MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
YVESA BOTA
od 29. lipnja 2016.(1)
Predmet C‑429/15
Evelyn Danqua
protiv
The Minister for Justice and Equality,
Irske,
Attorney General
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Court of Appeal (Žalbeni sud, Irska))
„Zahtjev za prethodnu odluku — Područje slobode, sigurnosti i pravde — Direktiva 2004/83/EZ — Minimalni standardi uvjeta za dobivanje statusa izbjeglice ili statusa osobe kojoj je odobrena supsidijarna zaštita — Direktiva 2005/85/EZ — Minimalni standardi za postupke u državama članicama koji se odnose na priznavanje ili ukidanje statusa izbjeglice — Nacionalno postupovno pravilo kojim se rok za podnošenje zahtjeva za supsidijarnu zaštitu ograničava na 15 radnih dana od odbijanja zahtjeva za status izbjeglice — Nedopuštenost — Postupovna autonomija država članica — Načela ekvivalentnosti i djelotvornosti”
1. Ovaj zahtjev za prethodnu odluku upućen je u okviru spora između, s jedne strane, Evelyn Danqua, ganske državljanke, te, s druge strane, Minister for Justice and Equality (ministar pravosuđa i jednakosti)(2), Irske i Attorney General, koji se odnosi na zakonitost postupka koji su irska tijela primijenila pri razmatranju njezina zahtjeva za supsidijarnu zaštitu.
2. Supsidijarna zaštita međunarodna je zaštita koja se, u skladu s člankom 2. točkom (e) Direktive 2004/83/EZ(3), odnosi na državljane treće zemlje koji ne ispunjavaju uvjete za dobivanje statusa izbjeglice, ali za koje se opravdano vjeruje da bi bili izloženi ozbiljnoj nepravdi ako bi se vratili u svoju zemlju porijekla. U okviru Zajedničkog europskog sustava azila, supsidijarna zaštita dopunjava pravila o statusu izbjeglica predviđena u Konvenciji o statusu izbjeglica, potpisanoj u Ženevi 28. srpnja 1951.(4).
3. Ovaj predmet pruža Sudu dodatnu priliku da odluči o postupovnim pravilima koja se primjenjuju na zahtjeve za supsidijarnu zaštitu podnesene u Irskoj na temelju Direktive 2004/83. Sud je u presudama od 22. studenoga 2012., M. (C‑277/11, EU:C:2012:744)(5), od 31. siječnja 2013., D. i A. (C‑175/11, EU:C:2013:45)(6), i od 8. svibnja 2014., N. (C‑604/12, EU:C:2014:302)(7), već presudio o raznim aspektima tog postupka s obzirom na temeljna načela prava Unije, kao što su pravo na saslušanje, pravo na djelotvoran pravni lijek i pravo na dobru upravu. Znatan broj tih zahtjeva za prethodnu odluku može se objasniti posebnostima koje su donedavno obilježavale postupak priznavanja međunarodne zaštite u Irskoj(8). Naime, dok je većina država članica propisala jedinstven postupak u okviru kojeg se zahtjev za azil određene osobe razmatra s obzirom na dva oblika međunarodne zaštite, Irska je prvotno predviđala dva zasebna postupka za razmatranje zahtjeva za azil, odnosno zahtjeva za supsidijarnu zaštitu, pri čemu je potonji zahtjev bilo moguće podnijeti samo ako je prvonavedeni odbijen.
4. Tako, u skladu s člankom 4. stavkom 1. European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006 (uredba o europskim zajednicama iz 2006. (uvjeti za priznavanje zaštite))(9), dopis kojim ministar dotičnu osobu, nakon što je odbijen njezin zahtjev za azil, obavještava da namjerava donijeti odluku o njezinu protjerivanju(10) mora sadržavati navod da ta osoba može, u roku od 15 dana od te obavijesti, podnijeti zahtjev za supsidijarnu zaštitu i za privremeni ostanak u Irskoj („application for leave to remain”).
5. Zahtjev E. Danqua za supsidijarnu zaštitu odbijen je na temelju te odredbe te se, stoga, u ovom predmetu razmatra usklađenost tog nacionalnog postupovnog pravila, koje predviđa da se zahtjev za supsidijarnu zaštitu mora podnijeti u roku od 15 radnih dana od dostave obavijesti o odbijanju zahtjeva za status izbjeglice, s obzirom na načela ekvivalentnosti i djelotvornosti uspostavljenih sudskom praksom Suda.
6. U ovom ću mišljenju prvo iznijeti razloge zbog kojih smatram da je primjena načela ekvivalentnosti irelevantna u situaciji poput one iz glavnog postupka, koja se odnosi na dvije vrste zahtjeva, koja se oba temelje na pravu Unije, ali kod kojih se razlikuju svrha i konstitutivni kriteriji.
7. Kao drugo, analizirat ću nacionalno postupovno pravilo o kojem se raspravlja u glavnom postupku s obzirom na načelo djelotvornosti. Iako Court of Appeal (Žalbeni sud, Irska) nije izričito postavio pitanje usklađenosti sporne nacionalne odredbe s tim načelom, objasnit ću zašto je takva analiza potrebna na temelju suradnje koja mora prevladati u prethodnom postupku između nacionalnog suda i Suda. Potom ću iznijeti razloge zbog kojih smatram da to pravilo osobama koje traže supsidijarnu zaštitu ne osigurava stvaran pristup pravima koja im dodjeljuje Direktiva 2004/83.
