JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
8 päivänä syyskuuta 2005 1(1)
Asia C-293/04
Beemsterboer Coldstore Services BV
(Gerechtshof te Amsterdamin (Alankomaat) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
Yhteisön tullikoodeksi – Maksettavien tullien kirjaaminen tilille jälkikäteen – Tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan uuden sanamuodon soveltaminen takautuvasti – EUR.1-tavaratodistus – Kolmansista maista tuotavien tavaroiden etuuskohtelu vapaakauppasopimuksen nojalla – Alkuperältään vahvistamattoman voin tuonti – Todistustaakka, kun tarvittavia asiakirjoja ei ole säilytetty
I Johdanto
1. Käsiteltävänä oleva ennakkoratkaisumenettely koskee tullioikeuden kysymyksiä, jotka liittyvät vuonna 1997 tapahtuneeseen alkuperältään vahvistamattoman voin tuontiin yhteisön tullialueelle. Pääasiassa on kyse siitä, voidaanko soveltaa takautuvasti yhteisön tullikoodeksin(2) 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan uutta sanamuotoa, jota käytetään ,(3) ja siitä, miten tätä säännöstä on tulkittava.(4) Säännöksessä määritetään yksityiskohtaisesti, missä oloissa vilpittömässä mielessä toimivat tullivelan maksamisesta vastuussa olevat velalliset voivat välttyä lain mukaisten tuontitullien jälkikannosta, kun tulliviranomaisille on sattunut kolmannesta maasta tuodun tavaran etuuskohteluun oikeuttavaa asemaa koskeva erehdys.
II Asiaa koskeva lainsäädäntö
A Yhteisön tullikoodeksi
2. Käsiteltävänä olevaa asiaa koskevat yhteisön oikeuden säännöt muodostuvat tullikoodeksin säännöksistä, jotka koskevat tullien määrän kirjaamista kirjoihin ja antamista tiedoksi velalliselle (tullikoodeksin 217 artikla ja sitä seuraavat artiklat).
3. Tullikoodeksin 220 artiklassa säädettiin sen alkuperäisessä, 1.1.1994 alkaen voimassa olleessa muodossa muun muassa seuraavaa:
”1. Jos tullivelasta johtuvaa tullien määrää ei ole kirjattu tileihin 218 ja 219 artiklan mukaisesti, tai jos se on kirjattu tileihin lain mukaan kannettavaa määrää pienempänä, kannettava tai kannettavaksi jäävä tullien määrä on kirjattava tileihin kahden päivän kuluessa siitä päivästä, jona tulliviranomaiset ovat todenneet tilanteen ja voivat laskea lain mukaan kannettavan tullien määrän sekä osoittaa velallisen (jälkikäteen tapahtuva tileihin kirjaaminen). Tätä määräaikaa voidaan pidentää 219 artiklan mukaisesti.
2. Lukuun ottamatta 217 artiklan 1 kohdan toisessa ja kolmannessa alakohdassa tarkoitettuja tapauksia tileihin kirjaaminen ei tapahdu jälkikäteen, jos:
– –
b) lain mukaan kannettavien tullien määrät ovat jääneet kirjaamatta tileihin tulliviranomaisten erehdyksen vuoksi, jota osaltaan vilpittömässä mielessä toiminut ja kaikkia voimassa olevia tulli-ilmoitusta koskevia säännöksiä noudattanut velan maksamisesta vastuussa ollut ei ole voinut kohtuudella havaita, – – .”
4. Asetuksessa , joka tuli voimaan 19.12.2000, 220 artiklan 2 kohdan b alakohta sai seuraavan muodon (jäljempänä myös tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan uusi sanamuoto):(5)
”Lukuun ottamatta 217 artiklan 1 kohdan toisessa ja kolmannessa alakohdassa tarkoitettuja tapauksia tileihin kirjaaminen ei tapahdu jälkikäteen, jos:
– –
b) lain mukaan kannettavien tullien määrät ovat jääneet kirjaamatta tileihin tulliviranomaisen erehdyksen vuoksi, jota osaltaan vilpittömässä mielessä toiminut ja kaikkia voimassa olevia tulli-ilmoitusta koskevia säännöksiä noudattanut velan maksamisesta vastuussa oleva henkilö ei ole voinut kohtuudella havaita.
Jos tavaroiden tullietuuskohteluun oikeuttavan aseman määrityksessä noudatetaan hallinnollisen yhteistyön järjestelmää, johon kolmannen maan viranomaiset osallistuvat, näiden viranomaisten toimesta tapahtuvaa virheelliseksi osoittautuvan todistuksen antamista pidetään erehdyksenä, jota ei ole edellisessä alakohdassa tarkoitetulla tavalla voitu kohtuudella havaita.
Virheellisen todistuksen antamista ei kuitenkaan pidetä erehdyksenä, jos todistus perustuu viejän antamaan virheelliseen selvitykseen tosiasioista, paitsi erityisesti silloin, kun on ilmeistä, että todistuksen antaneet viranomaiset tiesivät tai niiden olisi pitänyt tietää, että tavarat eivät olleet oikeutettuja etuuskohteluun.
