CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
Mme JULIANE Kokott
présentées le 8 septembre 2005 (1)
Affaire C-293/04
Beemsterboer Coldstore Services BV
contre
Inspecteur der Belastingdienst - Douanedistrict Arnhem
[demande de décision préjudicielle formée par le Gerechtshof te Amsterdam (Pays-Bas)]
«Code des douanes communautaire – Prise en compte a posteriori du montant des droits à percevoir – Application rétroactive du nouveau texte de l'article 220, paragraphe 2, initio et sous b), du code des douanes communautaire – Certificat de circulation des marchandises EUR.1 – Traitement préférentiel de produits originaires de pays tiers en vertu d'un accord de libre-échange – Importation de beurre d'origine inconnue – Charge de la preuve en cas de non-conservation des documents appropriés»
I – Introduction
1. La présente procédure préjudicielle porte sur des questions de droit douanier qui ont été soulevées à la suite d'importations de beurre d'origine inconnue en 1997 dans le territoire douanier de la Communauté. La Cour est pour l'essentiel appelée à déterminer si le nouveau texte de l'article 220, paragraphe 2, initio et sous b), du code des douanes communautaire (2), résultant du règlement (CE) n° 2700/2000 (3), peut s'appliquer avec effet rétroactif et comment cette disposition doit être interprétée (4). Cette disposition précise, en particulier, dans quelles circonstances un redevable de bonne foi est exonéré de la perception a posteriori des droits à l'importation légalement dus, lorsque les autorités douanières ont commis une erreur sur le statut préférentiel d'une marchandise importée de pays tiers.
II – Cadre juridique
A – Le code des douanes
2. Le cadre juridique communautaire du présent cas d’espèce réside dans les dispositions du code des douanes relatives à la prise en compte du montant de la dette douanière et à sa communication au redevable (articles 217 et suivants du code des douanes).
3. L'article 220 du code des douanes était libellé comme suit, dans sa version initiale applicable à compter du 1er janvier 1994 (extrait):
«1. Lorsque le montant des droits résultant d'une dette douanière n'a pas été pris en compte conformément aux articles 218 et 219 ou a été pris en compte à un niveau inférieur au montant légalement dû, la prise en compte du montant des droits à recouvrer ou restant à recouvrer doit avoir lieu dans un délai de deux jours à compter de la date à laquelle les autorités douanières se sont aperçues de cette situation et sont en mesure de calculer le montant légalement dû et de déterminer le débiteur (prise en compte a posteriori). Ce délai peut être augmenté conformément à l'article 219.
2. Hormis les cas visés à l'article 217 paragraphe 1 deuxième et troisième alinéas, il n'est pas procédé à une prise en compte a posteriori, lorsque:
[…]
b) le montant des droits légalement dus n'avait pas été pris en compte par suite d'une erreur des autorités douanières elles-mêmes, qui ne pouvait raisonnablement être décelée par le redevable, ce dernier ayant pour sa part agi de bonne foi et observé toutes les dispositions prévues par la réglementation en vigueur en ce qui concerne la déclaration en douane».
4. Le règlement n° 2700/2000, qui est entré en vigueur le 19 décembre 2000, a donné un nouveau libellé à l'article 220, paragraphe 2, initio et sous b), du code des douanes (5) (ci-après le «nouveau texte de l'article 220, paragraphe 2, initio et sous b), du code des douanes»):
«2. Hormis les cas visés à l'article 217 paragraphe 1 deuxième et troisième alinéas, il n'est pas procédé à une prise en compte a posteriori, lorsque:
[…]
b) le montant des droits légalement dus n'avait pas été pris en compte par suite d'une erreur des autorités douanières elles-mêmes, qui ne pouvait raisonnablement être décelée par le redevable, ce dernier ayant pour sa part agi de bonne foi et observé toutes les dispositions prévues par la réglementation en vigueur en ce qui concerne la déclaration en douane.
Lorsque le statut préférentiel d'une marchandise est établi sur la base d'un système de coopération administrative impliquant les autorités d'un pays tiers, la délivrance d'un certificat par ces autorités, s'il se révèle incorrect, constitue une erreur qui n'était pas raisonnablement décelable au sens du premier alinéa.
Toutefois, la délivrance d'un certificat incorrect ne constitue pas une erreur lorsque le certificat a été établi sur la base d'une présentation incorrecte des faits par l'exportateur, sauf si, notamment, il est évident que les autorités de délivrance du certificat savaient ou auraient dû savoir que les marchandises ne remplissaient pas les conditions requises pour bénéficier du traitement préférentiel.
