ARREST VAN HET GERECHT (Derde kamer)
18 november 2020 (*)
„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Nationaal ambtenaar gedetacheerd bij de EUPM in Bosnië en Herzegovina – Besluit tot overplaatsing – Misbruik van bevoegdheid – Belang van de dienst – Psychisch geweld – Straffend karakter van de overplaatsing – Aansprakelijkheid – Immateriële schade”
In zaak T‑271/10 RENV II,
H, vertegenwoordigd door L. Levi, advocaat,
verzoekster,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door A. Vitro en A. de Elera-San Miguel Hurtado als gemachtigden,
verweerder,
betreffende, in de eerste plaats, een verzoek op grond van artikel 263 VWEU tot nietigverklaring van, ten eerste, het besluit van 7 april 2010, ondertekend door het hoofd Personeelszaken van de politiemissie van de Europese Unie (EUPM) in Bosnië en Herzegovina, waarbij verzoekster is overgeplaatst naar de post Criminal Justice Adviser – Prosecutor bij het regionale bureau te Banja Luka (Bosnië en Herzegovina) en, ten tweede, het besluit van 30 april 2010, ondertekend door het hoofd van de EUPM als bedoeld in artikel 6 van besluit 2009/906/GBVB van de Raad van 8 december 2009 inzake de politiemissie van de Europese Unie (EUPM) in Bosnië en Herzegovina (BiH) (PB 2009, L 322, blz. 22), waarbij de operationele reden voor haar overplaatsing is gepreciseerd, en, in de tweede plaats, een verzoek op grond van artikel 268 VWEU tot vergoeding van de schade die verzoekster stelt te hebben geleden,
wijst
HET GERECHT (Derde kamer),
samengesteld als volgt: A. M. Collins, president, V. Kreuschitz en Z. Csehi (rapporteur), rechters,
griffier: E. Artemiou, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 1 juli 2020,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1 Bij gemeenschappelijk optreden 2002/210/GBVB van de Raad van 11 maart 2002 inzake de politiemissie van de Europese Unie (PB 2002, L 70, blz. 1) is de politiemissie van de Europese Unie (EUPM) ingesteld om te zorgen voor het vervolg op de internationale politiemacht van de Verenigde Naties in Bosnië en Herzegovina.
2 De EUPM, die op 1 januari 2003 van start is gegaan, is meerdere keren verlengd, met name bij besluit 2009/906/GBVB van de Raad van 8 december 2009 inzake de politiemissie van de Europese Unie (EUPM) in Bosnië en Herzegovina (BiH) (PB 2009, L 322, blz. 22).
3 Verzoekster, H, is een Italiaanse magistraat die bij besluit van de Italiaanse minister van Justitie van 16 oktober 2008 is gedetacheerd bij de EUPM te Sarajevo (Bosnië en Herzegovina) om daar vanaf 14 november 2008 de functie van Criminal Justice Unit Adviser te bekleden.
4 Bij besluiten van de Italiaanse minister van Justitie van 7 april en 9 december 2009 is de detachering van verzoekster met het oog op de bekleding van de functie van Chief of Legal Office verlengd tot en met respectievelijk 31 december 2009 en 31 december 2010.
5 Naar aanleiding van de herstructurering van de EUPM op 1 januari 2010 is de functie van Chief of Legal Office, die verzoekster bekleedde, omgedoopt in Senior Legal Advisor/Legal Counsel.
6 Bij brief van 17 maart 2010 hebben verzoekster en een van haar collega’s, A, juridisch adviseur bij de EUPM, hun meerderen op de hoogte gebracht van vermeende onregelmatigheden in het beleid van de EUPM (hierna: „brief van 17 maart 2010”). De brief is diezelfde dag overhandigd aan de hiërarchieke meerdere van verzoekster, de directeur van de Politieke Staf van de EUPM. Op 26 maart 2010 is een lijst van de in de brief genoemde onregelmatigheden toegezonden aan het bureau van het hoofd van de EUPM, met het oog op een vergadering met deze laatste.
7 Bij besluit van 7 april 2010, ondertekend door het hoofd Personeelszaken van de EUPM, is verzoekster „om operationele redenen” per 19 april 2010 overgeplaatst naar de post Criminal Justice Adviser – Prosecutor (ROBL‑04) bij het regionale bureau te Banja Luka (Bosnië en Herzegovina) (hierna: „besluit van 7 april 2010”).
8 Per e‑mail van 15 april 2010 heeft een ambtenaar van de permanente vertegenwoordiging van de Italiaanse Republiek bij de Europese Unie verzoekster laten weten dat het besluit van 7 april 2010 was opgeschort.
9 Bij besluit van 30 april 2010 heeft het hoofd van de EUPM als bedoeld in artikel 6 van besluit 2009/906, het besluit van 7 april 2010 bevestigd en gepreciseerd dat laatstgenoemd besluit door hemzelf was genomen en dat de operationele reden voor de overplaatsing van verzoekster gelegen was in de noodzaak om op het bureau te Banja Luka te beschikken over adviesverlening van een procureur (hierna: „besluit van 30 april 2010”).
10 Bij brief van 26 mei 2010 heeft het hoofd van de EUPM het contract van A opgezegd wegens verlies van vertrouwen.
11 Op 4 juni 2010 heeft verzoekster bij het Tribunale amministrativo regionale del Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië) beroep ingesteld tot nietigverklaring van het besluit van 7 april 2010 en tot vergoeding van de beweerdelijk geleden schade. Zij heeft bij die rechterlijke instantie ook een verzoek tot opschorting van de tenuitvoerlegging van dit besluit ingediend.
12 Verzoekster is vanaf augustus 2010 tot aan het einde van haar detachering bij de EUPM met ziekteverlof geplaatst.
13 Op 31 december 2010 is de detachering van verzoekster bij de EUPM ten einde gelopen.
14 De EUPM is afgelopen in 2012.
15 De Europese Ombudsman heeft een positief gevolg gegeven aan de klacht van A en is in zijn besluit van 4 juni 2015 tot de slotsom gekomen dat er sprake was van wanbeheer. Hij had onder meer kritiek op het feit dat er geen vooraf bepaald kader bestond om waarschuwingen van klokkenluiders over wantoestanden te behandelen en om hun bescherming te verzekeren.
Procedure bij het Gerecht en het Hof
16 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 16 juni 2010, heeft verzoekster beroep ingesteld tegen de Raad van de Europese Unie, de Europese Commissie en de EUPM tot nietigverklaring van de besluiten van 7 en 30 april 2010 (hierna gezamenlijk: „bestreden besluiten”).
17 Op 17 juni 2010 heeft verzoekster tevens een vordering in kort geding ingesteld waarbij zij onder meer heeft verzocht de tenuitvoerlegging van de bestreden besluiten op te schorten. Bij beschikking van 22 juli 2010, H/Raad e.a. (T‑271/10 R, niet gepubliceerd, EU:T:2010:315), heeft de president van het Gerecht die vordering wegens gebrek aan spoedeisendheid afgewezen en de beslissing omtrent de kosten aangehouden.
18 Bij beschikking van 10 juli 2014, H/Raad e.a. (T‑271/10 R, niet gepubliceerd, EU:T:2014:702; hierna: „oorspronkelijke beschikking”), heeft het Gerecht het beroep niet-ontvankelijk verklaard omdat het van oordeel was dat het niet bevoegd was om hiervan kennis te nemen.
19 Verzoekster heeft tegen de oorspronkelijke beschikking hogere voorziening ingesteld en daarbij in wezen aangevoerd dat het Gerecht blijk had gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door zich onbevoegd te verklaren om kennis te nemen van het beroep.
20 Bij arrest van 19 juli 2016, H/Raad e.a. (C‑455/14 P, EU:C:2016:569; hierna: „eerste arrest in hogere voorziening”), heeft het Hof de oorspronkelijke beschikking vernietigd, het beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover het tegen de Commissie en de EUPM was gericht, de zaak terugverwezen naar het Gerecht voor een uitspraak op het beroep ten gronde voor zover het tegen de Raad was gericht en de beslissing over de kosten aangehouden.
21 Bij arrest van 11 april 2018, H/Raad (T‑271/10 RENV, EU:T:2018:180; hierna: „arrest na terugverwijzing”), heeft het Gerecht het beroep ongegrond verklaard.
22 Verzoekster heeft tegen het arrest na terugverwijzing hogere voorziening ingesteld. Bij arrest van 4 december 2019, H/Raad (C‑413/18 P, niet gepubliceerd, EU:C:2019:1044; hierna: „tweede arrest in hogere voorziening”), heeft het Hof het arrest na terugverwijzing vernietigd, de zaak terugverwezen naar het Gerecht voor een uitspraak over het derde tot en met het vijfde middel van het beroep tot nietigverklaring en over de schadevordering, en de beslissing over de kosten aangehouden.
