ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Secção dos recursos das decisões do Tribunal da Função Pública)
12 de julho de 2012
Processo T‑308/10 P
Comissão Europeia
contra
Fotios Nanopoulos
«Recurso de acórdão do Tribunal da Função Pública — Função Pública — Funcionários — Dever de assistência — Artigo 24.° do Estatuto — Responsabilidade extracontratual — Artigos 90.° e 91.° do Estatuto — Apresentação do pedido de indemnização num prazo razoável — Prazo de resposta — Instauração de um processo disciplinar — Critério que exige uma ‘violação suficientemente caracterizada’ — Fuga para a imprensa de dados de caráter pessoal — Não atribuição a um funcionário de tarefas correspondentes ao seu grau — Montante da indemnização»
Objeto: Recurso interposto do acórdão do Tribunal da Função Pública da União Europeia (Primeira Secção) de 11 de maio de 2010, Nanopoulos/Comissão (F‑30/08), visando, por um lado, a anulação desse acórdão e, por outro, se não houver que anular o referido acórdão, a fixação do montante exato da indemnização.
Decisão: É negado provimento ao recurso. A Comissão Europeia suportará as suas próprias despesas, bem como as efetuadas por F. Nanopoulos no âmbito da presente instância.
Sumário
1. Funcionários ― Recursos ― Ação de indemnização ― Autonomia relativamente ao recurso de anulação ― Limites ― Ação de indemnização com o objetivo de contornar a inadmissibilidade de uma ação de anulação
(Estatuto dos Funcionários, artigos 90.° e 91.°)
2. Funcionários ― Recursos ― Ato lesivo ― Conceito ― Atraso na tomada de decisão relativamente à obrigação de assistência que incumbe à administração ― Exclusão
(Estatuto dos Funcionários, artigos 24.°, 90.° e 91.°).
3. Funcionários ― Obrigação de assistência que incumbe à administração ― Alcance ― Atraso na tomada de decisão ― Falta dos serviços suscetível de gerar responsabilidade da administração
(Estatuto dos Funcionários, artigos 24.°, 90.° e 91.°)
4. Funcionários ― Recursos ― Prazos ― Pedido de indemnização dirigido a uma instituição ― Observância de um prazo razoável ― Critérios de apreciação
(Estatuto do Tribunal de Justiça, artigo 46.°; Estatuto dos Funcionários, artigo 90.°, n.° 1)
5. Funcionários ― Recursos ― Ato lesivo ― Conceito ― Ato preparatório ― Instauração de processo disciplinar ― Inadmissibilidade
(Estatuto dos Funcionários, artigo 91.°)
6. Funcionários ― Recursos ― Ação de indemnização ― Pedido de reparação por prejuízos resultantes de uma decisão de instauração de um processo disciplinar ― Admissibilidade sujeita ao respeito pelo procedimento pré‑contencioso
(Estatuto dos Funcionários, artigos 90.° e 91.°)
7. Direito da União Europeia ― Princípios ― Direitos fundamentais ― Presunção de inocência e direitos de defesa ― Alcance
(Artigo 6.°, n.° 2, UE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 48.°; n.° 1)
8. Funcionários ― Regime disciplinar ― Processo disciplinar ― Instauração de processo disciplinar ― Violação do princípio da presunção de inocência ― Inexistência
(Estatuto dos Funcionários, artigo 86.°, n.° 2)
9. Recurso de decisão do Tribunal da Função Pública ― Fundamentos ― Fundamentação insuficiente ― Recurso a uma fundamentação implícita por parte do Tribunal da Função Pública ― Admissibilidade ― Condições
(Artigo 256.° TFUE; Estatuto do Tribunal de Justiça, artigo 36.° e anexo I, artigo 7.°, n.° 1)
10. Funcionários ― Responsabilidade extracontratual das instituições ― Condições ― Reparação de um dano causado a um funcionário ou a um agente, ― Dever de solicitude que incumbe à administração ― Alcance