La bonne foi du redevable peut être invoquée lorsqu'il peut démontrer que, pendant la période des opérations commerciales concernées, il a fait diligence pour s'assurer que toutes les conditions pour le traitement préférentiel ont été respectées.
Le redevable ne peut toutefois pas invoquer la bonne foi lorsque la Commission a publié au Journal officiel des Communautés européennes un avis signalant des doutes fondés en ce qui concerne la bonne application du régime préférentiel par le pays bénéficiaire».
B – L'accord de libre-échange entre les Communautés européennes et la République d'Estonie
5. L'accord de libre-échange signé le 18 juillet 1994 à Bruxelles entre les Communautés européennes et la République d'Estonie (6) est assorti d'un protocole n° 3 relatif à la définition de la notion de «produits originaires» et aux méthodes de coopération administrative, dont la nouvelle version est entrée en vigueur le 1er avril 1997 (7) (ci-après le «protocole n° 3»).
6. Pour que les produits originaires d'Estonie puissent bénéficier des avantages de l'accord de libre-échange lors de leur importation dans la Communauté, un certificat de circulation des marchandises EUR.1 correspondant au modèle figurant à l'annexe III doit normalement être présenté, en vertu de l'article 16 du protocole n° 3.
7. L'article 17 du protocole n° 3, intitulé «Procédure de délivrance d'un certificat de circulation des marchandises EUR.1», comporte un paragraphe 3 libellé comme suit:
« L'exportateur sollicitant la délivrance d'un certificat de circulation des marchandises EUR.1 doit pouvoir présenter à tout moment, à la demande des autorités douanières du pays d'exportation où le certificat de circulation des marchandises EUR.1 est délivré, tous les documents appropriés prouvant le caractère originaire des produits concernés ainsi que l'exécution de toutes les autres conditions prévues par le présent protocole.»
8. En vertu de l'article 28, paragraphes 1 et 3, de ce protocole:
«1. L'exportateur sollicitant la délivrance d'un certificat EUR.1 doit conserver pendant trois ans au moins les documents visés à l'article 17 paragraphe 3.
[…]
3. Les autorités douanières du pays d'exportation qui délivrent un certificat EUR.1 doivent conserver pendant trois ans au moins le formulaire de demande […]»
9. L'article 32, paragraphes 1 et 3, du protocole n° 3, intitulé «Contrôle de la preuve de l'origine», dispose:
«1. Le contrôle a posteriori des preuves de l'origine est effectué par sondage ou chaque fois que les autorités douanières de l'État d'importation ont des doutes fondés en ce qui concerne l'authenticité de ces documents, le caractère originaire des produits concernés ou le respect des autres conditions prévues par le présent protocole.
[…]
3. Le contrôle est effectué par les autorités douanières du pays d'exportation. À cet effet, elles sont habilitées à exiger toutes preuves et à effectuer tous contrôles des comptes de l'exportateur ou tout autre contrôle qu'elles estiment utile.»
10. L'article 31, paragraphe 2, du protocole n° 3 prévoit par ailleurs que la Communauté et la République d'Estonie se prêtent mutuellement assistance, par l'entremise de leurs administrations douanières respectives, pour le contrôle de l'authenticité des certificats EUR.1 ou des déclarations sur facture et de l'exactitude des renseignements fournis dans lesdits documents.
III – Circonstances de fait et procédure au principal
11. En 1997, c'est-à-dire avant l'adhésion de la République d'Estonie à l'Union européenne, du beurre a été transporté d'Estonie dans la Communauté et y a été importé à un tarif douanier préférentiel. L'application de ce tarif préférentiel résultait de l'accord de libre-échange entre la Communauté européenne et la République d'Estonie.
12. La société néerlandaise Beemsterboer Coldstore Services BV (ci-après «Beemsterboer»), expéditeur en douane, a «dédouané» ce beurre et, agissant pour le compte de la société Hoogwegt International BV (ci-après «Hoogwegt»), elle a remis à cette fin aux autorités néerlandaises compétentes plusieurs déclarations pour la mise en libre pratique des marchandises.
13. Les déclarations en douane ont toujours mentionné l’Estonie comme pays d'origine du beurre. Pour trouver l'origine du beurre, les déclarations étaient toujours accompagnées de certificats de circulation des marchandises EUR.1 qui avaient été établis par les autorités douanières estoniennes à la demande de l'exportateur, la société estonienne AS Lacto Ltd (ci-après «Lacto»).
