SENTENZA DEL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA DELL’UNIONE EUROPEA (Seconda Sezione)
13 dicembre 2007 (*)
«Funzione pubblica – Agenti temporanei – Assunzione – Posto di capo amministrazione – Stati terzi – Parere sfavorevole del servizio medico»
Nella causa F‑95/05,
avente ad oggetto il ricorso proposto ai sensi degli artt. 236 CE e 152 EA,
N, agente contrattuale della Commissione delle Comunità europee, residente in Bruxelles (Belgio), rappresentato inizialmente dall’avv. K.H. Hagenaar, successivamente dagli avv.ti J. van Drooghenbroeck e T. Demaseure e, infine, dall’avv. I. Kletzlen,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. J. Currall e dalla sig.ra K. Herrmann, in qualità di agenti,
convenuta,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione),
composto dal sig. S. Van Raepenbusch, presidente, dalla sig.ra I. Boruta e dal sig. H. Kanninen (relatore), giudici,
cancelliere: sig. S. Boni, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 28 giugno 2007,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con ricorso pervenuto presso la cancelleria del Tribunale di primo grado delle Comunità europee il 5 ottobre 2005 tramite fax (il deposito dell’originale è intervenuto l’11 ottobre seguente), la ricorrente chiede in sostanza, da un lato, l’annullamento della decisione del direttore della direzione K «Servizio esterno» della direzione generale (DG) «Relazioni esterne» della Commissione delle Comunità europee del 15 aprile 2005, con la quale le è stato comunicato che non sarebbe stata assunta come capo amministrazione della delegazione della Commissione in Guinea, e, dall’altro, la condanna della Commissione a versarle un risarcimento per i danni morali e materiali che essa afferma di avere subìto.
Contesto normativo
2 Ai sensi dell’art. 12, n. 2, lett. d), del Regime applicabile agli altri agenti delle Comunità europee (in prosieguo: il «RAA»):
«Per essere assunto come agente temporaneo, occorre possedere i seguenti requisiti:
(…)
d) essere fisicamente idoneo all’esercizio delle funzioni;
(…)».
3 L’art. 13, primo comma, del RAA dispone che, «[p]rima di essere assunto, l’agente temporaneo è sottoposto a una visita del medico di fiducia dell’istituzione per accertare se soddisfi alle condizioni richieste dall’articolo 12, paragrafo 2, lettera d)».
4 L’art. 13, secondo comma, del RAA precisa che «[l]’articolo 33, secondo comma, dello Statuto [dei funzionari delle Comunità europee] si applica per analogia».
5 Secondo l’art. 33, secondo comma, dello Statuto dei funzionari delle Comunità europee (in prosieguo: lo «Statuto»), «[q]uando la visita medica di cui al primo comma ha dato luogo ad un parere medico negativo, il candidato può chiedere, entro venti giorni dalla notifica fattagli dall’istituzione, che il suo caso sia sottoposto al parere di una commissione medica composta di tre medici scelti dall’autorità che ha il potere di nomina fra i medici di fiducia delle istituzioni[; i]l medico di fiducia che ha dato il primo parere negativo viene ascoltato dalla commissione medica[; i]l candidato può presentare alla commissione medica il parere di un medico di sua scelta[; q]uando il parere della commissione medica conferma le conclusioni dell’esame medico di cui al primo comma, gli onorari e le spese accessorie sono sostenuti per metà dal candidato».
Fatti all’origine della controversia
6 La ricorrente ha lavorato per la Commissione come agente ausiliario, dal giugno 1993 al maggio 1994, successivamente come agente temporaneo ai sensi dell’art. 2, lett. b), del RAA, dal 1° luglio 2002 al 31 luglio 2004. Durante quest’ultimo periodo la ricorrente veniva inizialmente assegnata alla DG «Controllo finanziario» e successivamente, a partire dal 1° marzo 2003, alla DG «Giustizia e affari interni».
7 La ricorrente fruiva di un congedo per malattia dal 27 ottobre 2003 al 31 marzo 2004. Il 16 marzo 2004 essa veniva assegnata all’Ufficio di gestione e liquidazione dei diritti individuali (PMO), in cui ha lavorato come agente temporaneo fino al 31 luglio 2004 e successivamente come agente contrattuale, a partire dal 1° agosto 2004.
8 Il 7 luglio 2004 la ricorrente presentava la sua candidatura al posto di capo amministrazione della delegazione della Commissione nel Congo, a seguito della pubblicazione dell’avviso di posto vacante COM/2004/2982/F.
9 Il 5 gennaio 2005 la DG «Relazioni esterne» informava la ricorrente che essa aveva superato con esito positivo la fase di selezione e le chiedeva se accettasse di essere assegnata a una delegazione diversa da quella sita in Congo. In caso di risposta affermativa, la ricorrente veniva invitata a stabilire un elenco di priorità tra quattro delegazioni.
10 Con messaggio di posta elettronica del 7 gennaio 2005, la ricorrente comunicava alla DG «Relazioni esterne» che confermava il proprio interesse per l’assegnazione in Congo ed esprimeva lo stesso interesse per la delegazione in Guinea.
11 L’avviso di posto vacante COM/2004/3510/F relativo al posto di capo amministrazione della delegazione in Guinea precisava che «[l]a nomina del funzionario (…) è subordinata al previo parere favorevole del [s]ervizio [m]edico (…)».
12 Il 15 febbraio 2005 la ricorrente si presentava alla visita medica prescritta dall’avviso di posto vacante COM/2004/3510/F.