8. U skladu s tim predložit ću da nadležni nacionalni sud, vodeći računa o svim osobnim i materijalnim okolnostima razmatranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, utvrdi je li rok u kojem je podnesen zahtjev za status supsidijarne zaštite razuman. U tu ću svrhu navesti da taj sud, po mojemu mišljenju, treba razmotriti je li dotična osoba bila u mogućnosti učinkovito ostvariti svoja prava, uzimajući u obzir, među ostalim, uvjete pod kojima joj je pružena pomoć pri sastavljanju zahtjeva te uvjete pod kojima je obaviještena o tome da je njezin zahtjev za status izbjeglice odbijen.
I – Činjenično stanje, nacionalni postupak i prethodna pitanja
9. Dana 13. travnja 2010. E. Danqua podnijela je zahtjev za azil pred Office of the Refugee Applications Commissioner (ured povjerenika za zahtjeve za azil). Tvrdila je da bi u slučaju povratka u svoju zemlju porijekla mogla biti izložena praksi trokosi, obliku ritualnog ropstva žena.
10. Navedeni je ured u svojem izvješću od 16. lipnja 2010. donio negativnu preporuku u pogledu njezina zahtjeva zbog sumnji u vjerodostojnost tih tvrdnji. Refugee Appeals Tribunal (žalbeni sud za izbjeglice) potvrdio je tu preporuku odlukom o žalbi od 13. siječnja 2011.
11. Dana 9. veljače 2011. ministar je E. Danqua obavijestio o odbijanju njezina zahtjeva za azil, u skladu s člankom 4. stavkom 1. uredbe iz 2006., te o svojoj namjeri donošenja odluke o protjerivanju u skladu s člankom 3. Immigration Acta 1999. U obavijesti joj je bilo napomenuto da može u roku od 15 radnih dana od te obavijesti podnijeti zahtjev za supsidijarnu zaštitu.
12. Nakon odbijanja njezina zahtjeva za azil Refugee Legal Service (u daljnjem tekstu: RLS) obavijestio je E. Danqua da joj neće pružiti pomoć pri sastavljanju zahtjeva za supsidijarnu zaštitu. Međutim, ta služba je u njezino ime podnijela zahtjev za ostanak iz humanitarnih razloga.
13. U odluci kojom je upućeno prethodno pitanje navodi se da je taj zahtjev odbijen 23. rujna 2013. te da je ministar donio odluku o protjerivanju E. Danqua.
14. E. Danqua je potom sama potražila usluge odvjetnika koji je 8. listopada 2013. podnio zahtjev za supsidijarnu zaštitu. Ministar je dopisom od 5. studenoga 2013. obavijestio E. Danqua da njezin zahtjev nije moguće uvažiti jer nije podnesen u roku od 15 radnih dana, kako se predviđalo u obavijesti od 9. veljače 2011.
15. E. Danqua je potom High Courtu (Visoki sud, Irska) podnijela tužbu protiv te odluke pozivajući se, među ostalim, na povredu načela ekvivalentnosti jer u pogledu podnošenja zahtjeva za azil ne postoji sličan rok.
16. High Court (Visoki sud) presudom je od 16. listopada 2014. odbio njezinu tužbu zaključivši da načelo ekvivalentnosti nije primjenjivo u predmetnom slučaju jer je E. Danqua pokušavala na temelju prava Unije uspoređivati dva postupovna pravila. Nakon toga je protiv te presude podnijela žalbu Court of Appeal (Žalbeni sud).
17. Court of Appeal (Žalbeni sud), postavljajujući pitanje relevantnosti načela ekvivalentnosti u predmetnom slučaju, smatra da zahtjev za azil može predstavljati prikladno mjerilo za usporedbu kako bi se osiguralo poštovanje tog načela.
18. U vezi toga, sud koji je uputio zahtjev ističe da države članice, iako se većina zahtjeva za azil rješava na temelju sustava iz Direktive 2004/83, ipak mogu, barem u teoriji, azil odobriti u skladu sa svojim nacionalnim pravom. S obzirom na to, na zahtjeve za azil djelomično se primjenjuje pravo Unije, a djelomično nacionalno pravo.
19. Što se tiče određivanja roka za podnošenje zahtjeva za supsidijarnu zaštitu poput onog koji se razmatra u glavnom postupku, sud koji je uputio zahtjev smatra da rok opravdavaju objektivni razlozi, imajući na umu posebnosti irskog sustava koji je u vrijeme nastanka činjeničnog stanja ovog predmeta predviđao dva zasebna uzastopna postupka. Svrha određivanja takvog roka je, prije svega, osigurati da se zahtjevi za međunarodnu zaštitu riješe u razumnom roku.
20. U tim je okolnostima Court of Appeal (Žalbeni sud) odlučio prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:
„1. Može li se sa zahtjevom za azil, uređenim domaćim zakonodavstvom koje odražava obveze države članice prema Direktivi [2004/83] o standardima za kvalifikaciju valjano usporediti zahtjev za supsidijarnu zaštitu u svrhu primjene načela ekvivalentnosti?