14. D'après les indications du juge de renvoi, des représentants de la société Hoogwegt ont visité à plusieurs reprises la société Lacto pour en vérifier la fiabilité avant d'entamer des relations commerciales avec elle. De plus, dans les contrats qu'elle a conclus avec Lacto, Hoogwegt a prévu que le beurre serait chaque fois transporté sous couvert de documents indiquant son origine estonienne, qu'un certificat EUR.1 serait joint aux lots de beurre et que l'origine estonienne de celui-ci serait clairement indiquée sur les emballages.
15. Toutefois, après l'apparition d'indices d'une fraude selon le système du carrousel (8) entre la Communauté européenne et l'Estonie, une délégation communautaire a conduit une visite de contrôle en collaboration avec les autorités douanières locales en mars 2000. Cette visite a comporté notamment des vérifications auprès de la société Lacto. Les vérifications ont aussi consisté à examiner l'exactitude des certificats de circulation des marchandises EUR.1 transmis par la requérante.
16. À l'occasion de la visite de contrôle, la société Lacto n'a pas pu établir l'origine estonienne du beurre exporté dans la Communauté; plus précisément, elle n'avait pas conservé les documents originaux qui auraient pu prouver l'origine du beurre. Il s'est en même temps avéré que les autorités douanières estoniennes n'avaient jamais soumis la société Lacto à un véritable contrôle auparavant, mais lui avaient simplement demandé de temps en temps de présenter des documents généraux en relation avec la délivrance de certificats de circulation des marchandises EUR.1, par exemple les contrats relatifs à la fourniture de lait et les données chiffrées correspondantes.
17. Par décision du 14 juillet 2000, l'inspection des douanes de Tallinn (Estonie) a déclaré que les certificats de circulation des marchandises EUR.1 n'étaient pas valables et les a retirés. Sur réclamation de Lacto, l'Estonian Customs Board a cependant annulé cette décision administrative le 11 septembre 2000 pour des raisons formelles (9).
18. Par la suite, les autorités douanières néerlandaises ont recouvré a posteriori un montant global de droits de 1 697 095,50 NLG (770 107,36 euros) auprès de la société Beemsterboer. Cette dernière a tout d'abord introduit une réclamation contre ces recouvrements, mais en vain, et elle a par la suite formé un recours devant le Gerechtshof te Amsterdam (ci-après aussi le «juge de renvoi» ou le «juge national»).
IV – Demande de décision préjudicielle et procédure devant la Cour
19. Par arrêt du 14 juin 2004, le Gerechtshof te Amsterdam, chambre douanière, a suspendu la procédure dont il était saisi et a déféré les questions préjudicielles suivantes à la Cour:
«1) Le nouveau texte de l'article 220, paragraphe 2, initio et sous b), du CDC peut-il être appliqué dans un cas où la dette douanière a pris naissance et que le recouvrement a posteriori a eu lieu avant l'entrée en vigueur de cette disposition?
2) Si la question visée sous 1 reçoit une réponse affirmative, un certificat EUR.1, dont il ne peut pas être établi qu'il est effectivement incorrect parce que l'origine des marchandises pour lesquelles il a été délivré n'a pas pu être confirmée lors d'un contrôle a posteriori, tandis que les marchandises perdent leur traitement préférentiel pour cette seule raison, est-il un ‘certificat incorrect’ au sens du nouveau texte de l'article 220, paragraphe 2, initio et sous b), du CDC et, si tel n’est pas le cas, une partie intéressée peut-elle invoquer cette disposition avec succès?
3) Si la question visée sous 2 reçoit une réponse affirmative, qui doit prouver que le certificat est fondé sur un exposé incorrect des faits par l'exportateur, ou qui doit prouver que les instances qui ont délivré le certificat savaient manifestement ou auraient dû savoir que les marchandises ne pouvaient pas bénéficier d'un traitement préférentiel?
4) Si la question visée sous 1 reçoit une réponse négative, une partie intéressée peut-elle invoquer avec succès l'article 220, paragraphe 2, initio et sous b), du CDC, tel qu'il était libellé jusqu'au 19 décembre 2000, dans un cas où il ne peut pas être établi a posteriori que les autorités douanières ont délivré un certificat EUR.1 pour de bonnes raisons à l'époque où elles l'ont délivré?»
20. Beemsterboer et Hoogwegt ont déposé des observations écrites communes devant la Cour dans la présente procédure. Les gouvernements néerlandais et italien, ainsi que la Commission ont chacun présenté des observations écrites.