13 Il 17 febbraio 2005 la DG «Relazioni esterne» inviava una nota alla DG «Personale e amministrazione» affinché l’autorità abilitata a concludere i contratti di assunzione (in prosieguo: l’«AACC») provvedesse il più rapidamente possibile all’assunzione come capi amministrazione di delegazione, quali agenti temporanei rientranti nell’ambito di applicazione dell’art. 2, lett. b), del RAA, delle persone figuranti in un elenco che comprendeva il nominativo della ricorrente.
14 Il 28 febbraio 2005 la ricorrente riceveva i risultati delle visite mediche effettuate in vista della sua nomina in delegazione.
15 Il 1° marzo 2005 il dottor A, medico di fiducia della Commissione, informava la ricorrente di nutrire riserve in ordine alla sua partenza per l’Africa. Secondo la Commissione, il dottor A avrebbe quindi invitato la ricorrente a contattare il dottor B, psichiatra figurante nell’elenco dei periti medici indipendenti della Commissione, affinché redigesse una perizia esterna.
16 Il 2 marzo 2005 la ricorrente intratteneva un colloquio con il dottor B, la cui relazione perveniva al dottor A il 7 marzo 2005. Nelle sue conclusioni, il dottor B manifestava riserve sulla salute psichica della ricorrente in relazione a un posto di responsabilità in Africa.
17 Con messaggio di posta elettronica del 3 marzo 2005 la DG «Relazioni esterne» informava la ricorrente di essere in attesa dell’assenso del servizio medico per dare seguito alla procedura di assunzione della stessa come capo amministrazione di delegazione.
18 Il 9 marzo 2005 la ricorrente intratteneva un altro colloquio con il dottor A, il quale, sulla base della relazione del dottor B, le ribadiva le proprie riserve in ordine alla sua partenza per la Guinea.
19 Con nota del 17 marzo 2005 il dottor A comunicava alla DG «Relazioni esterne» che la ricorrente non era fisicamente idonea all’esercizio delle funzioni di capo amministrazione nell’ambito della delegazione in Guinea.
20 Il 22 marzo 2005 il dottor A comunicava mediante fax alla ricorrente, su domanda di quest’ultima, i nomi e gli indirizzi di tre periti psichiatri figuranti nell’elenco dei periti medici della Commissione. La ricorrente non consultava nessuno dei suddetti tre medici.
21 Il 4 aprile 2005 la ricorrente presentava al dottor A le relazioni peritali di quattro psichiatri da essa consultati di propria iniziativa. Si trattava di un’attestazione in data 10 marzo 2005 del dottor C, di una relazione datata 31 marzo 2005 del dottor D e di una relazione di perizia medico‑psicologica del 4 aprile 2005, redatta dai dottori E e F.
22 Con nota del 15 aprile 2005 il direttore della direzione K «Servizio esterno» della DG «Relazioni esterne» informava la ricorrente che, «visto l’esito negativo comunicato il 17 marzo 2005 dal [s]ervizio [m]edico, non [era] possibile dare seguito alla domanda inviata alla DG [“Personale e amministrazione”] in data 17 [febbraio 2005] ai fini della [sua] assunzione nel posto in oggetto con un’offerta di contratto come agente temporaneo [ai sensi dell’art. 2, lett. b), del RAA] e (…) la [sua] assunzione delle funzioni in Guinea (…) non pot[eva] quindi avere luogo» (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
23 Il 18 aprile 2005 il dottor E inviava al dottor A una lettera in cui faceva riferimento alla relazione del dottor B e alla relazione firmata in particolare dal dottor F. Il dottor E osservava nella sua lettera che il dottor B «sottolinea[va] il principio di precauzione sulla base di precedenti e di caratteristiche della personalità», mentre il dottor F e lo stesso dottor E «non rileva[vano], né nell’esame medico‑psicologico né nelle valutazioni psicometriche, patologie mentali ostative all’accesso a un posto di lavoro come quello chiesto da[lla ricorrente]».
24 Nella nota del 19 aprile 2005, indirizzata al direttore della direzione K «Servizio esterno» della DG «Relazioni esterne», la ricorrente sosteneva quanto segue:
«(…) contrariamente alla nota del medico [di fiducia] (…) del 17 marzo, Vi posso confermare che le visite mediche effettuate dal servizio medico e di cui ho ricevuto copia hanno avuto esito positivo ed equivalgono quindi a un “sì” per quanto riguarda l’idoneità medica.
Visto [l’art.] 33 dello Statuto: “Prima della nomina, il candidato prescelto è sottoposto a una visita del medico di fiducia dell’istituzione per accertare se soddisfi alle condizioni richieste dall’articolo 28, lettera e)” – [art.] 28, [lett.] e): “Per la nomina a funzionario, occorre possedere i seguenti requisiti: (…) essere fisicamente idoneo all’esercizio delle funzioni”. Mi stupisce quindi la comunicazione del dottor [A] del 17 marzo 2005 relativa alla mia “idoneità medica”, come indicato nella Vostra lettera. Se volete, posso fornirVi copia dei risultati dei test effettuati».
25 La ricorrente inviava al direttore della direzione C «Politica sociale, personale Lussemburgo, sanità, igiene» della DG «Personale e amministrazione» una nota in data 20 aprile 2005, identica nella sostanza alla menzionata nota del 19 aprile 2005.
