Language of document : ECLI:EU:T:2014:141

Mål T‑306/10

Hani El Sayyed Elsebai Yusef

mot

Europeiska kommissionen

”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter – Förordning (EG) nr 881/2002 – Frysning av en persons penningmedel och ekonomiska tillgångar på grund av att denne införts i en förteckning som upprättats av ett FN-organ − Sanktionskommittén − Senare införande i bilaga I till förordning nr 881/2002 – Kommissionens vägran att avföra den berörde från förteckningen – Passivitetstalan − Grundläggande rättigheter − Rätten att yttra sig, rätten till en effektiv domstolsprövning och rätten till respekt för egendom”

Sammanfattning – Tribunalens dom (andra avdelningen) av den 21 mars 2014

1.      Domstolsförfarande – Passivitetstalan – Rättsakter som avses i artikel 263 FEUF – Kringgående av tidsfristen för att väcka talan om ogiltigförklaring – Avvisning – Gränser – Nya och väsentliga omständigheter föreligger – Begreppet nya och väsentliga omständigheter – Restriktiva åtgärder som vidtas inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken

(Artiklarna 263 FEUF och 265 FEUF; rådets förordning nr 881/2002, artikel 7c)

2.      Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter – Beslut om frysning av penningmedel – Rätt för dem som berörs av åtgärderna att begära omprövning med hänvisning till senare händelser – Domstolsprövning – Kommissionen har avstått från att göra en sådan omprövning – Underlåtenhet som utgör passivitet

(Artiklarna 263 FEUF och 265 FEUF; rådets förordning nr 881/2002)

3.      Unionsrätt – Principer – Rätten till försvar – Rätt till ett effektivt domstolsskydd – Restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter – Beslut om frysning av penningmedel – Skyldighet att meddela individuella och specifika skäl för de beslut som har antagits – Skyldighet att bereda den berörde tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt ge sin ståndpunkt till känna vad rör de skäl som anförts mot honom

(Artiklarna 220.1 FEUF och 296 FEUF; rådets förordning nr 881/2002; kommissionens förordning nr 1629/2005)

1.      En sökande får inte kringgå tidsfristen för att väcka talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF gentemot en rättsakt som meddelats av en institution, genom att använda det processuella knepet att väcka passivitetstalan enligt artikel 265 FEUF mot denna institutions underlåtenhet att upphäva eller återkalla nämnda rättsakt.

Enbart nya och väsentliga omständigheter kan härvid motivera att det inges en begäran om omprövning av ett beslut mot vilket talan inte har väckts inom föreskriven tid. Vad rör ett beslut om frysning av penningmedel med stöd av förordning nr 881/2002 beträffande införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter och om upphävande av förordning nr 467/2001 utgör domstolens dom av den 3 september 2008 i de förenade målen C‑402/05 P och C‑415/05 P (Kadi I) − i vilken det anges vilka formella och materiella villkor som gäller för att det ska kunna beslutas om en frysning av penningmedel och vad de berörda bör ges för processuella garantier − en sådan ny omständighet. Denna dom har nämligen med nödvändighet lett till att kommissionen ändrat inställning och beteende, vilket i sig utgör en ny och väsentlig omständighet. Fram till dess att denna dom meddelades var kommissionens åsikt att den är strikt bunden av de beslut som meddelas av den sanktionskommitté som inrättats av Förenta nationernas säkerhetsråd, utan något utrymme för självständig bedömning, och att de vanliga garantierna vad rör rätten till försvar inte är tillämpliga när ett beslut om frysning av penningmedel antas eller bestrids enligt förordning nr 881/2002. Omedelbart efter domstolens dom i målet Kadi I ändrade kommissionen radikalt sin policy och började, om än inte alltid på eget initiativ, så åtminstone när de berörda uttryckligen begärde det, att ompröva samtliga andra beslut om frysning av penningmedel enligt förordning nr 881/2002.

Dessutom utgör det en ny omständighet att en medlemsstat som även är permanent medlem av Förenta nationernas säkerhetsråd − efter att i ett nationellt förfarande ha prövat bevisningen till stöd för beslutet att införa sökanden i nämnda sanktionskommittés förteckning över personer som omfattas av dessa restriktiva åtgärder − efter detta första ställningstagande har slagit fast att sökanden inte uppfyller kraven för att införas i denna förteckning och uttryckt sin avsikt att vända sig till denna kommitté med begäran om att sökanden ska avföras från nämnda förteckning.

(se punkterna 54, 55, 59, 60, 66, 69, 70 och 72)

2.      Till skillnad från rättsakter som är tänkta att ge slutgiltiga rättsverkningar utgör ett beslut om frysning av penningmedel enligt förordning nr 881/2002 beträffande införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter och om upphävande av förordning nr 467/2001 en preventiv säkerhetsåtgärd som inte är avsedd att leda till att nämnda personer berövas sin egendom. En sådan åtgärds giltighet är således alltid avhängig av att vissa faktiska och rättsliga omständigheter som var för handen när åtgärden beslutades fortbestår och att det är nödvändigt att behålla åtgärden för att uppnå det angivna målet. Frysning av penningmedel enligt nämnda förordning måste således kunna omprövas när som helst, för att det ska kunna avgöras om det är befogat att låta den kvarstå. Om kommissionen underlåter att göra en omprövning, trots en begäran om detta, måste denna underlåtenhet kunna bli föremål för en passivitetstalan. Om man skulle godta ett motsatt synsätt, så skulle detta leda till att kommissionen − när väl tidsfristen för att väcka talan om ogiltigförklaring av ett beslut om frysning av penningmedel har gått ut − ges orimliga befogenheter att på obestämd tid frysa en persons penningmedel, utan att detta skulle kunna bli föremål för domstolsprövning, och detta även om de omständigheter som motiverat det ursprungliga beslutet förändrats eller helt bortfallit.