23 Bij brieven van 9 december 2019 heeft de griffie van het Gerecht partijen verzocht om overeenkomstig artikel 217, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht hun schriftelijke opmerkingen in te dienen over het gevolg dat in de onderhavige procedure diende te worden gegeven aan het tweede arrest in hogere voorziening. Verzoekster en de Raad hebben hun opmerkingen binnen de gestelde termijn ingediend.
24 Bij beslissing van de president van het Gerecht van 27 februari 2020 is de onderhavige zaak toegewezen aan de Derde kamer.
25 Op voorstel van de rechter-rapporteur en bij beslissing van de kamerpresident van 5 maart 2020 is besloten om deze zaak met voorrang te behandelen.
26 Bij brieven van 9 maart 2020 heeft de griffie van het Gerecht partijen verzocht om overeenkomstig artikel 217, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering aanvullende memories houdende schriftelijke opmerkingen in te dienen. Partijen hebben hun aanvullende opmerkingen binnen de gestelde termijn, te weten uiterlijk 25 maart 2020, ingediend.
27 Na de afsluiting van de schriftelijke behandeling heeft verzoekster op 8 april 2020 om een pleitzitting verzocht.
28 Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Derde kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan en heeft het, in het kader van de in artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering neergelegde maatregelen tot organisatie van de procesgang, partijen verzocht om schriftelijk een aantal vragen te beantwoorden en de Raad verzocht om een document in te dienen. Partijen hebben daaraan binnen de gestelde termijn voldaan.
29 Partijen zijn ter terechtzitting van 1 juli 2020 gehoord in hun pleidooien en in hun antwoorden op de mondelinge vragen van het Gerecht.
Conclusies van partijen
30 In haar verzoekschrift verzocht verzoekster het Gerecht:
– het besluit van 7 april 2010 en, indien nodig, het besluit van 30 april 2010 nietig te verklaren;
– de Raad, de Commissie en de EUPM te veroordelen tot vergoeding, met rente, van de door haar geleden schade, ex aequo et bono geraamd op 30 000 EUR;
– de Raad, de Commissie en de EUPM te verwijzen in de kosten, vermeerderd met 8 % rente.
31 In haar repliek heeft verzoekster haar vorderingen in die zin aangepast dat de in het verzoekschrift gevraagde totale schadevergoeding en rente werd verhoogd met 8 000 EUR en het beroep niet meer tegen de EUPM was gericht.
32 In haar opmerkingen na de eerste terugverwijzing heeft verzoekster haar vorderingen aldus aangepast dat het beroep enkel nog tegen de Raad was gericht, dat het er niet meer toe strekte de bestreden besluiten nietig te doen verklaren maar enkel om uitspraak te verkrijgen over de onrechtmatigheid ervan, en dat de schadevergoeding ook de schade dekte die voortvloeit uit het feit dat de bestreden besluiten niet nietig kunnen worden verklaard. Tijdens de procedure na de eerste terugverwijzing heeft verzoekster gepreciseerd dat haar vorderingen er primair toe strekten om het besluit van 7 april 2010 en zo nodig dat van 30 april 2010 nietig te doen verklaren en de nader bepaalde schadevergoeding te verkrijgen, en subsidiair om deze besluiten louter met het oog op schadevergoeding onrechtmatig te doen verklaren.
33 In haar opmerkingen na de tweede terugverwijzing heeft verzoekster haar vorderingen herhaald om, primair, de bestreden besluiten nietig te doen verklaren en, secundair, deze onrechtmatig te doen verklaren louter met het oog op schadevergoeding. Voorts herhaalde zij haar vordering tot vergoeding van de geleden schade en tot verwijzing van de Raad in de kosten, vermeerderd met een rente van 8 %.
34 De Raad verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
Verzoek tot nietigverklaring
Voorwerp van het geding
35 Ter onderbouwing van haar verzoek tot nietigverklaring van de bestreden besluiten heeft verzoekster in het verzoekschrift vijf middelen aangevoerd: 1) schending van de bepalingen van besluit 2009/906; 2) ontoereikende motivering; 3) misbruik van bevoegdheid; 4) kennelijke beoordelingsfout, en 5) psychisch geweld.
36 Zoals uit punt 21 hierboven blijkt, heeft het Gerecht het verzoek tot nietigverklaring volledig ongegrond verklaard in het arrest na terugverwijzing.
37 Bij het tweede arrest in hogere voorziening heeft het Hof het arrest na terugverwijzing vernietigd zonder nadere precisering (zie punt 1 van het dictum) en de zaak terugverwezen naar het Gerecht voor een uitspraak op het derde tot en met het vijfde middel van het verzoek tot nietigverklaring (zie punt 2 van het dictum). Als motivering (tweede arrest in hogere voorziening, punten 102‑117) heeft het Hof in essentie aangegeven dat het Gerecht het beginsel van hoor en wederhoor, dat voortvloeit uit de vereisten van het recht op een eerlijk proces, had geschonden, aangezien er in de procedure bij het Gerecht geen contradictoir debat was gehouden over de antwoorden en documenten die de Raad na de terechtzitting had verstrekt en die in de redenering van het Gerecht nochtans doorslaggevend waren om het derde tot en met het vijfde in eerste aanleg aangevoerde middel af te wijzen.
38 In dit verband zij eraan herinnerd dat artikel 61 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, dat krachtens artikel 53, eerste alinea, ervan van toepassing is op het Gerecht, bepaalt dat wanneer de hogere voorziening gegrond is en de zaak wordt terugverwezen naar het Gerecht voor verdere afdoening, het Gerecht gebonden is aan de beslissing van het Hof over de rechtsvragen. Wanneer het Hof een arrest vernietigt en de zaak terugverwijst naar het Gerecht, wordt de zaak overeenkomstig artikel 215 van zijn Reglement voor de procesvoering dus door het arrest van het Hof aanhangig bij het Gerecht, en dient het zich opnieuw uit te spreken over alle door de verzoekende partij aangevoerde middelen tot vernietiging, met uitsluiting van de elementen van het dictum die niet zijn vernietigd door het Hof en van de overwegingen die de noodzakelijke grondslag voor die elementen vormen, aangezien deze kracht van gewijsde hebben gekregen (zie arrest van 3 juli 2018, Keramag Keramische Werke e.a./Commissie, T‑379/10 RENV en T‑381/10 RENV, niet gepubliceerd, EU:T:2018:400, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
39 In die omstandigheden en met name gezien de bewoordingen van punt 2 van het dictum van het tweede arrest in hogere voorziening, moeten eerst het derde tot en met het vijfde middel van het verzoek tot nietigverklaring worden onderzocht, alvorens in voorkomend geval te bepalen of het voorwerp van het geschil nog steeds betrekking heeft op de eerste twee middelen van het verzoek tot nietigverklaring, zoals verzoekster in antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht betoogt.
Ten gronde
40 Ter ondersteuning van het derde middel voert verzoekster in wezen aan dat het besluit om haar over te plaatsen en te „degraderen” niet in het belang van de dienst is genomen en geen enkel ander doel diende dan haar te intimideren en beledigen. De overplaatsings‑ en degradatieprocedure werden dus ingezet om andere doelstellingen te bereiken dan die waarin de wet voorziet. Zij preciseert daarbij dat het in werkelijkheid niet nodig was om in Banja Luka met spoed een Prosecutor aan te stellen, dat er in Sarajevo onmiddellijk een aanwervingsprocedure werd gestart voor een nieuwe Senior Legal Advisor/Legal Counsel (voorheen Chief of Legal Office), die haar moest vervangen, en dat er op het moment van haar overplaatsing nog steeds een aanwervingsprocedure liep voor de post van Criminal Justice Expert in Banja Luka. Bij het besluit van 7 april 2010 is zij tevens „gedegradeerd”. De functie van Criminal Justice Expert in een regionaal bureau is namelijk, gezien het daarbij behorend takenpakket en de structuur van de EUPM, inferieur aan die van Senior Legal Advisor/Legal Counsel die in het hoofdkwartier van de EUPM wordt uitgeoefend. Zij stelt tevens dat de overplaatsing en de degradatie represailles waren voor haar brief van 17 maart 2010. Ter onderbouwing van het vijfde middel betoogt verzoekster dat het besluit van 7 april 2010 is genomen om haar psychologisch en professioneel te belagen, aangezien zij niet alleen zonder geldige reden is overgeplaatst maar ook is „gedegradeerd”. De overplaatsing en degradatie zijn bovendien gepaard gegaan met een reeks beledigende handelingen, waaronder beperkingen van de toegang tot haar telefoon, een „zeer agressieve” e‑mail waarbij haar werd gevraagd haar kantoor te ontruimen, ongerechtvaardigde moeilijkheden om verlof te krijgen en het feit dat zij tijdens haar detachering werd uitgesloten van de voornaamste activiteiten van de EUPM. Zij vermeldt in haar repliek nog andere handelingen die zij als intimidatie beschouwt.