26 Con una nota datata 26 aprile 2005, redatta su richiesta del direttore della direzione C «Politica sociale, personale Lussemburgo, sanità, igiene» della DG «Personale e amministrazione», il capo unità del servizio medico della detta direzione rispondeva alla nota della ricorrente del 20 aprile 2005. Nella nota in questione si spiegava che «tutti i candidati alla partenza per una delegazione vengono sottoposti a previa visita medica[;] è in tale ambito, e non in quello dell’[art.] 33 dello Statuto, che [la ricorrente] è (…) stata oggetto di un parere negativo del medico di fiducia in ordine all’eventuale assegnazione in Guinea (…)[; t]ale parere è destinato all’[autorità che ha il potere di nomina] della [DG “Relazioni esterne”], che dovrà adottare la decisione finale, essendo il parere solo uno degli elementi di cui essa deve tenere conto a tal fine».
27 Il 19 maggio 2005 la ricorrente proponeva un reclamo in forza dell’art. 90, n. 2, dello Statuto contro la decisione impugnata.
28 Con decisione 5 luglio 2005 l’autorità che ha il potere di nomina (in prosieguo: l’«APN») respingeva il reclamo.
Procedimento e conclusioni delle parti
29 Il presente ricorso è stato inizialmente registrato presso la cancelleria del Tribunale di primo grado con il numero T‑377/05.
30 Con ordinanza 15 dicembre 2005 il Tribunale di primo grado ha rinviato la presente causa dinanzi al Tribunale in forza dell’art. 3, n. 3, della decisione del Consiglio 2 novembre 2004, 2004/752/CE, Euratom, che istituisce il Tribunale della funzione pubblica dell’Unione europea (GU L 333, pag. 7). Il ricorso è stato registrato presso la cancelleria di quest’ultimo con il numero F‑95/05.
31 Con ordinanza 24 maggio 2007 il presidente della Seconda Sezione del Tribunale ha concesso alla ricorrente il gratuito patrocinio.
32 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata;
– condannare la Commissione a versarle, a titolo di risarcimento dei danni materiali e morali subiti, l’importo provvisionale di EUR 1, in via provvisoria e con ogni riserva;
– condannare la Commissione alle spese.
33 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso in quanto infondato;
– statuire sulle spese secondo legge.
Sulla domanda di annullamento
Sulla portata dei motivi sollevati dalla ricorrente
34 A sostegno della sua domanda di annullamento della decisione impugnata, la ricorrente invoca nell’atto introduttivo vari motivi concernenti, in primo luogo, l’incompetenza del direttore della direzione K «Servizio esterno» della DG «Relazioni esterne» ad adottare la decisione impugnata, in secondo luogo, lo sviamento di potere commesso dal dottor A, dalla DG «Relazioni esterne» e dall’APN e, in terzo luogo, la violazione, da parte del dottor A, dell’obbligo di motivazione del parere medico.
35 Secondo la Commissione, la ricorrente avrebbe invocato anzitutto il motivo concernente l’incompetenza del direttore della direzione K «Servizio esterno» della DG «Relazioni esterne» ad adottare la decisione impugnata. Il secondo motivo riguarderebbe lo sviamento di potere commesso dal direttore della direzione K «Servizio esterno» della DG «Relazioni esterne» nell’adozione della detta decisione. Infine, il terzo motivo riguarderebbe l’errore manifesto di valutazione, lo sviamento di potere e la carenza di motivazione del parere medico emesso dal dottor A.
36 Nella replica la ricorrente ha precisato il fondamento del secondo e del terzo motivo, quali presentati dalla Commissione. Da un lato, essa rileva che il secondo motivo si fonda sulla violazione dell’obbligo di motivazione sancito all’art. 25, secondo comma, dello Statuto e sulla violazione del principio di tutela del legittimo affidamento. Dall’altro, essa afferma che il terzo motivo si fonda sulla violazione dell’obbligo di motivazione, del principio di tutela del legittimo affidamento e del dovere di sollecitudine.
37 Risulta dalle memorie delle parti che la ricorrente solleva in sostanza tre motivi principali. In primo luogo, essa fa valere l’incompetenza del direttore della direzione K «Servizio esterno» della DG «Relazioni esterne» ad adottare la decisione impugnata. In secondo luogo, la ricorrente sostiene che la decisione impugnata è irregolare in quanto le relazioni e le perizie dei medici da essa consultati di propria iniziativa non sono state prese in considerazione nel corso del procedimento. Inoltre, la ricorrente afferma che, conformemente alle disposizioni dell’art. 33, secondo comma, dello Statuto, essa aveva facoltà di chiedere il parere di una commissione medica dopo che il dottor A aveva emesso il suo parere negativo. In terzo luogo, la ricorrente rileva che la decisione impugnata e il parere medico redatto dal dottor A non rispondevano alle esigenze dell’obbligo di motivazione. Inoltre, l’argomento della ricorrente contiene elementi diretti a dimostrare l’esistenza di uno sviamento di potere e di un errore manifesto di valutazione.
38 Tale presentazione dei motivi invocati dalla ricorrente risulta dalla relazione preparatoria d’udienza notificata alle parti il 24 maggio 2007. Né la ricorrente né la Commissione hanno formulato osservazioni su detta relazione. Occorre esaminare in primo luogo il secondo motivo.
Sul secondo motivo
Argomenti delle parti
39 In primo luogo, secondo la ricorrente, il dottor A, la DG «Relazioni esterne» e l’APN avrebbero omesso di prendere in considerazione l’attestazione del dottor C, la relazione del dottor D e la relazione esplicita e favorevole dei dottori E e F, nonché la lettera del 18 aprile 2005 scritta dal dottor E.
40 Sarebbe quindi evidente che la decisione impugnata è stata adottata a fini diversi da quelli dichiarati. Ignorando i detti documenti medici, l’amministrazione avrebbe intenzionalmente agito contro la ricorrente. Nessuna disposizione escluderebbe la possibilità di prendere in considerazione relazioni di periti esterni.
