ĢENERĀLADVOKĀTA ĪVA BOTA [YVES BOT]
SECINĀJUMI,
sniegti 2016. gada 29. jūnijā (1)
Lieta C‑429/15
Evelyn Danqua
pret
The Minister for Justice and Equality,
Ireland,
Attorney General
(Court of appeal (Apelācijas tiesa, Īrija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Brīvības, drošības un tiesiskuma telpa – Direktīva 2004/83/EK – Obligātie standarti bēgļa statusa vai alternatīvās aizsardzības statusa piešķiršanai – Direktīva 2005/85/EK – Minimālie standarti attiecībā uz bēgļa statusa piešķiršanas un atņemšanas procedūru dalībvalstīs – Valsts procesuālā norma, kas pēc pieteikuma par bēgļa statusa piešķiršanu noraidīšanas nosaka piecpadsmit darbadienu ilgu termiņu, kurā iesniedzams alternatīvās aizsardzības pieteikums – Pieļaujamība – Dalībvalstu procesuālā autonomija – Līdzvērtības un efektivitātes principi
1. Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir saistīts ar strīdu starp Evelyn Danqua, Ganas valstspiederīgo, un Minister for Justice and Equality (tieslietu un vienlīdzības ministrs) (2) Īrijā un Attorney General par šo Īrijas iestāžu ievērotās procedūras, kurā izskata viņas alternatīvās aizsardzības pieteikumu, tiesiskumu.
2. Alternatīvā aizsardzība ir starptautiska aizsardzība, kura atbilstoši Direktīvas 2004/83 (3) 2. panta e) punktam attiecas uz trešās valsts valstspiederīgajiem, kurus nevar kvalificēt kā bēgļus, bet attiecībā uz kuriem pastāv pietiekami svarīgi un neapstrīdami iemesli, lai uzskatītu, ka attiecīgajai personai, ja tā atgrieztos savā izcelsmes valstī, draudētu reāls risks ciest būtisku kaitējumu. Kopējā Eiropas patvēruma sistēmā alternatīvā aizsardzība papildina Ženēvā 1951. gada 28. jūlijā parakstītajā Konvencijā par bēgļu statusu paredzētos noteikumus par bēgļa statusu (4).
3. Šī lieta paver Tiesai iespēju no jauna izteikties par procesuālo regulējumu, kas ir piemērojams alternatīvās aizsardzības pieteikumiem, kuri ir iesniegti Īrijā, pamatojoties uz Direktīvu 2004/83. Savos spriedumos – 2012. gada 22. novembra spriedumā M. (C‑277/11, EU:C:2012:744) (5) un 2013. gada 31. janvāra spriedumā D. un A. (C‑175/11, EU:C:2013:45) (6), kā arī 2014. gada 8. maija spriedumā N. (C‑604/12, EU:C:2014:302) (7) – tā jau izteikusies par vairākiem šīs procedūras aspektiem, ņemot vērā tādus Savienības tiesību pamatprincipus kā tiesības tikt uzklausītam, tiesības efektīvi vērsties tiesā un arī tiesības uz labu pārvaldību. Šo prejudiciālo jautājumu daudzskaitlīgums ir izskaidrojams ar īpatnībām, kas vēl nesen raksturoja starptautiskās aizsardzības piešķiršanas procedūru Īrijā (8). Ja vairākums dalībvalstu pieņēma vienotu procedūru, kuras gaitā tās izskatīja ieinteresētās personas iesniegtu patvēruma pieteikumu abu starptautiskās aizsardzības formu kontekstā, tad Īrija sākotnēji bija ieviesusi divas atsevišķas procedūras, lai izskatītu attiecīgi patvēruma pieteikumu un alternatīvās aizsardzības pieteikumu, turklāt pēdējo minēto varēja iesniegt tikai pēc pirmā noraidīšanas.
4. Tādējādi, piemērojot European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006 (2006. gada Eiropas Kopienu regula (apstākļi, kas ļauj saņemt aizsardzību)) (9) 4. panta 1. punktu, vēstulei, ar kuru pēc ieinteresētās personas patvēruma pieteikuma noraidīšanas ministrs paziņo par savu nodomu izdot izraidīšanas rīkojumu (10), ir jāpievieno paskaidrojums, informējot pieteicēju, ka viņš var prasīt piecpadsmit darba dienu laikā, skaitot no šī paziņojuma, lai uz viņu tiktu attiecināts alternatīvās aizsardzības statuss, kā arī dota pagaidu atļauja palikt valstī (“application for leave to remain”).
5. E. Danqua alternatīvās aizsardzības pieteikums tika noraidīts atbilstoši šai tiesību normai, un tātad puses šeit strīdas par šīs valsts procesuālās normas, kas prasa, lai alternatīvās aizsardzības pieteikums tiktu iesniegts piecpadsmit darba dienu laikā, skaitot no paziņojuma par pieteikuma bēgļa statusa piešķiršanai noraidīšanu, atbilstību Tiesas judikatūrā nostiprinātajiem līdzvērtības un efektivitātes principiem.
6. Šajos secinājumos es, pirmkārt, izteikšos par iemesliem, kuru dēļ līdzvērtības princips, manuprāt, nav piemērojams tādā situācijā, kāda tā ir pamatlietā, kas attiecas uz divu veidu pieteikumiem, kuri abi ir balstīti uz Savienības tiesībām un kuru mērķis un pamatkritēriji ir atšķirīgi.
7. Otrkārt, es analizēšu pamatlietā aplūkoto valsts procesuālo normu saistībā ar efektivitātes principu. Kaut arī Court of appeal (Apelācijas tiesa, Īrija) nav Tiesai uzdevusi tieši jautājumu par attiecīgās valsts tiesību normas saderību ar šo principu, es paskaidrošu, kāpēc šī pārbaude ir jāveic, ņemot vērā sadarbību, kāda valsts tiesai un Tiesai ir jāīsteno prejudiciāla nolēmuma tiesvedībā. Pēc tam es izklāstīšu iemeslus, kuru dēļ šī procesuālā norma, manuprāt, negarantē alternatīvās aizsardzības pieteikuma iesniedzējiem efektīvu piekļuvi tiesībām, kas tiem tiek piešķirtas ar Direktīvu 2004/83.