2. Ako je odgovor na prvo pitanje potvrdan, je li u tu svrhu od značaja da rok određen u pogledu zahtjeva za supsidijarnu zaštitu služi važnom interesu osiguravanja da se zahtjeve za međunarodnu zaštitu rješava u razumnom roku?”
II – Uvodna zapažanja o dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku
21. U odluci kojom je upućeno prethodno pitanje nije određen nacionalni pravni okvir koji se primjenjuje na ovaj predmet, zbog čega bi se moglo postaviti pitanje dopuštenosti predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku.
22. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, člankom 267. UFEU‑a uspostavljen je postupak uske i izravne suradnje između Suda i nacionalnih sudova, putem kojeg Sud nacionalnim sudovima pruža tumačenja prava Unije koja su im potrebna za rješavanje sporova(11).
23. U okviru te međusudske komunikacije, svaki od ta dva suda, u duhu uzajamnog poštovanja nadležnosti koju imaju, preuzima svoj dio odgovornosti. Dok Sud mora učiniti sve što može da bi sudu koji je uputio zahtjev pomogao pri ispravnom tumačenju prava Unije, tako da mu pruži što veće diskrecijske ovlasti u pogledu upućivanja predmeta(12), sud koji je uputio zahtjev mora, s druge strane, uzeti u obzir specifičnu funkciju Suda u tom području te mu, stoga, mora pružiti sve informacije i dokaze potrebne da bi mogao obavljati tu funkciju u skladu s ciljem iz članka 267. UFEU‑a.
24. U tu svrhu, navođenje činjeničnog i pravnog konteksta predmeta iz glavnog postupka sastavni je, ako ne i ključni, element zahtjeva za prethodnu odluku, u nedostatku kojeg se zahtjev za prethodnu odluku može proglasiti očito nedopuštenim(13).
25. Dakle, u pogledu činjeničnog i pravnog konteksta predmeta, Sud zahtijeva da sud koji je uputio zahtjev iznese barem sažetak relevantnih činjenica i bit mjerodavnih nacionalnih odredbi te, ako je potrebno, relevantnu nacionalnu sudsku praksu(14).
26. Valja utvrditi da u predmetnom zahtjevu za prethodnu odluku nije iznesen nacionalni pravni okvir, s obzirom na to da Court of Appeal (Žalbeni sud) nije izričito uputio na predmetnu nacionalnu odredbu.
27. Unatoč tomu, s obzirom na kontekst i predmet ovog zahtjeva za prethodnu odluku, smatram da taj zahtjev nije moguće proglasiti nedopuštenim na temelju navedenog nedostatka.
28. Kao prvo, bit sporne nacionalne odredbe moguće je razumjeti na temelju obrazloženja odluke kojom je upućeno prethodno pitanje.
29. Kao drugo, Sud je zaključio da je „zahtjeve [koji se odnose na sadržaj zahtjeva za prethodnu odluku] lakše ispuniti ako je kontekst [tog] zahtjeva […] već uvelike poznat na temelju ranijeg zahtjeva za prethodnu odluku(15)”.
30. Kako sam već naveo, Sud je u presudama od 22. studenoga 2012., M. (C‑277/11, EU:C:2012:744), od 31. siječnja 2013., D. i A. (C‑175/11, EU:C:2013:45), i od 8. svibnja 2014., N. (C‑604/12, EU:C:2014:302), već odlučivao o raznim aspektima postupka priznavanja supsidijarne zaštite u Irskoj, te će uskoro donijeti presudu u predmetu M. (C‑560/14) koji se trenutno pred njim vodi. Stoga, predmetni zahtjev za prethodnu odluku peti je po redu koji je irski sud uputio u pogledu postupovnih pravila koja se primjenjuju na zahtjeve za supsidijarnu zaštitu podnesene prije reformi iz 2013. i 2015(16).
31. Stoga, kako pokazuju prijašnje presude Suda, pravni okvir koji se u Irskoj primjenjuje na zahtjev za supsidijarnu zaštitu već je poznat; doista, u točki 15. presude od 8. svibnja 2014., N. (C‑604/12, EU:C:2014:302) izričito se upućuje na spornu nacionalnu odredbu.
32. Kao treće, Sud ima strože kriterije kada se zahtjev za prethodnu odluku uputi u okviru postupaka koje obilježavaju složene činjenične i pravne situacije, kao što su postupci koji se odnose na tržišno natjecanje i javnu nabavu(17).
33. U ovom predmetu, iako postupak priznavanja međunarodne zaštite karakteriziraju brojne postupovne faze, pravno pitanje upućeno Sudu je jednostavno jer je vrlo precizno izloženo te se odnosi na tumačenje odredbe kojom se, u biti, određuje rok.
34. Kao četvrto, ističem da su informacije u zahtjevu za prethodnu odluku bile dostatne da strankama iz glavnog postupka i Europskoj komisiji omoguće podnošenje očitovanja.
35. Stoga, s obzirom na ta razmatranja, smatram da Sud, unatoč manjkavosti odluke kojom je upućeno prethodno pitanje, ima sve informacije koje su mu potrebne da bi mogao obaviti svoju funkciju u skladu s ciljem iz članka 267. UFEU‑a.