V – Appréciation
A – Sur la première question préjudicielle: application rétroactive du nouveau texte de l'article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes
21. En posant sa première question, le juge de renvoi souhaite savoir si le nouveau texte de l'article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes peut s'appliquer à des dettes douanières qui ont pris naissance avant son entrée en vigueur et ont fait l'objet d'un recouvrement a posteriori. Autrement dit, le juge de renvoi souhaite obtenir des indications sur la question d'une éventuelle application rétroactive du nouveau texte de l'article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes.
22. Le règlement n° 2700/2000, qui a introduit le nouveau texte de l'article 220, paragraphe 2, sous b), dans le code des douanes, ne comporte pas de dispositions transitoires. Il faut donc déterminer par voie d'interprétation si ce nouveau texte peut être appliqué avec effet rétroactif. D'après une jurisprudence constante, la réponse à cette question dépend de façon déterminante du point de savoir si l'on est en présence d'une règle de procédure ou d'une règle de fond. Ainsi, les règles de procédure sont généralement applicables à tous les litiges pendants au moment où elles entrent en vigueur, tandis que les règles de fond sont habituellement interprétées comme ne visant pas des situations acquises antérieurement à leur entrée en vigueur (10).
23. Dans le régime antérieurement relatif aux articles 217 à 221 du code des douanes, c'est-à-dire dans le règlement (CEE) nº 1697/79 (11), les éléments de procédure et de fond étaient indissociablement liés. D'après la Cour, ils formaient un tout unique et, s'agissant de leur application dans le temps, ils ne pouvaient pas être considérés isolément (12). Il n’importe pas de déterminer dans le présent cas d'espèce si les articles 217 à 221 du code des douanes peuvent constituer pour leur part un tel tout unique ou si chacune de ces dispositions peut être considérée isolément (13). En effet, la disposition concrètement applicable en l'espèce est en tout cas l'article 220 du code des douanes, qui est caractérisé par une association d'éléments de procédure et de fond.
24. Il est vrai que le libellé et le contenu réglementaire laissent à première vue supposer que cette disposition est principalement de nature procédurale; ainsi, l'article 220 du code des douanes traite de la «prise en compte», il prévoit un délai et ne comporte pas de régime autonome en ce qui concerne le montant de la dette douanière, mais renvoie au «montant légalement dû». Si l'on songe toutefois que cette disposition tend aussi dans sa nouvelle version à un équilibre entre les intérêts budgétaires publics, d'une part, et la confiance légitime du redevable, de l'autre, il est clair en tout cas qu'elle a aussi un contenu matériel: l'article 220 du code des douanes vise en fin de compte à déterminer si un redevable doit encore payer un montant de droits légalement dus (paiement a posteriori) ou non.
25. Étant donné qu'il ne s'agit donc pas d'une disposition purement procédurale, l'article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes serait en principe applicable dans sa version initiale et non dans sa nouvelle version à une situation comme celle du litige au principal, dans laquelle la dette douanière a pris naissance avant le 19 décembre 2000 et a fait l'objet d'un recouvrement a posteriori (14).
26. Toutefois, d'après une jurisprudence constante, ces dispositions de fond peuvent exceptionnellement être interprétées en ce sens qu'elles s'appliquent à des situations acquises antérieurement à leur entrée en vigueur, «dans la mesure où il ressort clairement de leurs termes, finalités ou économie, qu'un tel effet doit leur être attribué» (15). Il faut dans ce cadre que les principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime, sur lesquels l'interdiction d'application rétroactive des dispositions de fond est en fin de compte fondée, ne soient pas affectés (16). L'application rétroactive de dispositions matérielles de droit communautaire n'est en effet permise que «lorsque le but à atteindre l'exige et lorsque la confiance légitime des intéressés est dûment respectée» (17).
27. Dans le présent cas d'espèce, il est fait droit à la fois aux principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime. Aucun de ces deux principes ne s'oppose à une application rétroactive du nouveau texte de l'article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes.
28. Le principe de sécurité juridique est un principe fondamental de droit communautaire, qui exige notamment la clarté juridique, c'est-à-dire qu'une règle soit claire et précise, afin que les redevables puissent connaître sans ambiguïté leurs droits et obligations et prendre leurs dispositions en conséquence (18).
29. Le nouveau texte de l'article 220, paragraphe 2, sous b), visait pour l'essentiel à apporter davantage de clarté dans la réglementation en codifiant et en précisant la situation juridique régnant jusqu'alors en matière de recouvrement a posteriori de droits de douane. Comme le déclare à juste titre la Commission, ce nouveau texte visait à apporter non pas une modification, mais simplement une clarification pour le cas particulier du traitement préférentiel de marchandises originaires de pays tiers. Le législateur communautaire a dans ce cadre jugé nécessaire de définir plus précisément les notions d’«erreur des autorités douanières» et de «bonne foi du redevable», déjà contenues dans cette disposition (19).