(Artigo 235.° CE, 236.° CE e 288.°, n.° 2, CE; Estatuto dos Funcionários, artigos 90.° e 91.°)
11. Funcionários ― Exercício de funções ― Honorabilidade profissional ― Acusações graves ― Obrigação de assistência que incumbe à administração ― Alcance
(Estatuto dos Funcionários, artigos 24.° e 90.°)
12. Funcionários ― Obrigação de assistência por parte da administração ― Possibilidade de o funcionário agir contra o autor do dano perante a jurisdição nacional antes da resposta da administração ao seu pedido de assistência ― Necessidade de o funcionário definir com a administração as implicações da sua atuação, à luz do dever de reserva
(Estatuto dos Funcionários, artigos 17.°, 24.° e 91.°)
13. Funcionários ― Regime disciplinar ― Instauração de processo disciplinar ― Poder de apreciação da Autoridade Investida do Poder de Nomeação ― Fiscalização jurisdicional ― Limites
(Estatuto dos Funcionários, título VI)
14. Funcionários ― Regime disciplinar ― Obrigação de efetuar um inquérito antes de instaurar o processo disciplinar ― Inexistência
Estatuto dos Funcionários, anexo IX)
15. Recurso de decisão do Tribunal da Função Pública ― Fundamentos ― Fundamentação insuficiente ― Critérios utilizados pelo Tribunal da Função Pública para determinar o montante da indemnização atribuída para reparação de um prejuízo ― Fiscalização pelo Tribunal Geral
1. V. texto da decisão.
(cf. n.os 61 e 62)
Ver:
Tribunal Geral: 28 de junho de 1996, Y/Tribunal de Justiça, T‑500/93, ColetFP, p. I‑A‑335 e II‑977, n.° 64; 28 de maio de 1997, Burban/Parlamento, T‑59/96, ColetFP, p. I‑A‑109 e II‑331, n.° 26, e jurisprudência referida; 17 de dezembro de 2003, McAuley/Conselho, T‑324/02, ColetFP, p. I‑A‑337 e II‑1657, n.° 91
2. V. texto da decisão.
(cf. n.° 63)
3. A adoção tardia de uma decisão expressa não é, enquanto tal, um ato suscetível de anulação, mas antes um comportamento da administração, que, consoante as circunstâncias de cada processo, pode causar um prejuízo moral ao interessado e desencadear a responsabilidade da instituição. A data de adoção da decisão não é de modo nenhum um elemento acessório a esta última, podendo ter uma importância determinante para o funcionário que solicite assistência.
Consequentemente, mesmo que exista uma decisão expressa que dê resposta a um pedido de assistência apresentado nos termos do artigo 24.° do Estatuto e que essa decisão não tenha sido impugnada no prazo previsto nos artigos 90.° e 91.° do Estatuto, pode ser deduzido um pedido de indemnização na medida em que, independentemente da decisão tomada, esta será baseada no comportamento alegadamente faltoso da administração que consiste no atraso ao tomar a referida decisão.
(cf. n.os 67 e 68)
4. V. texto da decisão.
(cf. n.os 75 a 77)
Ver:
Tribunal Geral: 5 de outubro de 2004, Eagle e o./Comissão, T‑144/02, Colet., p. II‑3381, n.os 65 e 66; 5 de outubro de 2004, Sanders e o./Comissão, T‑45/01, Colet., p. II‑3315, n.° 59; 14 de dezembro de 2011, Allen e o./Comissão, T‑433/10 P, n.° 26
5. A decisão da Autoridade Investida do Poder de Nomeação de instaurar um processo disciplinar não é mais que uma fase processual preparatória. Não prejudica a posição final da administração e não pode, por conseguinte, ser considerada um ato lesivo na aceção do artigo 91.° do Estatuto. Assim, apenas pode ser impugnada por via incidental, no âmbito de um recurso de uma decisão disciplinar final lesiva para o funcionário.