Velan maksamisesta vastuussa olevan henkilön vilpittömään mieleen voidaan vedota, jos hän pystyy osoittamaan toimineensa kyseisten kaupallisten toimien aikana asianmukaista huolellisuutta noudattaen varmistaakseen, että kaikki etuuskohtelun edellytykset ovat täyttyneet.
Velan maksamisesta vastuussa oleva henkilö ei voi kuitenkaan vedota vilpittömään mieleen, jos komissio on julkaissut Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä ilmoituksen, jossa todetaan, että on perusteltua aihetta epäillä, ettei edunsaajamaa sovella etuuskohtelujärjestelmää moitteettomasti. ”
B Euroopan yhteisöjen ja Viron tasavallan välinen vapaakauppasopimus
5. Brysselissä 18.7.1994 allekirjoitettuun Euroopan yhteisöjen ja Viron tasavallan väliseen vapaakauppasopimukseen(6) on liitetty käsitteen ”alkuperätuotteet” määrittelyä ja hallinnollisen yhteistyön menetelmiä koskeva pöytäkirja N:o 3, joka uudistettiin 1.4.1997 alkaen(7) (jäljempänä pöytäkirja N:o 3).
6. Jotta Viron alkuperätuotteet saisivat yhteisöön tuotaessa vapaakauppasopimuksen mukaiset edut, on tavallisesti esitettävä liitteessä III olevan mallin mukainen pöytäkirjan N:o 3 16 artiklassa tarkoitettu EUR.1-tavaratodistus.
7. Pöytäkirjan N:o 3 17 artikla, jonka otsikkona on ”EUR.1-tavaratodistuksen tavanomainen antamismenettely”, sisältää seuraavan 3 kohdan:
”EUR.1-tavaratodistusta hakevan viejän on oltava valmis milloin tahansa sen viejämaan tulliviranomaisten pyynnöstä, jossa EUR.1-tavaratodistus annetaan, esittämään kaikki tarvittavat asiakirjat, joilla todistetaan tuotteiden alkuperäasema sekä tämän pöytäkirjan muiden vaatimusten täyttyminen.”
8. Saman pöytäkirjan 28 artiklan 1 ja 3 kohdassa määrätään seuraavaa:
”1. Viejän, joka hakee EUR.1-tavaratodistusta, on säilytettävä 17 artiklan 3 kohdassa tarkoitetut asiakirjat vähintään kolme vuotta.
– –
3. Viejämaan tulliviranomaisten, jotka antavat EUR.1-tavaratodistuksen, on säilytettävä – – hakemuslomake vähintään kolme vuotta.”
9. Pöytäkirjan 32 artiklan, jonka otsikkona on ”Alkuperäselvityksen tarkastaminen”, 1 ja 3 kohdassa määrätään seuraavaa:
”1. Alkuperäselvityksen jälkitarkastus suoritetaan pistokokein tai aina kun tuojamaan tulliviranomaisilla on aihetta epäillä tällaisten asiakirjojen aitoutta, tuotteiden alkuperäasemaa tai muiden tässä pöytäkirjassa määrättyjen vaatimusten täyttymistä.
– –
3. Tarkastuksen suorittavat viejämaan tulliviranomaiset. Tätä varten niillä on oikeus vaatia todistusaineistoa ja tarkastaa viejän tilejä tai tehdä muita tarpeellisiksi katsomiaan tarkastuksia.”
10. Pöytäkirjan N:o 3 31 artiklan 2 kohdassa määrätään vielä, että yhteisö ja Viro avustavat toisiaan toimivaltaisten tullihallintojen välityksellä tarkastaessaan EUR.1-tavaratodistusten ja kauppalaskuilmoitusten aitoutta sekä näissä asiakirjoissa annettujen tietojen oikeellisuutta.
III Tosiseikat ja pääasia
11. Vuonna 1997, siis ennen Viron liittymistä Euroopan unionin jäseneksi, Virosta tuotiin yhteisöön voita muita maita edullisemmalla tullitariffilla. Tämän etuuskohtelun perustana oli Euroopan yhteisön ja Viron tasavallan välinen vapaakauppasopimus.
12. Alankomaalainen yritys Beemsterboer Coldstore Services BV (jäljempänä Beemsterboer), joka harjoittaa tulliasioitsijatoimintaa, tullasi voin ja toimitti Alankomaiden toimivaltaisille viranomaisille Hoogwegt International BV:n (jäljempänä Hoogwegt) nimissä useita ilmoituksia voin luovuttamisesta vapaaseen vaihdantaan.
13. Tulli-ilmoituksissa voin alkuperämaaksi ilmoitettiin aina Viro. Todisteeksi voin virolaisesta alkuperästä esitettiin EUR.1-tavaratodistus, jonka Viron tulliviranomaiset olivat myöntäneet viejän, virolaisen AS Lacto Ltd -nimisen yrityksen (jäljempänä Lacto), kirjallisesta pyynnöstä.
14. Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen mukaan Hoogwegtin edustajat vierailivat Lactossa useita kertoja ennen liikesuhteen aloittamista arvioidakseen yrityksen luotettavuutta. Lisäksi Hoogwegt edellytti Lacton kanssa tekemissään sopimuksissa, että voikuljetusten mukana toimitetaan aina asiakirjat, joista käy ilmi voin virolainen alkuperä, että voin liitteenä on oltava EUR.1-tavaratodistus ja että voin virolaisen alkuperän on selvästi käytävä ilmi pakkauksista.