41 Volgens de Raad is het betoog van verzoekster ongegrond. Hij merkt op dat haar stelling dat zij door de overplaatsing is „gedegradeerd” rechtens noch feitelijk gegrond is. De overplaatsing van Sarajevo naar Banja Luka in 2010 heeft noch haar administratieve positie noch haar loon en vergoedingen gewijzigd. Verzoekster had bij de missie geen recht op een welbepaalde post en heeft geen gedetailleerdere feiten verstrekt op grond waarvan kan worden aangenomen dat zij door haar overplaatsing is gedegradeerd. De Raad betoogt voorts dat verzoekster geenszins bewijst dat het overplaatsingsbesluit uitsluitend of hoofdzakelijk is genomen om haar te intimideren en te beledigen. Hij betwist ook het feit dat er geen objectief belang was om in Banja Luka over een Prosecutor te beschikken en dat er op het moment van de overplaatsing nog een selectieprocedure voor de post van Criminal Justice Expert liep. Volgens de Raad is het Gerecht niet bevoegd om zich uit te spreken over de vraag of er een operationele behoefte bestond om een procureur bij het regionale bureau te Banja Luka tewerk te stellen. Niets wijst erop dat verzoekster slachtoffer van psychisch geweld is geweest.
42 Vooraf zij er ten eerste op gewezen dat de door de bevoegde autoriteiten van de EUPM genomen besluiten betreffende de tewerkstelling van de personeelsleden die de lidstaten en de instellingen van de Unie ter beschikking van de missie hebben gesteld voor de verrichting van de werkzaamheden op het terrein, weliswaar een operationeel aspect vertonen dat onder het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) valt, maar naar hun aard eveneens handelingen op het gebied van personeelsbeheer vormen, zoals ieder vergelijkbaar besluit dat door de instellingen van de Unie in het kader van de uitoefening van hun bevoegdheden wordt genomen (eerste arrest in hogere voorziening, punt 54).
43 Voorts passen de bestreden besluiten in een context waarin de instellingen van de Unie over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikken (eerste arrest in hogere voorziening, punt 69).
44 Ten tweede zij eraan herinnerd dat de rechtspraak inzake het ambtenarenrecht van de Unie de mogelijkheid erkent om de aanwezigheid van psychisch geweld in te roepen ter ondersteuning van een vordering tot nietigverklaring die niet is gericht tegen de afwijzing van een verzoek om bijstand dat door een personeelslid is ingediend op grond dat hij meent slachtoffer te zijn van intimidatie, maar tegen andere besluiten van het bestuur (zie in die zin arrest van 24 februari 2010, Menghi/Enisa, F‑2/09, EU:F:2010:12, punten 67 en 70‑72). De door de instellingen van de Unie gedetacheerde personeelsleden, wier positie wordt geregeld door het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie (hierna: „Statuut”), en de door de lidstaten gedetacheerde personeelsleden, zoals verzoekster, zijn aan dezelfde regels onderworpen wat betreft de uitoefening van hun functie op het „terrein” (zie in die zin eerste arrest in hogere voorziening, punt 50), zodat die rechtspraak naar analogie moet worden toegepast op vorderingen tegen besluiten van het hoofd van de EUPM tot overplaatsing van een door een lidstaat gedetacheerd personeelslid.
45 Bovendien blijkt uit de rechtspraak dat het bestaan van een context van psychisch geweld eveneens in aanmerking kan worden genomen wanneer de geweldpleger ook de ondertekenaar van het bestreden besluit is, om aan te tonen dat het besluit is genomen met de bedoeling het personeelslid schade te berokkenen en derhalve gebrekkig is wegens misbruik van bevoegdheid. Aldus kan een besluit tot overplaatsing, wanneer psychisch geweld wordt aangevoerd tot staving van een vordering tegen dit besluit, misbruik van bevoegdheid opleveren indien het is vastgesteld met het doel de persoonlijkheid, de waardigheid of de fysieke of psychische integriteit van het personeelslid te schaden (zie naar analogie arrest van 24 februari 2010, Menghi/Enisa, F‑2/09, EU:F:2010:12, punten 71 en 72).
46 In casu moet worden vastgesteld dat wat verzoekster aanduidt als het vijfde middel, inzake psychisch geweld, op zijn minst gedeeltelijk de feitelijke grondslag vormt van het derde middel, inzake misbruik van bevoegdheid, waarin zij stelt dat het hoofd van de EUPM zijn bevoegdheid heeft misbruikt met als enig doel haar te belagen en te beledigen.
47 In die omstandigheden moeten het derde en het vijfde middel samen worden onderzocht.
48 Volgens vaste rechtspraak heeft het begrip „misbruik van bevoegdheid” een precieze betekenis en verwijst het naar het geval waarin een bestuurlijke instantie haar bevoegdheden gebruikt voor een ander doel dan dat waarvoor deze haar zijn verleend. Bij een besluit is slechts sprake van misbruik van bevoegdheid wanneer uit objectieve, ter zake dienende en onderling overeenstemmende aanwijzingen blijkt dat het is genomen om andere dan de aangevoerde doelstellingen te bereiken. In dit verband volstaat het niet dat de verzoeker bepaalde feiten aanvoert tot staving van zijn stelling, doch dienen daarnaast ook voldoende nauwkeurige, objectieve en onderling overeenstemmende aanwijzingen te worden verstrekt waaruit blijkt dat die feiten juist of althans aannemelijk zijn, bij gebreke waarvan de materiële juistheid van de verklaringen van de betrokken instelling niet in twijfel kan worden getrokken (zie beschikking van 19 december 2013, da Silva Tenreiro/Commissie, T‑32/13 P, EU:T:2013:721, punten 31‑33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
49 Ook moet eraan worden herinnerd dat de instellingen van de Unie volgens de rechtspraak over een ruime beoordelingsvrijheid beschikken om hun diensten te organiseren naargelang de taken die hun zijn toevertrouwd en om voor de vervulling van die taken het hun ter beschikking staande personeel tewerk te stellen, met dien verstande evenwel dat deze tewerkstelling in het belang van de dienst moet zijn en dat de gelijkwaardigheid van de ambten moet worden geëerbiedigd (zie arrest van 25 juli 2006, Fries Guggenheim/Cedefop, T‑373/04, EU:T:2006:224, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het toezicht van het Gerecht moet zich in deze omstandigheden beperken tot de vraag of de betrokken instelling binnen aanvaardbare grenzen is gebleven en haar bevoegdheid niet kennelijk onjuist heeft gebruikt (zie arrest van 25 juli 2006, Fries Guggenheim/Cedefop, T‑373/04, EU:T:2006:224, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
50 Bovendien kan er geen sprake zijn van misbruik van bevoegdheid wanneer is geoordeeld dat een besluit niet in strijd is met het dienstbelang (zie arrest van 7 februari 2007, Clotuche/Commissie, T‑339/03, EU:T:2007:36, punt 126 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
51 In casu werden in het besluit van 7 april 2010 „operationele redenen” gegeven voor het feit dat verzoekster vanaf 19 april 2010 haar post van Senior Legal Advisor/Legal Counsel in het EUPM‑hoofdkwartier te Sarajevo moest verlaten voor de post van Criminal Justice Adviser – Prosecutor in het regionale EUPM‑bureau te Banja Luka. Deze motivering werd nader toegelicht in het besluit van 30 april 2010, waaruit bleek dat de operationele reden voor haar overplaatsing erin bestond dat het bureau in Banja Luka behoefte had aan adviesverlening van een procureur.
52 Aan de hand van deze motivering en de hierboven uiteengezette beginselen moet worden onderzocht of het hoofd van de EUPM zijn bevoegdheden heeft misbruikt door verzoekster over te plaatsen binnen de EUPM.
53 Verzoekster voert in wezen een drieledig betoog om aan te tonen dat er bij de bestreden besluiten sprake is van misbruik van bevoegdheid. Zij stelt dat het besluit tot overplaatsing ten eerste niet in het belang van de dienst was, ten tweede bedoeld was om haar te intimideren en ten derde louter een reactie op de kritiek op het EUPM-beleid vormde en dus een bestraffend karakter had.
54 Om te beginnen moet worden nagegaan of uit haar betoog inzake het bestraffend karakter van de overplaatsing misbruik van bevoegdheid kan worden afgeleid.
55 In dit verband zij eraan herinnerd dat het overplaatsingsbesluit volgens de in punt 45 hierboven geciteerde rechtspraak op misbruik van bevoegdheid zou berusten indien het in een context van psychisch geweld zou zijn genomen met de bedoeling de persoonlijkheid, de waardigheid of de fysieke of psychische integriteit van de betrokkene te schaden. Hetzelfde geldt indien de overplaatsing in werkelijkheid een sanctie zou zijn voor verzoeksters kritiek op het EUPM‑beleid. Indien dergelijke omstandigheden zouden worden vastgesteld, zou dit misbruik van bevoegdheid opleveren, aangezien het zou impliceren dat het hoofd van de EUPM zijn bevoegdheden voor andere doeleinden heeft gebruikt dan die waarvoor deze hem zijn verleend en dat de overplaatsing niet kan worden geacht in het dienstbelang te zijn. Derhalve moet worden onderzocht of de doorslaggevende beweegredenen voor de overplaatsing de in de bestreden besluiten aangehaalde redenen in verband met het dienstbelang waren, dan wel of deze besluiten zijn genomen om andere, onrechtmatige doelstellingen te bereiken dan die welke werden aangevoerd.
