HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a doua)
21 martie 2014(*)
„Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive împotriva anumitor persoane și entități care au legătură cu Osama ben Laden, cu rețeaua Al‑Qaida și cu talibanii – Regulamentul (CE) nr. 881/2002 – Înghețarea fondurilor și a resurselor economice ale unei persoane ca urmare a includerii acesteia pe o listă stabilită de un organ al Organizației Națiunilor Unite – Comitetul pentru sancțiuni – Includere ulterioară în anexa I la Regulamentul nr. 881/2002 – Refuzul Comisiei de a radia această includere pe listă – Acțiune în constatarea abținerii de a acționa – Drepturi fundamentale – Dreptul de a fi ascultat, dreptul la un control jurisdicțional efectiv și dreptul la respectarea proprietății”
În cauza T‑306/10,
Hani El Sayyed Elsebai Yusef, cu domiciliul în Londra (Regatul Unit), reprezentat inițial de E. Grieves, barrister, și de H. Miller, solicitor, și ulterior de E. Grieves, de H. Miller și de P. Moser, QC, și de R. Graham, solicitor,
reclamant,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de E. Paasivirta, de M. Konstantinidis și de T. Scharf, în calitate de agenți,
pârâtă,
susținută de
Consiliul Uniunii Europene, reprezentat inițial de E. Finnegan și de R. Szostak și ulterior de E. Finnegan, în calitate de agenți,
intervenient,
având ca obiect o cerere prin care s‑a solicitat constatarea, conform articolului 265 TFUE, a faptului că, în mod nelegal, Comisia nu a revocat Regulamentul (CE) nr. 1629/2005 al Comisiei din 5 octombrie 2005 de efectuare a celei de‑a cincizeci și patra modificări a Regulamentului (CE) nr. 881/2002 al Consiliului de instituire a unor măsuri restrictive specifice împotriva anumitor persoane și entități care au legătură cu Osama ben Laden, cu rețeaua Al‑Qaida și cu talibanii și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 467/2001 al Consiliului (JO L 260, p. 9, Ediție specială, 18/vol. 4, p. 81), în măsura în care acest act îl privește pe reclamant,
TRIBUNALUL (Camera a doua),
compus din domnii N. J. Forwood (raportor), președinte, F. Dehousse și J. Schwarcz, judecători,
grefier: doamna J. Weychert, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 9 octombrie 2012,
pronunță prezenta
Hotărâre
Istoricul cauzei
1 La 29 septembrie 2005, Comitetul instituit prin Rezoluția 1267 (1999) a Consiliului de Securitate al Organizației Națiunilor Unite (denumite în continuare „Comitetul pentru sancțiuni”, respectiv „Consiliul de Securitate”) a adăugat numele reclamantului, domnul Hani El Sayyed Elsebai Yusef, identificat ca fiind o persoană asociată organizației Al‑Qaida, pe lista recapitulativă cu persoanele și cu entitățile ale căror fonduri și alte resurse economice trebuie înghețate în temeiul diferitelor rezoluții ale Consiliului de Securitate [printre altele, Rezoluțiile 1333 (2000), 1390 (2002), 1455 (2003), 1562 (2004), 1617 (2005), 1730 (2006), 1735 (2006), 1822 (2008), 1904 (2009) și 1989 (2011)] care au drept scop combaterea amenințărilor împotriva păcii și a securității internaționale reprezentate de actele de terorism (denumită în continuare „lista Comitetului pentru sancțiuni”).
2 Prin Regulamentul (CE) nr. 1629/2005 al Comisiei din 5 octombrie 2005 de efectuare a celei de‑a cincizeci și patra modificări a Regulamentului (CE) nr. 881/2002 al Consiliului de instituire a unor măsuri restrictive specifice împotriva anumitor persoane și entități care au legătură cu Osama ben Laden, cu rețeaua Al‑Qaida și cu talibanii și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 467/2001 al Consiliului (JO L 260, p. 9, Ediție specială, 18/vol. 4, p. 81), numele reclamantului a fost adăugat pe lista din anexa I la Regulamentul (CE) nr. 881/2002 al Consiliului din 27 mai 2002 de instituire a unor măsuri restrictive specifice împotriva anumitor persoane și entități care au legătură cu Osama ben Laden, cu rețeaua Al‑Qaida și cu talibanii și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 467/2001 al Consiliului de interzicere a exportului anumitor mărfuri și servicii către Afganistan, de întărire a interdicției de zbor și de extindere a înghețării fondurilor și a altor resurse financiare în ceea ce‑i privește pe talibanii din Afganistan (JO L 139, p. 9, Ediție specială, 18/vol. 1, p. 189) (denumită în continuare „lista în litigiu”). Prin urmare, activele sale și alte resurse financiare au fost înghețate în Comunitatea Europeană, în conformitate cu dispozițiile de fond ale Regulamentului nr. 881/2002.
3 Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 6 ianuarie 2006 și îndreptată împotriva Consiliului Uniunii Europene, reclamantul a introdus o acțiune în anularea Regulamentului nr. 881/2002, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 1629/2005, în măsura în care aceste acte îl priveau. Prin Ordonanța Tribunalului din 31 mai 2006, Yusef/Consiliul (T‑2/06 nepublicată în Recueil), această acțiune a fost respinsă ca vădit inadmisibilă, întrucât a fost introdusă după expirarea termenului.
4 La 3 septembrie 2008, Curtea a pronunțat hotărârea în cauzele conexate Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia (C‑402/05 P și C‑415/05 P, Rep., p. I‑6351, denumită în continuare „Hotărârea Kadi I a Curții”).
5 Prin scrisorile din 7 martie 2009 adresate Consiliului Uniunii Europene și Comisiei Comunităților Europene, reclamantul a solicitat accesul la documentele utilizate de aceste instituții pentru a justifica includerea numelui său pe lista în litigiu.
6 Prin scrisoarea din 23 aprilie 2009, Comisia i‑a comunicat reclamantului trei documente, și anume: i) comunicatul SC/8516 al Comitetului pentru sancțiuni din 3 octombrie 2005 privind adăugarea numelui reclamantului împreună cu alte nume pe lista sa; ii) comunicatul SC/8520 al Comitetului pentru sancțiuni din 10 octombrie 2005 privind modificarea datelor personale ale reclamantului, astfel cum acestea figurează asociate numelui său pe lista comitetului menționat; iii) comunicatul SC/8815 al Comitetului pentru sancțiuni din 24 august 2006 privind o nouă modificare a acelorași date personale.
7 Reclamantul a introdus la High Court of Justice (England and Wales), Queen’s Bench Division (denumită în continuare „High Court”), o acțiune împotriva măsurii naționale de înghețare a fondurilor sale adoptate în privința sa de Ministerul Afacerilor Externe și al Commonwealth‑ului al Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord (denumit în continuare „FCO”), în paralel cu adoptarea Regulamentului nr. 1629/2005. În contextul acestei acțiuni, FCO a făcut numeroase demersuri la Comitetul pentru sancțiuni pentru a permite reclamantului să cunoască motivele includerii sale pe lista comitetului menționat, precum și identitatea statului care a solicitat această includere. Niciunul dintre demersurile menționate nu a avut succes, însă, într‑o depoziție făcută în calitate de martor la 19 iunie 2009 în fața High Court, șeful echipei de sancțiuni al FCO, exprimându‑se în numele acestuia, a declarat următoarele:
„În conformitate cu procedura de reexaminare, astfel cum a fost definită [în reglementarea aplicabilă], FCO a reunit informațiile de care dispune guvernul pentru a examina desemnarea [reclamantului] în lumina criteriilor prevăzute în rezoluțiile relevante [ale Consiliului de Securitate]. La finalul acestei proceduri de reexaminare, FCO a concluzionat în sensul că includerea [numelui reclamantului] pe lista [Comitetului pentru sancțiuni] în temeiul regimului [instituit prin Rezoluția 1267 (1999) a Consiliului de Securitate] nu mai era necesară. S‑au solicitat informații suplimentare, însă acestea nu au fost furnizate încă de statul care a propus numele [reclamantului]. În consecință, Regatul Unit va contacta Comitetul [pentru sancțiuni] pentru a‑i semnala că includerea [reclamantului] nu mai este necesară. Regatul Unit va prezenta și o cerere de radiere a [numelui reclamantului] de pe lista [Comitetului pentru sancțiuni] și va face eforturi să obțină respectiva radiere.”