(cf. n.o 85)
Ver:
Tribunal Geral: 8 de julho de 2008, Franchet e Byk/Comissão, T‑48/05, Colet., p. II‑1585, n.° 340
6. Embora a decisão de instauração de um processo disciplinar não possa, ela própria, ser objeto de um recurso de anulação, pode no entanto servir de fundamento à responsabilidade extracontratual da instituição, quando exista uma decisão de conclusão do processo disciplinar
Assim, quando o processo disciplinar foi instaurado de forma irregular, pode daí decorrer um prejuízo para o funcionário visado por esse processo, de tal forma que, quando o referido processo seja arquivado, este último pode dispor de um interesse em alegar a eventual ilegalidade da decisão de instauração deste processo no âmbito de uma ação de indemnização.
Todavia, o funcionário em questão, para obter a reparação do prejuízo resultante da instauração do processo disciplinar, deve antes respeitar o procedimento pré‑contencioso em duas etapas, previsto nos artigos 90.° e 91.° do Estatuto.
(cf. n.os 86 e 96)
7. O princípio da presunção da inocência, que constitui um direito fundamental, consagrado no artigo 6.°, n.° 2 da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e no artigo 48.°, n.° 1 da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, confere aos particulares direitos cujo respeito é garantido pelo Juiz da União.
Segundo a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, o referido artigo 6.°, n.° 2, regula o processo penal no seu conjunto, independentemente do seu resultado, e não apenas o exame da procedência da acusação. Esta disposição garante que ninguém seja designado ou considerado culpado de uma infração antes de a sua culpa ser declarada por um tribunal. Por conseguinte, exige, designadamente, que os membros de um tribunal, no exercício das suas funções, não partam da ideia pré‑concebida de que o arguido cometeu o ato de que é acusado. Há violação da presunção de inocência quando são proferidas declarações ou decisões que refletem o sentimento de que a pessoa é culpada, que incitam o público a acreditar na sua culpabilidade ou emitem antecipadamente um juízo sobre a apreciação dos factos pelo juiz competente
Assim, embora o princípio da presunção de inocência consagrado no artigo 6.°, n.° 2, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem figure entre os elementos de um processo penal equitativo, conforme exige o artigo 6.°, n.° 1, da mesma convenção, aquele não se restringe a uma garantia processual em matéria penal: o seu alcance é mais amplo e exige que nenhum representante do Estado declare que alguém é culpado de uma infração antes de a sua culpabilidade ter sido declarada por um tribunal. Com efeito, uma violação da presunção de inocência pode emanar não só de um juiz ou de um tribunal mas também de outras autoridades públicas.
(cf. n.os 90 a 92)
Ver:
Tribunal Geral: 4 de outubro de 2006, Tillack/Comissão, T‑193/04, Colet., p. II‑3995, n.° 121; Franchet e Byk/Comissão, já referido, n.os 209 a 211
8. A instauração de um processo disciplinar não viola, ela própria, a presunção de inocência. Com efeito, a decisão de instauração de um processo disciplinar deve ser confidencial e não é trazida ao conhecimento do público. Assim, a decisão relativa a um processo arquivado não pode, ela própria, conferir a um funcionário visado por tal processo o interesse em alegar a referida decisão no âmbito de uma ação de indemnização.
(cf. n.os 93 e 94)
Ver:
Tribunal Geral: 18 de dezembro de 1997, Daffix/Comissão, T‑12/94, ColetFP, p. I‑A‑453 e II‑1197, n.° 76; 9 de julho de 2002, Zavvos/Comissão, T‑21/01, ColetFP, p. I‑A‑101 e II‑483, n.° 341; 13 de março de 2003, Pessoa e Costa/Comissão, T‑166/02, Colet., p. I‑A‑89 e II‑471, n.os 55 e 56