56 In casu zij erop gewezen dat het doel dat met de overplaatsing van verzoekster werd nagestreefd, namelijk beantwoorden aan de noodzaak om in het regionale EUPM-bureau van Banja Luka over adviesverlening door een procureur te beschikken, formeel gezien overeenstemde met de EUMP-missie zoals die uit artikel 2 van besluit 2009/906 voortvloeit, namelijk de bevoegde wetshandhavingsinstanties van Bosnië en Herzegovina steunen bij de bestrijding van georganiseerde criminaliteit en corruptie. Ook moet worden gepreciseerd dat de post in Banja Luka waarnaar verzoekster werd overgeplaatst (Criminal Justice Adviser – Prosecutor), die werd aangeduid als post ROBL‑04, onder de naam Criminal Justice Expert beschikbaar was ten tijde van de vaststelling van het besluit van 7 april 2010 en volgens de vacature „zo snel mogelijk” moest worden ingevuld. Bovendien wordt niet betwist dat verzoeksters kwalificaties en beroepservaring overeenstemden met het gezochte profiel. Voorts blijkt uit haar sollicitatieformulier voor de post van Chief of Legal Office uitdrukkelijk dat zij zich bereid verklaarde de EUPM te dienen in een andere functie dan die waarnaar zij solliciteerde, zoals de Raad stelt.
57 Toch moet worden geconstateerd dat de aanwijzingen van verzoekster en de elementen uit het dossier voldoende nauwkeurig, objectief en onderling overeenstemmend zijn om te kunnen concluderen dat de bestreden besluiten waarschijnlijk om andere redenen zijn genomen dan de noodzaak om in Banja Luka over haar diensten als procureur te beschikken, en dat het hoofd van de EUPM met haar overplaatsing hoofdzakelijk een ander doel nastreefde dan de bevoegde wetshandhavingsinstanties van Bosnië en Herzegovina te helpen in de strijd tegen georganiseerde criminaliteit en corruptie.
58 Dienaangaande zij er ten eerste aan herinnerd dat verzoekster en een van haar collega’s, A, bij brief van 17 maart 2010 hun meerderen op de hoogte hebben gebracht van vermeende onregelmatigheden in het EUPM‑beleid. De brief is diezelfde dag overhandigd aan de hiërarchieke meerdere van verzoekster, de directeur van de Politieke Staf van de EUPM, wat de Raad niet betwist. Op 26 maart 2010 heeft de assistente van verzoekster een lijst van de in die brief bedoelde onregelmatigheden doen toekomen aan het bureau van het hoofd van de EUPM, met het oog op een vergadering tussen verzoekster, A en laatstgenoemde, wat de Raad evenmin betwist. Het besluit van 7 april 2010 dateert dan ook van amper drie weken nadat de brief van 17 maart 2010 werd overhandigd aan de hiërarchieke meerdere van verzoekster en twaalf dagen nadat de lijst van onregelmatigheden werd toegezonden aan het hoofd van de EUPM.
59 Ten tweede zij erop gewezen dat het besluit van 7 april 2010 is genomen voordat er onderzoek is verricht naar de kwesties die verzoekster en A in de brief van 17 maart 2010 hadden opgeworpen.
60 Ten derde blijkt uit het dossier dat de vergadering tussen verzoekster, A en het hoofd van de EUPM stond gepland voor 14 april 2010. Volgens verzoekster – en de Raad weerlegt dit niet – heeft deze vergadering nooit plaatsgevonden.
61 Ten vierde zij erop gewezen dat het hoofd van de EUPM pas op 22 april 2010, naar aanleiding van een briefwisseling tussen hem en A, heeft besloten om een intern onderzoek in te stellen naar haar beweringen uit de brieven van 5 en 21 april 2010. In deze context moet worden gepreciseerd dat het hoofd van de EUPM in dat besluit, dat door verzoekster als bijlage bij haar opmerkingen over het tweede arrest in hogere voorziening is gevoegd, heeft verwezen naar een lijst die de Juridische Dienst (Legal Office) had doorgezonden. Redelijkerwijze kan worden aangenomen dat het daarbij gaat om de lijst die de assistente van verzoekster op 26 maart 2010 aan het bureau van het hoofd van de EUPM heeft gezonden (zie punt 58 hierboven). Ook moet worden opgemerkt dat het hoofd van de EUPM in dat besluit om een onderzoek in te stellen heeft terugverwezen naar de tekst van zijn brief van 19 april 2010, namelijk dat A in haar e‑mail van 5 april 2010 zware, niet-gestaafde beschuldigingen had geuit aan het adres van het directieteam van de EUPM. Bovendien blijkt uit die brief van 19 april 2010, die de Raad in antwoord op een maatregel tot organisatie van de procesgang heeft overgelegd, dat de e‑mail van A van 5 april 2010 en het ontbreken van managementreactie op die e‑mail door verzoekster, als hiërarchieke meerdere van A, de betrekkingen tussen de Juridische Dienst en de dienst Administratie en Ondersteuning opnieuw ernstig hebben geschaad.
62 Ten vijfde moet worden opgemerkt dat het hoofd van de EUPM bij besluit van 30 april 2010 de overplaatsing van verzoekster naar Banja Luka heeft bevestigd voordat de uitkomst van het in punt 61 hierboven genoemde interne onderzoek bekend was, en dat er geen specifiek onderzoek is gedaan naar de door verzoekster en A in de brief van 17 maart 2010 aan de orde gestelde kwesties.
63 Ten zesde blijkt uit het dossier dat het hoofd van de EUPM de overeenkomst met A bij brief van 26 mei 2010 heeft opgezegd wegens verlies van vertrouwen. Dienaangaande zij gepreciseerd dat de Ombudsman een positief gevolg heeft gegeven aan de klacht van A en in zijn besluit van 4 juni 2015 tot de slotsom is gekomen dat er sprake was van wanbeheer. De Ombudsman had kritiek op het feit dat de overeenkomst van A werd opgezegd acht dagen nadat zij een brief over vermeende onregelmatigheden binnen de EUPM had doen toekomen aan de directeur van het civiel plannings‑ en uitvoeringsvermogen, die binnen het secretariaat-generaal van de Raad zijn functie als commandant van de civiele operaties van de EUPM uitoefent. Hij betreurde tevens dat er geen vooraf bepaald kader bestond om waarschuwingen van klokkenluiders over wantoestanden te behandelen en hun bescherming te verzekeren. Hij bekritiseerde daarbij het feit dat het onderzoek in casu op ad-hocbasis was gevoerd.
64 Ten zevende kan uit de documenten van het dossier niet worden afgeleid dat de selectieprocedure voor de post van Criminal Justice Expert niets had opgeleverd op het moment dat het besluit van 7 april 2010 werd genomen, en dat wegens een gebrek aan geschikte kandidaten voor deze post besloten was om verzoekster over te plaatsen.
65 Uit een niet-gedateerde tabel die de Raad heeft overgelegd na de terechtzitting die werd georganiseerd in de procedure na de eerste terugverwijzing door het Hof, blijkt immers dat van de twee kandidaten die naar de post van Criminal Justice Expert hadden gesolliciteerd, slechts één kandidaat, met de Italiaanse nationaliteit, in aanmerking kwam maar is afgewezen omdat een andere kandidaat beter beantwoordde aan het gezochte profiel. Uit deze tabel blijkt echter niet dat er nog een andere kandidaat was die in aanmerking kwam voor de post. De Raad geeft in zijn opmerkingen over het tweede arrest in hogere voorziening bovendien aan dat geen van de kandidaten die aan de selectieprocedure hadden deelgenomen, zo geschikt was voor de post als verzoekster.
66 Bovendien wordt in het verslag van 23 april 2010 dat het hoofd van de EUPM heeft doen toekomen aan de commandant van de civiele operaties van de EUPM, over de resultaten van de verschillende vacatures bij de EUPM, afgezien van het feit dat het van ná het besluit van 7 april 2010 dateert, enkel aangegeven dat zes posten niet konden worden ingevuld en dat er voor drie posten tot een verlenging was besloten of „andere operationele besluiten” waren genomen.
67 In die omstandigheden kan, anders dan de Raad in zijn schrifturen betoogt, niet worden aangenomen dat de procedure niets heeft opgeleverd wegens een gebrek aan geschikte kandidaten. In werkelijkheid is het, gezien de gegevens uit het dossier, plausibeler dat die procedure niets heeft opgeleverd omdat er is besloten om verzoekster naar de post in kwestie over te plaatsen.