8. Tādējādi es aicināšu kompetento valsts tiesu vērtēt, vai termiņš, kādā tika iesniegts alternatīvās aizsardzības pieteikums, ir saprātīgs, ņemot vērā visus humānos un materiālos apstākļus, kas ir saistīti ar starptautiskās aizsardzības pieteikuma izskatīšanu. Šajā nolūkā man ir jānorāda, ka tai, manuprāt, būtu jāpārbauda, vai ieinteresētā persona atradās situācijā, kas tai ļāva efektīvi īstenot savas tiesības, īpaši ņemot vērā apstākļus, kādos viņai tika sniegta palīdzība viņas veiktajās procesuālajās darbībās, kā arī apstākļus, kādos viņai tika paziņots par pieteikuma par bēgļa statusa piešķiršanu noraidījumu.
I – Fakti, tiesvedība valsts tiesā un prejudiciālie jautājumi
9. 2010. gada 13. aprīlī E. Danqua iesniedza patvēruma pieteikumu Office of the Refugee Applications Commissionner (Par patvēruma pieteikumiem atbildīgā komisāra birojs). Viņa norādīja, ka, atgriežoties savā izcelsmes valstī, viņa riskēja tikt pakļauta trokosi – sieviešu rituālas kalpības formai.
10. Savā 2010. gada 16. jūnija ziņojumā šis birojs izteica negatīvu rekomendāciju attiecībā uz ieinteresētās personas pieteikumu, pamatojoties uz šaubām par viņas apgalvojumu ticamību. Šo rekomendāciju 2011. gada 13. janvāra lēmumā apelācijas kārtībā apstiprināja Refugee Appeals Tribunal (Tiesa, kas izskata ar bēgļa statusa piešķiršanu saistītās lietas).
11. 2011. gada 9. februārī ministrs paziņoja E. Danqua par to, ka, pirmkārt, ir noraidīts viņas patvēruma pieteikums saskaņā ar 2006. gada regulas 4. panta 1. punktu, un, otrkārt, par savu nodomu izdot viņas izraidīšanas rīkojumu saskaņā ar 1999. gada Imigrācijas likuma 3. pantu. Šim paziņojumam tika pievienots paziņojums, ar kuru ieinteresētā persona tika informēta par iespēju piecpadsmit darbadienu laikā no šī paziņojuma saņemšanas iesniegt alternatīvās aizsardzības pieteikumu.
12. Pēc tam, kad tika noraidīts viņas patvēruma pieteikums, Refugee Legal Service (turpmāk tekstā – “RLS”) informēja ieinteresēto personu, ka viņai netiks sniegta palīdzība viņas centienos iegūt alternatīvo aizsardzību. Šis dienests tomēr viņas vārdā iesniedza lūgumu dot uzturēšanās atļauju humānu iemeslu dēļ.
13. No lēmuma uzdot prejudiciālu jautājumu izriet, ka šis lūgums tika noraidīts 2013. gada 23. septembrī, un 2013. gada 17. septembrī ministrs attiecībā uz E. Danqua izdeva izraidīšanas rīkojumu.
14. Pēc tam viņa privāti izmantoja advokāta pakalpojumus, kas 2013. gada 8. oktobrī iesniedza alternatīvās aizsardzības pieteikumu. Ar 2013. gada 5. novembra vēstuli ministrs informēja ieinteresēto personu, ka viņas pieteikums nevar tikt pieņemts, jo tas nav ticis iesniegts piecpadsmit darbadienu termiņā, kā tas bija norādīts 2011. gada 9. februāra paziņojumā.
15. Ieinteresētā persona apstrīdēja šo lēmumu High Court (Augstā tiesa, Īrija), it īpaši norādot uz līdzvērtības principa pārkāpumu, ņemot vērā, ka līdzīgs termiņš nav paredzēts patvēruma pieteikuma iesniegšanai.
16. Ar 2014. gada 16. oktobra spriedumu High Court (Augstā tiesa) noraidīja ieinteresētās personas prasību, lemjot, ka līdzvērtības princips šeit nebija piemērojams, ņemot vērā, ka tika salīdzinātas divas Savienības tiesībās balstītas procesuālas normas. E. Danqua pārsūdzēja šo spriedumu Court of appeal (Apelācijas tiesa).
17. Court of appeal (Apelācijas tiesa), analizējot jautājumu par līdzvērtības principa nozīmi šajā lietā, uzskata, ka patvēruma pieteikums var būt atbilstošs salīdzinošs kritērijs, lai nodrošinātu šī principa ievērošanu.
18. Šajā ziņā iesniedzējtiesa argumentē, ka, lai gan vairākums patvēruma pieteikumu tiek izskatīti saskaņā ar Direktīvas 2004/83 ieviesto procedūru, dalībvalstis joprojām, vismaz teorētiski, var piešķirt patvērumu saskaņā ar savām valsts tiesību normām. Tātad patvēruma pieteikumi daļēji var balstīties uz Savienības tiesībām un daļēji – uz valsts tiesībām.
19. Attiecībā uz tāda termiņa kā pamatlietā noteikšanu alternatīvās aizsardzības pieteikuma iesniegšanai iesniedzējtiesa uzskata, ka šo termiņu attaisno objektīvi apsvērumi, ņemot vērā pamatlietas faktu laikā pastāvējušā īru režīma īpatnības, ko raksturoja divas atsevišķas un secīgas procedūras. It īpaši šāda termiņa noteikšana ļāva nodrošināt, ka starptautiskās aizsardzības pieteikumi tiek izskatīti saprātīgā termiņā.
20. Tādēļ Court of appeal (Apelācijas tiesa) nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1) Vai patvēruma pieteikumu, ko reglamentē attiecīgās valsts tiesību akti, kuri atspoguļo dalībvalsts pienākumus saskaņā ar Direktīvu 2004/83[..], var uzskatīt par atbilstošu salīdzinošu kritēriju attiecībā uz alternatīvās aizsardzības pieteikumu, ņemot vērā līdzvērtības principu?