III – Moja analiza
36. U pravu Unije nisu predviđena precizna pravila o postupku povodom zahtjeva za supsidijarnu zaštitu ni, osobito, o roku u kojem se takav zahtjev mora podnijeti nadležnom nacionalnom tijelu.
37. Direktiva 2004/83 ni svojim sadržajem ni svojom svrhom ne nastoji propisati postupovna pravila koja se trebaju primjenjivati na razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu niti nastoji odrediti postupovna jamstva koja se podnositelju zahtjeva za azil moraju osigurati(18). Isključiva je svrha te direktive utvrditi, s jedne strane, jedinstvene kriterije za sve države članice u pogledu materijalnih uvjeta koje svi državljani trebaju ispunjavati kako bi dobili međunarodnu zaštitu(19) te, s druge strane, materijalni sadržaj te zaštite(20). S obzirom na tu svrhu, u članku 2. točkama (c) i (e) Direktive 2004/83 određene su osobe koje mogu ostvariti status izbjeglice i supsidijarnu zaštitu, dok su u poglavlju VII. određena prava povezana s tim statusima.
38. Postupovna pravila o razmatranju zahtjeva za međunarodnu zaštitu predviđena su Direktivom 2005/85/EZ(21). U skladu s njezinim člankom 1., svrha te direktive je utvrditi minimalne norme za sve države članice u pogledu postupaka priznavanja ili ukidanja statusa izbjeglica, a u poglavljima II. i III. te direktive predviđena su postupovna prava i obveze koje u pogledu ocjene zahtjeva za međunarodnu zaštitu imaju podnositelj zahtjeva i država članica.
39. U skladu s njezinim člankom 3., ta se direktiva primjenjuje samo ako država članica razmatra zahtjev za dobivanje statusa izbjeglice ili ako je propisala jedinstveni postupak razmatranja zahtjeva s obzirom na dva oblika međunarodne zaštite, a to su status izbjeglice i supsidijarna zaštita.
40. Dakle, Direktiva 2005/85 daje državama članicama punu autonomiju pri utvrđivanju uvjeta i postupovnih pravila za razmatranje zahtjeva za supsidijarnu zaštitu ako su odlučile te zahtjeve razmatrati u postupku koji je zaseban od onog za dobivanje statusa izbjeglice, što je bio slučaj u Irskoj u vrijeme nastanka činjeničnog stanja iz glavnog postupka.
41. Unatoč tomu, to upućivanje na postupovnu autonomiju država članica oduvijek je ograničeno obvezom poštovanja temeljnih prava, s jedne strane, i načela ekvivalentnosti i djelotvornosti, s druge(22).
42. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, poštovanje načela ekvivalentnosti pretpostavlja ujednačenu primjenu nacionalnog pravila na zahtjeve zasnovane na povredi prava Unije i one zasnovane na povredi nacionalnog prava. Drugim riječima, postupovna pravila država članica u pogledu zahtjeva koji se temelje na pravu Unije ne smiju biti nepovoljnija od onih kojima su uređeni slični zahtjevi temeljeni na nacionalnom pravu(23).
43. Što se tiče načela djelotvornosti, poštovanje tog načela zahtijeva da ta postupovna pravila u praksi ne onemogućuju ili pretjerano otežavaju ostvarenje prava koja pojedincu dodjeljuje pravo Unije.
44. Budući da to predstavlja sam predmet prethodnih pitanja suda koji je uputio zahtjev, u ovom ću mišljenju prvo razmotriti mjeru u kojoj se sporno postupovno pravilo može ispitati iz perspektive načela ekvivalentnosti.
45. Potom ću razmotriti u kojoj mjeri to postupovno pravilo može osigurati punu djelotvornost odredbi prava Unije o supsidijarnoj zaštiti.
46. Iako Court of Appeal (Žalbeni sud) nije izričito zatražio da Sud sporno postupovno pravilo analizira iz perspektive načela djelotvornosti, smatram, kao i Komisija, da je ta analiza potrebna kako bi se sudu koji je uputio zahtjev pružio koristan odgovor za rješavanje spora koji se pred njim vodi. Ministar je na raspravi tvrdio da bi takva analiza bila neprikladna zato što se, s jedne strane, u glavnom postupku nije pozivalo na to načelo te, s druge strane, zato što bi takav pristup bio suprotan pristupu Suda.
47. Kako sam istaknuo, prethodni postupak je, u skladu s člankom 267. UFEU‑a, zamišljen kao instrument uske i izravne suradnje između Suda i nacionalnog suda, u okviru kojeg Sud pruža nacionalnom sudu koristan odgovor koji potonjem omogućuje da odluči o sporu koji se pred njim vodi(24). Nadalje, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, Sud mora dati tumačenja svih odredbi prava Unije koja su sudu koji je uputio zahtjev potrebna za tu svrhu, čak i ako se potonji sud u svojim pitanjima izričito ne poziva na te odredbe, pod uvjetom da je pružio Sudu činjenični i pravni materijal koji je potreban za davanje takvog tumačenja(25), što smatram da u ovom predmetu jest slučaj.
48. Stoga, s ciljem rješavanja spora u glavnom postupku, smatram da se sudu koji je uputio zahtjev trebaju pružiti korisni elementi ne samo u pogledu opsega načela ekvivalentnosti nego i u pogledu dosega načela djelotvornosti.