30. Sur le fond en revanche, l'interprétation de l'article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1697/79, le précurseur de l'article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes, fournissait déjà des éléments essentiels de ce qui figure aujourd'hui aussi explicitement dans le texte de ce règlement à la suite du nouveau texte de cette disposition. Ainsi, à l'époque déjà, l'établissement d'un certificat de circulation des marchandises EUR.1 incorrect ne constituait pas une erreur, lorsque ce certificat était fondé sur des indications inexactes de l'exportateur, à moins que les autorités de délivrance du certificat n’aient su ou dû savoir que les marchandises ne remplissaient pas les conditions requises pour bénéficier du traitement préférentiel (20). Le nouveau texte de l'article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes n'a donc pas pour finalité de modifier la situation juridique, mais d’apporter une clarification en droit aux fins de la sécurité juridique.
31. Le principe de protection de la confiance légitime est aussi l’un des principes fondateurs de la Communauté. D'après une jurisprudence constante, la possibilité de se prévaloir de la confiance légitime est ouverte à tout opérateur économique dans le chef duquel une institution a fait naître des espérances fondées (21).
32. Le nouveau texte de l'article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes n'affaiblit pas, mais renforce tout au plus la protection de la confiance de l'opérateur économique concerné à l'égard d'erreurs des autorités douanières à propos du statut préférentiel de marchandises originaires de pays tiers. En effet, cette disposition prévoyait déjà, en cas d'erreur des autorités douanières, à quelles conditions les droits légalement dus ne pouvaient plus être recouvrés a posteriori en raison de la bonne foi du redevable (22) et, d'après son libellé initial, l'établissement de certificats erronés à propos du statut préférentiel de marchandises originaires de pays tiers était déjà considéré comme une erreur au sens de cette disposition. Comme nous l'avons déjà indiqué, le nouveau libellé de cette disposition sert simplement à codifier et à préciser la situation juridique prévalant jusqu'alors, justement pour ce cas particulier.
33. Étant donné que la situation juridique antérieure a pour l'essentiel été clarifiée, mais non modifiée fondamentalement par le nouveau texte de l'article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes, l'application rétroactive du nouveau texte ne fait pas non plus naître le risque d'une inégalité de traitement injustifiée des opérateurs économiques (23), selon que les autorités compétentes ont recouvré a posteriori les droits légalement dus au cours de la période précédant le 19 décembre 2000 avant ou après l'entrée en vigueur de ce nouveau texte.
34. Ni les principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime ni le principe d'égalité de traitement ne s'opposent ainsi à une application rétroactive du nouveau texte de l'article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes.
35. Dans ce contexte, nous en concluons dans l'ensemble que le nouveau texte de l'article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes s'applique aussi à des dettes douanières qui ont pris naissance avant son entrée en vigueur et ont fait l'objet d'un recouvrement a posteriori.
B – Sur la deuxième question préjudicielle: traitement des certificats de circulation des marchandises EUR.1 dont il ne peut pas être établi qu’ils sont incorrects
Sur la première partie de la deuxième question: notion de «certificat incorrect»
36. Dans la première partie de sa deuxième question, le juge de renvoi demande des indications sur l'interprétation de la notion de «certificat incorrect» au sens du nouveau texte de l'article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes. Il souhaite pour l'essentiel savoir si un certificat de circulation des marchandises EUR.1 doit toujours être traité comme étant incorrect lorsque l'origine des marchandises qui y est mentionnée ne peut pas être confirmée lors d'un contrôle a posteriori.
37. Cet aspect de la question résulte du fait que, d'après les circonstances du présent cas d'espèce exposées devant le juge national, il n'est plus possible d'établir sans ambiguïté si les certificats de circulation des marchandises EUR.1 étaient corrects ou non. Il n'existe certes aucune preuve claire montrant que ces certificats étaient incorrects, mais, d'un autre côté, il n'est plus possible non plus de confirmer qu'ils étaient corrects, parce que la société exportatrice Lacto n'a pas conservé les documents nécessaires pour ce faire.
38. En vertu de l'article 16 du protocole n° 3, la preuve que les marchandises importées d'Estonie dans la Communauté sont d'origine estonienne au sens de ce protocole est établie au moyen d'un certificat de circulation des marchandises EUR.1. Ce certificat est donc un document prouvant l'origine des marchandises importées (24) et il doit être présenté aux autorités douanières compétentes en vue de bénéficier d'un traitement tarifaire préférentiel.
