ARRÊT DU TRIBUNAL (chambre des pourvois)
12 juillet 2012
Affaire T‑308/10 P
Commission européenne
contre
Fotios Nanopoulos
« Pourvoi – Fonction publique – Fonctionnaires – Devoir d’assistance – Article 24 du statut – Responsabilité non contractuelle – Articles 90 et 91 du statut – Présentation de la demande indemnitaire dans un délai raisonnable – Délai de réponse – Ouverture d’une procédure disciplinaire – Critère exigeant une ‘violation suffisamment caractérisée’ – Fuites dans la presse de données à caractère personnel – Absence d’attribution à un fonctionnaire de tâches correspondant à son grade – Montant de l’indemnité »
Objet : Pourvoi formé contre l’arrêt du Tribunal de la fonction publique de l’Union européenne (première chambre) du 11 mai 2010, Nanopoulos/Commission (F‑30/08), et tendant, d’une part, à l’annulation de cet arrêt et, d’autre part, s’il n’y a pas lieu d’annuler ledit arrêt, à fixer le montant exact de l’indemnité.
Décision : Le pourvoi est rejeté. La Commission européenne supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par M. Fotios Nanopoulos dans le cadre de la présente instance.
Sommaire
1. Fonctionnaires – Recours – Recours en indemnité – Autonomie par rapport au recours en annulation – Limites – Demande en indemnité visant à contourner l’irrecevabilité d’un recours en annulation
(Statut des fonctionnaires, art. 90 et 91)
2. Fonctionnaires – Recours – Acte faisant grief – Notion – Retard dans la prise de décision relative à l’obligation d’assistance incombant à l’administration – Exclusion
(Statut des fonctionnaires, art. 24, 90 et 91)
3. Fonctionnaires – Obligation d’assistance incombant à l’administration – Portée – Retard dans la prise de décision – Faute de service de nature à engager la responsabilité de l’administration
(Statut des fonctionnaires, art. 24, 90 et 91)
4. Fonctionnaires – Recours – Délais – Demande d’indemnisation adressée à une institution – Respect d’un délai raisonnable – Critères d’appréciation
(Statut de la Cour de justice, art. 46 ; statut des fonctionnaires, art. 90, § 1)
5. Fonctionnaires – Recours – Acte faisant grief – Notion – Acte préparatoire – Ouverture d’une procédure disciplinaire – Irrecevabilité
(Statut des fonctionnaires, art. 91)
6. Fonctionnaires – Recours – Recours en indemnité – Demande de réparation d’un dommage résultant d’une décision d’ouverture d’une procédure disciplinaire – Recevabilité soumise au respect de la procédure précontentieuse
(Statut des fonctionnaires, art. 90 et 91)
7. Droit de l’Union européenne – Principes – Droits fondamentaux – Présomption d’innocence et droits de la défense – Portée
(Art. 6, § 2, UE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 48, § 1)
8. Fonctionnaires – Régime disciplinaire – Procédure disciplinaire – Ouverture d’une procédure disciplinaire – Violation du principe de la présomption d’innocence – Absence
(Statut des fonctionnaires, art. 86, § 2)
9. Pourvoi – Moyens – Insuffisance de motivation – Recours par le Tribunal de la fonction publique à une motivation implicite – Admissibilité – Conditions
(Art. 256 TFUE ; statut de la Cour de justice, art. 36 et annexe I, art. 7, § 1)
10. Fonctionnaires – Responsabilité non contractuelle des institutions – Conditions – Réparation d’un dommage causé à un fonctionnaire ou à un agent – Devoir de sollicitude incombant à l’administration – Portée
(Art. 235 CE, 236 CE et 288, al. 2, CE ; statut des fonctionnaires, art. 90 et 91)
11. Fonctionnaires – Exercice des fonctions – Honorabilité professionnelle – Accusations graves – Obligation d’assistance incombant à l’administration – Portée
(Statut des fonctionnaires, art. 24 et 90)
12. Fonctionnaires – Obligation d’assistance incombant à l’administration – Possibilité pour le fonctionnaire d’agir contre l’auteur du dommage devant la juridiction nationale avant la réponse de l’administration à sa demande d’assistance – Nécessité pour le fonctionnaire de définir avec l’administration les implications au regard de son action du devoir de réserve
(Statut des fonctionnaires, art. 17, 24 et 91)
13. Fonctionnaires – Régime disciplinaire – Ouverture d’une procédure disciplinaire – Pouvoir d’appréciation de l’autorité investie du pouvoir de nomination – Contrôle juridictionnel – Limites
(Statut des fonctionnaires, titre VI)
14. Fonctionnaires – Régime disciplinaire – Obligation d’effectuer une enquête avant d’ouvrir la procédure disciplinaire – Absence
(Statut des fonctionnaires, annexe IX)
15. Pourvoi – Moyens – Insuffisance de motivation – Critères retenus par le Tribunal de la fonction publique pour fixer le montant de l’indemnité allouée en réparation d’un préjudice – Contrôle par le Tribunal