41 La ricorrente aggiunge che il dottor A non ha trasmesso all’amministrazione i pareri degli specialisti da lei consultati. A tale riguardo essa fa valere che è particolarmente degno di nota il fatto che tale medico generico, dopo avere preso conoscenza di relazioni estremamente dettagliate di carattere psichiatrico e psicologico redatte da quattro specialisti della materia, abbia confermato la propria breve diagnosi di ordine fisico. La ricorrente afferma di non avere consultato a giusto titolo i medici raccomandati dal dottor A.
42 In secondo luogo, la ricorrente sostiene che, conformemente alle disposizioni dell’art. 33, secondo comma, dello Statuto, essa disponeva della facoltà di chiedere il parere di una commissione medica dopo che il dottor A aveva emesso un parere negativo. Orbene, la ricorrente sottolinea di avere ricevuto, a seguito della sua nota del 20 aprile 2005, una lettera della DG «Personale e amministrazione», recante la data del 26 aprile seguente, la quale la informava che la procedura di cui all’art. 33 non era applicabile nel suo caso. La Commissione l’avrebbe quindi indotta in errore circa la possibilità di fare ricorso a tale procedura.
43 La Commissione rileva che nella specie la decisione impugnata è stata adottata a seguito della comunicazione del parere del servizio medico del 17 marzo 2005, che dichiarava l’inidoneità fisica della ricorrente ad esercitare le sue funzioni in Guinea.
44 La Commissione sottolinea che il previo parere favorevole del servizio medico era richiesto dall’avviso di posto vacante COM/2004/3510/F. Infatti, ogni candidato alla partenza per una delegazione in un paese terzo verrebbe sottoposto a una visita medica effettuata da un medico di fiducia della Commissione, per consentire al servizio cui sarebbe assegnato il candidato di accertarsi che egli presenti l’idoneità fisica richiesta per adempiere tutti gli obblighi che potrebbero incombergli, tenuto conto della natura delle sue funzioni e delle condizioni esistenti nel luogo in cui esse devono essere esercitate.
45 A tale riguardo, il parere di idoneità emesso a seguito della visita medica passata dalla ricorrente, ai sensi dell’art. 28 dello Statuto e dell’art. 13 del RAA, in vista della sua assunzione come agente temporaneo nel luglio 2002 per l’esercizio di funzioni a Bruxelles, non avrebbe potuto pregiudicare la sua idoneità ad essere assegnata a un posto diverso alcuni anni dopo.
46 Una visita medica specifica sarebbe stata giustificata a maggior ragione in quanto, da un lato, la particolarità delle funzioni esercitate nell’ambito di una delegazione presso un paese terzo emerge dalle disposizioni particolari e derogatorie dell’allegato X dello Statuto e, dall’altro, l’ambiente sanitario, le condizioni climatiche e di sicurezza nonché il grado di isolamento possono differire dalle condizioni abituali riscontrabili nella Comunità in misura tale da giustificare, in alcuni casi, il pagamento di indennità compensative.
47 Di conseguenza, l’esigenza di una visita medica per decidere in merito a dette assegnazioni sarebbe pienamente giustificata nell’interesse del servizio. Tale parere non può limitarsi allo stato fisico del candidato, ma dovrebbe tenere conto anche del suo stato psichico, compresa la prospettazione dei problemi che in un prevedibile futuro potrebbero pregiudicare il normale espletamento delle funzioni previste e/o che potrebbero richiedere il rimpatrio anticipato del funzionario o dell’agente.
48 A tale riguardo la Commissione rileva che la ricorrente qualifica erroneamente la nota del 28 febbraio 2005, con cui le sono stati comunicati gli esiti delle visite mediche effettuate in vista della sua assegnazione a una delegazione esterna, come parere favorevole quale richiesto dall’avviso di posto vacante COM/2004/3510/F. Detta nota si limiterebbe a trasmettere alla ricorrente i risultati delle visite mediche considerandoli normali, con alcune eccezioni. Inoltre, dal contenuto di tale nota emergerebbe che non potrebbe trattarsi del parere medico richiesto dal menzionato avviso di posto vacante. Peraltro, tale nota non costituirebbe il parere medico in questione secondo la stessa ricorrente, dato che quest’ultima dichiara nel suo ricorso che la DG «Relazioni esterne» l’ha informata il 3 marzo 2005 di essere ancora in attesa dell’assenso del servizio medico.
49 Per quanto riguarda le relazioni e le perizie effettuate dai medici specialisti scelti dalla ricorrente, la Commissione ritiene che esse non possano vincolare la DG «Relazioni esterne» né l’AACC per quanto riguarda l’assunzione dell’interessata, dato che non sono intervenute nell’ambito del riesame del parere medico del dottor A.
50 La Commissione non contesta che l’agente confrontato con un parere medico negativo possa disporre di mezzi di ricorso sul piano medico. Peraltro, la Commissione afferma che proprio per consentire alla ricorrente di esercitare tale facoltà il dottor A le avrebbe comunicato i dati di contatto di tre medici specialisti in psichiatria, affinché essa potesse ottenere un parere diverso nell’ambito della procedura di assegnazione a una delegazione. A tale riguardo la Commissione ha sottolineato in udienza che il legislatore comunitario non aveva previsto una procedura di contestazione del parere medico in relazione alle nomine nell’ambito del servizio esterno.
51 Il ricorso al parere complementare di uno dei periti indipendenti indicati dal dottor A sarebbe stato decisivo per risolvere le contraddizioni tra le perizie del dottor B e dei dottori E e F. Sarebbe quindi incomprensibile che la ricorrente si sia astenuta dal consultare tali periti, pur avendo chiesto di conoscerne i nomi.