15. Sen jälkeen kun oli saatu vihjeitä EU:n ja Viron välisestä voin karusellikaupasta,(8) yhteisön valtuuskunta teki maaliskuussa 2000 yhteistyössä Viron tulliviranomaisten kanssa tarkastuskäynnin Viroon. Käynnin aikana tarkastettiin muun muassa Lacto. Tarkastuksen kohteena oli myös kantajan antamien EUR.1-tavaratodistusten oikeellisuus.
16. Tämän tarkastuskäynnin aikana Lacto ei kyennyt todistamaan yhteisöön viedyn voin virolaista alkuperää, eikä se etenkään ollut säilyttänyt alkuperäisiä asiakirjoja, jotka olisivat vahvistaneet voin alkuperän. Samanaikaisesti kävi ilmi, että Viron tulliviranomaiset eivät olleet milloinkaan aiemmin todella tarkastaneet Lactoa, vaan olivat ainoastaan pyytäneet aika ajoin Lactoa toimittamaan EUR.1-tavaratodistusten myöntämisen yhteydessä yleiset asiakirjat, esimerkiksi maidonostosopimukset ja vastaavat maksuasiakirjat.
17. Viron Tallinnan tullitarkastusviranomainen totesi 14.7.2000 tehdyllä päätöksellä kyseiset EUR.1-tavaratodistukset pätemättömiksi ja peruutti ne. Lacton valitettua päätöksestä Estonian Customs Board antoi kuitenkin 11.9.2000 päätöksen, jolla se kumosi tullitarkastusviranomaisen päätöksen muotosyihin vedoten.(9)
18. Sen jälkeen Alankomaiden tulliviranomaiset kantoivat Beemsterboerilta yhteensä 1 697 095,50 Alankomaiden guldenin (NLG) (770 107,36 euron) tullit. Beemsterboer on hakenut muutosta päätökseen tuloksetta ja on nyttemmin nostanut asiasta kanteen Gerechtshof te Amsterdamissa (jäljempänä myös ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tai kansallinen tuomioistuin).
IV Ennakkoratkaisupyyntö ja asian käsittelyn vaiheet
19. Gerechtshof te Amsterdamin tulliasioiden jaosto on keskeyttänyt asian käsittelyn 14.6.2004 tekemällään päätöksellä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan uutta sanamuotoa mahdollista soveltaa tilanteessa, jossa tullivelka on syntynyt ja jälkitullaus tehty ennen kyseisen säännöksen voimaantuloa?
2) Jos 1. kysymykseen vastataan myöntävästi: onko EUR.1-tavaratodistusta, jota ei siitä syystä, ettei niiden tavaroiden alkuperää, joille todistus on myönnetty, pystytä vahvistamaan jälkitarkastuksessa, ole mahdollista todeta tosiasiallisesti virheelliseksi, ja tuotteiden tullietuuskohtelu evätään ainoastaan tästä syystä, pidettävä tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan uudessa sanamuodossa tarkoitettuna ”virheellisenä todistuksena”, ja ellei näin ole, onko maksuvelvollisella siitä huolimatta mahdollisuus vedota menestyksellisesti kyseiseen säännökseen?
3) Jos 2. kysymykseen vastataan myöntävästi: kenellä on sen todistustaakka siitä, että todistus perustuu viejän ilmoittamiin virheellisiin tosiseikkoihin, ja vastaavasti kenen on todistettava, että todistuksen myöntäneet viranomaiset ilmeisestikin tiesivät tai niiden olisi pitänyt tietää, että tuotteet eivät täyttäneet tullietuuskohtelun myöntämisen edellytyksiä?
4) Jos 1. kysymykseen vastataan kieltävästi: onko maksuvelvollisen mahdollista tilanteessa, jossa jälkikäteen ei ole mahdollista vahvistaa, että tulliviranomaiset ovat alun perin myöntäneet EUR.1-tavaratodistuksen oikein perustein ja virheettömästi, vedota menestyksellisesti tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan alkuun ja b alakohtaan siinä muodossa kuin ne olivat 19.12.2000 saakka?”
20. Beemsterboer ja Hoogwegt ovat esittäneet yhteiset kirjalliset huomautuksensa. Lisäksi kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Alankomaiden hallitus, Italian hallitus ja komissio.
V Arviointi
A Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys: tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan uuden sanamuodon soveltaminen takautuvasti
21. Ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellään Gerechtshof te Amsterdam haluaa selvittää, voidaanko tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan uutta sanamuotoa soveltaa myös tilanteessa, jossa tullivelka on syntynyt ja jälkitullaus on tehty ennen kyseisen säännöksen voimaantuloa. Ennakkoratkaisukysymyksen esittänyt tuomioistuin haluaa siis selvittää tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan uuden sanamuodon mahdollisen takautuvan vaikutuksen.