2) Ja atbilde uz pirmo jautājumu ir apstiprinoša, vai šajā ziņā ir nozīme tam, ka termiņš, kas ir noteikts attiecībā uz alternatīvās aizsardzības pieteikumiem, ir saistīts ar būtisku mērķi nodrošināt, lai starptautiskās aizsardzības pieteikumi tiktu izskatīti saprātīgā termiņā?”
II – Ievada apsvērumi par lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu pieņemamību
21. Lēmumā uzdot prejudiciālu jautājumu nav ietverts šajā lietā piemērojamo atbilstošo valsts tiesību normu izklāsts, kas var radīt jautājumu par šī lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu pieņemamību.
22. Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru ar LESD 267. pantu tiek ieviesta Tiesas un valsts tiesu ciešas un tiešas sadarbības procedūra, pateicoties kurai pirmā otrajām sniedz Savienības tiesību interpretāciju, kas tām ir vajadzīga, lai atrisinātu strīdu, kuru tām ir lūgts izšķirt (11).
23. Šī tiesu dialoga ietvaros un savstarpēji ievērojot to attiecīgās kompetences, katra uzņemas pati savus pienākumus. Ja Tiesai ir jādara viss, lai palīdzētu iesniedzējtiesai pareizi interpretēt un piemērot Savienības tiesības, sniedzot tai visplašākās iespējas vērsties tajā ar jautājumu (12), iesniedzējtiesai savukārt ir jāņem vērā attiecīgā funkcija, ko Tiesa veic šajā jomā, un tādējādi jācenšas tai sniegt visu informāciju un visus pierādījumus, lai tā varētu pildīt savu funkciju saskaņā ar LESD 267. pantā paredzēto mērķi.
24. Šajā nolūkā pamatlietas faktisko un tiesisko apstākļu izklāsts ir ne tikai viens no veidojošajiem elementiem, bet arī būtisks lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu elements, un tā neesamība var būt iemesls lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu acīmredzamai nepieņemamībai (13).
25. Runājot par lietas faktisko un tiesisko kontekstu, Tiesa tādējādi pieprasa, lai iesniedzējtiesa vismaz kopsavilkuma veidā izklāstītu atbilstošos faktus un minētu to valsts tiesību normu saturu, kas varētu būt piemērojamas, un attiecīgā gadījumā atbilstošo valsts judikatūru (14).
26. Jākonstatē, ka šajā lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu nav ietverts atbilstošo valsts tiesību normu izklāsts, turklāt Court of appeal (Apelācijas tiesa) nav skaidri minējusi atsauces uz attiecīgo valsts tiesību normu.
27. Tādējādi es nedomāju, ka, ņemot vērā kontekstu, kādā iekļaujas šis lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu, un tā priekšmetu, šis trūkums varētu pamatot lūguma atzīšanu par nepieņemamu.
28. Pirmkārt, lēmuma par prejudiciāla jautājuma uzdošanu pamatojums ļauj saprast attiecīgās valsts tiesību normas saturu.
29. Otrkārt, tiesa ir atzinusi, ka “prasības [par lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu saturu] var tikt vieglāk izpildītas, ja [šis] lūgums [..] attiecas uz labi zināmu kontekstu, ņemot vērā iepriekš iesniegtu lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu” (15).
30. Kā jau es norādīju, Tiesa jau ir lēmusi par vairākiem alternatīvās aizsardzības piešķiršanas procedūras aspektiem Īrijā savā 2012. gada 22. novembra spriedumā M. (C‑277/11, EU:C:2012:744), 2013. gada 31. janvāra spriedumā D. un A. (C‑175/11, EU:C:2013:45), kā arī 2014. gada 8. maija spriedumā N. (C‑604/12, EU:C:2014:302) un drīz lems lietā M (C‑560/14), kas pašlaik tajā tiek izskatīta. Tādējādi šis lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir piektais lūgums, kuru ir iesniegusi Īrijas tiesa saistībā ar procesuālajiem noteikumiem, kas ir piemērojami alternatīvās aizsardzības pieteikumiem, kuri ir iesniegti pirms 2013. un 2015. gadā veiktajām reformām (16).
31. Kā izriet no Tiesas agrāk taisītajiem spriedumiem, atbilstošās tiesību normas, kas Īrijā ir piemērojamas alternatīvās aizsardzības pieteikumam, tādējādi ir zināmas, jo attiecīgā valsts tiesību norma turklāt ir skaidri paredzēta 2014. gada 8. maija sprieduma N. (C‑604/12, EU:C:2014:302) 15. punktā.
32. Treškārt, zinām, ka Tiesa ir prasīgāka tad, ja lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir saistīts ar strīdiem, ko raksturo sarežģītas faktiskās un tiesiskās situācijas, piemēram, ar strīdiem konkurences un publiskā iepirkuma jomā (17).
33. Šajā lietā, lai gan starptautiskās aizsardzības piešķiršanas procedūru šajā gadījumā raksturo vairāki procesuālie posmi, Tiesai uzdotais tiesību jautājums ir vienkāršs, jo tas ir uzdots ļoti precīzā kontekstā un lūgtā interpretācija ir saistīta ar tiesību normu, kuras priekšmets ir termiņa noteikšana.
34. Ceturtkārt, man ir jākonstatē, ka lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu ietvertā informācija pamatlietas pusēm, kā arī Eiropas Komisijai ļāva iesniegt savus apsvērumus.
35. Ņemot vērā šos elementus, esmu pārliecināts, ka Tiesas rīcībā ir visa informācija, kas ir vajadzīga, lai tā varētu veikt savu funkciju saskaņā ar LESD 267. pantā paredzēto mērķi, neraugoties uz trūkumiem lēmumā uzdot prejudiciālu nolēmumu.
III – Analīze
36. Savienības tiesībās nav precīzu normu, kas regulētu alternatīvās aizsardzības pieteikumu un konkrēti termiņu, kādā šāds pieteikums iesniedzams kompetentajai valsts iestādei.