52 La Commissione aggiunge che il fatto che la ricorrente non abbia seguito la procedura prevista per la partenza in delegazione non le conferiva il diritto a che fossero presi in considerazione i pareri che essa aveva ottenuto di propria iniziativa. Secondo la Commissione, il funzionario o l’agente non può sostituire il parere dei medici che ha consultato di propria iniziativa a quello del medico avente la funzione statutaria di emettere il parere richiesto. L’unico modo in cui la ricorrente avrebbe potuto contestare il parere del dottor A sarebbe stato quello di consultare uno dei medici di fiducia indicati da quest’ultimo nel fax del 22 marzo 2005.
53 Secondo la Commissione, il parere favorevole del servizio medico previsto dall’avviso di posto vacante COM/2004/3510/F doveva essere reso in circostanze diverse da quelle della visita medica di assunzione, ai sensi dell’art. 33 dello Statuto e dell’art. 13 del RAA. Tali disposizioni non sarebbero quindi applicabili nel caso di specie. Inoltre, nessun testo normativo disciplinerebbe la procedura medica in caso di assegnazione a una sede di servizio in un paese terzo. Di conseguenza, la Commissione avrebbe seguito una procedura autonoma, avviata sulla base dell’avviso di posto vacante e stabilita nell’interesse del servizio.
54 In udienza la Commissione ha precisato che, in caso di assegnazione ad un posto nell’ambito del servizio esterno, non è applicabile neppure la procedura di cui all’art. 59 dello Statuto.
55 La Commissione sottolinea inoltre che, anche ammettendo che il parere del dottor A sia assimilabile al parere medico per l’assunzione di cui all’art. 33 dello Statuto, si dovrebbe constatare che la ricorrente non ha chiesto il riesame del parere del dottor A conformemente alla procedura di cui all’art. 33, secondo comma, dello Statuto.
56 Ne conseguirebbe che, in mancanza di un parere contrario a quello del dottor A reso nell’ambito della procedura prevista a tal fine, la decisione impugnata non sarebbe viziata da uno sviamento di potere in quanto fondata unicamente sul parere del dottor A.
57 Per quanto riguarda il presunto sviamento di potere commesso dal dottor A, la Commissione afferma che quest’ultimo era autorizzato a dare un parere negativo tenuto conto, da un lato, della sua conoscenza del fascicolo medico della ricorrente e della perizia resa dal dottor B e, dall’altro, della mancanza di parere contrario. Pertanto, il dottor A si sarebbe limitato a formulare un giudizio professionale. Inoltre, la ricorrente non asserirebbe né dimostrerebbe che il dottor A abbia agito per un motivo diverso.
Giudizio del Tribunale
58 Ai sensi dell’art. 10, quarto comma, del RAA, il titolo VIII bis dello Statuto, relativo alle disposizioni particolari e derogatorie applicabili ai funzionari con sede di servizio in un paese terzo, si applica per analogia agli agenti temporanei con sede di servizio in un paese terzo. Ai termini dell’art. 101 bis dello Statuto, che è l’unico articolo del titolo in parola, «[f]atte salve le altre disposizioni dello Statuto, l’allegato X stabilisce le disposizioni particolari e derogatorie applicabili ai funzionari con sede di servizio nei paesi terzi».
59 Occorre rilevare che l’allegato X dello Statuto non contiene disposizioni particolari o derogatorie relative alla visita medica effettuata in occasione dell’assunzione.
60 Per contro, al pari di quanto previsto all’art. 33, primo comma, dello Statuto in relazione ai funzionari, l’art. 13, primo comma, del RAA dispone che, prima di essere assunto, l’agente temporaneo è sottoposto a una visita del medico di fiducia dell’istituzione per accertare se soddisfi alle condizioni di idoneità fisica richieste dall’art. 12, n. 2, lett. d), del RAA per l’esercizio delle sue funzioni.
61 Inoltre, l’art. 33, secondo comma, dello Statuto, applicabile per analogia agli agenti temporanei in forza dell’art. 13, secondo comma, del RAA, prevede una procedura interna di ricorso contro il parere emesso dal medico di fiducia dell’istituzione.
62 A tale riguardo si deve constatare che, istituendo all’art. 33, secondo comma, dello Statuto una commissione medica di appello, il legislatore ha inteso stabilire un’ulteriore garanzia per i candidati e rafforzare in tal modo la tutela dei loro diritti (sentenza del Tribunale di primo grado 14 aprile 1994, causa T‑10/93, A/Commissione, Racc. PI pagg. I‑A‑119 e II‑387, punto 23).
63 Infatti, in primo luogo, una commissione medica costituita di tre medici, tra i quali non compare il medico di fiducia che ha emesso il parere iniziale di inidoneità, scelti tra i medici di fiducia delle istituzioni e non esclusivamente tra i medici di fiducia dell’istituzione di cui è causa, costituisce una reale garanzia supplementare per i candidati (sentenza A/Commissione, cit., punto 24). In secondo luogo, risulta dall’art. 33, secondo comma, dello Statuto che il candidato può sempre presentare alla commissione medica il parere di un medico di sua scelta. Inoltre, un candidato può sempre chiedere e ottenere che la motivazione di un giudizio di inidoneità venga comunicata al medico curante di sua scelta. Tale comunicazione può avvenire prima della convocazione della commissione medica (sentenza A/Commissione, cit., punto 25). In terzo luogo, risulta dall’art. 33, secondo comma, dello Statuto che la commissione medica deve basarsi sul fascicolo medico costituito all’interno dell’istituzione, sull’audizione del medico di fiducia che ha emesso il parere di inidoneità e, se del caso, sul parere emesso da un medico scelto liberamente dal candidato. La commissione medica può inoltre fondarsi su un incontro con il candidato e/o con il suo medico curante e su tutti i documenti che il candidato ritenga utile produrre. Inoltre, la commissione medica, se lo ritiene opportuno, può sottoporre il candidato ad una nuova visita, disponendo accertamenti integrativi o richiedendo il parere di altri medici specialisti. Ne consegue che la commissione medica è in grado di procedere ad un riesame completo e imparziale della situazione del candidato (sentenza A/Commissione, cit., punto 27).