22. , jolla tullikoodeksiin lisättiin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan uusi sanamuoto, joka tuli voimaan 19.12.2000, ei säädetä siirtymäsäännöksistä. Sen vuoksi on selvitettävä tulkitsemalla, voidaanko tätä uutta sanamuotoa soveltaa takautuvasti. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan se riippuu pääasiassa siitä, onko säännös menettelysäännös vai aineellisoikeudellinen säännös. Menettelysäännöksiä voidaan yleensä soveltaa kaikkiin niiden voimaan tullessa vireillä oleviin asioihin, kun taas aineellisoikeudelliset säännökset suunnitellaan yleensä niin, että ne eivät koske ennen niiden voimaantuloa tapahtuneita tosiseikkoja.(10)
23. Tullikoodeksin 217–221 artiklaa edeltävissä säännöksissä eli (11) menettelylliset ja aineellisoikeudelliset ainekset liittyivät erottamattomasti toisiinsa. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan ne muodostivat jakamattoman kokonaisuuden, jonka joitakin säännöksiä ei voitu niiden ajallisen vaikutuksen osalta tarkastella erikseen.(12) Käsiteltävänä olevan asian yhteydessä voidaan jättää tutkimatta, muodostavatko tullikoodeksin 217–221 artikla tällaisen jakamattoman kokonaisuuden vai pitääkö niitä tarkastella erikseen.(13) Tässä yhteydessä olennainen säännös, tullikoodeksin 220 artikla, sisältää nimittäin joka tapauksessa sekä menettelyllisiä että aineellisoikeudellisia aineksia.
24. Säännöksen sanamuoto ja normatiivinen sisältö antavat tosin ensi silmäyksellä aiheen olettaa säännöksen painopisteen olevan menettelyllisissä aineksissa; tullikoodeksin 220 artiklassa käsitellään nimittäin tileille kirjaamista ja säädetään määräajasta, eikä artiklaan sisälly tullivelan määrää koskevia itsenäisiä säännöksiä, vaan siinä viitataan ”lain mukaan kannettavaan määrään”. Jos kuitenkin ajatellaan, että tässä säännöksessä, myös sen uudessa sanamuodossa, pyritään tasapainoon julkisen vallan taloudellisen edun ja tullivelan maksamisesta vastuussa olevan velallisen oikeutetun luottamuksen välillä, käy selvästi ilmi, että sillä on joka tapauksessa myös aineellisoikeudellinen sisältö: tullikoodeksin 220 artiklan tarkoituksena on lopulta selvittää, onko tullivelan maksamisesta vastuussa olevan velallisen maksettava lain mukaan kannettavan tullin määrä (jälkikannossa) vai ei.
25. Koska kyseessä ei ole pelkkä menettelysäännös, pääasian kaltaiseen tosiseikastoon, jonka mukaan tullivelka on syntynyt ja jälkikanto on tapahtunut ennen 19.12.2000, pitäisi lähtökohtaisesti soveltaa tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan alkuperäistä sanamuotoa eikä sen uutta sanamuotoa.(14)
26. Myös sisällöltään aineellisoikeudellisia säännöksiä voidaan vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kuitenkin poikkeuksellisesti tulkita siten, että ne koskevat ennen niiden voimaantuloa tapahtuneita tosiseikkoja, jos ”niiden sanamuodosta, tarkoituksesta tai systematiikasta käy selvästi ilmi, että niille on annettava tällainen vaikutus”.(15) Tällöin on ratkaisevaa, että ei rikota oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteita, joihin aineellisoikeudellisten säännösten takautuvan soveltamisen kielto viime kädessä perustuu.(16) Yhteisön aineellisen oikeuden säännösten takautuva soveltaminen on nimittäin luvallista vain, ”kun tavoiteltava päämäärä edellyttää sitä ja kun niiden, joita asia koskee, perusteltua luottamusta kunnioitetaan asianmukaisesti”.(17)
27. Käsiteltävänä olevassa asiassa kunnioitetaan sekä oikeusvarmuuden periaatetta että luottamuksensuojan periaatetta. Kumpikaan periaate ei estä tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan uuden sanamuodon soveltamista takautuvasti.
28. On syytä muistuttaa siitä, että oikeusvarmuuden periaate on yhteisön oikeuden perusperiaate, joka edellyttää erityisesti lainsäädännön selkeyttä eli sitä, että säännösten on oltava selviä ja täsmällisiä, jotta maksuvelvolliset voivat ilman epävarmuutta saada tiedon oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan ja ryhtyä asianmukaisiin toimenpiteisiin.(18)
29. Tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan uuden sanamuodon pääasiallisena tarkoituksena oli nimenomaan lisätä lainsäädännön selkeyttä kodifioimalla ja täsmentämällä tähänastista tullien jälkikantoa koskevaa lainsäädäntöä. Sen tarkoituksena ei ollut, kuten komissio osuvasti toteaa, säännöksen muuttaminen vaan ainoastaan kolmansista maista tuotavien tavaroiden etuuskohtelun muodostaman erikoistapauksen selkeyttäminen. Yhteisön lainsäätäjä piti tarpeellisena määritellä tarkemmin säännökseen jo sisältyneet käsitteet ”tulliviranomaisen erehdys” ja ”velan maksamisesta vastuussa olevan vilpitön mieli”.(19)
30. Jo 5 artiklan 2 kohdan, tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan edeltäjän, tulkinta tarjosi sisällöllisesti olennaisia osia siitä, mitä säännöksen uudistamisen myötä nyt on nimenomaisesti kirjoitettu asetustekstiin. Siihen sisältyi esimerkiksi jo se, että virheellisen EUR.1-tavaratodistuksen antamista ei pidetä erehdyksenä, jos todistus perustuu viejän antamaan virheelliseen selvitykseen tosiasioista, paitsi erityisesti silloin, kun on ilmeistä, että todistuksen antaneet viranomaiset tiesivät tai niiden olisi pitänyt tietää, että tavarat eivät olleet oikeutettuja etuuskohteluun.(20) Tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan uuden sanamuodon tarkoituksena ei siis ollut oikeustilan muuttaminen vaan lainsäädännön selkeyttäminen ja samalla oikeusvarmuuden lisääminen.
