft hij rekening gehouden met een reeks actuariële hypotheses.
Hieruit volgt dat de bijdragen van de ambtenaren ter hoogte van één derde van het bedrag dat nodig is voor de financiering van de pensioenregeling moet worden opgevat in bovengenoemd actuarieel perspectief en op lange termijn, zodat verstoringen door herwaardering niet kunnen worden uitgesloten.
Uit artikel 83 bis, lid 3, van het Statuut volgt eveneens dat het actuariële evenwicht van de pensioenregeling wordt verzekerd door twee elementen, de pensioenleeftijd en het bijdragepercentage van de ambtenaren aan die regeling. De bijdragen aan de pensioenregeling dragen weliswaar bij tot het verzekeren van het evenwicht van die regeling, doordat zij deze rechtstreeks financieren, doch een soortgelijk gevolg wordt verwacht van de verhoging van de wettelijke pensioenleeftijd, aangezien deze er in beginsel toe leidt dat later gebruik wordt gemaakt van die regeling.
Die vaststelling volstaat echter niet voor de conclusie dat als gevolg van een mechanisme van rechtstreekse compensatie een verhoging van de wettelijke pensioenleeftijd noodzakelijkerwijs leidt tot een verlaging van het bijdragepercentage van de ambtenaren voor het verleden.
Op grond van artikel 1 van bijlage XII bij het Statuut vloeit de bepaling van de bijdragen van de ambtenaren aan de pensioenregeling meer bepaald voort uit de vijfjaarlijkse actuariële evaluatie aangevuld door de jaarlijkse actualisering, welke beiden zijn voorzien in artikel 83 bis, leden 3 en 4, van het Statuut. Deze vijfjaarlijkse actuariële evaluatie en de jaarlijkse actualisering ervan berusten op een bepaald aantal parameters die zijn bepaald in bijlage XII bij het Statuut.
Een eerste parameter die bij de berekening van de bijdrage van de ambtenaren in aanmerking wordt genomen is de „ontwikkeling van de populatie” zoals vermeld in artikel 1, lid 2, van bijlage XII bij het Statuut. Deze ontwikkeling zelf wordt bepaald door de waarneming van de populatie bestaande uit de aangeslotenen bij de pensioenregeling, zoals volgt uit artikel 9 van diezelfde bijlage. Volgens die bepaling wordt de ontwikkeling van de populatie meer bepaald afgeleid uit de opbouw van die populatie en de gemiddelde pensioenleeftijd. De opbouw van de populatie moet zelf worden beoordeeld aan de hand van de sterftetafel, de levensverwachting, het invaliditeitspercentage en de geslachtsverdeling van de populatie. Wat de gemiddelde pensioenleeftijd betreft, deze verschilt van de wettelijke pensioenleeftijd en de inaanmerkingneming ervan wordt verklaard door het feit dat deze meer de reële pensioendruk weergeeft dan de wettelijke pensioenleeftijd.
Een tweede parameter bij de bepaling van de bijdragen van de ambtenaren is de ontwikkeling van hun basissalaris tot de „veronderstelde pensioenleeftijd” (artikelen 4 en 6 van bijlage XII bij het Statuut). Deze parameter houdt in dat een schatting wordt gemaakt van de toekomstige waarde van het basissalaris van de in dienst zijnde ambtenaar door dat salaris te projecteren tot de pensioenleeftijd (artikel 6, lid 1, eerste alinea, van bijlage XII bij het Statuut). In dit verband moet worden beklemtoond dat weliswaar rekening moet worden gehouden met de wettelijke pensioenleeftijd, doch dat eveneens rekening moet worden gehouden met elementen zoals de mogelijkheid om na die leeftijd in dienst te blijven of voor het bereiken daarvan te stoppen met werken, zoals artikel 6, lid 4, van bijlage XII bij het Statuut indirect bevestigt. Kortom, dit betekent dat de hier in aanmerking genomen „veronderstelde pensioenleeftijd” een geaggregeerde waarde heeft.