9. V. texto da decisão.
(cf. n.° 97)
Ver:
Tribunal de Justiça: 20 de maio de 2010, Gogos/Comissão, C‑583/08 P, Colet., p. I‑4469, n.° 30
10. O contencioso em matéria de função pública nos termos do artigo 236.° CE e dos artigos 90.° e 91.° do Estatuto, incluindo aquele que visa a reparação de um dano causado a um funcionário ou a um agente, obedece a regras particulares e especiais relativamente às que decorrem dos princípios gerais que regem a responsabilidade extracontratual da União no âmbito do artigo 235.° CE e do artigo 288.°, segundo parágrafo, CE. Com efeito, resulta nomeadamente do Estatuto que, ao contrário de qualquer outro particular, o funcionário ou o agente da União está ligado à instituição da qual depende por uma relação jurídica de trabalho que comporta um equilíbrio de direitos e de obrigações recíprocas específicas, que é refletido pelo dever de solicitude da instituição relativamente ao interessado. Esse equilíbrio destina‑se essencialmente a preservar a relação de confiança que deve existir entre as instituições e os seus funcionários para garantir aos cidadãos o cumprimento correto das missões de interesse geral atribuídas às instituições. Daqui resulta que recai sobre a União uma responsabilidade acrescida, quando esta age enquanto entidade empregadora, que se manifesta pela obrigação de reparar os danos causados ao seu pessoal por qualquer ilegalidade cometida na sua qualidade de entidade patronal.
(cf. n.o 103)
Ver:
Tribunal Geral: 16 de dezembro de 2010, Comissão/Petrilli, T‑143/09 P, n.° 46, e jurisprudência referida
11. Quando a administração recebe um pedido de assistência, dispõe de um amplo poder de apreciação na escolha das medidas e dos meios de aplicação do artigo 24.° do Estatuto. A administração deve, perante acusações graves e infundadas quanto à honorabilidade profissional de um funcionário no exercício das suas funções, rejeitar essas acusações e tomar todas as medidas para desagravar a reputação lesada do interessado. Em particular, a administração deve intervir com toda a energia necessária e responder com a rapidez e solicitude exigidas pelas circunstâncias do caso.
Nesta perspetiva, a diligência e a celeridade da administração devem ser apreciadas casuisticamente, em função das circunstâncias do caso concreto, uma vez que o prazo fixado pelo artigo 90.° do Estatuto tem por objetivo evitar que a falta de resposta da administração a um pedido se torne um obstáculo às vias de recurso, e que o mesmo não constitui um prazo de resposta que, no âmbito de um pedido de assistência apresentado nos termos do artigo 24.° do Estatuto deva ser, em si mesmo, qualificado de razoável.
Não obstante, no caso em que um pedido de assistência de um funcionário seja apresentado na sequência da publicação de artigos de imprensa que lhe dizem respeito, os riscos de prescrição ligados à existência de prazos curtos de recurso em matéria de delitos de imprensa em certos tribunais nacionais não constituem um critério que permita apreciar se a administração deu resposta a esse pedido com toda a celeridade e diligência exigidas. Ora, dispondo a administração de um amplo poder de apreciação na escolha das medidas a tomar para dar resposta a um pedido formulado nos termos do artigo 24.° do Estatuto, a assistência pode ser suficiente desde que, por exemplo, tome a forma de um comunicado de imprensa ou de um direito de resposta da administração que emprega o funcionário diretamente visado no artigo publicado.
(cf. n.os 111, 117, 120 e 121)
Ver:
Tribunal Geral: 17 de março de 1998, Carraro/Comissão, T‑183/95, ColetFP, p. I‑A‑123 e II‑329, n.os 31 e 33; 4 de maio de 2005, Schmit/Comissão, T‑144/03, ColetFP, p. I‑A‑101 e II‑465, n.os 97 e 98
12. Enquanto aguarda resposta da administração a um pedido de assistência apresentado nos termos do artigo 24.° do Estatuto, o funcionário não está impedido de interpor um recurso em matéria de delitos de imprensa perante um órgão jurisdicional nacional, se assim o desejar. Com efeito, incumbe ao funcionário tomar a iniciativa de propor uma ação, em conformidade com o segundo parágrafo, in fine, do artigo 24.° do Estatuto, contra os autores do dano que considera ter sofrido, e de, tendo em vista a preparação de tal ação, discutir com a administração as modalidades da obrigação de reserva que lhe é imposta pelo artigo 17.° do Estatuto.