1. Voir le texte de la décision.
(voir points 61 et 62)
Référence à :
Tribunal : 28 juin 1996, Y/Cour de justice, T‑500/93, RecFP p. I‑A‑335 et II‑977, point 64 ; 28 mai 1997, Burban/Parlement, T‑59/96, RecFP p. I‑A‑109 et II‑331, point 26, et la jurisprudence citée ; 17 décembre 2003, McAuley/Conseil, T‑324/02, RecFP p. I‑A‑337 et II‑1657, point 91
2. Voir le texte de la décision.
(voir point 63)
3. L’adoption tardive d’une décision explicite n’est pas en tant que telle un acte susceptible d’annulation, mais un comportement de l’administration qui, en fonction des circonstances de chaque affaire, peut causer un préjudice moral à l’intéressé et engager la responsabilité de l’institution. La date d’adoption de la décision n’est nullement un élément accessoire à celle-ci et elle peut avoir une importance déterminante pour le fonctionnaire qui demande une assistance.
Par conséquent, même quand il existe une décision expresse répondant à une demande d’assistance présentée en vertu de l’article 24 du statut et que cette décision n’a pas été attaquée dans le délai prévu par les articles 90 et 91 du statut, une demande d’indemnisation peut être formée dans la mesure où, indépendamment de la décision adoptée, elle se fonde sur le comportement prétendument fautif de l’administration consistant dans son retard pour adopter ladite décision.
(voir points 67 et 68)
4. Voir le texte de la décision.
(voir points 75 à 77)
Référence à :
Tribunal : 5 octobre 2004, Eagle e.a./Commission, T‑144/02, Rec. p. II‑3381, points 65 et 66 ; 5 octobre 2004, Sanders e.a./Commission, T‑45/01, Rec. p. II‑3315, point 59 ; 14 décembre 2011, Allen e.a./Commission, T‑433/10 P, point 26
5. La décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination d’ouvrir une procédure disciplinaire n’est qu’une étape procédurale préparatoire. Elle ne préjuge pas de la position finale de l’administration et ne saurait dès lors être regardée comme un acte faisant grief au sens de l’article 91 du statut. Elle ne peut par conséquent être attaquée que de façon incidente dans le cadre d’un recours dirigé contre une décision disciplinaire finale faisant grief au fonctionnaire.
(voir point 85)
Référence à :
Tribunal : 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission, T‑48/05, Rec. p. II‑1585, point 340
6. Si la décision d’ouverture d’une procédure disciplinaire ne saurait en elle-même faire l’objet d’un recours en annulation, elle est en revanche susceptible de fonder la responsabilité non contractuelle de l’institution lorsqu’est intervenue une décision de clôture de la procédure disciplinaire.
Ainsi, lorsque la procédure disciplinaire a été ouverte de manière irrégulière, il peut en découler un préjudice pour le fonctionnaire visé par cette procédure, de telle sorte que, lorsque ladite procédure est clôturée sans suite, ce dernier peut disposer d’un intérêt à se prévaloir de l’éventuelle illégalité de la décision d’ouverture de cette procédure dans le cadre d’un recours en indemnité.
Toutefois, le fonctionnaire concerné, pour obtenir la réparation du préjudice résultant de l’ouverture d’une procédure disciplinaire, doit au préalable respecter la procédure précontentieuse en deux étapes prévue par les dispositions des articles 90 et 91 du statut.
(voir points 86 et 96)
7. Le principe de la présomption d’innocence qui constitue un droit fondamental, énoncé à l’article 6, paragraphe 2, de la convention européenne des droits de l’homme, et à l’article 48, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, confère aux particuliers des droits dont le juge de l’Union garantit le respect.
Selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, ledit article 6, paragraphe 2, régit l’ensemble de la procédure pénale, indépendamment de l’issue des poursuites, et non le seul examen du bien-fondé de l’accusation. Cette disposition garantit à toute personne de ne pas être désignée ni traitée comme coupable d’une infraction avant que sa culpabilité n’ait été établie par un tribunal. Dès lors, elle exige, notamment, qu’en remplissant leurs fonctions les membres d’un tribunal ne partent pas de l’idée préconçue que le prévenu a commis l’acte incriminé. La présomption d’innocence se trouve atteinte par des déclarations ou des décisions qui reflètent le sentiment que la personne est coupable, qui incitent le public à croire en sa culpabilité ou qui préjugent de l’appréciation des faits par le juge compétent.