31. Myös luottamuksensuojan periaate kuuluu yhteisön perusperiaatteisiin. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kaikilla taloudellisilla toimijoilla, joille yhteisöjen toimielimen toiminnan vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia, on mahdollisuus vedota luottamuksensuojan periaatteeseen.(21)
32. Tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan uudella sanamuodolla ei heikennetä vaan ehkä vahvistetaan kyseisen taloudellisen toimijan luottamuksensuojaa kolmansista maista tuotavien tavaroiden etuuskohtelua koskevien tulliviranomaisen erehdysten yhteydessä. Säännöksessä nimittäin käsiteltiin jo tähänkin asti tulliviranomaisen erehdykseen liittyvänä sitä, millä edellytyksillä lain mukaisia tulleja ei voida luottamuksensuojaan liittyvistä syistä periä vilpittömässä mielessä toimivalta tullivelan maksamisesta vastuussa olevalta velalliselta,(22) ja tässä säännöksessä tarkoitettuihin erehdyksiin kuului sen alkuperäisessä sanamuodossa myös virheellisten todistusten antaminen kolmansista maista tuotavien tavaroiden etuuskohtelun yhteydessä. Säännöksen uuden sanamuodon tarkoituksena on, kuten jo todettiin, ainoastaan kodifioida ja täsmentää tätä erikoistapausta koskevaa tähänastista oikeustilaa.
33. Koska tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan uudella sanamuodolla pääasiallisesti selkeytetään mutta ei muuteta olennaisesti tähänastista oikeustilaa, uuden sanamuodon takautuvasta soveltamisesta ei synny vaaraa taloudellisten toimijoiden perusteettomasta epätasa-arvoisesta kohtelusta(23) sen mukaan, onko toimivaltainen viranomainen kantanut ennen 19.12.2000 kertyneet lain mukaiset tuontitullit ennen uuden sanamuodon voimaantuloa vai sen jälkeen.
34. Oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteet ja yhdenvertaisuusperiaate eivät siis ole esteenä tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan uuden sanamuodon takautuvalle soveltamiselle.
35. Tästä syystä päädyn siihen lopputulokseen, että tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan uutta sanamuotoa voidaan soveltaa myös tullivelkoihin, jotka ovat syntyneet ja joiden jälkitullaus on tehty ennen kyseisen säännöksen voimaantuloa.
B Toinen ennakkoratkaisukysymys: virheelliseksi todistamattomien EUR.1-tavaratodistusten käsittely
Toisen kysymyksen ensimmäinen osa: ”virheellisen todistuksen” käsite
36. Toisen ennakkoratkaisukysymyksen ensimmäisessä osassa ennakkoratkaisukysymyksen esittänyt tuomioistuin pyytää tietoa tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan uudessa sanamuodossa käytettävän käsitteen ”virheellinen todistus” tulkinnasta. Pääasiallisesti se haluaa tietää, onko EUR.1-tavaratodistusta pidettävä aina virheellisenä todistuksena, jos siihen merkittyä alkuperää ei ole pystytty vahvistamaan jälkitarkastuksessa.
37. Tämä toinen kysymys perustuu siihen, että käsiteltävänä olevassa asiassa ei voida kansallisen tuomioistuimen kuvaamien tosiseikkojen perusteella todeta yksiselitteisesti, olivatko riidanalaiset EUR.1-tavaratodistukset oikeita vai virheellisiä. Todistusten virheellisyydestä ei ole yksiselitteisiä todisteita, mutta toisaalta vientiä harjoittava Lacto ei kykene todistamaan niiden oikeellisuuttakaan, koska se ei ole säilyttänyt tarvittavia asiakirjoja.
38. Vapaakauppasopimukseen liittyvän pöytäkirjan N:o 3 16 artiklan mukaan Virosta yhteisöön tuotavien tuotteiden pöytäkirjan mukainen alkuperäasema todistetaan EUR.1-tavaratodistuksella. Tällainen todistus on siis tuotujen tavaroiden alkuperää koskeva todistusasiakirja,(24) ja se esitetään toimivaltaisille viranomaisille tullioikeudellisen etuuskohtelun säilyttämiseksi.