8 Prin Hotărârea din 27 ianuarie 2010, Her Majesty’s Treasury (Respondent) v Mohammed Jabar Ahmed and Others (Appellants), Her Majesty’s Treasury (Respondent) v Mohammed al‑Ghabra (Appellant) and R (on the application of Hani el Sayed Sabaei Youssef) (Respondent) v Her Majesty’s Treasury (Appellant) [2010] UKSC 2 & [2010] UKSC 5, United Kingdom Supreme Court (Curtea Supremă a Regatului Unit) a anulat măsura națională de înghețare a fondurilor reclamantului, pentru motivul că aceasta fusese adoptată ultra vires.
9 Prin scrisoarea din 18 martie 2010, făcând trimitere la Hotărârea Kadi I a Curții și la hotărârea pronunțată de United Kingdom Supreme Court, citată anterior, reclamantul a solicitat Comisiei să îi radieze numele de pe lista în litigiu, printre altele, pentru motivele că:
– numele său fusese adăugat pe această listă în mod automat, în urma includerii sale pe lista Comitetului pentru sancțiuni, fără efectuarea unei evaluări independente și imparțiale de către Comisie;
– niciunul dintre motivele acestei includeri nu îi fusese comunicat, cu încălcarea drepturilor sale fundamentale și cu nerespectarea principiilor formulate de Curte în Hotărârea Kadi I;
– Regatul Unit, după ce a examinat elementele de probă pe care se întemeia includerea numelui său pe lista Comitetului pentru sancțiuni, concluzionase în sensul că nu erau îndeplinite criteriile privind includerea pe listă.
10 Reclamantul a solicitat de asemenea Comisiei să furnizeze de urgență informații suplimentare privind motivele de fond care justifică includerea numelui său pe lista în litigiu.
Procedura și noi evoluții în cursul judecății
11 Întrucât Comisia nu a dat niciun răspuns la scrisoarea reclamantului din 18 martie 2010 în termenul de două luni prevăzut la articolul 265 TFUE, acesta a introdus prezenta acțiune prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 23 iulie 2010.
12 Prin înscris depus la grefa Tribunalului în aceeași zi, reclamantul a introdus o cerere de asistență judiciară în temeiul articolului 94 din Regulamentul de procedură al Tribunalului. Această cerere a fost admisă prin Ordonanța președintelui Camerei a doua a Tribunalului din 22 octombrie 2010.
13 La 29 iulie 2010, Comitetul pentru sancțiuni a reexaminat includerea numelui reclamantului pe lista sa, în conformitate cu procedura de revizuire prevăzută la alineatul 25 din Rezoluția 1822 (2008) a Consiliului de Securitate. Scopul acestei reexaminări este acela de a se asigura că lista menționată este cât se poate de exactă și actualizată și de a se confirma că includerea numelui persoanei interesate pe listă rămâne justificată. La finalizarea acestei reexaminări, numele reclamantului a fost menținut pe lista Comitetului pentru sancțiuni.
14 La 31 august 2010, Comisia a primit din partea Comitetului pentru sancțiuni, drept răspuns la cererea sa din 26 ianuarie 2010, expunerea de motive pe care s‑a întemeiat includerea pe lista comitetului menționat a mai multor persoane, printre care reclamantul.
15 Prin scrisoarea din 10 septembrie 2010, Comisia a comunicat reclamantului expunerea de motive respectivă, precizând că pe această expunere de motive s‑a întemeiat includerea sa pe lista în litigiu (denumită în continuare „expunerea de motive”) și invitându‑l să formuleze observații anterior datei de 10 decembrie 2010.
16 Expunerea de motive are următorul cuprins:
„[Reclamantul] era membru al Jihadului islamic egiptean […] [Reclamantul] și alți membri ai Jihadului islamic egiptean s‑au alăturat Al‑Qaida […] la începutul anilor 1990.
Jihadul islamic egiptean, condus de locotenentul lui Osama ben Laden, Aiman al‑Zawahiri […], este răspunzător pentru bombardamentul Ambasadei Egiptului la Islamabad din anul 1995. Începând din anul 1998, grupul a primit majoritatea fondurilor din partea Al‑Qaida și, în anul 2001, a fuzionat cu Al‑Qaida.
[Reclamantul] a furnizat sprijin material Al‑Qaida și a conspirat pentru comiterea unor acte de terorism. Acesta a călătorit pe plan internațional utilizând documente false, a urmat un antrenament militar și a aparținut unor celule și grupuri care au săvârșit operațiuni teroriste prin utilizarea forței și a violenței, inclusiv intimidarea, amenințarea și prejudiciile aduse proprietăților publice și private, precum și prin opunerea la activitățile autorităților publice. [Reclamantul] a dat instrucțiuni altor persoane să meargă în Afganistan pentru a lua parte acolo la violențe. El a utilizat un site internet pentru a susține actele teroriste întreprinse de Al‑Qaida, precum și pentru a menține contactul cu un anumit număr de partizani în lume.
[Reclamantul] este căutat de autoritățile egiptene pentru implicarea sa în crime de terorism comise în interiorul și în afara Egiptului, inclusiv înțelegeri secrete cu caracter infracțional cu intenția de a comite asasinate, distrugerea proprietăților, posesia neautorizată a armelor de foc, a munițiilor și a explozibilelor, contrafacerea documentelor oficiale și a altor documente și furt.”
17 Prin înscris separat depus la grefa Tribunalului la 8 octombrie 2010, în temeiul articolului 114 din Regulamentul de procedură, Comisia a ridicat o excepție de inadmisibilitate a prezentei acțiuni.
18 La 30 septembrie 2010, Tribunalul a pronunțat Hotărârea în cauza Kadi/Comisia (T‑85/09, Rep., p. II‑5177, denumită în continuare „Hotărârea Kadi II a Tribunalului”).
19 Prin Ordonanța președintelui Camerei a doua a Tribunalului din 19 noiembrie 2010, a fost admisă cererea de intervenție în susținerea concluziilor Comisiei formulată de Consiliu.
20 La 30 noiembrie 2010, Comitetul pentru sancțiuni a refuzat să dea curs cererii de radiere a numelui reclamantului de pe lista sa, prezentată de Regatul Unit. Dintr‑o scrisoare din 2 decembrie 2011 a președintelui Comitetului pentru sancțiuni adresată Comisiei rezultă că „cel puțin un stat membru al [Comitetului pentru sancțiuni] a concluzionat în sensul că nu era de acord cu faptul că [reclamantul] nu mai îndeplinea criteriile de includere pe lista [comitetului menționat]”.
21 Prin scrisoarea din 9 decembrie 2010, reclamantul a prezentat Comisiei observațiile sale drept răspuns la expunerea de motive.
22 Conform articolului 7c alineatul (3) din Regulamentul nr. 881/2002, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) nr. 1286/2009 al Consiliului din 22 decembrie 2009 (JO L 346, p. 42), în acest caz Comisia a inițiat revizuirea deciziei sale privind includerea numelui reclamantului pe lista în litigiu, având în vedere respectivele observații și urmând procedura menționată la articolul 7b alineatul (2) din Regulamentul nr. 881/2002. De asemenea, Comisia a transmis observațiile în discuție Comitetului pentru sancțiuni.
23 Prin Ordonanța Tribunalului (Camera a doua) din 14 martie 2011, excepția de inadmisibilitate a fost unită cu fondul.
24 Printr‑o măsură de organizare a procedurii din 17 noiembrie 2011, Tribunalul (Camera a doua) a solicitat părților să o informeze despre stadiul procedurii de revizuire inițiate în speță în temeiul Regulamentului nr. 881/2002, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 1286/2009 (denumită în continuare „procedura de revizuire”), și, în ipoteza în care nu a fost adoptată încă o decizie cu privire la revizuire, a solicitat Comisiei să îi precizeze motivele și să îi comunice data aproximativă la care preconiza adoptarea sa.
25 Prin scrisoarea depusă la grefa Tribunalului la 8 decembrie 2011, reclamantul a informat Tribunalul că nu era în măsură să dea curs acestei solicitări, întrucât nu primise nicio informație sau corespondență din partea Comisiei de la momentul trimiterii scrisorii sale din 9 decembrie 2010.