68 Uit de door de Raad genoemde omstandigheden – namelijk dat de voorkeur van de twee kandidaten niet uitging naar de post van Criminal Justice Expert en dat zij overeenkomstig hun voorkeuren zijn geselecteerd voor andere posten bij de EUPM – kan niet worden afgeleid dat de selectieprocedure voor deze post niet meer liep op het moment dat het besluit van 7 april 2010 werd genomen. Hoewel op basis van de stukken van het dossier niet kan worden ontkend dat de post van Criminal Justice Expert voor geen van beide kandidaten de eerste keus was, is, bij gebreke van ondersteunend bewijs, niet aangetoond dat reeds vóór het besluit van 7 april 2010 was beslist om deze kandidaten voor andere posten aan te werven. Dergelijke persoonlijke voorkeuren hadden trouwens hoe dan ook niet doorslaggevend mogen zijn bij de beslissing dat er op het moment van de overplaatsing van verzoekster geen geschikte kandidaten voor de post van Criminal Justice Expert waren.
69 De Raad heeft bovendien ter terechtzitting toegegeven dat de selectieprocedure voor de post van Criminal Justice Expert nog niet was afgerond op het moment dat werd besloten om verzoekster naar Banja Luka over te plaatsen. Waar de Raad stelt dat de kandidaten voor de post reeds op 7 april 2010 bekend waren omdat de uiterste datum voor de indiening van sollicitaties 23 maart 2010 was, kan worden volstaan met de vaststelling dat uit het dossier niet blijkt dat deze informatie ter kennis van het hoofd van de EUPM is gebracht voordat laatstgenoemde het besluit van 7 april 2010 heeft genomen.
70 Stellig kunnen er gevallen zijn waarin een personeelslid naar een andere post moet worden overgeplaatst zonder het einde van een selectieprocedure af te wachten. De Raad heeft echter niets aangevoerd waaruit kan worden opgemaakt waarom het hoofd van de EUPM in casu aldus te werk is gegaan. Bovendien is de oproep voor sollicitaties naar de post van Criminal Justice Expert slechts iets meer dan een maand vóór de datum van het betrokken overplaatsingsbesluit, te weten 2 maart 2010, aan de lidstaten gezonden, en werd de uiterste datum voor de indiening van sollicitaties daarbij vastgesteld op 23 maart 2010. Verder volgt uit het dossier niet dat de selectieprocedure werd geannuleerd vóór de vaststelling van het besluit van 7 april 2010.
71 Bijgevolg had het hoofd van de EUPM in casu de formele afloop van de selectieprocedure voor de post van Criminal Justice Expert moeten afwachten alvorens in voorkomend geval het besluit van 7 april 2010 vast te stellen.
72 Ten achtste wordt de stelling van verzoekster dat het overplaatsingsbesluit van het hoofd van de EUPM desnoods om het even welke post binnen de EUPM zou hebben betroffen, minstens indirect gestaafd door de inhoud van een e‑mailuitwisseling met de directeur van de Politieke Staf van de EUPM, die haar hiërarchieke meerdere was, en het hoofd van het regionale bureau te Banja Luka. Het antwoord van die directeur op de e‑mail van verzoekster van 7 april 2010 toont immers aan dat de in Bosnië en Herzegovina voor overplaatsing beschikbare posten zich in Banja Luka, Mostar en Tuzla bevonden, en uit het antwoord van het hoofd van het regionale bureau in Banja Luka op haar e‑mail van 8 april 2010 blijkt dat hij niet om de diensten van een andere procureur had verzocht en dat hij haar niet dringend nodig had in Banja Luka.
73 Ten negende moet worden vastgesteld dat de overplaatsing naar Banja Luka tegen verzoeksters wil is gebeurd. Voorts blijkt uit het dossier niet dat zij de kans heeft gekregen om opmerkingen te maken vóór de vaststelling van het besluit van 7 april 2010.
74 Ten tiende heeft haar overplaatsing van Sarajevo naar Banja Luka weliswaar niets veranderd aan haar administratieve positie of aan haar loon en vergoedingen, maar neemt dit niet weg dat de overplaatsing naar een andere omgeving, waartoe zonder nadere toelichtingen is beslist op 7 april 2010 en die op korte termijn is ingegaan – formeel vanaf 19 april 2010 en in de praktijk vanaf 26 april 2010 – en die trouwens een verandering qua takenpakket impliceerde, door haar als sanctie moet zijn opgevat.
75 Zij moet deze indruk temeer hebben gehad daar haar overplaatsing neerkwam op overplaatsing van een „senior post” naar een „non-senior post”. Anders dan de Raad beweert, blijkt uit het dossier dat er binnen de EUPM posten van verschillende niveaus bestonden, waaronder „senior” posten, zoals Senior Legal Advisor/Legal Counsel, Senior Criminal Justice Expert en Senior Economic Crime Expert, en posten van een lager niveau met minder verantwoordelijkheden op het vlak van met name beheer en coördinatie, zoals Criminal Justice Expert en Economic Crime Expert. Bijgevolg heeft verzoekster haar overplaatsing van de post Senior Legal Advisor/Legal Counsel in het hoofdkwartier van de EUPM te Sarajevo, waarnaar zij specifiek had gesolliciteerd toen zij op dezelfde plaats als Criminal Justice Unit Adviser werkte, naar de post Criminal Justice Adviser – Prosecutor in het regionale EUPM-bureau te Banja Luka effectief kunnen opvatten als een overplaatsing naar een post van een lager niveau die voor haar professioneel gezien minder interessant was, en dus als een sanctie.
76 Overigens moet worden opgemerkt dat elke ambtenaar die, zelfs vóór de inwerkingtreding van artikel 22 bis van het Statuut, het initiatief zou hebben genomen om zijn directe chefs op de hoogte te brengen van onrechtmatigheden of de niet-nakoming van statutaire verplichtingen waarvan hij kennis zou hebben en die afbreuk zouden kunnen doen aan de financiële belangen van de Unie, reeds het recht zou hebben gehad om door de instelling waarvoor hij werkzaam was, tegen elke mogelijke vergeldingsactie als gevolg van deze bekendmaking te worden beschermd en geen nadelige gevolgen van de kant van deze instelling te ondervinden op voorwaarde dat hij te goeder trouw had gehandeld (arrest van 4 april 2019, Rodriguez Prieto/Commissie, T‑61/18, EU:T:2019:217, punt 71). Hetzelfde moet gelden voor een personeelslid van de EUPM, zoals verzoekster, waarop deze beginselen mutatis mutandis van toepassing zijn (zie de in punt 44 hierboven aangehaalde rechtspraak).
77 In die omstandigheden kan uit de hierboven genoemde elementen alsook de chronologie en context ervan worden afgeleid dat de doorslaggevende reden voor de vaststelling van de bestreden besluiten niet het dienstbelang was, namelijk de noodzaak om in Banja Luka over de diensten van verzoekster in de functie van Criminal Justice Adviser – Prosecutor te beschikken, maar het feit dat zij samen met A vermeende onregelmatigheden in het beleid van de EUPM aan de kaak had gesteld. Derhalve moet worden vastgesteld dat de bestreden besluiten gebrekkig zijn wegens misbruik van bevoegdheid omdat ze zijn genomen om andere, onrechtmatige doelstellingen te bereiken dan die welke worden aangevoerd, en dat het hoofd van de EUPM zijn bevoegdheden dus voor een ander doel heeft gebruikt dan dat waarvoor deze hem zijn verleend.
78 Aan de conclusie in punt 77 hierboven kan niet worden afgedaan door de door de Raad aangevoerde omstandigheid dat het onderzoek waartoe naar aanleiding van een brief van A was besloten door de directeur van het civiel plannings‑ en uitvoeringsvermogen (zie punt 63 hierboven), geen onregelmatigheden aan het licht heeft gebracht. Het resultaat van dit onderzoek heeft immers geen invloed op de vraag of de overplaatsing van verzoekster verband hield met de brief van 17 maart 2010 en een straf was voor het feit dat zij vermeende onregelmatigheden in het EUPM-beleid aan de kaak had gesteld. De Raad heeft trouwens op geen enkel moment aangevoerd dat verzoekster niet te goeder trouw is geweest door die brief te overhandigen aan haar hiërarchieke meerdere.
79 Waar de Raad voorts betoogt dat verzoekster zich bereid heeft verklaard om de EUPM in een andere functie te dienen dan die van Chief of Legal Office waarnaar zij had gesolliciteerd, volstaat het erop te wijzen dat een dergelijke verklaring, die inderdaad uit het dossier blijkt, niet kan rechtvaardigen dat tot een overplaatsing wordt besloten na een klacht over vermeende onregelmatigheden binnen de EUPM. Evenmin kan het feit dat verzoekster de Italiaanse autoriteiten had kunnen vragen om haar detachering te beëindigen, de rechtmatigheid van de overplaatsing bevestigen. Afgezien van het feit dat die mogelijkheid pas na de overplaatsing aan de orde is gekomen, kan zij geen rechtvaardiging vormen voor een overplaatsingsmaatregel die punitief of zelfs onrechtmatig is.