Ainsi, si le principe de la présomption d’innocence consacré par l’article 6, paragraphe 2, de la convention européenne des droits de l’homme figure parmi les éléments du procès pénal équitable exigé par l’article 6, paragraphe 1, de la même convention, il ne se limite pas à une garantie procédurale en matière pénale : sa portée est plus étendue et exige qu’aucun représentant de l’État ne déclare qu’une personne est coupable d’une infraction avant que sa culpabilité n’ait été établie par un tribunal. En effet, une atteinte à la présomption d’innocence peut émaner non seulement d’un juge ou d’un tribunal mais aussi d’autres autorités publiques.
(voir points 90 à 92)
Référence à :
Tribunal : 4 octobre 2006, Tillack/Commission, T‑193/04, Rec. p. II‑3995, point 121 ; Franchet et Byk/Commission, précité, points 209 à 211
8. L’ouverture d’une procédure disciplinaire ne viole pas à elle seule la présomption d’innocence. En effet, la décision d’ouverture d’une procédure disciplinaire est censée être confidentielle et n’est pas portée à la connaissance du public. Ainsi, la décision relative à une procédure, finalement clôturée sans suite, ne saurait en elle-même conférer à un fonctionnaire visé par cette procédure un intérêt à se prévaloir de ladite décision dans le cadre d’un recours en réparation.
(voir points 93 et 94)
Référence à :
Tribunal : 18 décembre 1997, Daffix/Commission, T‑12/94, RecFP p. I‑A‑453 et II‑1197, point 76 ; 9 juillet 2002, Zavvos/Commission, T‑21/01, RecFP p. I‑A‑101 et II‑483, point 341 ; 13 mars 2003, Pessoa e Costa/Commission, T‑166/02, RecFP p. I‑A‑89 et II‑471, points 55 et 56
9. Voir le texte de la décision.
(voir point 97)
Référence à :
Cour : 20 mai 2010, Gogos/Commission, C‑583/08 P, Rec. p. I‑4469, point 30
10. Le contentieux en matière de fonction publique au titre de l’article 236 CE et des articles 90 et 91 du statut, y compris celui visant à la réparation d’un dommage causé à un fonctionnaire ou à un agent, obéit à des règles particulières et spéciales par rapport à celles découlant des principes généraux régissant la responsabilité non contractuelle de l’Union dans le cadre de l’article 235 CE et de l’article 288, deuxième alinéa, CE. En effet, il ressort notamment du statut que, à la différence de tout autre particulier, le fonctionnaire ou l’agent de l’Union est lié à l’institution dont il dépend par une relation juridique d’emploi comportant un équilibre de droits et d’obligations réciproques spécifiques, qui est reflété par le devoir de sollicitude de l’institution à l’égard de l’intéressé. Cet équilibre est essentiellement destiné à préserver la relation de confiance qui doit exister entre les institutions et leurs fonctionnaires aux fins de garantir aux citoyens le bon accomplissement des missions d’intérêt général dévolues aux institutions. Il s’ensuit que, lorsqu’elle agit en tant qu’employeur, l’Union est soumise à une responsabilité accrue, se manifestant par l’obligation de réparer les dommages causés à son personnel par toute illégalité commise en sa qualité d’employeur.
(voir point 103)
Référence à :
Tribunal : 16 décembre 2010, Commission/Petrilli, T‑143/09 P, point 46, et la jurisprudence citée
11. Lorsque l’administration reçoit une demande d’assistance, elle dispose d’un large pouvoir d’appréciation dans le choix des mesures et moyens d’application de l’article 24 du statut. Elle doit, en présence d’accusations graves et non fondées quant à l’honorabilité professionnelle d’un fonctionnaire dans l’exercice de ses fonctions, rejeter ces accusations et prendre toutes mesures pour rétablir la réputation lésée de l’intéressé. En particulier, l’administration doit intervenir avec toute l’énergie nécessaire et répondre avec la rapidité et la sollicitude requises par les circonstances de l’espèce.
À cet égard, dès lors que le délai de réponse prévu par l’article 90 du statut a seulement pour objet d’éviter que l’absence de réaction de l’administration devienne un obstacle aux voies de recours, mais qu’il ne constitue pas un délai de réponse qui, dans le cadre d’une demande d’assistance présentée en vertu de l’article 24 du statut, devrait en lui-même être qualifié de raisonnable, la diligence et la célérité de l’administration doivent être appréciées, au cas par cas, en fonction des circonstances de l’espèce.