26 Prin scrisoarea depusă la grefa Tribunalului la 6 decembrie 2011, Comisia a informat Tribunalul că invitase Comitetul pentru sancțiuni să răspundă la observațiile formulate de reclamant la 9 decembrie 2010, înainte de a‑și finaliza revizuirea. Aceasta a arătat că, în urma unor numeroase insistențe din partea sa la comitetul respectiv, la 2 decembrie 2011, a primit în sfârșit de la acesta o comunicare în care se preciza că comitetul menționat „investi[ga] în mod activ” cazul. Comisia a susținut că ar fi rezonabil să aștepte rezultatul investigației Comitetului pentru sancțiuni. Ea s‑a declarat însă gata să acționeze „cu toată rapiditatea necesară” și a arătat că spera să fie în măsură să încheie procedura de revizuire „în cursul primului trimestru al anului 2012”.
27 Prin scrisoarea depusă la grefa Tribunalului la 6 decembrie 2011, Consiliul a confirmat informațiile Comisiei.
28 Prin scrisoarea depusă la grefa Tribunalului la 20 decembrie 2011, Comisia a informat Tribunalul că primise din partea președintelui Comitetului pentru sancțiuni o nouă comunicare scrisă din data de 15 decembrie 2011, anexată la scrisoarea respectivă, privind cazul reclamantului și a repetat că spera să fie în măsură să încheie procedura sa de revizuire în cursul primului trimestru al anului 2012. În comunicarea menționată se arată, printre altele, următoarele:
„În ceea ce privește afirmația că probele referitoare la această cauză ar fi fost obținute prin tortură, statul de reședință [al reclamantului] a comunicat punctul său de vedere [Comitetului pentru sancțiuni] în scrisoarea anexată, din data de 7 decembrie 2011. Un alt membru al [Comitetului pentru sancțiuni] a afirmat că este cunoscut că [reclamantul] conduce «Al‑Maqreze Center for Historical Studies», cu sediul în Regatul Unit. Pe site‑ul internet al acestui centru (www.almaqreze.net) este disponibil material radicalist.”
29 Scrisoarea Reprezentanței Permanente a Regatului Unit la Organizația Națiunilor Unite (ONU) adresată președintelui Comitetului pentru sancțiuni din 7 decembrie 2011, anexată la respectiva comunicare, menționează, printre altele, următoarele:
„[Reclamantul] contestă în prezent la instanțele din Regatul Unit decizia acestui din urmă stat de a susține desemnarea sa în temeiul Rezoluției 1989 (2011) a Consiliului de Securitate. În cadrul acestei acțiuni, [reclamantul] afirmă că probele incriminatore în privința sa «fie au fost obținute prin torturarea colegilor [săi], fie au fost elaborate de autoritățile egiptene». În consecință, [reclamantul] nu sugerează că știe că probele reținute împotriva sa au fost obținute prin tortură, ci mai degrabă că consideră aceste probe ca nefiind fiabile, pentru unul dintre cele două motive posibile.
Regatul Unit insistă asupra faptului că nu există niciun motiv pentru a crede că informațiile pe care le‑a luat în considerare atunci când a decis să elimine rezervele privind desemnarea [reclamantului] au fost obținute prin tortură sau au fost elaborate de autoritățile egiptene, după cum afirmă [reclamantul].
[Reclamantul] dispune de posibilitatea de a se adresa în mod direct [Comitetului pentru sancțiuni] pentru a fi radiat de pe listă. Începând din data de 3 iunie 2010, el are dreptul să depună o cerere de radiere la biroul Ombudsmanului.
În prezent, Regatul Unit reexaminează desemnarea [reclamantului] și va contacta [Comitetul pentru sancțiuni] de îndată ce acest proces va fi încheiat.”
30 Prin scrisoarea din 11 ianuarie 2012, Comisia a informat reclamantul că reexaminarea cazului său era în continuare în curs și i‑a comunicat elementele incriminatoare suplimentare cuprinse în scrisoarea președintelui Comitetului pentru sancțiuni din 15 decembrie 2011, menționată mai sus, invitându‑l să îi prezinte observații în această privință anterior datei de 1 februarie 2012.
31 Prin scrisoarea din 1 februarie 2012, reclamantul a prezentat Comisiei observațiile sale.
32 Prin scrisoarea depusă la grefa Tribunalului la 1 mai 2012, reclamantul a comunicat Tribunalului o copie a scrisorilor menționate la punctele 30 și 31 de mai sus.
33 Pe baza raportului judecătorului raportor, Tribunalul (Camera a doua extinsă) a decis deschiderea procedurii orale.
34 Prin scrisoarea depusă la grefa Tribunalului la 14 septembrie 2012, reclamantul a prezentat o cerere de măsuri de organizare a procedurii, având drept scop adresarea anumitor întrebări Comisiei. La această scrisoare erau anexate o scrisoare a reclamantului adresată Comisiei din 13 septembrie 2012, precum și un anumit număr de documente care nu mai erau secrete, primite recent de el de la UK Security Services (serviciile de securitate ale Regatului Unit).
35 Prin scrisoarea depusă la grefa Tribunalului la 24 septembrie 2012, Comisia a informat Tribunalul că primise din partea președintelui Comitetului pentru sancțiuni o altă comunicare scrisă, din data de 21 martie 2012, anexată la scrisoarea menționată, referitoare la cazul reclamantului și a precizat, pe baza unor informații neoficiale comunicate de delegația sa la New York (Statele Unite), că procesul de reexaminare a cazului reclamantului de către Comitetul pentru sancțiuni ar putea conduce la adoptarea unei decizii la 23 decembrie 2012. În comunicarea respectivă se menționează, printre altele, următoarele:
„În urma scrisorilor mele precedente din 2 și din 15 decembrie 2011, aș dori să vă informez că statul care a făcut desemnarea a informat Comitetul [pentru sancțiuni] că se opunea la divulgarea identității sale, în calitate de stat care a făcut desemnarea. În plus, autoritățile din acest stat au confirmat că, «potrivit reexaminării lor recente a cazului [reclamantului], acestea ajunseseră la concluzia că existau în continuare legături și conexiuni între [reclamant] și Al‑Qaida, având în vedere că el este membru al grupului Al‑jihad, care are legături cu organizația Al‑Qaida».”
36 Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 9 octombrie 2012, la sfârșitul căreia au început deliberările.
37 La 18 iulie 2013, Curtea a pronunțat hotărârea sa în cauzele conexate Comisia și alții/Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P și C‑595/10 P, denumită în continuare „Hotărârea Kadi II a Curții”).
Concluziile părților
38 Reclamantul solicită Tribunalului:
– constatarea faptului că abținerea Comisiei de a radia numele său de pe lista în litigiu este nelegală;
– obligarea Comisiei de a radia numele său de pe lista respectivă;
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată, inclusiv a cheltuielilor avansate de casieria Tribunalului în temeiul asistenței judiciare.
39 Comisia, susținută de Consiliu, solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii ca inadmisibilă și/sau ca nefondată;
– obligarea reclamantului la plata cheltuielilor de judecată.
40 În ședință, reclamantul a renunțat la capătul său de cerere privind obligarea Comisiei de a radia numele său de pe lista în litigiu, precum și la cererea sa de măsuri de organizare a procedurii, aspect care a fost consemnat în procesul‑verbal de ședință.
În drept
Cu privire la admisibilitate
Argumentele părților
41 În primul rând, Comisia și Consiliul susțin că prezenta acțiune în constatarea abținerii de a acționa constituie, în esență, o acțiune în anularea Regulamentului nr. 1629/2005, introdusă în mod vădit după expirarea termenului, și, prin urmare, o acțiune inadmisibilă.
42 Pe de altă parte, reclamantul nu ar avea calitate procesuală pentru a formula o acțiune în constatarea abținerii de a acționa prin invocarea lipsei revocării Regulamentului nr. 1629/2005, din moment ce el nu a formulat o acțiune în anularea acestui regulament la momentul adoptării sale în anul 2005. Procedând astfel, reclamantul ar încerca să eludeze expirarea termenului de ordine publică de introducere a acțiunii în anulare, prevăzut la articolul 230 CE (devenit articolul 263 TFUE), ceea ce ar fi interzis potrivit unei jurisprudențe clasice și constante. În opinia Consiliului, nu ar fi în interesul administrării justiției de a acorda persoanelor interesate un termen, în fapt nelimitat, pentru a formula o acțiune care poate determina revocarea, retroactivă sau nu, a unei măsuri de înghețare a fondurilor.
43 În al doilea rând, Comisia și Consiliul arată că prezenta acțiune este în orice caz inadmisibilă, întrucât nu s‑ar fi dovedit că, la momentul la care Comisiei i s‑a solicitat să acționeze, în sensul articolului 265 al doilea paragraf TFUE, la 18 martie 2010, aceasta ar fi avut obligația, în raport cu dreptul Uniunii Europene, să revoce Regulamentul nr. 1629/2005, în măsura în care îl privește pe reclamant.