80 Voorts kan uit het door de Raad aangehaalde feit dat de post van Chief of Legal Office die verzoekster in Sarajevo bekleedde, vanaf 1 januari 2010 naar aanleiding van de herstructurering van de EUPM is omgedoopt tot Senior Legal Advisor/Legal Counsel, niet worden afgeleid dat haar diensten niet meer nodig waren op het hoofdkwartier van de EUPM te Sarajevo of dat de bestreden besluiten enkel in het dienstbelang waren genomen.
81 Waar de Raad bovendien in wezen betoogt dat de vermeende mondelinge gesprekken in april 2010 tussen verzoekster en het adjunct-hoofd van de EUPM, waarnaar verzoekster in haar opmerkingen van 17 februari 2020 verwijst, nieuwe feiten vormen en derhalve niet-ontvankelijk zijn, kan worden volstaan met de opmerking dat die gesprekken in wezen reeds in het verzoekschrift zijn aangevoerd.
82 Gelet op het voorgaande dient het middel inzake misbruik van bevoegdheid te worden aanvaard. Bijgevolg moeten de bestreden besluiten nietig worden verklaard, zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over de andere grieven die in het derde en het vijfde middel zijn aangevoerd of over de andere middelen van verzoekster.
Vordering tot schadevergoeding
Ontvankelijkheid
83 In zijn dupliek betoogt de Raad, zonder formeel een exceptie van niet-ontvankelijkheid op te werpen, dat, wat het verzoek tot schadevergoeding van 8 000 EUR betreft – dat verzoekster pas in haar repliek heeft geformuleerd en waarmee zij herstel wil verkrijgen voor de materiële schade die zij stelt te hebben geleden door het feit dat zij wegens het ziekteverlof geen missietoelage heeft kunnen ontvangen – zij geen toestemming heeft gevraagd of verkregen om haar beroep in die zin uit te breiden.
84 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de verzoekende partij volgens artikel 76, onder e), van het Reglement voor de procesvoering in het verzoekschrift haar conclusies moet opgeven. In beginsel kunnen dus alleen de in het inleidend verzoekschrift uiteengezette conclusies in aanmerking worden genomen en dient de gegrondheid van het beroep uitsluitend te worden onderzocht aan de hand van de conclusies van het inleidend verzoekschrift (arrest van 24 oktober 2018, Epsilon International/Commissie, T‑477/16, niet gepubliceerd, EU:T:2018:714, punt 45; zie ook in die zin arresten van 8 juli 1965, Krawczynski/Commissie, 83/63, EU:C:1965:70, blz. 785, en 25 september 1979, Commissie/Frankrijk, 232/78, EU:C:1979:215, punt 3).
85 Artikel 84, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering staat de voordracht van nieuwe middelen enkel toe onder de voorwaarde dat zij steunen op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken. Uit de rechtspraak volgt dat deze voorwaarde a fortiori elke wijziging van de conclusies beheerst en dat, bij gebreke van gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan in de loop van de schriftelijke behandeling is gebleken, enkel de conclusies van het verzoekschrift in aanmerking kunnen worden genomen (arresten van 13 september 2013, Berliner Institut für Vergleichende Sozialforschung/Commissie, T‑73/08, niet gepubliceerd, EU:T:2013:433, punt 43, en 24 oktober 2018, Epsilon International/Commissie, T‑477/16, niet gepubliceerd, EU:T:2018:714, punt 46).
86 Voorts is het vaste rechtspraak dat een middel dat een uitwerking is van een eerder in het verzoekschrift rechtstreeks of stilzwijgend opgeworpen middel en daarmee nauw verband houdt, ontvankelijk moet worden verklaard (zie arrest van 8 november 2018, „Pro NGO!”/Commissie, T‑454/17, EU:T:2018:755, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
87 In casu is het weliswaar juist dat, zoals de Raad aanvoert, de betrokken schadevordering niet werd geformuleerd in het verzoekschrift. De materiële schade die verzoekster stelt te hebben geleden, valt evenwel binnen een feitelijke context die na de instelling van het beroep – te weten op 16 juni 2010 – is ontstaan, en houdt volgens haar verband met de in het verzoekschrift vermelde handelingen van psychisch geweld die zij binnen de EUPM beweert te hebben ondergaan. Ten eerste verwijst verzoekster naar medische attesten die dateren van na de instelling van het beroep om aan te tonen dat zij vanaf augustus 2010 tot het einde van haar detachering bij de EUPM met ziekteverlof was en dat haar ziekteverlof te wijten was aan de episoden van intimidatie die zich daar beweerdelijk hebben afgespeeld. Ten tweede baseert zij zich op e‑mails van februari en maart 2011 om aan te tonen dat zij wegens haar afwezigheid op het werk door haar ziekteverlof een deel van de missietoelage voor het jaar 2010 niet heeft kunnen ontvangen. Deze elementen zijn aan het licht gekomen tijdens de schriftelijke behandeling van zaak T‑271/10, tussen de neerlegging van het verzoekschrift en de repliek, en zijn door verzoekster aangevoerd in de repliek, waarin zij ook de betrokken schadevordering heeft geformuleerd.
88 In die omstandigheden zou het in strijd zijn met een goede rechtsbedeling en met de proceseconomie om verzoekster te verplichten een nieuw beroep in te stellen voor de vordering tot vergoeding van de materiële schade die zij door het vermeend psychisch geweld stelt te hebben geleden. Deze vordering is dan ook ontvankelijk.
89 Waar de Raad voorts aanvoert dat bepaalde omstandigheden die verzoekster in haar opmerkingen over het tweede arrest in hogere voorziening heeft vermeld, nieuw en dus niet-ontvankelijk zijn, moet worden opgemerkt dat zij in het door de Raad bedoelde punt in wezen een argument ontleent aan een beschikking van een Italiaanse rechter van 21 januari 2020 en het bestaan tracht aan te tonen van de immateriële schade die de bestreden besluiten in wezen aan haar beroepsreputatie hebben toegebracht. Zij legt daartoe de betrokken beschikking over, waarbij naar aanleiding van haar klacht vervolging wordt gelast van de auteur van een in april 2011 gepubliceerd artikel. Zij legt ook dit artikel over, dat volgens haar over de feiten van de onderhavige zaak gaat en dat voor haar lasterlijk is.
90 Volgens artikel 85, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering kunnen de hoofdpartijen bij wijze van uitzondering nog bewijs overleggen of aanbieden hun stellingen nader te bewijzen voordat de mondelinge behandeling is gesloten of voordat het Gerecht beslist om zonder mondelinge behandeling uitspraak te doen, mits de vertraging waarmee dit geschiedt, wordt gerechtvaardigd. Deze beginselen zijn ook van toepassing tijdens de onderhavige procedure na vernietiging en terugverwijzing, aangezien die het gedeeltelijke verlengstuk vormt van hetzelfde geding dat is begonnen met de indiening van het verzoekschrift (zie in die zin arrest van 13 december 2018, Kakol/Commissie, T‑641/16 RENV en T‑137/17, niet gepubliceerd, EU:T:2018:958, punt 70).
91 In casu staat vast dat de beschikking die verzoekster in de bijlage bij haar opmerkingen van 17 februari 2020 heeft gevoegd, niet eerder kon worden overgelegd, aangezien zij van januari 2020 dateert. De overlegging van die beschikking is dan ook, gelet op het recente karakter ervan, ontvankelijk (zie in die zin arrest van 23 april 2018, Verein Deutsche Sprache/Commissie, T‑468/16, niet gepubliceerd, EU:T:2018:207, punt 20).
92 Wat daarentegen het artikel uit april 2011 betreft, voert verzoekster geen bijzondere omstandigheden aan die rechtvaardigen dat het pas meerdere jaren na de publicatie ervan is overgelegd in de bijlagen bij haar opmerkingen over het tweede arrest in hogere voorziening. Derhalve moet dit bewijsstuk niet-ontvankelijk worden verklaard.
Ten gronde
93 Verzoekster stelt dat het onrechtmatige gedrag van de EUPM haar schade heeft berokkend. Om te beginnen heeft zij door de overplaatsing en de „degradatie” immateriële schade geleden door de aantasting van haar gezondheid, integriteit, waardigheid en beroepsreputatie. Voorts heeft zij immateriële schade geleden als gevolg van de intimidatie die zij binnen de EUPM heeft ondergaan. Zij voert daarbij schade aan haar gezondheid aan. Het bedrag van de schadevergoeding moet volgens haar ex aequo et bono worden begroot op 30 000 EUR. Zij preciseert dat de toekenning van schadevergoeding de enige manier blijft om de onrechtmatigheid van de bestreden besluiten te herstellen. Verder vraagt zij in haar repliek vergoeding van de schade die zij heeft geleden doordat zij wegens haar ziekteverlof geen missietoelage heeft kunnen ontvangen. Deze schade bedraagt volgens haar 8 000 EUR.
