Asia T‑306/10
Hani El Sayyed Elsebai Yusef
vastaan
Euroopan komissio
Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Osama bin Ladenia, al-Qaida-verkostoa ja Talebania lähellä oleviin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistuvat rajoittavat toimenpiteet – Asetus (EY) N:o 881/2002 – Henkilön varojen ja taloudellisten resurssien jäädyttäminen sen vuoksi, että hänet on sisällytetty Yhdistyneiden Kansakuntien elimen laatimaan luetteloon – Pakotekomitea – Sisällyttäminen tämän jälkeen asetuksen (EY) N:o 881/2002 liitteessä I olevaan luetteloon – Komission kieltäytyminen poistamasta kyseistä luetteloon sisällyttämistä – Laiminlyöntikanne – Perusoikeudet – Oikeus tulla kuulluksi, oikeus tehokkaaseen tuomioistuinvalvontaan ja oikeus omaisuudensuojaan
Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (toinen jaosto) 21.3.2014
1. Tuomioistuinmenettely – Laiminlyöntikanne – SEUT 263 artiklassa tarkoitetut toimet – Kumoamiskanteen nostamisen määräajan kiertäminen – Tutkimatta jättäminen – Rajat – Olennaiset uudet tosiseikat – Olennaisen uuden tosiseikan käsite – Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan yhteydessä toteutetut rajoittavat toimenpiteet
(SEUT 263 ja SEUT 265 artikla; neuvoston asetuksen N:o 881/2002 7 c artikla)
2. Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Tiettyihin Osama bin Ladenia, al-Qaida-verkostoa ja Talebania lähellä oleviin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistuvat erityiset rajoittavat toimenpiteet – Varojen jäädyttämistä koskeva päätös – Niiden, joille päätös on osoitettu, oikeus vaatia uudelleentarkastelua, jossa otetaan huomioon myöhemmät tapahtumat – Tuomioistuinvalvonta – Komission kieltäytyminen hyväksymästä tällaista vaatimusta – Toimimatta jättäminen, joka merkitsee laiminlyöntiä
(SEUT 263 ja SEUT 265 artikla; neuvoston asetus N:o 881/2002)
3. Euroopan unionin oikeus – Periaatteet – Puolustautumisoikeudet – Oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan – Tiettyihin Osama bin Ladenia, al-Qaida-verkostoa ja Talebania lähellä oleviin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistuvat rajoittavat toimenpiteet – Velvollisuus antaa tiedoksi yksilökohtaiset ja erityiset syyt, joiden vuoksi tehdyt päätökset ovat perusteltuja – Velvollisuus antaa asianomaiselle mahdollisuus tuoda tehokkaasti esille kantansa häntä vastaan esitetyistä perusteista
(SEUT 220 artiklan 1 kohta ja SEUT 296 artikla; neuvoston asetus N:o 881/2002; komission asetus N:o 1629/2005)
1. Kantajan ei ole sallittua kiertää määräaikaa toimielimen tointa koskevan SEUT 263 artiklan mukaisen kumoamiskanteen nostamiselle keinottelemalla menettelyllisesti SEUT 265 artiklan mukaisella laiminlyöntikanteella, joka koskee kyseisen toimielimen kieltäytymistä kumoamasta tai peruuttamasta mainittua tointa.
Tältä osin ainoastaan olennaiset uudet tosiseikat voivat olla hyväksyttävä peruste päätöksen, jota ei ole riitautettu määräajassa, uudelleentarkastelua koskevan vaatimuksen esittämiselle. Tiettyihin Osama bin Ladenia, al-Qaida-verkostoa ja Talebania lähellä oleviin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistuvista erityisistä rajoittavista toimenpiteistä sekä asetuksen N:o 467/2001 kumoamisesta annetun asetuksen N:o 881/2002 mukaisen varojen jäädyttämistä koskevan toimenpiteen asiayhteydessä yhteisöjen tuomioistuimen Kadi I ‑tuomion (asiat C-402/05 P ja C-415/05 P), jossa lausuttiin muodollisista ja aineellisista edellytyksistä varojen jäädyttämistä koskevan toimenpiteen määräämiselle sekä menettelyllisistä takeista asianomaisten hyväksi, julistaminen 3.9.2008 on tällainen uusi tosiseikka. Kyseinen tuomio nimittäin aiheutti väistämättä komission asenteessa ja toiminnassa muutoksen, joka on itsessään uusi ja olennainen seikka. Komissio katsoi siten kyseisen tuomion julistamiseen asti yhtäältä olevansa velvollinen noudattamaan tiukasti Yhdistyneiden kansakuntien turvallisuusneuvoston perustaman pakotekomitean arviointeja ja vailla itsenäistä harkintavaltaa ja toisaalta, että tavanomaisia takeita puolustautumisoikeuksista ei sovelleta varojen jäädyttämistä asetuksen N:o 881/2002 nojalla koskevan toimenpiteen antamiseen tai riitauttamiseen. Komissio muutti sitä vastoin heti mainitun Kadi I ‑tuomion julistamisen jälkeen lähestymistapaansa radikaalisti ja ryhtyi tarkastelemaan uudelleen – jos ei omasta aloitteestaan niin ainakin asianomaisten nimenomaisesta pyynnöstä – kaikkia muita tapauksia, joissa varat oli jäädytetty asetuksen N:o 881/2002 nojalla.