37. Direktīva 2004/83 ne pēc tās satura, ne mērķa neparedz starptautiskās aizsardzības pieteikuma izvērtēšanai piemērojamās procesuālās normas, ne arī līdz ar to nosaka procesuālās garantijas, kādas šajā ziņā ir jāpiešķir patvēruma meklētājiem (18). Šīs direktīvas vienīgais mērķis ir noteikt, pirmkārt, visām dalībvalstīm vienotus kritērijus par pamatnosacījumiem, kuriem jāatbilst trešo valstu valstspiederīgajiem, lai tos varētu kvalificēt kā personas, kam nepieciešama starptautiska aizsardzība (19), kā arī, otrkārt, šīs aizsardzības saturu (20). Šim nolūkam Direktīvas 2004/83 2. panta c) un e) punktā ir noteiktas personas, kurām var piešķirt bēgļa statusu un statusu, ko sniedz alternatīvā aizsardzība, kā arī tās VII nodaļā – katrā no šiem statusiem ietilpstošās tiesības.
38. Procesuālās normas par starptautiskās aizsardzības pieteikuma izvērtēšanu savukārt ir ietvertas Direktīvā 2005/85/EK (21). Saskaņā ar tās 1. pantu tās mērķis ir noteikt visām dalībvalstīm kopīgus minimālos standartus attiecībā uz procedūrām bēgļa statusa piešķiršanai un atņemšanai un tās II un III nodaļā ir precizētas procesuālās tiesības un pienākumi pieteikuma iesniedzējam un dalībvalstij attiecībā uz starptautiskās aizsardzības pieteikuma novērtējumu.
39. Turklāt atbilstoši šīs direktīvas 3. pantam tā ir piemērojama tikai tad, ja dalībvalsts izskata pieteikumu bēgļa statusa piešķiršanai vai ja šī valsts ir izveidojusi vienotu procedūru, kuras ietvaros tā pieteikumu pārbauda, ņemot vērā abus starptautiskās aizsardzības veidus, proti, bēgļa statusa piešķiršanu un alternatīvās aizsardzības statusu.
40. Tātad Direktīva 2005/85 piešķir dalībvalstīm ievērojamu rīcības brīvību, regulējot alternatīvās aizsardzības pieteikuma izskatīšanas noteikumus un procesuālās nianses, ja tās ir izvēlējušās izskatīt šo pieteikumu atsevišķā procedūrā no procedūras, kura vērsta uz bēgļa statusa iegūšanu, kā tas bija Īrijā pamatlietas faktu rašanās laikā.
41. Tomēr šo atsauci uz dalībvalstu procesuālo autonomiju tradicionāli ierobežo pienākums ievērot, pirmkārt, pamattiesības un, otrkārt, līdzvērtības un efektivitātes principus (22).
42. Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru līdzvērtības principa ievērošana prasa vienādu valsts tiesību normas piemērošanu prasībām, kas izriet no Savienības tiesību pārkāpuma, un tām, kas izriet no valsts tiesību pārkāpuma. Citiem vārdiem sakot, dalībvalstu pieņemtās procesuālās tiesību normas prasībai, kas ir pamatota ar Savienības tiesībām, nevar būt nelabvēlīgākas kā tās, kuras ir paredzētas līdzīgai prasībai, kas balstās uz valsts tiesībām (23).
43. Efektivitātes principa ievērošana savukārt prasa, lai šie procesuālie noteikumi ieinteresētajai personai nepadarītu Savienības tiesībās paredzēto tiesību īstenošanu praktiski neiespējamu vai pārlieku grūtu.
44. Tā kā šis ir iesniedzējtiesas uzdoto jautājumu mērķis, šajos secinājumos es vispirms apskatīšu, ciktāl attiecīgā procesuālā norma var tikt analizēta no līdzvērtības principa viedokļa.
45. Pēc tam es analizēšu, ciktāl šī procesuālā norma var nodrošināt pilnīgu alternatīvajai aizsardzībai veltīto Savienības tiesību normu efektivitāti.
46. Lai gan Court of appeal (Apelācijas tiesa) nav tieši lūgusi Tiesu analizēt attiecīgo procesuālo normu efektivitātes principa kontekstā, es tāpat kā Komisija uzskatu, ka šāda analīze ir jāveic, lai iesniedzējtiesai sniegtu atbildi, kas ir noderīga, lemjot par tās izskatīšanai nodoto strīdu. Tiesas sēdē ministrs minēto analīzi atzina par nelietderīgu, ciktāl, pirmkārt, šis princips netika izvirzīts pamattiesvedībā un, otrkārt, šāds pasākums būtu pretrunā Tiesas pieejai.
47. Kā es to norādīju, LESD 267. pantā paredzētās prejudiciāla nolēmuma tiesvedības mērķis ir ieviest Tiesas un valsts tiesas ciešas un tiešas sadarbības procedūru, pateicoties kurai pirmajai ir jāsniedz otrajai noderīga atbilde, kas tai ļauj atrisināt tās izskatīšanai nodoto strīdu (24). Turklāt saskaņā ar pastāvīgo judikatūru Tiesai ir jāinterpretē visas Savienības tiesību normas, kas iesniedzējtiesai šajā nolūkā ir vajadzīgas, pat ja šīs tiesību normas nav paredzētas jautājumos, kurus tai šī tiesa ir uzdevusi, ja tā tai ir darījusi zināmus faktiskos un juridiskos apstākļus, kas ļauj veikt šo interpretāciju (25), kas, kā šķiet, tā ir šajā gadījumā.
48. Tādējādi es uzskatu, ka iesniedzējtiesai ir jāsniedz noderīgas norādes pamatlietas atrisināšanai ne tikai saistībā ar līdzvērtības principa piemērojamību, bet arī saistībā ar efektivitātes principa piemērojamību.