44 Regulamentul nr. 881/2002, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 1286/2009, nu ar prevedea nicio obligație de a acționa la solicitarea unei persoane în cauză. În temeiul articolului 7c alineatul (2) din Regulamentul nr. 881/2002, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 1286/2009, Comisia ar avea doar obligația să comunice persoanei în cauză motivele includerii numelui său pe lista în litigiu „[î]ndată ce expunerea de motive solicitată este furnizată de Comitetul pentru sancțiuni” și ulterior, în temeiul articolului 7c alineatul (3) din Regulamentul nr. 881/2002, să își revizuiască decizia, „[î]n cazul în care sunt prezentate observații” de către persoana în cauză. Comisia consideră că nu are obligația să inițieze procedura de revizuire înainte de a fi primit expunerea de motive din partea Comitetului pentru sancțiuni și înainte ca etapele menționate la articolul 7c alineatul (2) din Regulamentul nr. 881/2002 să fi fost finalizate.
45 Or, în speță, întrucât la data introducerii acțiunii Comitetul pentru sancțiuni nu a transmis expunerea de motive Comisiei, această instituție nu a omis să adopte o măsură la care era obligată.
46 În continuare, reclamantul ar fi beneficiat în mod corespunzător de garanțiile procedurale prevăzute de Regulamentul nr. 881/2002, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 1286/2009, iar revizuirea includerii numelui său pe listă ar fi în continuare în curs.
47 În al treilea rând, Consiliul și Comisia susțin că respingerea prezentei acțiuni ca inadmisibilă nu privează reclamantul de posibilitatea de a introduce o cale de atac administrativă sau judiciară împotriva măsurii de înghețare a activelor sale.
48 În această privință, instituțiile menționate arată, în primul rând, că dreptul la apărare al persoanelor și al entităților incluse pe lista Comitetului pentru sancțiuni este în prezent consacrat de Regulamentul nr. 881/2002, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 1286/2009. În temeiul articolului 7c din Regulamentul nr. 881/2002, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 1286/2009, persoanele care au fost incluse pe lista în litigiu înainte de 3 septembrie 2008 și care figurează în continuare pe listă pot înainta Comisiei o cerere de expunere de motive, iar Comisia are obligația să le comunice expunerea de motive pe care o primește din partea Comitetului pentru sancțiuni, oferindu‑le posibilitatea de a‑și exprima punctul de vedere în această privință. În consecință, Comisia ar avea, așadar, obligația de a‑și revizui decizia de a supune persoanele interesate unei măsuri de înghețare a activelor lor, iar decizia pe care Comisia o adoptă la sfârșitul acestei revizuiri ar constitui un act destinat să producă efecte juridice în sensul articolului 263 TFUE, care poate face obiectul unei acțiuni la instanța Uniunii.
49 În speță, expunerea de motive elaborată de Comitetul pentru sancțiuni la 7 septembrie 2010 ar fi fost comunicată reclamantului la 10 septembrie 2010, iar Comisia l‑a invitat să formuleze observații anterior datei de 10 decembrie 2010. Observațiile menționate ar fi fost comunicate la momentul respectiv de Comisie Comitetului pentru sancțiuni.
50 Pe de altă parte, chiar dacă Tribunalul ar admite prezenta acțiune, soluționarea reală a litigiului, în ceea ce privește menținerea înghețării fondurilor reclamantului, ar depinde de rezultatul procedurii administrative de revizuire aflate în prezent în curs.
51 Consiliul și Comisia se referă, în al doilea rând, la posibilitățile de a sesiza Oficiul Ombudsmanului, instituit prin Rezoluția 1904 (2009) a Consiliului de Securitate.
52 Reclamantul contestă aceste argumente și susține că prezenta acțiune în constatarea abținerii de a acționa este admisibilă.
Aprecierea Tribunalului
53 În ceea ce privește argumentele prezentate, în primul rând, de Comisie și de Consiliu, trebuie arătat de la bun început că prezenta acțiune are ca obiect doar „constatarea faptului că lipsa radierii de către Comisie a nume[lui] [reclamantului] de pe lista în litigiu este nelegală” și că aceasta nu vizează anularea niciunui act. O astfel de acțiune se prezintă, așadar, în mod formal, ca o acțiune în constatarea abținerii de a acționa în temeiul articolului 265 TFUE, iar nu ca o acțiune în anulare în temeiul articolului 263 TFUE.
54 Desigur, astfel cum Comisia și Consiliul amintesc în mod întemeiat, nu este permis unui reclamant să eludeze expirarea termenului de introducere a unei acțiuni în anulare în temeiul articolului 263 TFUE, îndreptată împotriva unui act al unei instituții, prin „artificiul de procedură” al acțiunii în constatarea abținerii de a acționa introduse în temeiul articolului 265 TFUE, îndreptată împotriva refuzului acestei instituții de a anula sau de a revoca actul respectiv (Hotărârea Curții din 6 aprilie 1962, Meroni și alții/Înalta Autoritate, 21/61‑26/61, Rec., p. 143 și 155).
55 În special, nu este suficient să se afirme că un astfel de act ar fi fost adoptat cu încălcarea Tratatului FUE, din moment ce acesta prevede, printre altele, la articolul 263, alte căi prin care un act al Uniunii pretins nelegal poate fi atacat și eventual anulat pe baza acțiunii unei părți care are calitatea corespunzătoare. Admiterea faptului că persoanele interesate ar putea solicita instituției care emite actul să îl revoce, iar în cazul abținerii instituției menționate, ar putea sesiza aceasta la instanța Uniunii ca omisiune nelegală de a hotărî, ar echivala cu acordarea acestora a unei căi de atac paralele cu cea prevăzută la articolul 263 TFUE, care nu ar fi supusă condițiilor prevăzute de tratat. În consecință, o astfel de acțiune nu îndeplinește cerințele articolului 265 TFUE și trebuie, așadar, să fie declarată inadmisibilă (Hotărârea Curții din 10 decembrie 1969, Eridania și alții/Comisia, 10/68 și 18/68, Rec., p. 459, punctele 16‑18).
56 Or, în cauză, termenul de introducere a unei acțiuni în anulare îndreptate împotriva Regulamentului nr. 1629/2005 prin care s‑a dispus inițial înghețarea fondurilor reclamantului a expirat la 30 decembrie 2005 și tocmai refuzul Comisiei de a revoca acest regulament constituie abținerea de a acționa invocată în cadrul prezentei acțiuni.
57 În plus, reclamantul introdusese o acțiune în anularea Regulamentului nr. 881/2002, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 1629/2005, printr‑o cerere introductivă a cărei copie parvenise prin fax la grefa Tribunalului la 23 decembrie 2005. Întrucât originalul acestei acțiuni nu a fost însă depus la grefa Tribunalului decât la 6 ianuarie 2006, în urma unei erori a cabinetului de avocați care îl reprezenta pe reclamant, imputată lipsei de experiență a unei tinere secretare și perioadei de Crăciun, prin Ordonanța Yusef/Consiliul, citată anterior, această acțiune a fost respinsă drept vădit inadmisibilă, întrucât a fost introdusă după expirarea termenului.
58 În aceste condiții, din punct de vedere strict subiectiv, această din urmă împrejurare este mai degrabă de natură să evidențieze că reclamantul nu urmărește să eludeze expirarea termenului de introducere a acțiunii în anulare prin intermediul prezentei acțiuni în constatarea abținerii de a acționa, întrucât acesta nu a mai contactat Comisia anterior datei de 7 martie 2009, și anume timp de aproape trei ani după respingerea acestei acțiuni ca inadmisibilă.
59 Este vorba, în realitate, despre elemente noi, apărute după adoptarea Regulamentului nr. 1629/2005 și respingerea acțiunii în anularea acestui regulament ca inadmisibilă, care, astfel cum se va expune în continuare, au determinat reclamantul, într‑o primă etapă, la 7 martie 2009, să solicite să aibă acces la documentele utilizate de Comisie pentru a justifica înghețarea fondurilor sale (a se vedea punctul 5 de mai sus), într‑o a doua etapă, la 18 martie 2010, să solicite Comisiei să radieze numele său de pe lista în litigiu (a se vedea punctul 9 de mai sus) și, într‑o a treia etapă, la 23 iulie 2010, întrucât Comisia nu a dat curs în niciun fel acestei solicitări în termenul de două luni prevăzut la articolul 265 TFUE, să introducă prezenta acțiune în constatarea abținerii de a acționa.