Uusi seikka on myös se, että jäsenvaltion, joka on samalla Yhdistyneiden kansakuntien turvallisuusneuvoston pysyvä jäsen, hallitus oli tutkittuaan kansallisessa menettelyssä todisteet, joihin kantajan nimen sisällyttäminen mainitun pakotekomitean vahvistamaan luetteloon rajoittavissa toimenpiteissä tarkoitetuista henkilöistä perustui, tehnyt kyseisen ensimmäisen kannanoton jälkeen päätelmän, ettei hän täyttänyt kriteereitä sisällyttämiselle kyseiseen luetteloon, ja ilmoittanut aikeestaan ottaa yhteyttä pakotekomiteaan saadakseen aikaan hänen nimensä poistamisen luettelosta.
(ks. 54, 55, 59, 60, 66, 69, 70 ja 72 kohta)
2. Toisin kuin toimet, joiden tarkoituksena on tuottaa lopullisia vaikutuksia, tiettyihin Osama bin Ladenia, al-Qaida-verkostoa ja Talebania lähellä oleviin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistuvista erityisistä rajoittavista toimenpiteistä sekä asetuksen N:o 467/2001 kumoamisesta annetun asetuksen N:o 881/2002 mukaisesti toteutettu varojen jäädyttämistä koskeva toimenpide on ennaltaehkäisevä turvaamistoimi, jonka tarkoituksena ei ole, että asianomaisilta vietäisiin heidän omaisuuttaan. Tällaisen toimen pätevyys riippuu siten aina sen antamiseen johtaneiden tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen vallitsemisesta edelleen sekä sen pysyttämisen tarpeellisuudesta siihen liittyvän tavoitteen toteuttamiseksi. Kyseisen asetuksen mukaisen varojen jäädyttämistä koskevan toimenpiteen on siten voitava olla uudelleentarkastelua koskevan vaatimuksen kohteena milloin tahansa, jotta varmistetaan, onko sen pysyttäminen oikeutettua, ja komission kieltäytymisen hyväksymästä tällaista vaatimusta on voitava olla laiminlyöntikanteen kohteena. Vastakkaisten perusteluiden hyväksymisen seurauksena olisi se, että sen jälkeen, kun määräaika kumoamiskanteen nostamiselle varojen jäädyttämistä koskevasta toimenpiteestä on kulunut, komissiolla olisi kohtuuton valta jäädyttää rajattomasti tietyn henkilön varoja kaiken tuomioistuinvalvonnan ulkopuolella ja riippumatta toimenpiteen antamisen alun perin oikeuttaneiden seikkojen kehittymisestä tai jopa katoamisesta.
Lisäksi yhtäältä kyseisen asetuksen N:o 881/2002, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1286/2009, 7 c artiklassa säädetään sen kolmessa ensimmäisessä kohdassa uudelleentarkastelumenettelystä sellaisten henkilöiden hyväksi, jotka on sisällytetty luetteloon rajoittavissa toimenpiteissä tarkoitetuista henkilöistä ennen 3.9.2008. Kyseiset henkilöt voivat pyytää komissiolta kyseiseen luetteloon ottamisen perusteluiden tiivistelmän, voivat sitten esittää huomautuksia asiasta ja komission pitää silloin tarkastella uudelleen päätöstään sisällyttää kyseiset henkilöt luetteloon kyseiset huomautukset huomioon ottaen. Mainitun säännöksen 4 kohdassa säädetään toisaalta uudelleentarkastelumenettelystä sellaisten riidanalaiseen luetteloon sisällytettyjen henkilöiden hyväksi, jotka esittävät olennaiseen uuteen näyttöön perustuvan pyynnön nimensä poistamiseksi luettelosta. Laiminlyöntikanteen oikeussuojakeinona on sekä ensin että jälkimmäisenä mainitussa tapauksessa oltava käytettävissä SEUT 265 artiklan mukaisesti, jos komissio pidättäytyy ryhtymästä asetuksen N:o 881/2002 7 c artiklassa tarkoitettuun uudelleentarkastelumenettelyyn.