A – Par līdzvērtības principu
49. Ar saviem jautājumiem iesniedzējtiesa būtībā jautā Tiesai, vai līdzvērtības princips ir jāinterpretē tādējādi, ka tas nepieļauj valsts procesuālo normu, kas prasa, lai alternatīvās aizsardzības pieteikums tiktu iesniegts piecpadsmit darbadienu laikā, skaitot no paziņojuma par patvēruma pieteikuma bēgļa statusa piešķiršanai noraidīšanu.
50. Iesniedzējtiesa būtībā uzsver, ka tāds termiņš nav paredzēts pieteikuma par bēgļa statusa piešķiršanu iesniegšanai, kaut gan šis pieteikums būtu atbilstošs salīdzinošs kritērijs, lai nodrošinātu līdzvērtības principa ievērošanu.
51. Pretēji iesniedzējtiesas izteiktajam viedoklim, es uzskatu, ka tādā situācijā kā pamatlietā līdzvērtības princips nav piemērojams.
52. Līdzvērtības principa piemērošana prasa, lai var salīdzināt, no vienas puses, procesuālās normas, kuras ir piemērojamas prasībai, kas ir pamatota ar Savienības tiesībām, un, no otras puses, procesuālās normas, kuras ir piemērojamas līdzīgai prasībai, kas izriet no valsts tiesībām.
53. Šie nosacījumi nav izpildīti.
54. Pirmkārt, pamatlietā aplūkotā situācija ir saistīta ar divām no Savienības tiesībām izrietošām darbībām, proti, pieteikumu par bēgļa statusa piešķiršanu un alternatīvās aizsardzības pieteikumu.
55. Direktīva 2004/83 un Direktīva 2005/85 (26) veido Eiropas kopējo patvēruma sistēmu, kam saskaņā ar LESD 78. panta 1. punktu ir jāļauj Savienībai izveidot Konvencijai par bēgļu statusu, kas parakstīta Ženēvā 1951. gada 28. jūlijā, atbilstošu kopējo politiku patvēruma un alternatīvās aizsardzības jomās. Konkrētāk saskaņā ar LESD 78. panta 2. punkta, a), b), d) un f) apakšpunktiem šajā jomā pieņemtās normas ietver ne vien vienotu patvēruma un alternatīvās aizsardzības statusu trešo valstu valstspiederīgajiem, bet arī kopējas procedūras šī statusa piešķiršanai un atņemšanai, kā arī normas saistībā ar šo valstspiederīgo uzņemšanas nosacījumiem.
56. Kā tas izriet no Direktīvas 2004/83 un Direktīvas 2005/85 preambulas 1. apsvēruma, tās tādējādi harmonizē ne vien normas, kas attiecas uz bēgļa un uz alternatīvās aizsardzības statusu atzīšanu un saturu (27), bet arī šim mērķim piemērojamās procesuālās normas.
57. Pat ja dalībvalstis saglabā brīvību pieņemt vai paturēt spēkā labvēlīgākas normas, lai lemtu, no vienas puses, par personām, kas atbilst starptautiskās aizsardzības piešķiršanas nosacījumiem, un, no otras puses, par šim nolūkam piemērojamajām procesuālajām normām, tomēr šīm normām ir jābūt saderīgām ar šīm direktīvām.
58. Eiropas kopējās patvēruma sistēmas ietvaros dalībvalsts starptautiskās aizsardzības piešķiršanas nosacījumus gan attiecībā uz bēgļa statusu, gan alternatīvās aizsardzības statusu šodien regulē Savienības tiesību normas.
59. Tādējādi mēs nevaram piemērot līdzvērtības principu, kā tas definēts Tiesas judikatūrā, jo mums būtu jāsalīdzina, pirmkārt, procesuālie noteikumi, kuri ir piemērojami patvēruma pieteikumam, kas ir pamatots ar Savienības tiesībām, un, otrkārt, procesuālie noteikumi, kuri ir piemērojami alternatīvās aizsardzības pieteikumam, kas arī ir pamatots ar Savienības tiesībām.
60. Otrkārt, pieteikums bēgļa statusa piešķiršanai un pieteikums alternatīvās aizsardzības statusa piešķiršanai nav “līdzīgi” tajā nozīmē, kā to prasa Tiesas judikatūra.
61. Pirmkārt, Savienības likumdevējs ir vēlējies papildus bēgļa statusam saskaņā ar LESD 78. panta 2. punkta b) apakšpunktu ieviest vēl citu starptautiskās aizsardzības formu, kas tiek definēta kā “alternatīva” un atbilst Direktīvas 2004/83 2. panta e) punkta specifiskajiem piešķiršanas noteikumiem (28).
62. Jēdziena “alternatīva” lietojums, kā arī šīs direktīvas 2. panta e) punkta formulējums tādējādi nešaubīgi norāda uz to, ka ar alternatīvo aizsardzību piešķirtais statuss attiecas uz trešo valstu valstspiederīgajiem, kuri neatbilst īpašajiem noteikumiem, kas ir izpildāmi bēgļa statusa iegūšanai (29). Ieviešot alternatīvu aizsardzības formu kopējā Eiropas patvēruma režīmā, Savienības likumdevējs tātad nav vēlējies radīt divas līdzīgas starptautiskās aizsardzības formas. Turklāt Īrijas likumdevējs ir izveidojis divas atšķirīgas procedūras attiecīgi patvēruma pieteikuma un alternatīvās aizsardzības pieteikuma izskatīšanai, jo otro var iesniegt tikai pēc pirmā noraidīšanas. Runājot par dalībvalstīm, kas ir izvēlējušās vienotu procedūru, tās vispirms uzsāk starptautiskās aizsardzības pieteikuma izskatīšanu, ņemot vērā bēgļa statusa iegūšanai noteiktos kritērijus (30).
63. Otrkārt, bēgļa statuss dod plašākas tiesības un ekonomiskos un sociālos labumus nekā alternatīvās aizsardzības piešķiršanas rezultātā iegūstamie (31).