A – Načelo ekvivalentnosti
49. Svojim pitanjima, sud koji je uputio zahtjev u biti pita mora li se načelo ekvivalentnosti tumačiti na način da mu se protivi nacionalno pravilo kojim je predviđeno da se zahtjev za supsidijarnu zaštitu mora podnijeti u roku od 15 radnih dana od dostave obavijesti o odbijanju zahtjeva za status izbjeglice.
50. Sud koji je uputio zahtjev naime ističe da takav rok ne postoji u pogledu podnošenja zahtjeva za status izbjeglice, iako takav zahtjev može biti prikladno mjerilo usporedbe u svrhu osiguravanja poštovanja načela ekvivalentnosti.
51. U suprotnosti s mišljenjem suda koji je uputio zahtjev, smatram da je primjena načela ekvivalentnosti irelevantna za situaciju poput one iz glavnog postupka.
52. Naime, primjena načela ekvivalentnosti pretpostavlja postojanje situacije u kojoj je moguće usporediti, s jedne strane, postupovna pravila koja se primjenjuju na zahtjeve zasnovane na pravu Unije te, s druge strane, postupovna pravila koja se primjenjuju na slične zahtjeve zasnovane na nacionalnom pravu.
53. Ti uvjeti nisu ispunjeni.
54. Kao prvo, situacija iz glavnog postupka odnosi se na dva zahtjeva zasnovana na pravu Unije, odnosno, na zahtjev za status izbjeglice i na zahtjev za supsidijarnu zaštitu.
55. Direktive 2004/83 i 2005/85(26) značajne su za uspostavu Zajedničkog europskog sustava azila koji, u skladu s člankom 78. stavkom 1. UFEU‑a, treba Europskoj uniji omogućiti da razvija zajedničku politiku azila i supsidijarne zaštite, u skladu s Konvencijom o statusu izbjeglica, potpisanom u Ženevi 28. srpnja 1951. Osobito, člankom 78. stavkom 2. točkama (a), (b), (d) i (f) UFEU‑a predviđeno je da mjere usvojene u okviru tog sustava obuhvaćaju ne samo jedinstveni status azila i supsidijarne zaštite za državljane trećih zemalja nego i zajedničke postupke priznavanja i oduzimanja tog statusa kao i standarde uvjeta za prihvat tih državljana.
56. Stoga, direktivama 2004/83 i 2005/85, kako proizlazi iz njihove uvodne izjave 1., usklađena su ne samo pravila o priznavanju i sadržaju statusa izbjeglice i supsidijarne zaštite(27) nego i postupovna pravila koja se u vezi toga primjenjuju.
57. Iako države članice i dalje mogu slobodno odrediti ili zadržati povoljnije odredbe za donošenje odluke koje osobe ispunjavaju uvjete odobravanja međunarodne zaštite i, s druge strane, postupovna pravila koja se u vezi toga primjenjuju, te odredbe ipak moraju biti u skladu s navedenim direktivama.
58. Stoga, u okviru Zajedničkog europskog sustava azila, uvjeti koje države članice primjenjuju za odobrenje međunarodne zaštite sada su uređeni odredbama prava Unije, bilo da se radi o statusu izbjeglice ili o statusu supsidijarne zaštite.
59. Posljedično, načelo ekvivalentnosti, kako je definirano u sudskoj praksi Suda, nije primjenjivo jer bi zahtijevalo, s jedne strane, usporedbu postupovnih pravila kojima je uređen zahtjev za azil zasnovan na pravu Unije i, s druge strane, postupovnih pravila kojima je uređen zahtjev za supsidijarnu zaštitu, također zasnovan na pravu Unije.
60. Kao drugo, zahtjev za status izbjeglice i zahtjev za status supsidijarne zaštite nisu „slični zahtjevi”, kako je propisano sudskom praksom Suda.
61. Prije svega, zakonodavac Unije je radi dopune statusa izbjeglice odlučio, u skladu s člankom 78. stavkom 2. točkom (b) UFEU‑a, uvesti dodatan oblik međunarodne zaštite, koja je opisana kao „supsidijarna” te za koju su predviđeni posebni uvjeti ostvarivanja iz članka 2. točke (e) Direktive 2004/83(28).
62. Stoga, uporaba izraza „supsidijarna” u članku 2. točki (e) te direktive, kao i tekst te odredbe, jasno upućuju na to da je status supsidijarne zaštite namijenjen državljanima trećih zemalja koji ne ispunjavaju posebne uvjete za status izbjeglice(29). Dakle, zakonodavac Unije uvođenjem supsidijarnog oblika zaštite u Zajednički europski sustav azila nije namjeravao ponuditi dva slična oblika međunarodne zaštite. Doista, irski je zakonodavac predvidio dva zasebna postupka radi razmatranja zahtjeva za azil, odnosno, zahtjeva za supsidijarnu zaštitu, pri čemu je potonji zahtjev moguće podnijeti samo ako je prvonavedeni odbijen. Što se tiče država članica koje su se odlučile za primjenu jedinstvenog postupka, one zahtjeve za međunarodnu zaštitu razmatraju prije svega iz perspektive uvjeta predviđenih za dobivanje statusa izbjeglice(30).