Cependant, dans le cas où une demande d’assistance d’un fonctionnaire fait suite à la publication d’articles de presse le visant, les risques de forclusion liés à l’existence de brefs délais de recours en matière de délit de presse devant certains tribunaux nationaux ne constituent pas un critère permettant d’apprécier si l’administration a répondu à cette demande avec toute la célérité et la diligence requises. Or, l’administration disposant d’un large pouvoir d’appréciation dans le choix des mesures à prendre pour répondre à une demande fondée sur l’article 24 du statut, l’assistance peut être suffisante lorsqu’elle prend la forme, par exemple, d’un communiqué de presse ou d’un droit de réponse de l’administration employant le fonctionnaire directement visé dans l’article ayant été publié.
(voir points 111, 117, 120 et 121)
Référence à :
Tribunal : 17 mars 1998, Carraro/Commission, T‑183/95, RecFP p. I‑A‑123 et II‑329, points 31 et 33 ; 4 mai 2005, Schmit/Commission, T‑144/03, RecFP p. I‑A‑101 et II‑465, points 97 et 98
12. Dans l’attente de la réponse de l’administration à une demande d’assistance présentée au titre de l’article 24 du statut, le fonctionnaire n’est pas empêché d’introduire, s’il le souhaite, un recours en matière de délits de presse devant une juridiction nationale. En effet, il incombe au fonctionnaire de prendre l’initiative d’intenter une action, conformément à l’article 24, deuxième alinéa, in fine, du statut, à l’encontre des auteurs du dommage qu’il estime avoir subi et, en vue de préparer une telle action, de discuter avec l’administration des modalités de l’obligation de réserve qui lui est imposée par l’article 17 du statut.
(voir point 122)
Référence à :
Tribunal : 26 octobre 1993, Caronna/Commission, T‑59/92, Rec. p. II‑1129, point 37 ; 6 novembre 1997, Ronchi/Commission, T‑223/95, RecFP p. I‑A‑321 et II‑879, point 60
13. Le but d’une décision portant ouverture d’une procédure disciplinaire à l’encontre d’un fonctionnaire est de permettre à l’autorité investie du pouvoir de nomination d’examiner la véracité et la gravité des faits reprochés au fonctionnaire concerné et d’entendre celui-ci à ce sujet, conformément à l’article 87 du statut, en vue de se forger une opinion, d’une part, quant à l’opportunité soit de clore sans suite la procédure disciplinaire soit d’adopter une sanction disciplinaire à l’encontre du fonctionnaire et, d’autre part, le cas échéant, quant à la nécessité de le renvoyer ou non, avant l’adoption de cette sanction, devant le conseil de discipline selon la procédure prévue à l’annexe IX du statut.
Il est vrai qu’une telle décision implique nécessairement des considérations délicates de la part de l’institution, compte tenu des conséquences sérieuses et irrévocables susceptibles d’en découler. L’institution dispose à cet égard d’un large pouvoir d’appréciation et le contrôle juridictionnel se limite à une vérification de l’exactitude matérielle des éléments pris en considération par l’administration pour ouvrir la procédure, de l’absence d’erreur manifeste dans l’appréciation des faits reprochés et de l’absence de détournement de pouvoir.
Toutefois, afin de protéger les droits du fonctionnaire concerné, il appartient à l’autorité investie du pouvoir de nomination de disposer d’éléments suffisamment précis et pertinents avant d’ouvrir une procédure disciplinaire.
(voir points 149, 150 et 152)
Référence à :
Tribunal : 15 mai 1997, N/Commission, T‑273/94, RecFP p. I‑A‑97 et II‑289, point 125 ; 17 mai 2000, Tzikis/Commission, T‑203/98, RecFP p. I‑A‑91 et II‑393, point 50 ; Pessoa e Costa/Commission, précité, point 36 ; 5 octobre 2005 Rasmussen/Commission, T‑203/03, RecFP p. I‑A‑279 et II‑1287, point 41 ; Franchet et Byk/Commission, précité, point 352
14. Aucune disposition du statut, ni même la décision qui crée l’Office d’investigation et de discipline de la Commission (IDOC), n’impose expressément à l’administration d’effectuer une enquête administrative avant d’ouvrir une procédure disciplinaire.
(voir point 151)
15. Lorsque le Tribunal de la fonction publique a constaté l’existence d’un dommage, il est seul compétent pour apprécier, dans les limites de la demande, le mode et l’étendue de la réparation de ce dommage, sous réserve que, afin que le Tribunal puisse exercer son contrôle juridictionnel sur les arrêts du Tribunal de la fonction publique, ceux-ci soient suffisamment motivés et, s’agissant de l’évaluation d’un préjudice, qu’ils indiquent les critères pris en compte aux fins de la détermination du montant retenu.
(voir point 165)
Référence à :
Cour : 21 février 2008, Commission/Girardot, C‑348/06 P, Rec. p. I‑833, point 45, et la jurisprudence citée
Tribunal : 8 septembre 2009, ETF/Landgren, T‑404/06 P, Rec. p. II‑2841, point 241