64. Kā Tiesa to atzinusi savā 2012. gada 22. novembra spriedumā M. (C‑277/11, EU:C:2012:744), bēgļa un alternatīvās aizsardzības statusiem raksturīgās tiesības atšķiras (32). Direktīvas 2004/83 VII nodaļā “Starptautiskās aizsardzības saturs” attiecīgās personas ir nošķirtas atkarībā no tā, vai tās ir bēgļi vai alternatīvās aizsardzības saņēmēji (33). Attiecībā uz alternatīvās aizsardzības saņēmējiem tā pilnvaro dalībvalstis pieņemt stingrākus noteikumus uzturēšanās atļauju un ceļošanas dokumentu izsniegšanai (34). Tādējādi, ja dalībvalstīm ir jāpiešķir bēgļiem uzturēšanās atļauja ar minimālo ilgumu uz trīs gadiem, tās var ierobežot šīs uzturēšanās atļaujas minimālo ilgumu uz vienu gadu, ja tā tiek piešķirta alternatīvās aizsardzības saņēmējiem. Tāpat šī direktīva atļauj dalībvalstīm ierobežot piekļuvi tādām noteiktām ekonomiskām un sociālām tiesībām kā piekļuve darba tirgum vai sociālajai aizsardzībai (35). Tādējādi, ja bēgļa statusa saņēmējiem ir jābūt pieejamai ar nodarbinātību saistītai apmācībai ar tādiem pašiem noteikumiem kā šīs valsts valstspiederīgajiem, tad apstākļus, kādos alternatīvās aizsardzības statusa saņēmēji var piekļūt šiem pasākumiem, nosaka dalībvalstis. Tāpat arī, kaut gan dalībvalstīm ir pienākums starptautiskās aizsardzības subjektiem sniegt tādu pašu sociālo palīdzību, kāda ir paredzēta šīs valsts valstspiederīgajiem, alternatīvās aizsardzības subjektiem tās tomēr šo palīdzību var ierobežot ar pamatpakalpojumiem.”
65. Ņemot vērā šos elementus, līdzvērtības princips, kā tas ir izskaidrots Tiesas judikatūrā, nav piemērojams situācijā, kas attiecas uz divu veidu pieteikumiem, kuri abi ir pamatoti ar Savienības tiesībām un kuru mērķis un tos veidojošie elementi ir atšķirīgi (36).
B – Par efektivitātes principu
66. Lai sniegtu iesniedzējtiesai noderīgu atbildi, es piedāvāju pamatlietā aplūkoto valsts procesuālo normu analizēt no efektivitātes principa viedokļa.
67. Tātad jautājums ir, vai tāda valsts procesuālā norma kā pamatlietā aplūkotā, kas prasa, lai pieteikums alternatīvās aizsardzības statusa saņemšanai tiktu iesniegts piecpadsmit darbadienu laikā, skaitot no paziņojuma par pieteikuma bēgļa statusa piešķiršanai noraidīšanu, var garantēt personai, kas lūdz starptautisko aizsardzību, efektīvu piekļuvi tiesībām, ko tai paredz Direktīva 2004/83.
68. Atgādināšu, ka atbilstoši 2006. gada regulas 4. panta 1. punktam vēstulei, ar ko ministrs pēc ieinteresētās personas patvēruma pieteikuma noraidīšanas paziņo par savu nodomu pieņemt izraidīšanas rīkojumu, ir jāpievieno atzinums, kurā pēdējā minētā ir informēta, ka piecpadsmit darbdienu laikā pēc šī paziņojuma saņemšanas tā var lūgt tai piešķirt alternatīvās aizsardzības statusu, kā arī pagaidu atļauju palikt valsts teritorijā. Šajā nolūkā minētajai vēstulei tiek pievienots informatīvs paziņojums par alternatīvo aizsardzību, kā arī veidlapa, kas ļauj iesniegt pieteikumu. Papildus personas datiem pieteikuma iesniedzējs ir aicināts iesniegt visus papildu dokumentus un sīki izklāstīti iemeslus, kas konkrēti ir saistīti ar apstākļiem, kuri ir norādīti tā alternatīvās aizsardzības pieteikuma pamatojumam, īpaši precizējot smago kaitējumu, kas tam varētu tikt radīts pēc atgriešanās savas izcelsmes valstī.
69. Savos apsvērumos Komisija uzskata, ka 2006. gada regulas 4. panta 1. punktā noteiktais termiņš nodrošina prasītājas tiesību efektivitāti, “ciktāl pieteikums ir ticis noraidīts ne tikai tāpēc, ka tas ir bijis iesniegts pēc termiņa, ja kompetentā valsts iestāde [..] nevar nezināt par reālo apdraudējuma risku izraidīšanas gadījumā un ja pastāv būtisks un konkrēts pamats domāt, ka pieteikuma iesniedzējs būs pakļauts reālam tāda smaga kaitējuma riskam, kāds ir paredzēts Direktīvas [2004/83] 15. pantā”.
70. Kaut arī es piekrītu viedoklim, ka tādā strīdā, kāds ir aplūkots šajā lietā, prioritāte ir jāpiešķir starptautiskās aizsardzības pieteikuma iesniedzēja svarīgāko interešu aizsardzībai, es nedomāju, ka vērtējums, kas ir jāveic kompetentajai valsts tiesai attiecībā uz to, vai Direktīvas 2004/83 2. panta e) punkta un 15. panta izpratnē pastāv smaga kaitējuma risks, ja viņš atgrieztos savas izcelsmes valstī, būtu jāveic šajā tiesvedības stadijā. Komisijas piedāvātā interpretācija ir vērsta uz to, lai kompetentajai valsts iestādei pieprasītu pārbaudīt pieteikumu pēc būtības vēl pirms tā pieņemamības izvērtēšanas, kas tādējādi likumā noteiktā termiņa ievērošanu padara pilnībā nebūtisku. Ja termiņš ir noteikts un ja tas ir pieteikuma pieņemamības nosacījums, tas ir jāpiemēro objektīvi, lai nodrošinātu tiesisko noteiktību un līdzvērtīgu attieksmi pret visiem.