(ks. 62, 63, 65 ja 68 kohta)
3. Unionin toimielimellä on päättäessään jäädyttää henkilön varat tiettyihin Osama bin Ladenia, al-Qaida-verkostoa ja Talebania lähellä oleviin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistuvista erityisistä rajoittavista toimenpiteistä sekä asetuksen N:o 467/2001 kumoamisesta annetun asetuksen N:o 881/2002 mukaisesti velvollisuus – kunnioittaakseen hänen puolustautumisoikeuksiaan ja etenkin hänen oikeuttaan tulla kuulluksi ja oikeuttaan tehokkaaseen tuomioistuinvalvontaan – antaa asianomaiselle tiedoksi häntä vastaan puhuvat todisteet tai myöntää hänelle oikeus saada niistä tieto kohtuullisen ajan kuluessa toimenpiteen toteuttamisen jälkeen ja antaa hänelle mahdollisuus tuoda tehokkaasti esille kantansa tältä osin.
Kun asianomainen henkilö esittää huomautuksia perusteiden tiivistelmästä, unionin toimivaltaisella elimellä on lisäksi velvollisuus tutkia huolellisesti ja puolueettomasti huomautusten ja niihin mahdollisesti liitettyjen syyttömyyttä tukevien seikkojen valossa, ovatko esitetyt perusteet perusteltuja. Tässä yhteydessä kyseisen elimen tehtävänä on arvioida muun muassa mahdollisten huomautusten sisällön perusteella tarvetta pyytää yhteistoimintaa Yhdistyneiden kansakuntien turvallisuusneuvoston perustamalta pakotekomitealta ja tämän välityksellä siltä Yhdistyneiden kansakuntien jäseneltä, joka on ehdottanut henkilön merkitsemistä pakotekomitean luetteloon, saadakseen siinä aiheellisen yhteistyön ilmapiirissä, jonka on SEUT 220 artiklan 1 kohdan mukaan vallittava unionin ja Yhdistyneiden kansakuntien elinten välisissä suhteissa kansainvälisen terrorismin torjunnan alalla, tiedot tai todisteet, joiden avulla se voi siitä riippumatta, ovatko ne luottamuksellisia, täyttää huolellista ja puolueetonta tutkintaa koskevan velvollisuutensa. SEUT 296 artiklassa määrätty perusteluvelvollisuus ei ulotu niin pitkälle, että siinä velvoitettaisiin vastaamaan yksityiskohtaisesti henkilön esittämiin huomautuksiin, mutta se edellyttää kaikissa olosuhteissa ja myös silloin, kun unionin toimen perustelut vastaavat kansainvälisen elimen esittämiä perusteita, että perusteluissa eritellään yksilökohtaiset, erityiset ja konkreettiset syyt, joiden perusteella henkilöön on toimivaltaisten elinten mielestä kohdistettava rajoittavia toimenpiteitä.
Lopuksi puolustautumisoikeuksien ja tehokasta tuomioistuimen tarjoamaa oikeussuojaa koskevan oikeuden kunnioittaminen edellyttää yhtäältä unionin toimivaltaiselta elimeltä, että se toimittaa asianomaiselle henkilölle pakotekomitean toimittaman perusteiden tiivistelmän, joka on perusta päätökselle merkitä kyseisen henkilön nimi luetteloon rajoittavissa toimenpiteissä tarkoitetuista henkilöistä tai pysyttää se siinä, että se antaa tälle henkilölle mahdollisuuden esittää tiivistelmästä tehokkaasti huomautuksensa ja että se tutkii huolellisesti ja puolueettomasti henkilön esittämien huomautusten ja mahdollisten hänen syyttömyyttään tukevien todisteiden valossa, ovatko esitetyt perusteet perusteltuja.
Tästä seuraa, että jos komissio on tukeutunut tällaisia rajoittavia toimenpiteitä antaessaan pelkkään mainitun pakotekomitean täysin perustelemattomaan lehdistötiedotteeseen, kun sillä on velvollisuus tehdä ratkaisu kantajan suhteen, ja vaikka se katsoo, että rajoittavista toimenpiteistä määrääminen kantajalle oli ja on edelleen oikeutettua aineellisesti, kun otetaan huomioon kantajan asiakirja-aineistosta ilmenevä henkilökohtainen tilanne, mukaan lukien uudet tosiseikat, joista se oli saanut tiedon, sillä oli joka tapauksessa velvollisuus korjata periaatteiden, joita olisi pitänyt soveltaa kyseisten toimenpiteiden antamismenettelyssä, rikkominen mahdollisimman pian, minkä jäädessä tapahtumatta se on laiminlyönyt ratkaisun antamisen. Tältä osin ei ole merkitystä sillä, että komissio on tällä välin aloittanut uudelleentarkastelumenettelyn ja että se on edelleen meneillään.
(ks. 90, 92, 93, 95, 96, 98, 99 ja 101 kohta)