94 De Raad merkt op dat het verzoekschrift geen enkel feitelijk element over schade aan de integriteit van verzoekster bevat. Wat de beweerde schade aan haar gezondheid betreft, stelt hij dat zij geen oorzakelijk verband tussen de overplaatsing en haar gezondheidstoestand heeft aangetoond. Verder betoogt de Raad dat verzoekster in haar repliek nieuwe elementen heeft aangevoerd, die terug te brengen zijn tot gebeurtenissen die na haar overplaatsing hebben plaatsgevonden en derhalve niet kunnen dienen om het noodzakelijke oorzakelijk verband met de bestreden besluiten aan te tonen. Wat de schadevordering van 8 000 EUR betreft, stelt hij dat zij geen rechtstreeks en onmiskenbaar oorzakelijk verband tussen de bedoelde schade en het overplaatsingsbesluit heeft aangetoond en dat haar overplaatsing naar Banja Luka niets heeft veranderd aan het bedrag van de missietoelage. Hij betwist bovendien dat het ontbreken van nuttig effect van een eventuele nietigverklaring van de bestreden besluiten recht zou geven op extra schadevergoeding.
95 Vooraf moet erop worden gewezen dat de schadevordering van verzoekster steunt op het stelsel van de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie voor vermeend onrechtmatig gedrag van haar organen.
96 Volgens vaste rechtspraak moet er voor niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie in de zin van artikel 340, tweede alinea, VWEU aan een aantal voorwaarden zijn voldaan, te weten dat er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die ertoe strekt aan particulieren rechten toe te kennen, dat er werkelijke schade is geleden en dat er een oorzakelijk verband bestaat tussen de schending van de op de auteur van de handeling rustende verplichting en de door de benadeelde personen geleden schade (zie arrest van 10 september 2019, HTTS/Raad, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
97 In casu moet ten eerste, wat betreft verzoeksters vordering tot vergoeding van de immateriële schade als gevolg van de overplaatsing, worden herinnerd aan de vaste rechtspraak dat wanneer een vordering tot schadevergoeding gebaseerd is op de onrechtmatigheid van de nietig verklaarde handeling, de door het Gerecht uitgesproken nietigverklaring op zich een adequate en in beginsel toereikende vergoeding vormt voor de immateriële schade die de verzoeker kan hebben geleden (zie arrest van 18 september 2015, Wahlström/Frontex, T‑653/13 P, EU:T:2015:652, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
98 Toch is reeds geoordeeld dat wanneer de nietigverklaring van een handeling geen enkele nuttige werking heeft, zij op zich geen adequate en toereikende vergoeding kan vormen voor de immateriële schade die de nietig verklaarde handeling heeft veroorzaakt (arrest van 18 september 2015, Wahlström/Frontex, T‑653/13 P, EU:T:2015:652, punt 83).
99 In casu is de detachering van verzoekster eind 2010 afgelopen en is het mandaat van de EUPM ten einde gelopen in 2012. De nietigverklaring van de bestreden besluiten zal dan ook geen enkele nuttige werking hebben en geen adequate en toereikende vergoeding vormen voor de immateriële schade die verzoekster heeft geleden.
100 Nagegaan moet dus worden of de onrechtmatigheid van de bestreden besluiten, zoals die in de punten 48 tot en met 82 hierboven is vastgesteld, een voldoende gekwalificeerde schending vormt van een rechtsregel die ertoe strekt aan particulieren rechten toe te kennen, en of verzoekster heeft aangetoond dat deze onrechtmatigheid schade heeft veroorzaakt.
101 Wat de voorwaarde van het bestaan van een onrechtmatige gedraging betreft, zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de vaststelling van de onrechtmatigheid van een rechtshandeling, hoe betreurenswaardig die onrechtmatigheid ook is, niet volstaat om de voorwaarde voor de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie die verband houdt met de onrechtmatigheid van de aan de instellingen verweten gedraging, als vervuld te beschouwen (zie arrest van 25 november 2014, Safa Nicu Sepahan/Raad, T‑384/11, EU:T:2014:986, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Deze voorwaarde vereist een voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die ertoe strekt aan particulieren rechten toe te kennen. Van een dergelijke schending is sprake wanneer zij een kennelijke en ernstige overschrijding door de betrokken instelling van de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid impliceert, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid van de geschonden regel en de omvang van de beoordelingsmarge die de geschonden regel de autoriteit van de Unie laat (zie arrest van 30 mei 2017, Safa Nicu Sepahan/Raad, C‑45/15 P, EU:C:2017:402, punten 29 en 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
102 In casu staat vast dat er bij de bestreden besluiten sprake is van misbruik van bevoegdheid omdat zij zijn genomen om onrechtmatige, andere dan de aangevoerde doelstellingen te bereiken, namelijk om verzoekster te bestraffen voor het feit dat zij met een van haar collega’s vermeende onregelmatigheden in het EUPM-beleid aan de orde heeft gesteld.
103 Een dergelijke onrechtmatigheid die wordt begaan in een context waarin de instellingen van de Unie over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikken en het toezicht van het Gerecht beperkt is (zie de punten 43 en 49 hierboven) moet worden beschouwd als bijzonder ernstig en als een voldoende gekwalificeerde schending die tot aansprakelijkheid van de Unie kan leiden.
104 In casu is de enkele vaststelling van een onrechtmatigheid hoe dan ook voldoende om aan te nemen dat er is voldaan aan de eerste van de drie voorwaarden om de Unie aansprakelijk te kunnen stellen voor de schade die een gedetacheerd nationaal personeelslid heeft geleden.
105 Voor geschillen op het gebied van de openbare dienst uit hoofde van artikel 270 VWEU en de artikelen 90 en 91 van het Statuut, inclusief geschillen over de vergoeding van schade die een ambtenaar of ander personeelslid heeft geleden, gelden immers speciale en bijzondere regels ten opzichte van de regels die voortvloeien uit de algemene beginselen voor de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie in het kader van artikel 268 VWEU en artikel 340, tweede alinea, VWEU. Uit het Statuut volgt namelijk dat een ambtenaar of functionaris van de Unie, in tegenstelling tot elke andere particulier, aan de instelling of het orgaan waarbij hij werkzaam is, gebonden is door een arbeidsverhouding met een evenwicht van wederzijdse specifieke rechten en verplichtingen, dat tot uitdrukking komt in de zorgplicht van de instelling jegens de betrokkene (zie arrest van 16 december 2010, Commissie/Petrilli, T‑143/09 P, EU:T:2010:531, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Bijgevolg is de vaststelling van een onrechtmatigheid op zich voldoende om ervan uit te gaan dat er is voldaan aan de eerste van de drie voorwaarden voor de aansprakelijkheidstelling van de Unie voor schade die haar ambtenaren en personeelsleden hebben geleden wegens een schending van het ambtenarenrecht van de Unie (arrest van 12 juli 2011, Commissie/Q, T‑80/09 P, EU:T:2011:347, punt 45). Om de in punt 44 hierboven genoemde redenen gelden deze beginselen mutatis mutandis in een geval als het onderhavige.
106 Vervolgens moet worden onderzocht of verzoekster door de vastgestelde onrechtmatigheid reële en zekere immateriële schade heeft geleden, waarbij moet worden verzekerd dat die schade het rechtstreekse gevolg van die onrechtmatigheid is (zie in die zin arrest van 4 april 2017, Ombudsman/Staelen, C‑337/15 P, EU:C:2017:256, punt 127 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In dit verband moet worden gepreciseerd dat hoewel een bewijsaanbod niet noodzakelijk als een voorwaarde voor de erkenning van immateriële schade wordt beschouwd, de verzoekende partij op zijn minst moet aantonen dat het aan de betrokken instelling verweten gedrag haar die schade heeft kunnen berokkenen (arrest van 16 juli 2009, SELEX Sistemi Integrati/Commissie, C‑481/07 P, niet gepubliceerd, EU:C:2009:461, punt 38).
107 Verzoekster betoogt dat de overplaatsing immateriële schade heeft berokkend aan haar gezondheid, integriteit, waardigheid en beroepsreputatie. Het feit dat zij de gerechtelijke weg heeft moeten nemen om haar rechten te doen erkennen, heeft ook gevoelens van onrechtvaardigheid en angst teweeggebracht. Voorts herhaalt zij dat de overplaatsing en „degradatie” een rechtstreeks gevolg waren van het feit dat zij vermeende tekortkomingen binnen de EUPM aan het licht had gebracht.
108 Dienaangaande moet worden vastgesteld dat overplaatsing van een senior naar een non-senior post na vermeende tekortkomingen aan het licht te hebben gebracht, waarbij die overplaatsing onrechtmatig wordt verklaard wegens misbruik van bevoegdheid, bij de betrokkene onder meer gevoelens van aantasting van zijn integriteit en waardigheid, onrecht en angst kan teweegbrengen en op die manier immateriële schade kan veroorzaken die moet worden vergoed. Bovendien staat deze schade in rechtstreeks verband met de onrechtmatigheid van de bestreden besluiten, en vormt de onrechtmatigheid de doorslaggevende reden voor de schade. Deze vaststelling wordt bevestigd door een medisch attest van 23 augustus 2010 dat verzoekster overlegt en waaruit onder meer blijkt dat de overplaatsing en de omstandigheden daaromtrent een impact op haar psychische gezondheid hebben gehad.