60 Or, rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că existența unor fapte noi esențiale poate justifica prezentarea unei cereri având ca obiect reexaminarea unei decizii care nu a fost contestată în termenele prevăzute (Hotărârea Curții din 15 mai 1985, Esly/Comisia, 127/84, Rec., p. 1437, punctul 10, Hotărârea Curții din 14 iunie 1988, Muysers și Tülp/Curtea de Conturi, 161/87, Rec., p. 3037, punctul 11, și Ordonanța Tribunalului din 11 iulie 1997, Chauvin/Comisia, T‑16/97, RecFP, p. I‑A‑237 și II‑681, punctul 37).
61 În acest context, trebuie acordată atenție și dimensiunii temporale specifice a actului în discuție în prezenta cauză, care îl distinge de actele care au condus la jurisprudența amintită la punctul 54 de mai sus.
62 Spre deosebire de asemenea acte destinate să producă efecte definitive, într‑adevăr, o măsură de înghețare a fondurilor în temeiul Regulamentului nr. 881/2002 constituie o măsură conservatorie de natură preventivă, care nu are intenția de a priva persoanele interesate de proprietatea lor (Hotărârea Kadi I a Curții, punctul 358). Validitatea unei asemenea măsuri este astfel întotdeauna condiționată de continuarea existenței împrejurărilor de fapt și de drept care au determinat adoptarea sa, precum și de necesitatea menținerii sale în vederea realizării obiectivului care îi este asociat.
63 Această natură, prin definiție provizorie, a măsurii de înghețare a fondurilor este cea care justifică inaplicabilitatea în speță a soluției jurisprudențiale expuse la punctul 54 de mai sus. Spre deosebire de un act destinat să producă efecte de lungă durată, o măsură de înghețare a fondurilor în temeiul Regulamentului nr. 881/2002 trebuie în orice moment să poată face obiectul unei cereri de revizuire, cu scopul de a verifica dacă menținerea sa se dovedește justificată, iar abținerea Comisiei de a da curs unei astfel de cereri trebuie să poată face obiectul unei acțiuni în constatarea abținerii de a acționa.
64 Trebuie arătat, în această privință, astfel cum a procedat Curtea la punctul 365 din Hotărârea Kadi I, că rezoluțiile Consiliului de Securitate pe care Regulamentul nr. 881/2002 urmărește să le pună în aplicare prevăd ele însele un mecanism de reexaminare periodică a regimului general de măsuri pe care le stabilesc, precum și o procedură care permite persoanelor interesate să supună „în orice moment” cazul lor Comitetului pentru sancțiuni în vederea reexaminării (a se vedea și punctul 13 de mai sus).
65 În sfârșit, trebuie adăugat că reținerea argumentelor instituției pârâte și a celei interveniente ar avea drept consecință, după expirarea termenului de introducere a acțiunii în anularea unei măsuri de înghețare a fondurilor, conferirea, în favoarea Comisiei, a puterii exorbitante de a îngheța pentru o perioadă nedeterminată fondurile unei persoane, în afara oricărui control jurisdicțional și indiferent de evoluția sau de dispariția împrejurărilor care au justificat inițial adoptarea acestei măsuri (a se vedea prin analogie Hotărârea Tribunalului din 30 septembrie 2009, Sison/Consiliul, T‑341/07, Rep., p. II‑3625, punctul 116).
66 În definitiv, în Concluziile prezentate în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Eridania și alții/Comisia, citată anterior (Rec., p. 484 și 494), avocatul general Roemer exprimase deja opinia potrivit căreia un reclamant care lasă să expire termenele stabilite pentru introducerea unei acțiuni în anulare împotriva unui act nu poate „solicita anularea sa” în cadrul procedurii prevăzute la articolul 265 TFUE, „cu excepția cazului în care dovedește apariția unor fapte noi”. De asemenea, formularea precisă de la punctul 16 din Hotărârea Eridania și alții/Comisia, citată anterior, arată că Eridania ar fi putut să obțină câștig de cauză dacă ar fi fost în măsură să demonstreze că exista o obligație legală care îi incumba Comisiei de a revoca deciziile contestate, cu titlu de exemplu, în cazul apariției unor fapte noi precum cel avut în vedere de avocatul general Roemer.
67 Demersul procedural urmat în speță de reclamant, întemeiat tocmai pe invocarea anumitor fapte noi, este, așadar, pe deplin compatibil cu jurisprudența „clasică și constantă” pe care se întemeiază Comisia și Consiliul.
68 În plus, demersul este prevăzut expres de reglementarea în vigoare la data solicitării de a acționa (18 martie 2010), și anume de articolul 7c din Regulamentul nr. 881/2002, astfel cum a fost modificat, începând de la 26 decembrie 2009, prin Regulamentul nr. 1286/2009. Pe de o parte, astfel, această dispoziție prevede la primele trei alineate o procedură de revizuire de care trebuie să beneficieze în mod specific persoanele care, precum reclamantul, au fost incluse pe lista în litigiu înainte de 3 septembrie 2008 (și anume înaintea pronunțării Hotărârii Kadi I a Curții). Aceste persoane pot înainta Comisiei o cerere de expunere de motive care au determinat includerea lor pe lista în litigiu; în continuare, ele pot prezenta observații în această privință, iar în acest caz Comisia trebuie să își revizuiască decizia privind includerea lor pe listă, având în vedere respectivele observații. Pe de altă parte, dispoziția menționată prevede la alineatul (4) o procedură de revizuire de care trebuie să beneficieze orice persoană inclusă pe lista în litigiu care, „în baza unor dovezi substanțiale noi”, depune o nouă cerere de radiere. Atât într‑un caz, cât și în celălalt, calea acțiunii în constatarea abținerii de a acționa trebuie să fie, așadar, deschisă, conform articolului 265 TFUE, astfel cum a fost interpretat în jurisprudență, în cazul abținerii Comisiei de a efectua revizuirea prevăzută la articolul 7c din Regulamentul nr. 881/2002.
69 În speță, elementele noi, invocate în mod specific de reclamant în scrisoarea sa din 18 martie 2010 adresată Comisiei, sunt de două tipuri, și anume, pe de o parte, pronunțarea Hotărârii Kadi I a Curții la 3 septembrie 2008, în care s‑au menționat condițiile de formă și de fond în care poate fi impusă o măsură de înghețare a fondurilor, precum și garanțiile procedurale de care trebuie să poată beneficia persoanele interesate, și, pe de altă parte, împrejurarea că guvernul Regatului Unit, după ce a examinat, în contextul unei proceduri naționale, elementele de probă pe care s‑a întemeiat includerea numelui său pe lista Comitetului pentru sancțiuni, a concluzionat aproximativ în luna iunie 2009 în sensul că acesta nu îndeplinea criteriile de includere pe lista respectivă și și‑a anunțat intenția de a se adresa Comitetului pentru sancțiuni în scopul de a obține radierea numelui său de pe lista indicată (a se vedea punctele 7 și 9 de mai sus).
70 În ceea ce privește poziția luată de autoritățile britanice în favoarea reclamantului, aceasta rezultă dintr‑o depoziție făcută în calitate de martor în fața High Court la 19 iunie 2009 de șeful echipei de sancțiuni al FCO, autorizat să se exprime în numele ministerului menționat. Aceasta constituie în mod incontestabil un element nou, întrucât, la origine, Regatul Unit nu s‑a opus înghețării fondurilor reclamantului, decisă de Comitetul pentru sancțiuni la 29 septembrie 2005 (a se vedea punctul 1 de mai sus). Potrivit normelor de funcționare internă a Comitetului pentru sancțiuni, astfel cum erau în vigoare la momentul respectiv, într‑adevăr, măsurile de înghețare a fondurilor erau adoptate prin consens, așadar, prin vot unanim. Regatul Unit, în calitate de membru permanent al Consiliului de Securitate și, ipso facto, al Comitetului pentru sancțiuni, și‑a dat, prin urmare, în mod necesar acordul la înghețarea fondurilor reclamantului, în septembrie 2005, înainte de a reveni asupra poziției sale în anul 2009. Reclamantul afirmă că a luat cunoștință de această schimbare de poziție tot în luna iunie 2009, cu ocazia procedurii la High Court, aspect care pare confirmat de elementele din dosar și care nu este, în orice caz, contestat de Comisie. Acest element nou poate fi calificat și drept esențial, chiar și numai pentru motivul statutului de membru permanent al Consiliului de Securitate de care beneficiază acest stat membru, care este, în plus, statul în care își are reședința persoana interesată.