64 Inoltre, si deve constatare che lo Statuto prevede altresì, per situazioni diverse dall’assunzione, meccanismi che consentono al funzionario di esprimere il proprio punto di vista durante le procedure di controllo medico. Infatti, l’art. 59, n. 1, quinto, sesto e settimo comma, dello Statuto prevede il ricorso a un sistema di arbitrato quando il funzionario ritenga che le conclusioni del controllo medico disposto dall’APN nell’ambito di un congedo per malattia siano medicalmente ingiustificate. Quanto alla procedura per la concessione di un’indennità di invalidità, l’art. 7, primo comma, dell’allegato II dello Statuto prevede che il funzionario possa in particolare designare uno dei tre medici che compongono la commissione incaricata di accertare l’esistenza di un’invalidità.
65 Nel caso di specie occorre ricordare, in primo luogo, che la ricorrente lavorava per la Commissione nel momento in cui ha depositato la propria candidatura al posto di capo amministrazione della delegazione in Guinea ed era previsto che essa fosse assunta in tale posto in qualità di agente temporaneo rientrante nell’ambito di applicazione dell’art. 2, lett. b), del RAA, come risulta dalla nota del 17 febbraio 2005 della DG «Relazioni esterne».
66 In secondo luogo, ai termini dell’avviso di posto vacante COM/2004/3510/F, la nomina del candidato al posto di capo amministrazione della delegazione in Guinea «[era] subordinata al previo parere favorevole del [s]ervizio [m]edico (…)». Nella specie, il servizio medico ha reso un parere di inidoneità della ricorrente all’assunzione nel posto di cui trattasi. Con la decisione impugnata la ricorrente è stata quindi informata che non sarebbe stata assunta.
67 Secondo la Commissione, nessun testo normativo prevede la facoltà per la ricorrente di ottenere, attraverso una procedura particolare, il riesame medico del parere di inidoneità emesso dal medico di fiducia in vista dell’assegnazione a una delegazione. La Commissione tuttavia non contesta che il destinatario di un parere medico negativo possa disporre di mezzi di ricorso sul piano medico. Inoltre, la Commissione afferma che il medico di fiducia ha comunicato alla ricorrente i dati di contatto di tre medici specialisti in psichiatria affinché potesse ottenere un parere diverso.
68 La ricorrente sostiene, da un lato, che nella procedura di assunzione si sarebbe dovuto tenere conto del parere dei medici di sua scelta. Dall’altro, essa ritiene che la possibilità di chiedere un parere alla commissione medica, prevista all’art. 33, secondo comma, dello Statuto fosse applicabile nel suo caso. Si deve quindi ritenere che la posizione della ricorrente richiami il rispetto dei diritti della difesa, per il fatto che non le è stata data la possibilità di essere utilmente ascoltata prima dell’adozione della decisione impugnata, in particolare con l’intervento di un medico di sua scelta, come previsto dall’art. 33, secondo comma, dello Statuto.
69 Si deve anzitutto constatare che la procedura seguita dalla Commissione, sulla cui base è stata adottata la decisione impugnata, non ha rispettato le garanzie relative ai diritti della difesa, quali previste all’art. 33, secondo comma, dello Statuto.
70 Infatti, anche se nella fattispecie si deve ammettere che la procedura di elaborazione del parere medico non era priva di tutte le garanzie di un procedimento in contraddittorio, dato che la ricorrente aveva la possibilità di consultare altri esperti indipendenti per controbilanciare il parere del dottor A e la perizia del dottor B, occorre tuttavia constatare che detta procedura differisce in modo sostanziale da quelle descritte ai precedenti punti 63 e 64, in quanto non garantisce in particolare che venga preso in considerazione il parere di un medico scelto liberamente dal candidato ai fini dell’elaborazione del parere medico definitivo.
71 Occorre inoltre rilevare che dall’argomento della Commissione non emerge che la procedura seguita nel caso di specie fosse prevista da un testo normativo. Peraltro, detta procedura non deriverebbe da una prassi predeterminata nota in anticipo agli interessati.
72 La Commissione afferma tuttavia che l’interesse del servizio esige, viste le condizioni particolari di alcuni paesi terzi, che il servizio medico emetta il suo parere in condizioni diverse da quelle della visita medica di cui all’art. 13 del RAA per gli agenti temporanei e all’art. 33 dello Statuto, che riguarderebbero solo la prima assunzione. Secondo la Commissione, la procedura applicabile nel caso di specie sarebbe autonoma, verrebbe avviata sulla base dell’avviso di posto vacante e sarebbe stabilita nell’interesse del servizio.
73 Tuttavia, la Commissione non ha spiegato in udienza i motivi per i quali nella procedura di cui all’art. 13 del RAA e all’art. 33 dello Statuto non si potrebbero prendere in considerazione le esigenze particolari per quanto riguarda l’idoneità fisica dei candidati ai posti con sede di servizio nei paesi terzi. Essa non ha neppure precisato perché l’interesse del servizio giustifichi o richieda che il candidato all’assunzione non benefici di garanzie analoghe a quelle previste all’art. 13 del RAA e all’art. 33 dello Statuto.