71. Tādēļ es nepiekrītu Komisijas vērtējumam.
72. Patiesībā es uzskatu, ka šis piecpadsmit darbdienu termiņš ir pietiekams, lai garantētu to tiesību efektivitāti, kas Direktīvā 2004/83 ir piešķirtas personām, kuras lūdz alternatīvo aizsardzību.
73. Protams, savā 2014. gada 8. maija spriedumā N. (C‑604/12, EU:C:2014:302) Tiesa ir lēmusi, ka tāda režīma kontekstā kā šis, ko raksturo divi dažādi procesuālie posmi, piekļūšanas alternatīvās aizsardzības statusam efektivitāte prasa, lai “alternatīvās aizsardzības pieteikums tiktu izskatīts saprātīgā termiņā” (37).
74. Lai gan tāda termiņa kā pamatlietā aplūkotais noteikšana acīmredzami palīdz nodrošināt, ka starptautiskās aizsardzības pieteikuma izskatīšanas procedūra tiek pabeigta, šis termiņš tomēr ir ļoti īss.
75. Vispirms ir jāpatur prātā, ka gaidītais lēmums ir vitāli svarīgs indivīdam, kas leģitīmi cenšas iegūt starptautisko aizsardzību. Viņš atrodas ļoti grūtā humānā un materiālā situācijā, un nedrīkst aizmirst, ka procedūrai, ko viņš aizsācis valsts kompetentajās iestādēs, vajadzētu ar starptautiskās aizsardzības piešķiršanu ļaut viņam nodrošināt savu visbūtiskāko tiesību aizsardzību.
76. Vēl ir jāņem vērā grūtības, ar kurām, piemēram, valodas dēļ, saskaras pieteikuma iesniedzējs, ne vien lai saprastu procesuālās normas, bet arī lai uzzinātu savas tiesības un pienākumus. Ja arī pastāv juridiska palīdzība, tad ir jākonstatē, ka šajā lietā RLS atteicās palīdzēt E. Danqua alternatīvās aizsardzības iegūšanas procesā, dodot priekšroku iesniegt viņas vārdā lūgumu piešķirt uzturēšanās atļauju humānu iemeslu dēļ.
77. Visbeidzot ir jāņem vērā arī praktiskās grūtības, kas var aizkavēt paziņojuma saņemšanu. Nevar salīdzināt starptautiskas aizsardzības pieteikuma iesniedzēja, kas ir patvērumu meklējošs indivīds, situāciju ar jebkura uzņemošajā dalībvalstī dzīvojoša pilsoņa situāciju. Starptautiskās aizsardzības pieteikuma iesniedzējam nebūs fiksētas adreses šajā teritorijā, un viņš, visdrīzāk, pārvietosies tajā laikā, kad tiks izskatīts viņa patvēruma pieteikums. Šajā gadījumā E. Danqua iesniegtā pieteikuma bēgļa statusa piešķiršanai izskatīšana ilga desmit mēnešus. No tiesas sēdē sniegtās informācijas izriet, ka pašreiz viņa dzīvo viesu namā. Tādējādi nevar izslēgt, ka šajā laika periodā viņa ir mainījusi adresi, par to neinformējot kompetentās valsts iestādes.
78. Ja turklāt vēl ņem vērā psiholoģiskās ciešanas, ko var izjust pieteikuma iesniedzējs, nevar riskēt, ka šis indivīds, kas cenšas iegūt starptautisku aizsardzību, pārāk īsa termiņa dēļ nevar iesniegt alternatīvās aizsardzības statusa iegūšanai nepieciešamo pieteikumu, lai gan viņam uz to varētu būt tiesības.
79. Ņemot vērā šos elementus, kuri ir saistīti, pirmkārt, ar tās aizsardzības fundamentālo raksturu, kas ir jāpiešķir personām, kuras savā izcelsmes valstī riskē tikt pakļautas smagam kaitējumam, un, otrkārt, ar grūto humāno un materiālo situāciju, ar kādu šīs personas saskaras uzņemošajā dalībvalstī, šāds termiņš kā 2006. gada regulas 4. panta 1. punktā paredzētais, manuprāt, neļauj nodrošināt piekļuves alternatīvās aizsardzības dotajam statusam efektivitāti.
80. Tomēr, vai būtu jānosaka šāds termiņš valsts likumdevēja vietā?
81. Es tā nedomāju.
82. No vienas puses, tādas valsts procesuālās tiesību normas kā pamatlietā aplūkotā pieņemšana, kā to redzējām šo secinājumu 39.–41. punktā, pieder pie Īrijas procesuālās autonomijas
83. No otras puses, tam nebūtu nekādas nozīmes, jo šāda 2006. gada regulas 4. panta 1. punktā minētā procesuālā norma šobrīd vairs nav spēkā. Atgādināšu, ka pēc reformas, ko Īrija veica 2015. gadā, tā ir atcēlusi šeit joprojām aktuālo duālo starptautiskās aizsardzības piešķiršanas sistēmu par labu vienotai procedūrai, kurā kompetentās iestādes izskata ieinteresētās personas iesniegto patvēruma pieteikumu, ņemot vērā abas starptautiskās aizsardzības formas. Tātad tāda valsts procesuālā norma kā pamatlietā aplūkotā, kas nosaka termiņu, kurā ir jāiesniedz pieteikums alternatīvās aizsardzības statusa piešķiršanai pēc pieteikuma par bēgļa statusa piešķiršanu noraidīšanas, vairs nav vajadzīga.
84. Šajos apstākļos attiecībā uz iepriekšējā regulējuma laikā iesniegtajiem pieteikumiem par starptautiskās aizsardzības piešķiršanu uzskatu, ka kompetentajai valsts tiesai jāpārbauda, vai termiņš, kurā alternatīvās aizsardzības pieteikums ir ticis iesniegts, ir saprātīgs.
85. Šajā ziņā es uzskatu, ka tai ir jāņem vērā visi humānie un materiālie apstākļi, kas ir saistīti ar starptautiskās aizsardzības pieteikuma pārbaudi.