71 În ceea ce privește pronunțarea Hotărârii Kadi I a Curții, este adevărat că, potrivit unei jurisprudențe constante, efectele juridice ale unei hotărâri a instanței Uniunii pronunțate în cadrul acțiunii în anulare nu afectează, în plus față de părți, decât persoanele vizate în mod direct de însuși actul anulat și că o astfel de hotărâre nu poate constitui un fapt nou față de aceste persoane (Hotărârea Curții din 17 iunie 1965, Müller/Consiliile CEE, CEEA și CECO, 43/64, Rec., p. 499 și 515, Hotărârea Curții din 14 decembrie 1965, Pfloeschner/Comisia, 52/64, Rec., p. 1211 și 1219, Hotărârea Curții din 8 martie 1988, Brown/Curtea de Justiție, 125/87, Rec., p. 1619, punctul 13, și Ordonanța Tribunalului din 15 decembrie 1995, Progoulis/Comisia, T‑131/95, RecFP, p. I‑A‑297 și II‑907, punctul 41).
72 În prezenta cauză, trebuie ținut cont însă nu doar de pronunțarea Hotărârii Kadi I a Curții, ci în egală măsură și mai ales de schimbarea de atitudine și de comportament pe care această hotărâre a indus‑o în mod necesar Comisiei și care constituie ea însăși un fapt nou și esențial. Astfel, până la pronunțarea acestei hotărâri, Comisia considera, pe de o parte, că trebuia să respecte cu strictețe deciziile Comitetului pentru sancțiuni, fără nicio putere de apreciere autonomă, și, pe de altă parte, că garanțiile obișnuite ale dreptului la apărare erau inaplicabile în contextul adoptării sau al contestării unei măsuri de înghețarea fondurilor în temeiul Regulamentului nr. 881/2002. Acest punct de vedere a fost de altfel confirmat de Tribunal în Hotărârea sa din 21 septembrie 2005, Kadi/Consiliul și Comisia (T‑315/01, Rec., p. II‑3649, denumită în continuare „Hotărârea Kadi I a Tribunalului”). În schimb, imediat după pronunțarea Hotărârii Kadi I a Curții, care a anulat Hotărârea Kadi I a Tribunalului, și tocmai pentru a se conforma acestei hotărâri, astfel cum prevede articolul 266 TFUE, Comisia și‑a modificat radical abordarea și a revizuit, dacă nu din proprie inițiativă, cel puțin la cererea expresă a persoanelor interesate, toate celelalte cazuri de înghețare a fondurilor în temeiul Regulamentului nr. 881/2002.
73 În acest context, trebuie arătat că, potrivit bazei de date Prelex, propunerea Comisiei adresată Consiliului de adoptare a unui regulament de modificare a Regulamentului nr. 881/2002, pentru a se conforma Hotărârii Kadi I a Curții, a fost adoptată oficial de Comisie încă din 22 aprilie 2009 [a se vedea în special considerentele (4), (5) și (8) și articolul 1, care prevăd, printre altele, introducerea articolului 7c și a articolului 7a alineatul (3) în Regulamentul nr. 881/2002].
74 Desigur, aceste dispoziții noi, astfel cum au fost modificate ulterior în cursul procesului legislativ, nu au dobândit forță de lege înainte de adoptarea lor oficială de către Consiliu și de intrarea lor în vigoare, în a treia zi de la data publicării lor în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, la 23 decembrie 2009. Nu este mai puțin adevărat că ele reflectă de asemenea atât recunoașterea de către Comisie a faptului că includerea persoanelor pe lista în litigiu înainte de pronunțarea Hotărârii Kadi I a Curții se efectuase cu încălcarea drepturilor lor fundamentale, cât și, mai ales, noua rezoluție a Comisiei de a remedia pentru viitor această stare de fapt. Tribunalul consideră că în acest caz este vorba despre elemente noi și esențiale în raport cu situația persoanelor incluse pe lista în litigiu înainte de pronunțarea Hotărârii Kadi I a Curții.
75 Ținând seama de toate considerațiile de mai sus, argumentele Comisiei și ale Consiliului trebuie respinse ca nefondate (a se vedea în acest sens Ordonanța Tribunalului din 1 septembrie 2011, Elosta/Comisia, T‑102/09, nepublicată în Repertoriu, punctul 39).
76 În aceea ce privește argumentele prezentate în al doilea rând de Comisie și de Consiliu, întemeiate pe inexistența obligației de a acționa, acestea nu privesc admisibilitatea, ci fondul acțiunii. Potrivit unei jurisprudențe constante, astfel, pentru a se pronunța cu privire la temeinicia concluziilor în constatarea abținerii de a acționa, trebuie să se verifice dacă, la momentul punerii în întârziere a Comisiei în sensul articolului 265 TFUE, instituția avea o obligație de a acționa (a se vedea Hotărârea Tribunalului din 20 septembrie 2011, Arch Chemicals și Arch Timber Protection/Comisia, T‑400/04 și T‑402/04‑T‑404/04, nepublicată în Repertoriu, punctul 57, și Hotărârea Tribunalului din 29 septembrie 2011, Ryanair/Comisia, T‑442/07, nepublicată în Repertoriu, punctele 27 și 28 și jurisprudența citată).
77 În sfârșit, argumentele prezentate în al treilea rând de Comisie și de Consiliu, întemeiate pe existența unor căi de atac alternative în dreptul Uniunii, cât și la Ombudsmanul din cadrul Comitetului pentru sancțiuni, sunt lipsite de relevanță în cadrul examinării admisibilității prezentei acțiuni. Astfel, admisibilitatea nu depinde de lipsa altor căi legale în Uniune sau în alte ordini juridice care permit reclamantului să conteste legalitatea menținerii măsurii de înghețare a activelor sale.
78 Rezultă din ansamblul considerațiilor de mai sus că excepția de inadmisibilitate ridicată de Comisie trebuie să fie respinsă.
Cu privire la fond
Argumentele părților
79 În susținerea acțiunii formulate, reclamantul invocă în mod formal trei motive. Primul motiv este întemeiat pe neefectuarea unui control independent de către Comisie al motivelor care au determinat includerea numelui său pe lista în litigiu. Al doilea motiv este întemeiat pe încălcarea drepturilor sale fundamentale. Al treilea motiv este întemeiat pe caracterul „irațional” al menținerii numelui său pe lista respectivă.
80 Prin intermediul primului motiv, reclamantul arată că Comisia are obligația să aprecieze ea însăși elementele care stau la baza oricărei includeri a numelui unei persoane pe lista în litigiu, pentru a se asigura că această includere este justificată. Or, în speță, Comisia nu ar fi respectat în mod vădit această obligație, chiar după pronunțarea Hotărârii Kadi I a Curții.
81 Comisia răspunde că primul motiv nu privește abținerea de a acționa în discuție, ci se raportează mai degrabă la obligația care îi revine să examineze motivele includerii numelui persoanei interesate pe lista în litigiu, în conformitate cu Regulamentul nr. 881/2002, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 1286/2009, adoptat în urma Hotărârii Kadi I a Curții. Potrivit acesteia, un astfel de motiv nu poate fi admis decât în cadrul unei acțiuni în anulare. Pe de altă parte, prin faptul că susține că Comisia nu a revizuit cazul său, reclamantul nu ar dovedi existența unei obligații care revine acestei instituții de a radia numele său de pe lista în litigiu.
82 Prin intermediul celui de al doilea motiv, reclamantul susține că, întrucât nu a obținut nicio comunicare a motivelor care au justificat includerea numelui său pe lista în litigiu, precum și a elementelor incriminatorii reținute în privința sa, drepturile sale fundamentale, în special dreptul său la apărare, dreptul său la o cale de atac judiciară efectivă și dreptul său la respectarea proprietății, au fost încălcate în același mod precum drepturile fundamentale ale reclamanților din cauzele în care s‑au pronunțat Hotărârea Kadi I a Curții și Hotărârea Tribunalului din 11 iunie 2009, Othman/Consiliul și Comisia (T‑318/01, Rep., p. II‑1627). În măsura în care acestei comunicări i s‑ar fi putut opune motive de securitate națională, reclamantul face trimitere și la o hotărâre a Curții Europene a Drepturilor Omului din 19 februarie 2009 (a se vedea Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea A. și alții împotriva Regatului Unit [GC], nr. 3455/05, § 220, CEDO 2009).