63. Nadalje, status izbjeglice, u odnosu na supsidijarnu zaštitu, pruža širi opseg prava te ekonomskih i socijalnih prava i pogodnosti(31).
64. Kako je Sud naveo u presudi od 22. studenoga 2012., M. (C‑277/11, EU:C:2012:744), narav prava povezanih sa statusom izbjeglice različita je u usporedbi s naravi prava povezanih sa statusom supsidijarne zaštite(32). U poglavlju VII. Direktive 2004/83, naslova „Sadržaj međunarodne zaštite”, pravi se razlika s obzirom na okolnost je li dotična osoba izbjeglica ili ima pravo na supsidijarnu zaštitu(33). Što se tiče onih osoba koje ostvaruju supsidijarnu zaštitu, njome se državama članicama dopušta da usvoje strože uvjete za izdavanje dozvola boravka ili putnih isprava(34). Primjerice, iako države članice izbjeglicama moraju izdati dozvolu boravka u trajanju od najmanje tri godine, njezino trajanje mogu ograničiti na jednu godinu u pogledu osoba koje ostvaruju supsidijarnu zaštitu. Navedena direktiva državama članicama također dopušta da ograniče pristup određenim ekonomskim i socijalnim pravima kao što su pristup tržištu rada ili socijalnoj skrbi(35). Tako, mogućnost strukovne izobrazbe mora se osobama kojima je priznat status izbjeglica osigurati pod jednakim uvjetima kao i državljanima, dok, nasuprot tomu, države članice same određuju uvjete pod kojima osobe koje imaju pravo na supsidijarnu zaštitu mogu pristupiti takvoj izobrazbi. Slično tomu, iako su države članice osobama koje imaju pravo na međunarodnu zaštitu obvezne pružiti jednaku potrebnu socijalnu pomoć koja se pruža i državljanima, u pogledu osoba koje imaju pravo na supsidijarnu zaštitu tu pomoć ipak mogu ograničiti na osnovna davanja.
65. Stoga, s obzirom na ta razmatranja, načelo ekvivalentnosti, kako je određeno u sudskoj praksi Suda, nije relevantno za situaciju koja se odnosi na dvije vrste zahtjeva, koji se oba temelje na pravu Unije, ali se njihova svrha i konstitutivni kriteriji razlikuju(36).
B – Načelo djelotvornosti
66. Kako bi se sudu koji je uputio zahtjev pružio koristan odgovor, predlažem da se sporno nacionalno postupovno pravilo razmotri iz perspektive načela djelotvornosti.
67. Stoga, u ovom se predmetu postavlja pitanje može li nacionalno postupovno pravilo, poput spornog, u skladu s kojim se zahtjev za status supsidijarne zaštite mora podnijeti u roku od 15 radnih dana od dostave obavijesti o odbijanju zahtjeva za status izbjeglice, osigurati da osobe koje traže međunarodnu zaštitu imaju djelotvoran pristup pravima koja im dodjeljuje Direktiva 2004/83.
68. Valja podsjetiti da, u skladu s člankom 4. stavkom 1. uredbe iz 2006., dopis kojim ministar, nakon što je zahtjev dotične osobe za azil odbijen, tu osobu obavještava da namjerava donijeti odluku o njezinu protjerivanju mora sadržavati napomenu kojom se toj osobi daje do znanja da može, u roku od 15 radnih dana od dostave te obavijesti, podnijeti zahtjev za supsidijarnu zaštitu i privremeni ostanak u Irskoj. U tu svrhu, dopisu se prilažu informativni letak o supsidijarnoj zaštiti te obrazac kojim se može podnijeti zahtjev. Podnositelja zahtjeva se poziva da, osim osobnih podataka, dostavi svu dodatnu dokumentaciju te da detaljno iznese razloge koji se konkretno odnose na okolnosti koje podupiru njegov zahtjev za supsidijarnu zaštitu, te da pritom navede pojedinosti o, osobito, ozbiljnoj nepravdi kojoj bi mogao biti izložen ako bi se vratio u svoju zemlju porijekla.
69. Komisija u svojim očitovanjima ističe da rok predviđen člankom 4. stavkom 1. uredbe iz 2006. osigurava djelotvornost prava podnositelja zahtjeva „pod uvjetom da se zahtjev ne odbije isključivo iz razloga što je kasno podnesen ako nadležno nacionalno tijelo pritom […] ne može zanemariti stvarnu opasnost od izlaganja podnositelja ozbiljnoj nepravdi u slučaju njegovog protjerivanja i činjenicu da postoje osnovani razlozi za vjerovanje da bi podnositelj bio u stvarnoj opasnosti od ozbiljne nepravde kako je definirana u članku 15. Direktive [2004/83]”.
70. Iako dijelim stajalište da u postupcima poput predmetnog prioritet mora biti zaštita najosnovnijih prava podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, ne smatram da nadležno nacionalno tijelo u toj fazi postupka mora provesti ocjenu postojanja, u smislu članka 2. točke (e) Direktive 2004/83, opasnosti od izlaganja dotične osobe ozbiljnoj nepravdi ako bi je se vratilo u njezinu zemlju porijekla. Tumačenje koje Komisija predlaže zahtijeva od nadležnog nacionalnog tijela da razmotri meritum zahtjeva prije nego što uopće ocijeni njegovu dopuštenost, čime poštovanje propisanog roka postaje tek sporedno. Ako rok postoji te je uvjet dopuštenosti zahtjeva, mora se objektivno primijeniti kako bi se zajamčila pravna sigurnost i pošteno postupanje prema svima.