39. Il est cependant possible de procéder à des contrôles a posteriori – comme cela s'est produit en l'occurrence –, y compris à l'envoi d'une mission d'enquête communautaire, en vue de vérifier l'exactitude de l'origine indiquée dans un certificat de circulation des marchandises EUR.1 (25). S'agissant des conséquences d’une telle vérification, la Cour a déclaré dans son arrêt Faroe Seafood e.a.:
«[…] lorsqu' un contrôle a posteriori ne permet pas de confirmer l'origine de la marchandise indiquée dans le certificat EUR.1, il y a lieu de conclure qu'elle est d'origine inconnue et que, dès lors, le certificat EUR.1 et le tarif préférentiel ont été accordés à tort. Les autorités douanières de l'État membre d'importation doivent alors, en principe, procéder au recouvrement a posteriori des droits de douane qui n'ont pas été prélevés lors de l'importation» (26).
40. La force probante d'un certificat de circulation des marchandises EUR.1 peut par conséquent être mise en cause a posteriori par une vérification supplémentaire (27). Si de tels contrôles a posteriori portent à conclure que les marchandises en cause sont d'origine inconnue, cela a aussi inévitablement pour conséquence que le certificat de circulation des marchandises EUR.1 s’est avéré incorrect a posteriori, puisqu'il mentionne néanmoins concrètement un pays comme origine des marchandises. En d'autres termes, l'ignorance de l'origine des marchandises et le caractère incorrect du certificat de circulation des marchandises EUR.1 ne sont rien d'autre que l'avers et l'envers de la même pièce.
41. Si, dans un cas comme celui de l'espèce, on continuait à considérer le certificat de circulation des marchandises EUR.1 comme étant correct, cela aurait pour conséquence qu'il pourrait toujours être utilisé comme preuve de l'origine de la marchandise en cause et que le régime préférentiel devrait continuer à s'appliquer à cette marchandise, bien qu'une vérification a posteriori ait porté à conclure qu'il s'agissait d'une marchandise d'origine inconnue. Les autorités compétentes devraient alors continuer à accorder le régime préférentiel en toute connaissance de cause à une marchandise, alors qu'elle ne remplit pas les conditions pour ce faire. On favoriserait aussi de la sorte les cas d'irrégularités et de fraudes à l'importation.
42. Il faut par conséquent répondre comme suit à la première partie de la deuxième question:
Si l'origine d'une marchandise mentionnée dans un certificat de circulation des marchandises EUR.1 ne peut pas être établie avec certitude a posteriori, on est en présence d'un certificat incorrect au sens de l'article 220, paragraphe 2, sous b), deuxième alinéa, du code des douanes dans sa version résultant du règlement n° 2700/2000.
Sur la seconde partie de la deuxième question: applicabilité du nouveau texte de l'article 220, paragraphe 2, sous b), en l'absence de «certificat incorrect»
43. Dans la seconde partie de sa deuxième question, le juge de renvoi souhaite savoir si l'on peut aussi invoquer le nouveau texte de l'article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes en l’absence d'un «certificat incorrect» au sens du deuxième alinéa de cette disposition.
44. Dans des circonstances comme celles du présent cas d'espèce, on est en présence, comme nous venons de l'indiquer, d'un certificat incorrect. Il n'est donc pas nécessaire de répondre à la seconde partie de la deuxième question.
C – Sur la troisième question préjudicielle: répartition de la charge de la preuve
45. En posant sa troisième question, le juge de renvoi souhaite savoir qui doit apporter la preuve qu'un certificat de circulation des marchandises EUR.1 est fondé sur une présentation incorrecte des faits par l'exportateur et qui doit prouver que les autorités de délivrance savaient manifestement ou auraient dû savoir que les marchandises ne remplissaient pas les conditions requises pour bénéficier du traitement préférentiel. Le juge de renvoi se réfère ainsi à la charge de la preuve de l'existence des conditions visées au troisième alinéa du nouveau texte de l'article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes.
Sur la première partie du troisième alinéa du nouveau texte de l'article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes: charge de la preuve que l'exportateur a mentionné des informations inexactes
46. La première partie du troisième alinéa du nouveau texte de l'article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes comporte une exception à la présomption légale d'une erreur telle qu’elle ressort du deuxième alinéa. Ainsi, la délivrance d'un certificat de circulation des marchandises EUR.1 incorrect ne constitue exceptionnellement pas une erreur des autorités douanières lorsque ce certificat était fondé sur une présentation incorrecte des faits par l'exportateur.