39. EUR.1-tavaratodistuksessa annetun alkuperäilmoituksen oikeellisuus voidaan tosin – kuten käsiteltävänä olevassa asiassa – tarkastaa jälkikäteen, myös yhteisön lähettämän valtuuskunnan toimesta.(25) Yhteisöjen tuomioistuin toteaa tällaisen tarkastuksen seurauksista asiassa Faroe Seafood antamassaan tuomiossa seuraavaa:
”Kun jälkikäteen toimitettavassa tarkastuksessa ei voida vahvistaa EUR.1-tavaratodistuksessa ilmoitettua tavaran alkuperää, on katsottava, että tavaran alkuperä on tuntematon ja että EUR.1-tavaratodistus ja tariffietuus on myönnetty väärin perustein. Sen jäsenvaltion tulliviranomaisten, johon tuonti tapahtuu, on tällöin periaatteessa ryhdyttävä tuonnin yhteydessä kantamatta jääneiden tullien kantamiseen jälkitullauksessa.”(26)
40. EUR.1-tavaratodistuksen todistusvoimaa voidaan näin ollen horjuttaa jälkitarkastuksella.(27) Jos tällaiset jälkitarkastukset johtavat päätelmään, että kyseisen tavaran alkuperä on tuntematon, siitä seuraa väistämättä, että EUR.1-tavaratodistus osoittautuu jälkikäteen virheelliseksi, koska siihen on merkitty tavaran alkuperämaaksi jokin maa. Tavaran alkuperän tuntemattomuus ja EUR.1-tavaratodistuksen virheellisyys ovat toisin sanoen saman kolikon kaksi puolta.
41. Jos EUR.1-tavaratodistus katsottaisiin käsiteltävänä olevan asian kaltaisessa tapauksessa edelleen virheettömäksi, siitä seuraisi, että sitä voitaisiin edelleen käyttää kyseisen tuotteen alkuperätodistuksena ja tähän tuotteeseen pitäisi edelleen soveltaa etuuskohtelua, vaikka jälkitarkastus olisi tuottanut tulokseksi, että tavaran alkuperä on tuntematon. Toimivaltaiset viranomaiset joutuisivat tällöin siis mahdollisesti tietoisesti myöntämään tuotteelle etuuskohtelun, vaikka tuote ei täytä etuuskohtelun edellytyksiä. Tällä tavalla edistettäisiin myös tuontiin liittyviä väärinkäytöksiä ja petoksia.
42. Sen vuoksi toisen ennakkoratkaisukysymyksen ensimmäiseen osaan on vastattava seuraavasti:
Jos EUR.1-tavaratodistukseen merkittyjen tavaroiden alkuperää ei pystytä varmasti vahvistamaan jälkitarkastuksessa, kyseessä on tullikoodeksin 220 artiklan, sellaisena kuin se on , 2 kohdan b alakohdan toisessa alakohdassa tarkoitettu virheellinen todistus.
Toisen kysymyksen toinen osa: tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan uuden sanamuodon soveltaminen tilanteessa, jossa virheellinen todistus puuttuu
43. Toisen ennakkoratkaisukysymyksensä toisessa osassa ennakkoratkaisukysymyksen esittänyt tuomioistuin pyytää tietoa siitä, voidaanko tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan uuteen sanamuotoon vedota myös silloin, kun ei ole annettu tämän säännöksen toisessa alakohdassa tarkoitettua virheellistä todistusta.
44. Pääasian kaltaisessa tilanteessa, jota juuri on kuvattu, on annettu virheellinen todistus. Sen vuoksi toisen ennakkoratkaisukysymyksen toiseen osaan ei tarvitse vastata.
C Kolmas ennakkoratkaisukysymys: todistustaakan jakautuminen
45. Kolmannella ennakkoratkaisukysymyksellään ennakkoratkaisukysymyksen esittänyt tuomioistuin haluaa selvittää, kenen vastuulla on sen todistaminen, että todistus perustuu viejän ilmoittamiin virheellisiin tosiseikkoihin, ja kenen on vastaavasti todistettava, että todistuksen myöntäneet viranomaiset ilmeisestikin tiesivät tai niiden olisi pitänyt tietää, että tuotteet eivät olleet oikeutettuja tullietuuskohteluun. Tällä ennakkoratkaisukysymyksen esittänyt tuomioistuin viittaa todistustaakkaan, joka liittyy tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan uuden sanamuodon kolmannessa alakohdassa tarkoitettuihin edellytyksiin.
Tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan uuden sanamuodon kolmannen alakohdan ensimmäinen osa: todistustaakka viejän antaman selvityksen virheellisyydestä
46. Tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan uuden sanamuodon kolmannen alakohdan ensimmäinen osa sisältää poikkeuksen toisen alakohdan mukaiseen todistuksen antamiseen erehdyksessä. Tulliviranomaisten ei poikkeuksellisesti katsota antaneen virheellistä EUR.1-tavaratodistusta erehdyksessä, jos todistus perustuu viejän antamaan virheelliseen selvitykseen tosiasioista.
47. Prosessioikeuden yleisesti tunnustettujen sääntöjen mukaan sen, joka vetoaa säännöksen edellytyksiin, on yleensä todistettava edellytysten täyttyminen.