71. Zato ne dijelim Komisijino stajalište.
72. Zapravo, smatram da taj rok od 15 radnih dana nije dostatan za osiguravanje djelotvornosti prava koja Direktiva 2004/83 dodjeljuje osobama koje traže supsidijarnu zaštitu.
73. Točno je da je Sud u presudi od 8. svibnja 2014., N. (C‑604/12, EU:C:2014:302), zaključio da, u okviru sustava poput predmetnog, kojeg obilježavaju dvije zasebne postupovne faze, obveza osiguravanja djelotvornog pristupa statusu supsidijarne zaštite znači da „do ispitivanja zahtjeva za supsidijarnu zaštitu [mora doći] u razumnom roku”(37).
74. Iako određivanje roka poput predmetnog svakako doprinosi okončanju postupka razmatranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, ostaje činjenica da je taj rok iznimno kratak.
75. Prije svega, mora se imati na umu da je očekivana odluka od iznimne važnosti za osobu koja legitimno traži međunarodnu zaštitu. Ta se osoba nalazi u vrlo teškoj osobnoj i materijalnoj situaciji te zato ne smijemo zaboraviti da joj postupak koji je pokrenula pred nadležnim nacionalnim tijelima mora omogućiti zaštitu njezinih najosnovnijih prava putem priznavanja međunarodne zaštite.
76. Dalje, moraju se uzeti u obzir poteškoće, poput jezičnih, s kojima se podnositelj zahtjeva može susresti, ne samo u pogledu razumijevanja postupovnih pravila nego i u pogledu poznavanja prava i obveza koje ima. Iako mu pravna pomoć može biti dostupna, ostaje činjenica da je RLS u ovom slučaju odbio pružiti E. Danqua pomoć pri sastavljanju zahtjeva za supsidijarnu zaštitu te da je, umjesto toga, u njezino ime podnio zahtjev za ostanak iz humanitarnih razloga.
77. Naposljetku, u obzir se moraju uzeti i praktične poteškoće zbog kojih siguran primitak obavijesti može kasniti. Položaj podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, koji je samo osoba u potrazi za utočištem, ne može se usporediti s položajem drugih građana koji žive u državi članici domaćinu. Podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu nema stalnu adresu u toj državi te se tijekom razmatranja njegova zahtjeva za azil može preseliti. U predmetnom slučaju zahtjev E. Danqua za dobivanje statusa izbjeglice razmatrao se deset mjeseci. Iz informacija iznesenih na raspravi čini se da trenutačno živi u hostelu. Stoga, nije nezamislivo da je tijekom tog razdoblja promijenila adresu a da pritom nije obavijestila nadležna nacionalna tijela.
78. Ako se tome doda psihološki stres koji podnositelj zahtjeva možda trpi, tada se ne smije dovesti do opasnosti da ta osoba, koja traži međunarodnu zaštitu, zbog prekratkog roka ne bude u mogućnosti podnijeti zahtjev za status supsidijarne zaštite, iako možda ima pravo na njega.
79. S obzirom na ta razmatranja, koja se, s jedne strane, odnose na temeljnu narav zaštite koja se mora pružiti osobama kojima prijeti opasnost da će biti izložene ozbiljnoj nepravdi u svojoj zemlji porijekla te, s druge strane, na tešku osobnu i materijalnu situaciju u kojoj se te osobe nalaze u državi članici domaćinu, smatram da rok kakav je predviđen člankom 4. stavkom 1. uredbe iz 2006. ne osigurava djelotvoran pristup statusu supsidijarne zaštite.
80. Znači li to da Sud mora odrediti rok umjesto nacionalnog zakonodavca?
81. Smatram da ne.
82. Kao prvo, kako je objašnjeno u točkama 39. do 41. ovog mišljenja, uvođenje spornog nacionalnog postupovnog pravila spada u postupovnu autonomiju Irske.
83. Kao drugo, ne bi imalo smisla da Sud odredi rok jer postupovno pravilo iz članka 4. stavka 1. uredbe iz 2006. više nije na snazi. Valja podsjetiti da je Irska nakon reforme iz 2015. ukinula dvokraki sustav koji je do tada obilježavao postupak priznavanja međunarodne zaštite te ga je zamijenila jedinstvenim postupkom u okviru kojeg nadležna tijela zahtjev za azil razmatraju s obzirom na dva oblika međunarodne zaštite. Posljedično, nacionalno postupovno pravilo poput onog iz glavnog postupka, kojim je propisano u kojem se roku od odbijanja zahtjeva za dobivanje statusa izbjeglice mora podnijeti zahtjev za status supsidijarne zaštite, sada je nevažno.
84. U tim okolnostima, smatram da je na nadležnom nacionalnom sudu da, u pogledu zahtjeva za međunarodnu zaštitu podnesenih na temelju starih pravila, odredi je li rok u kojem je podnesen zahtjev za supsidijarnu zaštitu razuman.