(cf. n.° 122)
Ver:
Tribunal Geral: 26 de outubro de 1993, Caronna/Comissão, T‑59/92, Colet., p. II‑1129, n.° 37; 6 de novembro de 1997, Ronchi/Comissão, T‑223/95, ColetFP, p. I‑A‑321 e II‑879, n.° 60
13. O objetivo de uma decisão de instaurar um processo disciplinar contra um funcionário consiste em permitir à Autoridade Investida do Poder de Nomeação examinar a veracidade e a gravidade dos factos imputados ao funcionário em causa e em ouvi‑lo a esse respeito, em conformidade com o artigo 87.° do Estatuto, tendo em vista formar uma opinião, por um lado, quanto à oportunidade de declarar extinto o processo disciplinar ou de adotar uma sanção disciplinar contra o funcionário e, por outro lado, se for esse o caso, quanto à necessidade de o remeter ou não, antes da adoção dessa sanção, ao Conselho de Disciplina, em conformidade com o processo previsto no anexo IX do Estatuto.
É verdade que tal decisão implica necessariamente considerações delicadas por parte da instituição, tendo em conta as consequências sérias e irrevogáveis que podem daí resultar. A instituição dispõe a este respeito de um amplo poder de apreciação e o controlo jurisdicional limita‑se a uma verificação da exatidão material dos elementos tomados em consideração pela administração para instaurar o processo, da inexistência de erro manifesto na apreciação dos factos imputados e da inexistência de desvio de poder.
Todavia, para proteger os direitos do funcionário em causa, incumbe à Autoridade Investida do Poder de Nomeação dispor de elementos suficientemente precisos e pertinentes, antes de instaurar o processo disciplinar.
(cf. n.os 149, 150 e 152)
Ver:
Tribunal Geral: 15 de maio de 1997, N/Comissão, T‑273/94, ColetFP, p. I‑A‑97 e II‑289, n.° 125; 17 de maio de 2000, Tzikis/Comissão, T‑203/98, ColetFP, p. I‑A‑91 e II‑393, n.° 50; Pessoa e Costa/Comissão, já referido, n.° 36; 5 de outubro de 2005 Rasmussen/Comissão, T‑203/03, ColetFP, p. I‑A‑279 e II‑1287, n.° 41; Franchet e Byk/Comissão, já referido, n.° 352
14. Nenhuma disposição do Estatuto ou mesmo da decisão que cria o Organismo de Investigação e Disciplina da Comissão (IDOC) impõe expressamente à administração que efetue um inquérito administrativo antes de instaurar um processo disciplinar.
(cf. n.° 151)
15. Quando o Tribunal da Função Pública tiver reconhecido a existência de um dano, é ele o único competente para apreciar, nos limites do pedido, o modo e o alcance da reparação desse dano, sem prejuízo de, a fim de o Tribunal de Primeira Instância poder exercer a sua fiscalização jurisdicional sobre os acórdãos do Tribunal da Função Pública, estes estarem suficientemente fundamentados e, no tocante à avaliação de um prejuízo, indicarem os critérios tomados em conta para efeitos da determinação do montante fixado.
(cf. n.° 165)
Ver:
Tribunal de Justiça: 21 de fevereiro de 2008, Comissão/Girardot, C‑348/06 P, Colet., p. I‑833, n.° 45, e jurisprudência referida
Tribunal Geral: 8 de setembro de 2009, ETF/Landgren, T‑404/06 P, Colet., p. II‑2841, n.° 241