83 Comisia răspunde că din Hotărârea Kadi I a Curții nu decurge nicio obligație de a radia numele reclamantului de pe lista în litigiu. Chiar admițând că Comisia avea obligația să acționeze față de reclamant după pronunțarea hotărârii menționate, în opinia sa, această obligație nu ar fi constat în simpla radiere a numelui persoanei interesate de pe lista respectivă, ci în acordarea unor garanții juridice adecvate. Or Comisia și‑ar fi îndeplinit această obligație, propunând Consiliului să adopte Regulamentul nr. 1286/2009 și, odată acesta adoptat, dându‑i posibilitatea reclamantului să beneficieze de garanțiile prevăzute de regulamentul indicat. Astfel, reclamantul ar fi primit expunerea de motive privind includerea numelui său pe lista în litigiu, ar fi comunicat observațiile sale în această privință, iar revizuirea includerii sale pe listă ar fi în curs.
84 Prin intermediul celui de al treilea motiv, reclamantul arată că menținerea numelui său pe lista în litigiu este irațională, întrucât niciun element nu permite să se considere că criteriile de includere impuse în acest scop de Regulamentul nr. 881/2002 sunt îndeplinite în speță și întrucât, dimpotrivă, FCO consideră că el nu mai îndeplinește aceste criterii.
85 Comisia răspunde că simpla afirmație că menținerea numelui reclamantului pe lista în litigiu este „irațională” nu poate constitui un fundament al unei obligații a sa de a retrage numele său de pe listă. Pe de altă parte, Comisia amintește că procedura de revizuire, astfel cum este definită la articolul 7c din Regulamentul nr. 881/2002, este în prezent în curs.
Aprecierea Tribunalului
86 În vederea prezentei hotărâri, nu trebuie să se efectueze o examinare separată a celor trei motive ale acțiunii, din moment ce argumentele comune care stau la baza acestora sunt integral fondate pe nerespectarea care se perpetuează, de către Comisie, a principiilor enunțate de Curte în Hotărârea Kadi I.
87 În această privință, trebuie amintită jurisprudența constantă potrivit căreia, pentru a se pronunța asupra temeiniciei concluziilor în constatarea abținerii de a acționa, trebuie să se verifice dacă, la momentul punerii în întârziere a Comisiei în sensul articolului 265 TFUE, și anume, în speță, la 18 martie 2010, această instituție avea o obligație de a acționa (a se vedea Hotărârea Ryanair/Comisia, citată anterior, punctul 28 și jurisprudența citată).
88 La data respectivă, condițiile în care Comisia are obligația să acționeze, la cererea unei persoane ale cărei fonduri au fost înghețate anterior datei de 3 septembrie 2008 și care solicită să fie radiată de pe lista în litigiu, erau reglementate, pe de o parte, de articolul 7c din Regulamentul nr. 881/2002, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 1286/2009, intrat în vigoare la 26 decembrie 2009, și, pe de altă parte, de principiile din jurisprudență enunțate de Curte în Hotărârea Kadi I.
89 Potrivit articolului 7c din Regulamentul nr. 881/2002, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 1286/2009:
„(1) Persoanele, entitățile, organismele sau grupurile care au fost incluse [pe lista în litigiu] înainte de 3 septembrie 2008 și care figurează în continuare pe listă pot înainta Comisiei o cerere de expunere de motive […]
(2) Îndată ce expunerea de motive solicitată este furnizată de Comitetul pentru sancțiuni, Comisia o comunică persoanei, entității, organismului sau grupului în cauză, oferindu‑i posibilitatea de a‑și exprima punctul de vedere în această privință.
(3) În cazul în care sunt prezentate observații, Comisia își revizuiește decizia privind includerea persoanei, entității, organismului sau grupului respectiv [pe lista în litigiu] în lumina acestor observații și urmând procedura prevăzută la articolul 7b alineatul (2). Respectivele observații sunt transmise Comitetului pentru sancțiuni. Comisia comunică rezultatul revizuirii sale persoanei, entității, organismului sau grupului respectiv. Rezultatul revizuirii este transmis și Comitetului pentru sancțiuni.
(4) În cazul depunerii unei cereri suplimentare, în baza unor dovezi substanțiale noi, de scoatere a unei persoane, entități, organism sau a unui grup de pe lista [în litigiu], Comisia efectuează o revizuire suplimentară în conformitate cu alineatul (3) și în conformitate cu procedura menționată la articolul 7b alineatul (2).”
90 În ceea ce privește Hotărârea Kadi I a Curții, rezultă, printre altele, din cuprinsul punctelor 348 și 349 din aceasta că instituția Uniunii în cauză, în cazul în care decide să înghețe fondurile unei persoane în temeiul Regulamentului nr. 881/2002, are obligația, pentru a respecta drepturile acesteia la apărare, în special dreptul de a fi ascultat și dreptul la un control jurisdicțional efectiv, să comunice persoanei interesate elementele reținute în sarcina sa sau să îi acorde dreptul de a lua cunoștință de elementele respective într‑un termen rezonabil după stabilirea măsurii indicate și să îi dea posibilitatea să își exprime în mod util punctul de vedere în această privință.
91 Rezultă, pe de altă parte, din economia generală a Hotărârii Kadi I a Curții și în mod specific din Hotărârea Kadi II a Tribunalului (punctele 171 și 172), care nu au fost repuse în discuție de Hotărârea Kadi II a Curții, că Comisia, departe de a considera că are obligația să respecte riguros aprecierile Comitetului pentru sancțiuni, trebuie dimpotrivă să aibă în vedere să le repună în discuție în lumina observațiilor prezentate de persoana interesată, în caz contrar dreptul la apărare al acesteia fiind respectat doar în mod strict formal și aparent.
92 În Hotărârea Kadi II (punctele 114‑116), Curtea a confirmat că, atunci când persoana vizată formulează observații în legătură cu expunerea de motive, autoritatea competentă a Uniunii are obligația să examineze, cu atenție și cu imparțialitate, temeinicia motivelor invocate, în lumina observațiilor respective și a eventualelor elemente dezincriminatoare anexate la acestea. În acest sens, autoritatea respectivă are obligația să evalueze, având în vedere în special conținutul eventualelor observații, necesitatea de a solicita colaborarea Comitetului pentru sancțiuni și, prin intermediul acestuia din urmă, a membrului ONU care a propus includerea persoanei vizate pe lista consolidată a comitetului menționat pentru a obține, în cadrul unui climat de cooperare utilă care, în temeiul articolului 220 alineatul (1) TFUE, trebuie să caracterizeze relațiile Uniunii cu organele Organizației Națiunilor Unite în domeniul combaterii terorismului internațional, comunicarea informațiilor sau a elementelor de probă, confidențiale sau neconfidențiale, care îi permit să își îndeplinească această obligație de examinare cu atenție și cu imparțialitate. În sfârșit, fără a merge până la a se impune să se răspundă în mod detaliat la observațiile făcute de persoana vizată, obligația de motivare prevăzută la articolul 296 TFUE presupune în toate împrejurările, inclusiv atunci când motivarea actului Uniunii corespunde unor motive expuse de un organ internațional, ca motivarea respectivă să identifice considerentele individuale, specifice și concrete pentru care autoritățile competente apreciază că persoana vizată trebuie să facă obiectul unor măsuri restrictive.
93 În aceeași Hotărâre Kadi II (punctul 135), Curtea a dedus din această analiză că respectarea dreptului la apărare și a dreptului la protecție jurisdicțională efectivă impune, pe de o parte, ca autoritatea competentă a Uniunii să îi comunice persoanei vizate expunerea de motive furnizată de Comitetul pentru sancțiuni pe care se întemeiază decizia de includere sau de menținere a numelui persoanei menționate pe lista în litigiu, să îi permită să își expună în mod util observațiile cu privire la acest subiect și să examineze, cu atenție și cu imparțialitate, temeinicia motivelor invocate în lumina observațiilor formulate și a eventualelor elemente de probă dezincriminatoare prezentate de această persoană.
94 În speță, este cert că reclamantul nu a beneficiat de niciunul dintre aceste principii și de niciuna dintre aceste garanții în contextul adoptării Regulamentului nr. 1629/2005, nici chiar după pronunțarea Hotărârii Kadi I a Curții, până la cele două date la care el, mai întâi, a solicitat să aibă acces la documentele utilizate de Comisie pentru a justifica includerea numelui său pe lista în litigiu și ulterior a solicitat acestei instituții să radieze numele său de pe lista menționată.