85. U vezi toga, smatram da mora uzeti sve osobne i materijalne okolnosti koje se odnose na razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
86. Osobito mora ispitati je li dotična osoba bila u mogućnosti djelotvorno ostvariti svoja prava, uzimajući u obzir, među ostalim, potporu koju je dobila pri sastavljanju zahtjeva te, konkretno, pravnu pomoć koja joj je eventualno pružena ili odbijena.
87. Nadležni nacionalni sud također mora uzeti u obzir datum na koji je dotična osoba saznala za obavijest o odbijanju njezina zahtjeva za dobivanje statusa izbjeglice i za odluku o protjerivanju koju je ministar donio.
88. U predmetnom slučaju smatram očitim da E. Danqua nije bila u mogućnosti u roku koji propisuje sporno nacionalno zakonodavstvo podnijeti zahtjev za status supsidijarne zaštite niti, posljedično, djelotvorno ostvariti prava koja joj dodjeljuje Direktiva 2004/83.
89. Kao prvo, zastupnik E. Danqua na raspravi je naveo da je ona nepismena te da nikad nije bila obaviještena o postupovnim pravilima, uključujući pravila o produljenju odgovarajućeg roka za podnošenje zahtjeva za status supsidijarne zaštite.
90. Kao drugo, kako je navedeno u odluci kojom je upućeno prethodno pitanje, RLS je odbio E. Danqua pomoći pri sastavljanju zahtjeva, te je umjesto toga u njezino ime podnio zahtjev za ostanak iz humanitarnih razloga. E. Danqua je tek nakon odbijanja tog zahtjeva i donošenja odluke o njezinu protjerivanju potražila usluge odvjetnika, koji je podnio zahtjev za status supsidijarne zaštite.
91. Kao treće, mora se istaknuti da postupak u koji je E. Danqua bila uključena, a koji obilježava mnoštvo postupovnih faza i različitih statusa, može zbuniti one koji nisu s njim upoznati. Iako je njezin zahtjev za dobivanje „statusa izbjeglice” odbijen, RLS — koji joj je odbio pružiti pomoć pri sastavljanju zahtjeva za status supsidijarne zaštite — podnio je u njezino ime „zahtjev za ostanak iz humanitarnih razloga”. Njezin je novi pravni savjetnik tek nakon odbijanja tog zahtjeva i donošenja „odluke o protjerivanju” podnio „zahtjev za status supsidijarne zaštite”. Koliko je različitih statusa, toliko je i postupovnih pravila koja se na njih primjenjuju.
92. Kao četvrto, iako je nesporno da je E. Danqua zahtjev za status supsidijarne zaštite doista podnijela 8. listopada 2013., odnosno dvije godine i osam mjeseci nakon što joj je dostavljena obavijest o odbijanju njezina zahtjeva za azil, svejedno se mora uzeti da je taj zahtjev podnijela deset radnih dana nakon što joj je, 23. rujna 2013., odbijen zahtjev za ostanak iz humanitarnih razloga.
93. Imajući u vidu te čimbenike, smatram da je zahtjev E. Danqua potrebno propisno razmotriti.
94. Stoga, s obzirom na ta razmatranja, predlažem da Sud odluči da se načelo djelotvornosti mora protumačiti na način da mu se protivi nacionalno postupovno pravilo, poput onog iz glavnog postupka, u skladu s kojim se zahtjev za status supsidijarne zaštite mora podnijeti u roku od 15 radnih dana od dostave obavijesti o odbijanju zahtjeva za status izbjeglice.
95. Na nadležnom nacionalnom sudu je da utvrdi je li rok u kojem je podnesen zahtjev za status supsidijarne zaštite razuman, uzimajući u obzir sve osobne i materijalne okolnosti koje se odnose na razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu. U tu svrhu, taj sud mora razmotriti je li dotična osoba bila u mogućnosti djelotvorno ostvariti svoja prava, uzimajući u obzir, među ostalim, uvjete pod kojima je dobila pomoć pri sastavljanju svojih zahtjeva te uvjete pod kojima je obaviještena o tome da je njezin zahtjev za status izbjeglice odbijen.
IV – Zaključak
96. S obzirom na navedena razmatranja, predlažem da Sud na sljedeći način odgovori na pitanja koja je uputio Court of Appeal (Žalbeni sud, Irska):
Načelo djelotvornosti mora se protumačiti na način da mu se protivi nacionalno postupovno pravilo, poput onog iz glavnog postupka, u skladu s kojim se zahtjev za status supsidijarne zaštite mora podnijeti u roku od 15 radnih dana od dostave obavijesti o odbijanju zahtjeva za status izbjeglice.
Na nadležnom nacionalnom sudu je da utvrdi je li rok u kojem je podnesen zahtjev za status supsidijarne zaštite razuman, uzimajući u obzir sve osobne i materijalne okolnosti koje se odnose na razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu. U tu svrhu, taj sud mora razmotriti je li dotična osoba bila u mogućnosti djelotvorno ostvariti svoja prava, uzimajući u obzir, među ostalim, uvjete pod kojima je dobila pomoć pri sastavljanju svojih zahtjeva te uvjete pod kojima je obaviještena o tome da je njezin zahtjev za status izbjeglice odbijen.