109 Gezien de omstandigheden van het geding moet bijgevolg worden geoordeeld dat een ex aequo et bono geraamd bedrag van 30 000 EUR een passende vergoeding is voor de immateriële schade die verzoekster heeft geleden door bij de bestreden besluiten te zijn overgeplaatst naar Banja Luka.
110 Wat ten tweede verzoeksters vordering tot vergoeding van immateriële schade als gevolg van psychisch geweld betreft, spreekt zij, naast de overplaatsing en de „degradatie” in de bestreden besluiten, ook over andere handelingen van vóór en na die besluiten. Verzoekster tracht een context van intimidatie te schetsen en vermeldt daarbij dat zij vóór de bestreden besluiten tijdens haar detachering werd uitgesloten van de voornaamste activiteiten van de EUPM, en ná de bestreden besluiten beperkingen van de toegang tot haar telefoon op het hoofdkwartier van de EUPM kreeg opgelegd, een „zeer agressieve” e‑mail ontving waarbij haar werd gevraagd haar kantoor te ontruimen en ongerechtvaardigde moeilijkheden ondervond om verlof te krijgen. Zij vermeldt in haar repliek nog andere handelingen die zij als daden van intimidatie beschouwt, zoals de gedeeltelijke annulering van een missie, de vermindering van haar aantal resterende verlofdagen, het feit dat zij werd uitgesloten van de raad voor coördinatie tussen mannen en vrouwen en de niet‑verlenging van haar functie van voorzitter van het scheidsgerecht.
111 Gesteld dat de vaststelling van de bestreden besluiten als zodanig als psychisch geweld kan worden aangemerkt, volstaat het te constateren dat reeds een passende vergoeding is toegekend voor de volledige immateriële schade die verzoekster heeft geleden als gevolg van haar overplaatsing naar Banja Luka bij de bestreden besluiten (zie de punten 97‑109 hierboven). Daarbij is tevens rekening gehouden met de negatieve effecten die deze besluiten op haar mentale gezondheid hebben gehad. Uit de andere door verzoekster genoemde omstandigheden kan op basis van de verstrekte gegevens niet worden afgeleid dat de bestreden besluiten deel uitmaakten van een reeks handelingen van psychisch geweld. Bijgevolg kan aan verzoekster geen aanvullende vergoeding worden toegekend voor immateriële schade als gevolg van psychisch geweld.
112 Wat ten derde de vordering betreft tot vergoeding van de materiële schade van 8 000 EUR die verzoekster stelt te hebben geleden doordat zij, als gevolg van het ziekteverlof waartoe het psychisch geweld heeft geleid, geen missietoelage heeft kunnen ontvangen, moet worden vastgesteld dat de Raad daarvoor geen niet-contractuele aansprakelijkheid kan dragen.
113 De door verzoekster aangevoerde argumenten zijn immers onvoldoende nauwkeurig en duidelijk om te kunnen vaststellen dat er in casu is voldaan aan de voorwaarden voor niet-contractuele aansprakelijkheid. Meer in het bijzonder kan op basis van de door haar overgelegde bewijzen geen oorzakelijk verband worden vastgesteld tussen het vermeende psychisch geweld en de gezondheidsproblemen die aan de basis liggen van het ziekteverlof in de periode waarin zij geen missietoelage heeft ontvangen. Waar verzoekster verwijst naar een medisch attest, moet worden vastgesteld dat uit dit attest weliswaar blijkt dat het psychisch geweld op het werk heeft geleid tot een „depressieve stoornis” bij verzoekster, maar dat daaruit niet kan worden afgeleid dat deze stoornis is veroorzaakt door psychisch geweld, aangezien de opsteller van het attest zich voor de conclusie dat er sprake was van dergelijk geweld noodzakelijkerwijs uitsluitend heeft gebaseerd op de beschrijving die verzoekster van haar werkomstandigheden bij de EUPM heeft gegeven (zie in die zin arrest van 17 september 2014, CQ/Parlement, F‑12/13, EU:F:2014:214, punt 127 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Voorts heeft verzoekster, zoals reeds is geconstateerd in punt 111 hierboven, geen omstandigheden aangetoond die op een context van psychisch geweld kunnen duiden. Zij geeft trouwens aan dat zij heeft geweigerd een verklaring te ondertekenen over de continuïteit van de dienst tijdens haar detachering en daardoor heeft afgezien van de missietoelage, maar bewijst niet dat zij tijdens haar ziekteverlof geen aanspraak kon maken op deze toelage.
114 Uit het voorgaande volgt dat de schadevordering moet worden toegewezen voor zover zij ziet op de vergoeding van de door de bestreden besluiten veroorzaakte immateriële schade, en moet worden afgewezen voor het overige.
Verzoeken om maatregelen tot organisatie van de procesgang
115 Verzoekster heeft op grond van artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht van 2 mei 1991 verzocht om maatregelen tot organisatie van de procesgang. Zij wil daarmee namelijk een brief overgelegd zien die de commandant van de civiele operaties van de EUPM beweerdelijk heeft verzonden aan de Italiaanse autoriteiten in verband met haar ongerechtvaardigde afwezigheid bij de EUPM, en documenten over het EUPM-vaccinatiebeleid in november 2009.
116 Aangezien deze verzoeken geen enkele relevante aanwijzing bevatten om hun nut voor de beslechting van het onderhavige geschil te kunnen beoordelen, moeten zij worden afgewezen.
Kosten
117 Overeenkomstig artikel 219 van het Reglement voor de procesvoering beslist het Gerecht in beslissingen die na vernietiging en terugverwijzing zijn gegeven, over de kosten van de bij hem ingeleide procedures en van de procedure in hogere voorziening bij het Hof. Aangezien het Hof in het tweede arrest in hogere voorziening het arrest na terugverwijzing heeft vernietigd en de beslissing omtrent de kosten heeft aangehouden, dient het Gerecht zich in het onderhavige arrest uit te spreken over alle kosten van de bij hem ingeleide procedures, inclusief de procedure van het verzoek in kort geding en de procedure na de eerste terugverwijzing, alsook over de kosten van de hogere voorzieningen in de zaken C‑455/14 P en C‑413/18 P.
118 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.
119 Volgens artikel 134, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering draagt elke partij haar eigen kosten, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Indien dit gelet op de omstandigheden van de zaak gerechtvaardigd voorkomt, kan het Gerecht evenwel beslissen dat een partij behalve in haar eigen kosten ook in een deel van de kosten van de andere partij wordt verwezen. Bovendien kan het Gerecht volgens artikel 135, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, wanneer de billijkheid dit vergt, beslissen dat een in het ongelijk gestelde partij, behalve in haar eigen kosten, slechts ten dele wordt verwezen in de kosten van de andere partij of daarin zelfs niet dient te worden verwezen.
120 Gelet op alle omstandigheden van de zaak en met name op het feit dat de Raad na verschillende instanties grotendeels in het ongelijk is gesteld, dient hij in casu te worden verwezen in de kosten die verzoekster en hijzelf hebben gemaakt in verband met de onderhavige procedure en de procedures in de zaken T‑271/10, T‑271/10 R, T‑271/10 RENV, C‑455/14 P en C‑413/18 P. Wat het verzoek van verzoekster betreft om de kosten te vermeerderen met een rente van 8 %, moet worden vastgesteld dat dit verzoek voorbarig is en in voorkomend geval moet worden beslecht in het kader van een procedure tot begroting van de proceskosten.
HET GERECHT (Derde kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Het besluit van 7 april 2010, ondertekend door het hoofd Personeelszaken van de politiemissie van de Europese Unie (EUPM) in Bosnië en Herzegovina, waarbij H is overgeplaatst naar de post Criminal Justice Adviser – Prosecutor bij het regionale bureau te Banja Luka (Bosnië en Herzegovina), en het besluit van 30 april 2010, ondertekend door het hoofd van de EUPM als bedoeld in artikel 6 van besluit 2009/906/GBVB van de Raad van 8 december 2009 inzake de politiemissie van de Europese Unie (EUPM) in Bosnië en Herzegovina (BiH), waarbij de operationele reden voor haar overplaatsing is gepreciseerd, worden nietig verklaard.
2) De Raad van de Europese Unie wordt veroordeeld tot betaling aan H van een bedrag van 30 000 EUR.
3) Het beroep wordt verworpen voor het overige.
4) De Raad wordt verwezen in zijn eigen kosten alsmede in de kosten die H heeft gemaakt in de onderhavige procedure en in de zaken T‑271/10, T‑271/10 R, T‑271/10 RENV, C‑455/14 P en C‑413/18 P.
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 18 november 2020.
ondertekeningen