47. D'après les règles de procédure généralement admises, c'est la personne qui se prévaut des conditions d'une disposition qui doit en prouver le respect.
48. Normalement, l'autorité qui impose le recouvrement a posteriori du montant des droits légalement dus invoquera la disposition dérogatoire figurant dans la première partie du troisième alinéa du nouveau texte de l'article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes. En principe, cette autorité – en règle générale, l'autorité douanière de l'État membre d'importation – a ainsi la charge de prouver que l'exportateur a effectivement présenté les faits de façon incorrecte, le caractère incorrect du certificat étant dû à cette présentation.
49. Cette répartition de la charge de la preuve est aussi justifiée parce que les autorités sont en règle générale mieux placées que l'entreprise importatrice, par exemple pour se charger de l’administration de la preuve. Dans le cadre de la coopération administrative avec les autorités du pays tiers, les autorités peuvent obtenir des indications sur lesinformations qui ont effectivement été fournies dans la procédure sur place et sur quels éléments le contenu du certificat de circulation des marchandises EUR.1 était en fin de compte fondé. L'article 28, paragraphe 3, du protocole n° 3 prévoit à cette fin explicitement que les formulaires de demande doivent être conservés pendant trois ans au moins. La question de savoir si les informations fournies par l'exportateur dans sa demande étaient exactes ou erronées doit alors être appréciée au regard de tous les éléments figurant sur le formulaire de demande (28), les autorités douanières du pays d'exportation étant en droit, conformément à l'article 32, paragraphe 3, du protocole n° 3, d'effectuer tout contrôle qu'elles estiment utile (29). De son côté, l'exportateur doit conserver pendant trois ans au moins les documents qui établissent l'origine des marchandises exportées.
50. L'obligation de conserver les documents qui pèse sur l'exportateur montre cependant aussi que l'administration de la preuve par les autorités compétentes dépend de la coopération de l'exportateur. Si, contrairement à cette obligation, l'exportateur ne conserve pas les documents nécessaires à la vérification de l'origine des marchandises exportées, les autorités douanières sont privées à leur corps défendant de la possibilité de vérifier si les informations fournies étaient correctes ou non. Il serait injuste, dans un tel cas, de faire peser la charge de la preuve sur les autorités douanières. D'après une jurisprudence constante, la Communauté européenne ne saurait en effet supporter les conséquences préjudiciables des agissements incorrects des fournisseurs des importateurs (30).
51. S'il n'est donc pas possible de vérifier les informations fournies initialement par l'exportateur, parce qu'il n'a pas conservé les documents appropriés contrairement à son obligation, il est opportun de renverser la charge de la preuve. Il faut alors faire peser la charge de la preuve sur le redevable des droits dans le cadre de la première partie du troisième alinéa du nouveau texte de l'article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes, c'est-à-dire qu'il doit prouver que les certificats de circulation des marchandises EUR.1 établis par les autorités du pays tiers sont basés sur une présentation correcte des faits. Les agissements incorrects ou l'erreur commise par un exportateur relèvent en effet d'un risque commercial habituel et ne sauraient être considérés comme imprévisibles dans le cadre de transactions commerciales. Même si le redevable des droits n'a aucune influence sur le comportement de ses cocontractants, il est libre de leur choix et il lui appartient de prendre les précautions appropriées à l'égard du risque qu’ils agissent de façon incorrecte, par exemple en incorporant des clauses en ce sens dans les contrats en question, ou en contractant une assurance spécifique (31). Le renversement de la charge de la preuve ne fait dans cette mesure pas porter sur le redevable des droits la «responsabilité d'un mauvais fonctionnement du système» (32).
52. Un renversement de la charge de la preuve dans l'hypothèse où, contrairement à l'obligation qui pèse sur lui, l'exportateur n'a pas conservé ses documents est par ailleurs conforme au souhait du législateur de prévenir les irrégularités et fraudes à l'occasion d'importation de marchandises dans le cadre d'un régime préférentiel (33). Si tel n'était pas le cas, il pourrait être tentant d'abuser du régime préférentiel au détriment du budget communautaire et de dissimuler cet abus en détruisant les documents qui doivent être conservés. Les gouvernements italiens et néerlandais, notamment, ont à bon droit souligné cet aspect durant la procédure devant la Cour.