48. Viranomainen, jonka velvollisuutena on lain mukaan kannettavien tullien määrien kirjaaminen tileille jälkikäteen, vetoaa yleensä tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan uuden sanamuodon kolmannen alakohdan ensimmäiseen osaan. Näin ollen tämä viranomainen – yleensä sen jäsenvaltion tulliviranomainen, johon tuonti tapahtuu – on siis vastuussa sen todistamisesta, että viejä on todella selvittänyt tosiasiat virheellisesti ja että todistuksen virheellisyys on johtunut siitä.
49. Tällainen todistustaakan jakautuminen on myös oikeutettua, sillä viranomainen kykenee yleensä paremmin näyttämään asiat toteen kuin esimerkiksi tuontia harjoittava yritys. Se voi tehdä hallinnollista yhteistyötä kolmannen maan viranomaisten kanssa ja saada selville, mitä tietoja siellä käydyssä menettelyssä on todella annettu ja mihin EUR.1-tavaratodistuksen sisältö todella perustuu. Vapaakauppasopimukseen liittyvän pöytäkirjan N:o 3 28 artiklan 3 kohdassa määrätään sitä varten nimenomaisesti, että hakemuslomakkeet on säilytettävä vähintään kolmen vuoden ajan. Viejän hakemuksessaan esittämien tietojen oikeellisuus tai virheellisyys on lisäksi arvioitava kaikkien hakemukseen sisältyvien tietojen perusteella,(28) jolloin vientimaan tulliviranomaiset ovat pöytäkirjan N:o 3 32 artiklan 3 kohdan mukaan oikeutettuja suorittamaan kaikki tarpeellisiksi katsomansa tarkastukset.(29) Viejä puolestaan on pöytäkirjan N:o 3 28 artiklan 1 kohdan mukaan velvollinen säilyttämään vähintään kolmen vuoden ajan asiakirjat, joilla se voi todistaa viemiensä tavaroiden alkuperäaseman.
50. Viejän velvollisuus säilyttää asiakirjansa osoittaa kuitenkin myös sen, että toimivaltaisten viranomaisten näyttö riippuu viejän tarjoamasta yhteistyöstä. Jos viejä ei velvollisuuksiensa vastaisesti säilytä asiakirjoja, joita tarvitaan vietyjen tavaroiden alkuperäaseman tarkastamiseen, tulliviranomaisten on ilman omaa syytään mahdotonta näyttää toteen, onko annettu virheellisiä vai oikeita tietoja. Tällaisessa tapauksessa olisi kohtuutonta sysätä todistustaakka tulliviranomaisille. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan Euroopan yhteisö ei voi vastata tuojien tavarantoimittajien virheellisestä toiminnasta aiheutuneista haitallisista seuraamuksista.(30)
51. Jos viejän alun perin antamien tietojen tarkastus siis epäonnistuu sen vuoksi, että se ei ole itse velvollisuuksiensa vastaisesti säilyttänyt tarvittavia asiakirjoja, on sopivaa kääntää todistustaakka. Tällöin todistustaakka siirtyy tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan uuden sanamuodon kolmannen alakohdan ensimmäisen osan mukaisesti tullivelan (velan) maksamisesta vastuussa olevalle velalliselle, eli velallisen on todistettava, että kolmannen maan viranomaisten antama EUR.1-tavaratodistus perustui oikeaan selvitykseen tosiasioista. Viejän virheellinen menettely tai erehdys ovat velasta vastuussa olevan velallisen tavanomaisia kaupallisia riskejä, joita ei voida pitää ennalta arvaamattomina liiketoiminnassa. Vaikka velasta vastuussa oleva ei voi vaikuttaa sopimuskumppaniensa toimintaan, hänellä on kuitenkin vapaus valita kumppaninsa, ja hänen on varauduttava niiden virheelliseen menettelyyn esimerkiksi sisällyttämällä tekemiinsä sopimuksiin vastaavat lausekkeet tai ottamalla erityinen vakuutus.(31) Velan maksamisesta vastuussa oleva henkilö ei siis myöskään joudu todistustaakan kääntämisen johdosta ”vastuuseen järjestelmän huonosta toiminnasta”.(32)
52. Todistustaakan kääntäminen siinä tapauksessa, että viejä ei ole velvollisuuksiensa vastaisesti säilyttänyt tarvittavia asiakirjoja, on lisäksi sopusoinnussa sen kanssa, että yhteisön lainsäätäjän tavoitteena on torjua tavaroiden tuontiin etuusjärjestelmän yhteydessä liittyviä sääntöjenvastaisuuksia ja petoksia.(33) Muuten saattaisi syntyä houkutus käyttää etuusjärjestelmää väärin yhteisön talousarviota vahingoittavalla tavalla ja salata väärinkäytökset tuhoamalla säilytettäväksi määrätyt asiakirjat. Siihen ovat yhteisöjen tuomioistuimen käsittelyssä viitanneet oikeutetusti erityisesti Italian ja Alankomaiden hallitukset.
Tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan uuden sanamuodon kolmannen alakohdan toinen osa: käsitteeseen ”tiesivät tai niiden olisi pitänyt tietää” liittyvä todistustaakka
53. Tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan uuden sanamuodon kolmannen alakohdan toinen osa sisältää tämän alakohdan ensimmäistä osaa koskevan poikkeuksen. Sen mukaan todistuksen antamista pidetään toisen alakohdan mukaisesti erehdyksenä erityisesti, kun on ilmeistä, että EUR.1-tavaratodistuksen antaneet viranomaiset tiesivät tai niiden olisi pitänyt tietää, että kyseiset tavarat eivät olleet oikeutettuja etuuskohteluun.