95 În special, rezultă din scrisoarea Comisiei din 23 aprilie 2009, așadar, ulterioară pronunțării Hotărârii Kadi I a Curții, că, pentru a adopta Regulamentul nr. 1629/2005, aceasta s‑a întemeiat doar pe existența unui simplu comunicat de presă care nu a fost motivat deloc de Comitetul pentru sancțiuni. Comisia nu a primit din partea Comitetului pentru sancțiuni niciun alt document pertinent anterior datei de 31 august 2010, la care a primit expunerea de motive a comitetului menționat.
96 Comisia avea însă obligația să acționeze față de reclamant pentru a remedia aceste neregularități de procedură și de fond, dacă nu imediat după pronunțarea Hotărârii Kadi I a Curții sau drept reacție la scrisoarea reclamantului din 7 martie 2009, atunci cel puțin și cel mai târziu drept răspuns la punerea sa în întârziere din 18 martie 2010.
97 Acest raționament este cu atât mai mult valabil cu cât reclamantul invocase elemente noi și importante pe care Comisia avea cel puțin obligația să le examineze, pentru a aprecia dacă constituiau o schimbare de împrejurări de natură să justifice, dacă este cazul, revocarea Regulamentului nr. 1629/2005, fără efect retroactiv.
98 Rezultă de aici că chiar dacă Comisia considera că impunerea față de reclamant a măsurilor restrictive prevăzute de Regulamentul nr. 881/2002, astfel cum a fost pusă în aplicare de Regulamentul nr. 1629/2005, era și rămânea justificată, pe fond, în raport cu situația personală a persoanei interesate, după cum aceasta ar rezulta din dosar, inclusiv noile elemente de fapt aduse la cunoștința sa, Comisia avea în orice caz obligația să remedieze în cel mai scurt termen încălcarea vădită a principiilor aplicabile în cadrul procedurii urmate la adoptarea Regulamentului nr. 1629/2005, după ce a constatat că această încălcare era identică, în esență, cu încălcarea acelorași principii, constatată de Curte și de Tribunal în hotărârile lor Kadi I și Kadi II (a se vedea în acest sens Hotărârea Kadi I a Curții, punctele 373‑376).
99 Întrucât este cert că Comisia nu a dat curs în mod util și adecvat scrisorii reclamantului din 18 martie 2010, prin care acesta solicita respectarea principiilor menționate, invocând în mod specific Hotărârea Kadi I a Curții, trebuie să se considere că ea s‑a aflat în situația abținerii de a acționa în această privință la 18 mai 2010, data expirării termenului de două luni de la data solicitării de a acționa, cuprinsă în respectiva scrisoare.
100 Deși ulterior, la 10 septembrie 2010, Comisia a comunicat reclamantului expunerea de motive primită din partea Comitetului pentru sancțiuni la 31 august 2010, invitându‑l să formuleze observații în această privință, și în continuare a transmis observațiile menționate Comitetului pentru sancțiuni în luna decembrie 2010, inițiind în același timp procesul de revizuire a deciziei sale de includere a numelui reclamantului pe lista în litigiu prevăzută de Regulamentul nr. 881/2002, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 1286/2009, trebuie să considere că această situație de abținere de a acționa persista încă la data terminării procedurii orale, întrucât, în cadrul acestui proces de revizuire, nu se remediase încă în mod adecvat încălcarea în discuție la punctul 96 de mai sus.
101 În această privință, trebuie respins argumentul Comisiei întemeiat pe faptul că ea ar fi inițiat procedura de revizuire, care ar fi în continuare în curs, și că ar fi comunicat reclamantului expunerea de motive pe care i‑a transmis‑o Comitetul pentru sancțiuni. Rezultă astfel dintr‑o jurisprudență constantă că o scrisoare care provine de la o instituție, potrivit căreia analiza problemelor ridicate este în curs, nu constituie o luare de poziție care pune capăt abținerii de a acționa (a se vedea Hotărârea Tribunalului din 26 februarie 2003, CEVA și Pharmacia Entreprises/Comisia, T‑344/00 și T‑345/00, Rec., p. II‑229, punctul 80 și jurisprudența citată).
102 Mai precis, nu este admisibil ca după mai mult de patru ani de la pronunțarea Hotărârii Kadi I a Curții, Comisia să nu fie încă în măsură să își îndeplinească obligația de a examina cu atenție și cu imparțialitate cazul reclamantului (Hotărârea Kadi II a Curții, punctele 114 și 135), dacă este cazul în „cooperare utilă” cu Comitetul pentru sancțiuni (Hotărârea Kadi II a Curții, punctul 115).
103 În definitiv, potrivit afirmațiilor sale din ședință, Comisia continuă să se considere ca fiind obligată să respecte cu strictețe aprecierile Comitetului pentru sancțiuni și ca nedispunând de nicio marjă de apreciere autonomă în această privință, în contradicție cu principiile enunțate de Curte în Hotărârile Kadi I și Kadi II (în special la punctele 114, 115 și 135) și de Tribunal în Hotărârea Kadi II.
104 În aceste împrejurări, trebuie să se constate că în mod pur formal și artificial Comisia pretinde să remedieze, prin efectuarea procedurii de revizuire a cazului reclamantului, nelegalitățile de aceeași natură constatate de Curte în Hotărârea Kadi I.
105 În consecință, din considerațiile de mai sus, primele două motive ale acțiunii întemeiate pe abținerea de a acționa a Comisiei în ceea ce privește controlul care trebuie exercitat de aceasta asupra aprecierilor Comitetului pentru sancțiuni și, respectiv, pe abținerea de a acționa a aceleiași instituții în ceea ce privește respectarea drepturilor fundamentale ale reclamantului, în cadrul procedurii de înghețare a fondurilor sale, trebuie considerate fondate.
106 În aceste condiții, trebuie stabilită întinderea acestei abțineri de a acționa.
107 După cum s‑a pronunțat Curtea la punctul 374 din Hotărârea Kadi I, nu poate fi exclus ca, pe fond, menținerea numelui reclamantului pe lista în litigiu să se dovedească totuși justificată, chiar în lumina noilor elemente pe care Comisia trebuie să le ia în considerare. Abținerea de a acționa constatată nu constă, așadar, astfel cum afirmă reclamantul, în abținerea de a revoca Regulamentul nr. 1629/2005, ci în abținerea mai limitată de a respecta principiile aplicabile în cadrul procedurii urmate cu ocazia revizuirii solicitate a situației reclamantului.
108 Prin urmare, primul capăt de cerere al reclamantului trebuie admis doar în parte, constatându‑se că abținerea Comisiei de a remedia viciile de procedură și neregularitățile de fond care au afectat măsura de înghețare a fondurilor sale este nelegală.
109 În aceste împrejurări, al treilea motiv trebuie respins.
Cu privire la cheltuielile de judecată
110 Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a căzut în pretenții cu privire la cea mai mare parte a motivelor, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată, conform concluziilor reclamantului.
111 Potrivit articolului 87 alineatul (4) primul paragraf din același regulament, instituțiile care intervin în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. Prin urmare, Consiliul trebuie să suporte propriile cheltuieli de judecată.
112 Conform articolului 97 alineatul (3) din regulamentul menționat, întrucât reclamantului i s‑a admis cererea de acordare a asistenței judiciare și Tribunalul a obligat Comisia la plata cheltuielilor de judecată efectuate de acesta, Comisia este obligată să ramburseze casieriei Tribunalului sumele avansate cu titlu de asistență judiciară.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a doua)
declară și hotărăște:
1) Prin faptul că s‑a abținut să remedieze viciile de procedură și neregularitățile de fond care au afectat măsura de înghețare a fondurilor domnului Hani El Sayyed Elsebai Yusef, Comisia Europeană nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul Tratatului FUE și al Regulamentului (CE) nr. 881/2002 al Consiliului din 27 mai 2002 de instituire a unor măsuri restrictive specifice împotriva anumitor persoane și entități care au legătură cu Osama ben Laden, cu rețeaua Al‑Qaida și cu talibanii și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 467/2001 al Consiliului.
2) Respinge în rest acțiunea.
3) Obligă Comisia să suporte, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, cheltuielile de judecată efectuate de domnul Yusef, precum și sumele avansate cu titlu de asistență judiciară de casieria Tribunalului.
4) Consiliul Uniunii Europene suportă propriile cheltuieli de judecată.
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 21 martie 2014.
Semnături