74 Infine, nessun elemento nelle disposizioni dell’art. 13 del RAA e dell’art. 33 dello Statuto consente di concludere che la procedura ivi prevista sia applicabile solo agli agenti temporanei assunti per la prima volta in seno alle Comunità. A tale riguardo l’affermazione della Commissione secondo cui i candidati assunti nuovamente presso la Commissione per essere assegnati a sedi di servizio in paesi terzi sarebbero stati sottoposti a due visite mediche, una prevista dall’art. 33 dello Statuto e l’altra prevista dall’avviso di posto vacante, non è persuasiva. Peraltro, nella sua risposta al reclamo proposto dalla ricorrente l’APN fa espressamente rinvio alle disposizioni dell’art. 33 dello Statuto e dell’art. 13 del RAA.
75 Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che, in materia di procedure di controllo medico, il legislatore comunitario ha stabilito meccanismi che offrono ai candidati all’assunzione, ai funzionari o agli agenti la possibilità di far valere utilmente il proprio punto di vista consentendo agli stessi di fare intervenire un medico di loro scelta.
76 Visto lo scopo di garantire il rispetto dei diritti della difesa attraverso i summenzionati meccanismi, e in mancanza, da un lato, di disposizioni che istituiscano una procedura autonoma applicabile agli agenti temporanei con sede di servizio in un paese terzo o di altri motivi pertinenti e, dall’altro, di motivi atti a giustificare l’inapplicabilità dell’art. 33, secondo comma, dello Statuto nelle circostanze del caso di specie, si deve ritenere che la procedura di assunzione di tali agenti debba rispettare l’art. 33, secondo comma, dello Statuto. Nella specie, come si è esposto ai punti 69 e 70 della presente sentenza, la procedura seguita ha violato le disposizioni dell’art. 33, secondo comma, dello Statuto.
77 Pertanto, si deve ritenere che la decisione impugnata abbia violato l’art. 33, secondo comma, dello Statuto.
78 Ne consegue che la decisione impugnata dev’essere annullata, senza che occorra esaminare gli altri motivi sollevati dalla ricorrente nell’ambito della sua domanda di annullamento.
Sulla domanda di risarcimento del danno
Argomenti delle parti
79 La ricorrente fa valere di avere subìto, a causa della decisione impugnata, un danno di natura eccezionale derivante dalla perdita di «chance» e da un comportamento illegittimo.
80 Essa chiede che venga affermato il principio del risarcimento per motivi di ordine materiale (preparazione del trasloco, affitti, ecc.) e morale. Nella replica, la ricorrente chiede che le venga corrisposto a titolo di provvisionale, in via provvisoria e con ogni riserva, l’importo di EUR 1 come risarcimento dei danni materiali e morali.
81 La Commissione sostiene, in primo luogo, che, quando il danno risulta da un comportamento dell’amministrazione privo di carattere decisionale, il procedimento amministrativo dev’essere avviato con una domanda ai sensi dell’art. 90, n. 1, dello Statuto. Nel caso di specie la ricorrente non avrebbe seguito tale procedura. La sua domanda di risarcimento dei danni sarebbe quindi irricevibile.
82 In secondo luogo, la Commissione fa valere che la ricorrente non ha precisato nell’atto introduttivo l’entità del danno subìto. Di conseguenza, essa non avrebbe soddisfatto i requisiti di cui all’art. 44, n. 1, del regolamento di procedura del Tribunale di primo grado. La Commissione precisa che, se pure il Tribunale di primo grado ha ammesso che in alcuni casi particolari non è indispensabile precisare nel ricorso l’esatta entità del danno subìto, nella specie la ricorrente non ha dimostrato né fatto valere l’esistenza di circostanze atte a giustificare tale omissione.
83 In terzo luogo, la Commissione afferma che, poiché la decisione impugnata non è illegittima, non si dovrebbe accordare alla ricorrente alcun risarcimento.
Giudizio del Tribunale
84 L’art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura del Tribunale di primo grado era applicabile mutatis mutandis al Tribunale [della funzione pubblica], in forza dell’art. 3, n. 4, della decisione 2004/752, fino all’entrata in vigore del regolamento di procedura di quest’ultimo, ossia il 1° novembre 2007.
85 Poiché il ricorso è pervenuto alla cancelleria del Tribunale di primo grado il 5 ottobre 2005, le disposizioni dell’art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura di detto Tribunale sono applicabili nel caso di specie.
86 Ai termini di tale articolo, il ricorso deve indicare l’oggetto della controversia e contenere l’esposizione sommaria dei motivi dedotti. Per essere conforme a tali requisiti, un ricorso inteso al risarcimento del danno causato da un’istituzione comunitaria deve contenere gli elementi che consentano di identificare il comportamento che il ricorrente addebita all’istituzione, le ragioni per le quali egli ritiene che esista un nesso di causalità tra il comportamento e il danno che asserisce di aver subìto, nonché la natura e l’entità di tale danno. Per contro, una domanda diretta a ottenere un’indennità quale che sia manca della necessaria precisione e va quindi ritenuta irricevibile (sentenza della Corte 2 dicembre 1971, causa 5/71, Zuckerfabrik Schöppenstedt/Consiglio, Racc. pag. 975, punto 9; ordinanze del Tribunale di primo grado 1° luglio 1994, causa T‑505/93, Osório/Commissione, Racc. PI pagg. I‑A‑179 e II‑581, punto 33, e 15 febbraio 1995, causa T‑112/94, Moat/Commissione, Racc. PI pagg. I‑A‑37 e II‑135, punto 32; sentenza del Tribunale di primo grado 7 febbraio 2007, causa T‑175/04, Gordon/Commissione, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 42).