54. Tuontitullien maksusta jälkitullauksin vastuussa olevat velalliset vetoavat säännöllisesti tähän poikkeukseen. Prosessioikeuden yleisesti tunnustettujen sääntöjen mukaan tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan uuden sanamuodon kolmannen alakohdan toisen osan mukainen todistustaakka on tässäkin tapauksessa velan maksamisesta vastuussa olevalla.
55. Yhteisössä asuva velan maksusta vastuussa oleva velallinen ei tosin voi yksin oikein arvioida saati sitten todistaa kolmannen maan toimivaltaisilla viranomaisilla EUR.1-tavaratodistuksen antamisajankohtana ollutta sisäistä tietoa. Velalliselta puuttuu, kuten kaikilta ulkopuolisilta, riittävä käsitys sikäläisten viranomaisten sisäisistä asioista.
56. On kuitenkin otettava huomioon, että tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan uuden sanamuodon kolmannen alakohdan toinen osa on tarkoitettu sellaisia tapauksia varten, joissa on ilmeistä, että kolmannen maan viranomaiset tiesivät tietyt seikat tai niiden olisi pitänyt tietää niistä. Tällöin voi olla kyse vain seikoista, jotka voidaan todistaa myös ilman käsitystä kolmannen maan viranomaisten sisäisestä tiedosta tai sisäisestä organisaatiosta. Jos kyseisessä kolmannessa maassa ei esimerkiksi ollenkaan ole kyseisen tuotteen tuotantolaitoksia, on ilmeistä, että tällaiselle tuotteelle ei voida antaa tuossa maassa alkuperäasemaa.(34) Velan maksusta vastuussa oleva voidaan siis ilman muuta velvoittaa todistamaan tällaiset ja muut niiden kaltaiset tosiseikat.(35)
57. Tässä tilanteessa todistustaakka voi jakautua niin kuin se prosessioikeuden yleisesti tunnustettujen sääntöjen mukaisesti jakautuu; todistustaakkaa ei tarvitse kääntää.
Välipäätelmä
58. Ennakkoratkaisukysymykset esittäneen tuomioistuimen kolmanteen kysymykseen on näin ollen vastattava seuraavasti:
Todistustaakka tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan uuden sanamuodon kolmannen alakohdan mukaisten edellytysten täyttymisestä kuuluu sille, joka tähän säännökseen vetoaa.
Jos viejä ei velvollisuuksiensa vastaisesti kuitenkaan ole säilyttänyt asiaankuuluvia asiakirjoja, joilla voidaan todistaa vietyjen tuotteiden alkuperäasema, velan maksusta vastuussa olevan velallisen on todistettava, että kolmannen maan viranomaisten antama EUR.1-tavaratodistus perustuu oikeaan selvitykseen tosiasioista.
D Neljäs ennakkoratkaisukysymys: tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan alkuperäisen sanamuodon tulkinta
59. Neljännessä ennakkoratkaisukysymyksessään ennakkoratkaisukysymyksen esittänyt tuomioistuin pyytää tietoa tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan alkuperäisen sanamuodon tulkinnasta. Tämä kysymys on esitetty vain siltä varalta, että ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi. Koska ensimmäiseen kysymykseen vastataan tässä ratkaisuehdotuksessa myöntävästi ja pääasiassa esitetyn kaltaisiin tosiseikkoihin sovelletaan tullikoodeksin 220 artiklan 2 kohdan b alakohdan uutta sanamuotoa, neljänteen kysymykseen ei tarvitse vastata.
VI Ratkaisuehdotus
60. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Gerechtshof te Amsterdamin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Yhteisön tullikoodeksista annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2913/92 muuttamisesta 16 päivänä marraskuuta 2000 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 2700/2000 220 artiklan 2 kohdan b alakohtaa sovelletaan myös tullivelkoihin, jotka ovat syntyneet ja joiden jälkitullaus on tehty ennen kyseisen säännöksen voimaantuloa.
2) Jos EUR.1-tavaratodistuksessa mainittujen tavaroiden alkuperää ei pystytä vahvistamaan jälkitarkastuksessa, kyseessä on tullikoodeksin 220 artiklan, sellaisena kuin se on muutettuna , 2 kohdan b alakohdan toisen alakohdan mukainen virheellinen todistus.
3) Todistustaakka tullikoodeksin 220 artiklan, sellaisena kuin se on muutettuna , 2 kohdan b alakohdan kolmannen alakohdan mukaisten edellytysten täyttymisestä kuuluu sille, joka tähän säännökseen vetoaa.
Jos viejä ei velvollisuuksiensa vastaisesti kuitenkaan ole säilyttänyt asiaankuuluvia asiakirjoja, joilla voidaan todistaa vietyjen tuotteiden alkuperäasema, velan maksusta vastuussa olevan velallisen on todistettava, että kolmannen maan viranomaisten antama EUR.1-tavaratodistus perustuu oikeaan selvitykseen tosiasioista.