Sur la deuxième partie du troisième alinéa du nouveau texte de l'article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes: charge de prouver que les autorités «savaient ou auraient dû savoir»
53. La deuxième partie du troisième alinéa du nouveau texte de l'article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes comporte une sous exception à la première partie de cet alinéa. En vertu de cette disposition, la présomption légale prévue au deuxième alinéa demeure néanmoins applicable, en particulier lorsqu'il ne fait aucun doute que les autorités de délivrance du certificat savaient ou auraient dû savoir que les marchandises ne remplissaient pas les conditions requises pour bénéficier du traitement préférentiel.
54. En règle générale, le redevable des droits qui devrait faire l'objet d'un recouvrement a posteriori invoquera cette sous-exception. D'après les règles de procédure généralement admises, le redevable des droits doit ainsi supporter la charge de la preuve dans le cadre de la deuxième partie du troisième alinéa du nouveau texte de l'article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes.
55. Il est vrai qu'un redevable établi dans la Communauté ne peut que difficilement apprécier, voire même prouver, le niveau de connaissances internes à l'époque des autorités compétentes d'un pays tiers lors de la délivrance d'un certificat de circulation des marchandises EUR.1. Comme tout tiers, ce redevable n'a pas les connaissances nécessaires à propos des affaires internes des autorités locales.
56. Il faut cependant songer que la deuxième partie du troisième alinéa du nouveau texte de l'article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes concerne précisément les cas dans lesquels il est manifeste que les autorités du pays tiers connaissaient ou auraient dû connaître certaines circonstances. Il peut uniquement s'agir de circonstances qui peuvent être établies, même sans informations sur le niveau de connaissances internes ou sur l'organisation des autorités du pays tiers. S'il n'existe par exemple dans le pays tiers en cause aucune unité de production de la marchandise en cause, il ne fait aucun doute qu'il n'est pas possible de délivrer un certificat attestant que cette marchandise provient de ce pays tiers (34). La preuve de circonstances telles ou similaires peut donc sans problème être exigée du redevable (35).
57. Dans ces circonstances, on peut continuer à appliquer la répartition de la charge de la preuve telle qu'elle ressort des règles de procédure communément admises; il n'est pas nécessaire de renverser la charge de la preuve.
Conclusion intermédiaire
58. Il faut par conséquent répondre comme suit à la troisième question du juge de renvoi:
Il incombe à celui qui invoque le troisième alinéa du nouveau texte de l'article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes de prouver que les conditions fixées par cette disposition sont remplies.
Si, contrairement à l'obligation qui pèse sur lui, l'exportateur n'a pas conservé les documents appropriés pour prouver l'origine des marchandises exportées, le redevable des droits a la charge de prouver que le certificat de circulation des marchandises EUR.1 délivré par les autorités du pays tiers était basé sur une présentation correcte des faits.
D – Sur la quatrième question préjudicielle: interprétation du libellé initial de l'article 220, paragraphe 2,sous b), du code des douanes
59. En posant sa quatrième question, le juge de renvoi souhaite obtenir des indications sur l'interprétation du libellé initial de l'article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes. Cette question a seulement été posée dans l'hypothèse où la première question appelle une réponse négative. Étant donné toutefois que, d'après la solution que nous proposons, il faut répondre à la première question par l’affirmative et que le nouveau texte de l'article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes s'applique à une situation comme celle du litige au principal, il n'y a pas lieu de répondre à la quatrième question.
VI – Conclusion
60. Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre comme suit aux questions préjudicielles du Gerechtshof te Amsterdam:
«1) L’article 220, paragraphe 2, sous b), du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire, dans sa version résultant du règlement (CE) n° 2700/2000 du Parlement européen et du Conseil, du 16 novembre 2000, s'applique aussi à des dettes douanières qui ont pris naissance avant son entrée en vigueur et ont fait l'objet d'un recouvrement a posteriori.
2) Si l'origine d'une marchandise mentionnée dans un certificat de circulation des marchandises EUR.1 ne peut pas être établie avec certitude a posteriori, on est en présence d'un certificat incorrect au sens de l'article 220, paragraphe 2, sous b), deuxième alinéa du code des douanes dans sa version résultant du règlement n° 2700/2000.
3) Il incombe à celui qui invoque le troisième alinéa du nouveau texte de l'article 220, paragraphe 2, sous b), du code des douanes de prouver que les conditions fixées par cette disposition sont remplies.
Si, contrairement à l'obligation qui pèse sur lui, l'exportateur n'a pas conservé les documents appropriés pour prouver l'origine des marchandises exportées, le redevable des droits a la charge de prouver que le certificat de circulation des marchandises EUR.1 délivré par les autorités du pays tiers était basé sur une présentation correcte des faits.»