87 Nella specie si deve constatare che la ricorrente, avendo chiesto nel ricorso che le venga «dato atto (…) del fondamento della sua domanda di risarcimento da quantificare successivamente, derivante dal danno materiale e morale (…) inflitto dalla [Commissione]», non ha quantificato il danno che afferma di avere subìto. Neppure il fatto che essa abbia chiesto nella replica la condanna della Commissione a risarcirle «il danno materiale e morale subìto, danno limitato provvisoriamente e con ogni riserva all’importo provvisionale di EUR 1», è tale da fornire le precisazioni richieste dalla menzionata giurisprudenza.
88 La ricorrente non ha nemmeno indicato elementi di fatto che consentano di valutare l’entità del danno che afferma di avere subìto (ordinanza Moat/Commissione, cit., punto 35). Se pure essa ha precisato al Tribunale di avere subìto un danno materiale a causa della perdita di retribuzione derivante dal rifiuto di assumerla e dai preparativi della partenza, ossia una locazione di breve durata del suo alloggio, formazione, vaccinazioni ecc., tuttavia tali informazioni sommarie non sono tali da consentire una valutazione precisa dell’entità del danno.
89 Orbene, ammettendo che sia dimostrato, si deve rilevare che il danno materiale era perfettamente quantificabile nella fase del reclamo e a fortiori al momento della presentazione del ricorso, dato che il danno materiale si basa, da un lato, su una perdita di reddito derivante dalla mancata assunzione e, dall’altro, sulle spese sostenute dalla ricorrente in vista della partenza per l’Africa.
90 Inoltre, benché il giudice comunitario, in circostanze particolari, abbia ammesso che non è indispensabile precisare nel ricorso l’entità esatta del danno e quantificare l’importo del risarcimento chiesto (sentenza della Corte 23 settembre 2004, causa C‑150/03 P, Hectors/Parlamento, Racc. pag. I‑8691, punto 62; ordinanza Osório/Commissione, cit., punto 35), occorre osservare che, nel caso di specie, la ricorrente non ha provato e nemmeno invocato l’esistenza di tali circostanze (v., in tal senso, citate ordinanze Osório/Commissione, punto 35, e Moat/Commissione, punto 37).
91 Quanto al danno morale, si deve sottolineare che, oltre alla totale assenza di valutazione di tale pregiudizio, la ricorrente non ha messo il Tribunale nella condizione di poterne apprezzare l’entità e il carattere. Orbene, a prescindere dal fatto che la domanda di risarcimento del danno morale sia effettuata a titolo simbolico o per ottenere un vero e proprio risarcimento, spetta al ricorrente precisare la natura del danno morale asserito in riferimento al comportamento addebitato alla Commissione e, quindi, precisare anche in maniera approssimativa la valutazione del danno nel suo complesso (ordinanza Moat/Commissione, cit., punto 38; sentenza Gordon/Commissione, cit., punto 45).
92 Ne consegue che la domanda di risarcimento danni non soddisfa le condizioni di ricevibilità.
93 Occorre inoltre aggiungere che, anche ammettendo che la ricorrente abbia solamente chiesto una condanna simbolica, si deve ritenere che l’annullamento della decisione impugnata costituisca nella specie una riparazione sufficiente e adeguata del danno da essa subìto (v., in tal senso, sentenza del Tribunale di primo grado 9 marzo 2000, causa T‑10/99, Vicente Nuñez/Commissione, Racc. PI pagg. I‑A‑47 e II‑203, punto 48).
94 Dal complesso delle considerazioni che precedono risulta che occorre accogliere il ricorso per quanto riguarda la domanda di annullamento della decisione impugnata e respingerlo per quanto riguarda la domanda di risarcimento dei danni.
Sulle spese
95 Ai sensi dell’art. 122 del regolamento di procedura del Tribunale, le disposizioni del capo VIII del titolo secondo di detto regolamento, relative alle spese, si applicano esclusivamente alle cause intentate dinanzi al Tribunale dalla data dell’entrata in vigore di tale regolamento. Le disposizioni del regolamento di procedura del Tribunale di primo grado pertinenti in materia restano applicabili mutatis mutandis alle cause pendenti dinanzi al Tribunale anteriormente a tale data.
96 Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura del Tribunale di primo grado, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Tuttavia, in forza dell’art. 88 dello stesso regolamento, nelle cause tra le Comunità e i loro dipendenti, le spese sostenute dalle istituzioni restano a loro carico. Se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, il Tribunale può, a norma dell’art. 87, n. 3, del regolamento di procedura, ripartire le spese o decidere che ciascuna delle parti sopporti le proprie spese.
97 La Commissione, poiché è rimasta sostanzialmente soccombente, deve essere condannata alle spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
dichiara e statuisce:
1) È annullata la decisione del direttore della direzione K «Servizio esterno» della direzione generale «Relazioni esterne» della Commissione delle Comunità europee del 15 aprile 2005, con la quale è stato comunicato alla ricorrente che la stessa non sarebbe stata assunta come capo amministrazione della delegazione in Guinea.
2) Il ricorso è respinto per il resto.
3) La Commissione delle Comunità europee è condannata alle spese.
Van Raepenbusch | Boruta | Kanninen |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 13 dicembre 2007.
Il cancelliere | | Il presidente |
W. Hakenberg | | S. Van Raepenbusch |
I testi della presente decisione e delle decisioni dei giudici comunitari in essa citate non ancora pubblicate nella Raccolta sono disponibili nel sito Internet della Corte di giustizia, www.curia.europa.eu