Dessutom föreskrivs i artikel 7c.1−7c.3 i nämnda förordning nr 881/2002, i dess lydelse enligt förordning nr 1286/2009 ett omprövningsförfarande, som specifikt är tänkt att gälla för personer som har införts i förteckningen över personer som omfattas av dessa restriktiva åtgärder före den 3 september 2008. Dessa personer kan be kommissionen om att få en redogörelse för skälen till varför de har införts i denna förteckning, varefter de kan yttra sig däröver, och kommissionen ska därefter ompröva beslutet att införa dem i den aktuella förteckningen, med beaktande av deras yttrande. I artikel 7c.4 i samma förordning föreskrivs vidare ett omprövningsförfarande som ska stå öppet för envar som är införd i den omtvistade förteckningen, om vederbörande grundar sig på nya väsentliga bevis för att på nytt begära att avföras från förteckningen. I båda fallen ska det finnas möjlighet att väcka passivitetstalan enligt artikel 265 FEUF, om kommissionen avstår från att göra en omprövning enligt artikel 7c i förordning nr 881/2002.

(se punkterna 62, 63, 65 och 68)

3.      En unionsinstitution som − med tillämpning av förordning nr 881/2002 beträffande införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter och om upphävande av förordning nr 467/2001 − beslutar att en persons penningmedel ska frysas är tvungen att som ett led i skyddet för dennes rätt till försvar, och särskilt rätten att yttra sig och rätten till en effektiv domstolsprövning, underrätta den berörde om de omständigheter som har lagts honom till last eller ge honom rätt att få kännedom om dessa omständigheter inom rimlig tid efter detta beslut och ge honom möjlighet att på ett ändamålsenligt sätt ge sin ståndpunkt i detta hänseende till känna.

När den berörda personen har yttrat sig med anledning av redogörelsen för skälen, har dessutom den behöriga unionsmyndigheten en skyldighet att omsorgsfullt och opartiskt pröva de anförda skälen mot bakgrund av detta yttrande samt eventuell bifogad bevisning som ingetts av den berörda personen. Därvid ankommer det på denna myndighet att, särskilt med beaktande av det eventuella yttrandets innehåll, bedöma om det är nödvändigt att be den sanktionskommitté som inrättats av Förenta nationernas säkerhetsråd och, via denna, den medlem av Förenta nationerna som har föreslagit införandet av den berörda personen i denna kommittés förteckning, om deras medverkan för att – inom ramen för det klimat av samarbete i alla lämpliga former som enligt artikel 220.1 FEUF ska prägla relationerna mellan unionen och Förenta nationernas organ i kampen mot internationell terrorism – erhålla de uppgifter och den bevisning, även om det rör sig om hemliga handlingar, som myndigheten behöver för att kunna fullgöra sin skyldighet att göra en omsorgsfull och opartisk prövning. Även om motiveringsskyldigheten i artikel 296 FEUF inte sträcker sig så långt att det krävs ett detaljerat svar på den berörda personens yttrande, så innebär den under alla omständigheter, inklusive i de fall då motiveringen av en unionsrättsakt motsvarar skäl som har anförts av ett internationellt organ, att denna motivering ska innehålla en beskrivning av de individuella, specifika och konkreta skäl som har fått de behöriga myndigheterna att anse att den berörda personen bör bli föremål för restriktiva åtgärder.

Rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd förutsätter slutligen att den behöriga unionsmyndigheten till den berörda personen lämnar ut sanktionskommitténs redogörelse för skälen, som utgör grunden för beslutet att uppta eller behålla personens namn i förteckning över personer som omfattas av dessa restriktiva åtgärder, bereder vederbörande tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt ge sin ståndpunkt i detta avseende till känna samt omsorgsfullt och opartiskt prövar de anförda skälen mot bakgrund av de yttranden och eventuell bevisning som ingetts av denna person.

Detta innebär att om kommissionens enda underlag för sitt beslut att anta sådana restriktiva åtgärder är ett simpelt pressmeddelande från sanktionskommittén, som helt saknar motivering, trots att kommissionen är skyldig att ta hänsyn till sökandens intressen, och även om kommissionen ansåg att det var, och alltjämt är, sakligt korrekt att låta sökanden omfattas av dessa restriktiva åtgärder, med hänsyn till hans personliga situation, såsom den framgår av handlingarna i ärendet, däri inbegripet nya faktiska omständigheter som hade kommit kommissionen till kännedom, är den i vilket fall som helst skyldig att snarast möjligt avhjälpa det uppenbara åsidosättandet av tillämpliga principer i förfarandet som lett fram till att dessa åtgärder antogs. Om så inte är fallet ska kommissionen anses ha gjort sig skyldig till passivitet. Det saknar härvid betydelse att kommissionen har inlett ett omprövningsförfarande och att detta förfarande fortfarande pågår.

(se punkterna 90, 92, 93, 95, 96, 98, 99 och 101)