86. Tai it īpaši ir jāpārbauda, vai ieinteresētā persona bija nostādīta situācijā, kas tai ļāva efektīvi īstenot savas tiesības, īpaši ņemot vērā palīdzību, ko tā varēja saņemt tās veiktajās procesuālajās darbībās, un it īpaši juridisko palīdzību, kuru tā varēja vai nevarēja saņemt.
87. Kompetentajai valsts tiesai ir jāņem vērā arī datums, kurā ieinteresētā persona ir iepazinusies ar paziņojumu, ar kuru tā tiek informēta par pieteikuma par bēgļa statusa piešķiršanu noraidīšanu un par ministra izdoto izraidīšanas rīkojumu.
88. Šajā lietā es uzskatu, ka E. Danqua acīmredzami neatradās situācijā, kas tai būtu ļāvusi savu alternatīvās aizsardzības pieteikumu iesniegt attiecīgajos valsts tiesību aktos noteiktajā termiņā, un tādējādi efektīvi īstenot tiesības, kuras tai ir atzītas Direktīvā 2004/83.
89. Pirmkārt, E. Danqua pārstāvis tiesas sēdē norādīja, ka viņa bija neizglītota un ka viņa nekad nav tikusi informēta par procesuālajiem noteikumiem, it īpaši noteikumiem, kas regulē tā termiņa pagarināšanu, kurš ir saistīts ar alternatīvās aizsardzības pieteikuma iesniegšanu.
90. Otrkārt, kā tas izriet no lēmuma uzdot prejudiciālu nolēmumu, RLS atteicās palīdzēt E. Danqua saistībā ar šo pieteikumu, dodot priekšroku iesniegt viņas vārdā lūgumu piešķirt uzturēšanās atļauju humānu iemeslu dēļ. Tikai pēc šī pieteikuma noraidīšanas un E. Danqua izraidīšanas rīkojuma pieņemšanas viņa privāti iegādājās advokāta pakalpojumus, kas iesniedza alternatīvās aizsardzības pieteikumu.
91. Treškārt, ir jāatzīst, ka procedūra, kurai bija pakļauta E. Danqua un kurai ir raksturīgi vairāki posmi un dažādi statusi, var maldināt ikvienu, kas nepārzina procedūru. Tā kā viņas pieteikums piešķirt “bēgļa statusu” tika noraidīts, RLS, kas atteicās viņai sniegt palīdzību alternatīvās aizsardzības pieteikuma sagatavošanā, savā vārdā iesniedza “lūgumu piešķirt uzturēšanās atļauju humānu iemeslu dēļ”. Tikai pēc šī pieteikuma noraidīšanas un “izraidīšanas rīkojuma” pieņemšanas jaunais ieinteresētās personas juridiskais padomdevējs iesniedza “alternatīvās aizsardzības pieteikumu”. Gan dažādi statusi, gan piemērojamās procesuālas normas.
92. Ceturtkārt, lai gan ir skaidrs, ka E. Danqua savu alternatīvās aizsardzības pieteikumu faktiski iesniedza 2013. gada 8. oktobrī, proti, divus gadus un astoņus mēnešus pēc paziņojuma par viņas patvēruma pieteikuma noraidīšanu, tomēr ir jāņem vērā fakts, ka ieinteresētā persona šo pieteikumu iesniedza desmit darbdienas pēc viņas lūguma piešķirt uzturēšanās atļauju humānu iemeslu dēļ noraidīšanas 2013. gada 23. septembrī.
93. Ņemot vērā šos apstākļus, es uzskatu, ka ieinteresētās personas iesniegtais pieteikums būtu pienācīgi jāizskata.
94. Ņemot vērā šo apsvērumu kopumu, es tātad piedāvāju Tiesai atzīt, ka efektivitātes princips ir interpretējams tādējādi, ka tam ir pretrunā tāda valsts procesuālā norma, kāda ir aplūkota pamatlietā, kas prasa, lai pieteikums par alternatīvās aizsardzības statusa piešķiršanu tiktu iesniegts piecpadsmit darbadienu termiņā, skaitot no paziņojuma par pieteikuma bēgļa statusa piešķiršanai noraidīšanu.
95. Kompetentajai valsts tiesai ir jānovērtē, vai termiņš, kādā tika iesniegts alternatīvās aizsardzības pieteikums, ir saprātīgs, ņemot vērā visus humānos un materiālos apstākļus, kas ir saistīti ar starptautiskās aizsardzības pieteikuma izskatīšanu. Šajā ziņā tai ir jāpārbauda, vai ieinteresētā persona atradās situācijā, kas tai ļāva efektīvi īstenot savas tiesības, īpaši ņemot vērā apstākļus, kādos pēdējai minētajai tika sniegta palīdzība tās procesuālajās darbībās, kā arī apstākļus, kādos tai tika paziņots par pieteikuma piešķirt bēgļa statusu noraidījumu.
IV – Secinājumi
96. Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, iesaku Tiesai uz Court of Appeal (Apelācijas tiesa, Īrija) iesniegto jautājumu atbildēt šādi:
Efektivitātes princips ir interpretējams tādējādi, ka tam ir pretrunā tāda valsts procesuālā norma, kāda ir aplūkota pamatlietā, kas prasa, lai pieteikums par alternatīvās aizsardzības statusa piešķiršanu tiktu iesniegts piecpadsmit darbadienu termiņā, skaitot no paziņojuma par pieteikuma bēgļa statusa piešķiršanai noraidīšanu.
Kompetentajai valsts tiesai ir jānovērtē, vai termiņš, kādā tika iesniegts alternatīvās aizsardzības pieteikums, ir saprātīgs, ņemot vērā visus humānos un materiālos apstākļus, kas ir saistīti ar starptautiskās aizsardzības pieteikuma izskatīšanu. Šajā ziņā tai ir jāpārbauda, vai ieinteresētā persona atradās situācijā, kas tai ļāva efektīvi īstenot savas tiesības, īpaši ņemot vērā apstākļus, kādos pēdējai minētajai tika sniegta palīdzība tās procesuālajās darbībās, kā arī apstākļus, kādos tai tika paziņots par pieteikuma piešķirt bēgļa statusu noraidījumu.