Een derde parameter bij de bepaling van de bijdrage van de ambtenaren volgt uit het overeenkomstig artikel 10 van bijlage XII bij het Statuut gewaardeerde rentepercentage en een vierde element volgt overeenkomstig artikel 11 van die bijlage uit de jaarlijkse aanpassing van de ambtenarensalarissen, volgens het gemiddelde over dertig jaar van de in bijlage XI bij het Statuut bedoelde specifieke indicatoren.
De wettelijke pensioenleeftijd, die artikel 22 van bijlage XIII bij het Statuut, in de versie volgende uit verordening nr. 1023/2013, vaststelt op basis van de leeftijd van elke ambtenaar op 1 mei 2014, is dus een element dat interageert met de ramingen van de toekomstige waarde van verschillende parameters (rentepercentage, sterfte, salarisprogressie etc.) bij de beoordeling van het actuariële evenwicht van de pensioenregeling van de Unie en dus bij de bepaling van de bijdrage die elke ambtenaar aan die regeling moet betalen om het derde van dat evenwicht te verzekeren.
Het bijdragepercentage van de ambtenaren aan de pensioenregeling kan zich dus onafhankelijk van de wettelijke pensioenleeftijd ontwikkelen.
Ten slotte wordt de pensioenregeling van de Unie georganiseerd op basis van het solidariteitsbeginsel en is deze niet aldus opgezet dat het door een ambtenaar ontvangen pensioen de exacte tegenwaarde van zijn bijdragen aan die regeling is. Dit betekent dat de bijdrage van een ambtenaar voor hem geen thans verworven recht doet ontstaan op een precieze tegenwaarde in de vorm van een pensioen en op een terugbetaling voor het eventuele overschot.
(cf. punten 45‑54, 56 en 73)
Referentie:
Gerecht van eerste aanleg: arrest van 29 november 2006, Campoli/Commissie, T‑135/05, EU:T:2006:366, punt 134
Gerecht voor ambtenarenzaken: arrest van 11 juli 2007, Wils/Parlement, F‑105/05, EU:F:2007:128, punten 85 en 86
4. De preambule van een handeling van algemene strekking heeft tot doel deze te motiveren, in het algemeen door vermelding van, ten eerste, alle omstandigheden die tot de vaststelling van de handeling hebben geleid en, ten tweede, van de doelstellingen die zij wil bereiken. De preambule van die handeling heeft dus geen bindende rechtskracht en kan niet worden aangevoerd om af te wijken van de bepalingen van die handeling zelf noch, a fortiori, om daarop haar onwettigheid te baseren.
(cf. punt 69)
Referentie:
Hof: arrest van 19 november 1998, Nilsson e.a., C‑162/97, EU:C:1998:554, punt 54
5. Artikel 27 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, met als opschrift „Het recht op informatie en raadpleging van de werknemers binnen de onderneming”, bepaalt dat de werknemers, in de gevallen en onder de voorwaarden waarin het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken voorzien, de zekerheid moeten hebben dat zij op verschillende niveaus worden geïnformeerd en geraadpleegd. Uit deze bewoordingen blijkt dus duidelijk dat dit artikel pas zijn volle werking verkrijgt nadat het nader is bepaald in bepalingen van het Unierecht of van het nationale recht.
De belanghebbenden kunnen niet uitsluitend op basis van artikel 27 van het Handvest een exceptie van onwettigheid van artikel 1, punt 73, onder g), van verordening nr. 1023/2013 aanvoeren, zonder ter aanvulling daarvan een andere Unierechtelijke bepaling te noemen.
(cf. punten 87 en 88)
Referentie:
Hof: arrest van 15 januari 2014, Association de médiation sociale, C‑176/12, EU:C:2014:2, punten 44 en 45
6. Niets in de bewoordingen van artikel 26, lid 5, van bijlage XIII bij het Statuut verzet zich ertegen dat de extra pensioenrechten van een ambtenaar na een eerste herwaardering daarvan als gevolg van de hervorming van 2004, opnieuw worden geherwaardeerd rekening houdend met de wijziging van artikel 22 van bijlage XIII bij het Statuut bij verordening nr. 1023/2013, waarbij de wettelijke pensioenleeftijd opnieuw is verhoogd.
(cf. punt 97)