ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (tretia komora)
z 20. októbra 2016 (*)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Smernica 2004/83/ES – Minimálne ustanovenia pre podmienky priznania postavenia utečenca alebo postavenia osoby oprávnenej na doplnkovú ochranu – Vnútroštátne procesné pravidlo, ktoré na podanie žiadosti o doplnkovú ochranu stanovuje lehotu pätnástich pracovných dní od doručenia zamietnutia žiadosti o azyl – Procesná autonómia členských štátov – Zásada ekvivalencie – Zásada efektivity – Riadny priebeh konania o preskúmaní žiadosti o doplnkovú ochranu – Riadny priebeh konania o vyhostení – Nezlučiteľnosť“
Vo veci C‑429/15,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Court of Appeal (Odvolací súd, Írsko) z 29. júla 2015 a doručený Súdnemu dvoru 5. augusta 2015, ktorý súvisí s konaním:
Evelyn Danqua
proti
Minister for Justice and Equality,
Ireland,
Attorney General,
SÚDNY DVOR (tretia komora),
v zložení: predseda tretej komory L. Bay Larsen (spravodajca), sudcovia M. Vilaras, J. Malenovský, M. Safjan a D. Šváby,
generálny advokát: Y. Bot,
tajomník: K. Malacek, referent,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní zo 16. júna 2016,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
– E. Danqua, v zastúpení: M. Trayers, solicitor, P. O’Shea, BL, a C. Power, SC,
– Minister for Justice and Equality, v zastúpení: R. Cotter a E. Creedon, splnomocnení zástupcovia, za právnej pomoci F. O’Sullivan, BL, a R. Barron, SC,
– Európska komisia, v zastúpení: M. Condou‑Durande a X. Lewis, splnomocnení zástupcovia,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 29. júna 2016,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu zásady ekvivalencie.
2 Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi pani Evelyn Danqua, ghanskou štátnou príslušníčkou, na jednej strane a Minister for Justice and Equality (minister spravodlivosti a rovnosti, Írsko, ďalej len „minister“), Írskom a Attorney General na strane druhej, v súvislosti s tým, že minister odmietol skúmať žiadosť pani Danqua o priznanie postavenia doplnkovej ochrany.
Právny rámec
Smernica 2004/83/ES
3 Podľa článku 2 písm. a), e) a f) smernice Rady 2004/83/ES z 29. apríla 2004 o minimálnych ustanoveniach pre oprávnenie a postavenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva ako utečencov alebo osôb, ktoré inak potrebujú medzinárodnú ochranu, a obsah poskytovanej ochrany (Ú. v. EÚ L 304, 2004, s. 12; Mim. vyd. 19/007, s. 96):
„a) ‚medzinárodná ochrana‘ znamená postavenie utečenca a postavenie doplnkovej ochrany ako je definované v písm. d) a f);
…
e) ‚osoba oprávnená na doplnkovú ochranu‘ znamená štátneho príslušníka tretej krajiny…, ktorá nie je oprávnená ako utečenec, ale vzhľadom, ku ktorej boli preukázané podstatné dôvody domnievať sa, že dotknutá osoba v prípade, ak by bola vrátená do svojej krajiny pôvodu…, čelila by reálnemu riziku utrpenia vážneho bezprávia, ako je definované v článku 15…
f) ‚postavenie doplnkovej ochrany‘ znamená uznanie členským štátom štátneho príslušníka tretej krajiny… za osobu oprávnenú na doplnkovú ochranu“.
4 Článok 18 tejto smernice uvádzal:
„Členské štáty priznajú postavenie doplnkovej ochrany štátnemu príslušníkovi tretej krajiny… [oprávnenému] na doplnkovú ochranu v súlade s kapitolami II a V.“
Smernica 2005/85/ES
5 Smernica Rady 2005/85/ES z 1. decembra 2005 o minimálnych štandardoch pre konanie v členských štátoch o priznávaní a odnímaní postavenia utečenca (Ú. v. EÚ L 326, 2005, s. 13) okrem iného spresňuje práva žiadateľov o azyl.
6 Táto smernica sa podľa svojho článku 3 ods. 1 uplatňuje na všetky žiadosti o azyl podané na území členských štátov.
7 Článok 3 ods. 3 uvedenej smernice stanovuje:
„Ak členské štáty použijú alebo zavedú konanie, v ktorom sa skúma žiadosť o azyl ako žiadosť na základe [dohovoru týkajúceho sa postavenia utečencov, podpísaného v Ženeve 28. júla 1951] [Zbierka zmlúv Spojených národov, zv. 189, s. 150, č. 2545 (1954)], a aj ako žiadosť o iný druh medzinárodnej ochrany za okolností, vymedzených článkom 15 smernice [2004/83], počas celého tohto konania uplatňujú túto smernicu.“
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
8 Zo spisu, ktorý má k dispozícii Súdny dvor, vyplýva, že pani Danqua, ghanská štátna príslušníčka, podala 13. apríla 2010 v Írsku žiadosť o priznanie postavenia utečenca, pričom táto žiadosť bola odôvodnená jej obavou, že bude vystavená praktikám trokosi, istej forme rituálneho otroctva postihujúceho najmä ženy, ktoré sa praktizuje v Ghane.
9 Refugee Applications Commissionner (Komisár pre žiadosti o priznanie postavenia utečenca, Írsko) vo svojej správe zo 16. júna 2010 vydal k tejto žiadosti negatívne odporúčanie z dôvodu jej nedostatočnej dôveryhodnosti. Refugee Appeals Tribunal (Odvolací azylový súd, Írsko) toto odporúčanie potvrdil rozhodnutím z 13. januára 2011.
10 Dňa 9. februára 2011 minister doručil pani Danqua rozhodnutie o zamietnutí jej žiadosti o azyl a oznámil jej svoj úmysel vydať príkaz na jej vyhostenie (proposal to deport), pričom ju okrem iného informoval, že v lehote pätnástich pracovných dní od doručenia tohto oznámenia môže podať žiadosť o doplnkovú ochranu.
11 Úrad pre právnu pomoc utečencom v nadväznosti na toto rozhodnutie informoval pani Danqua, že vzhľadom na toto zamietnutie jej nebude poskytnutá pomoc pri jej ďalších krokoch sledujúcich priznanie doplnkovej ochrany.
12 Úrad pre právnu pomoc utečencom však v mene pani Danqua podal žiadosť o povolenie na pobyt z humanitárnych dôvodov.
13 Listom z 23. septembra 2013 minister informoval pani Danqua, že táto žiadosť bola zamietnutá a že 17. septembra 2013 bolo voči nej prijaté rozhodnutie o vyhostení.
14 Pani Danqua podala 8. októbra 2013 žiadosť o doplnkovú ochranu.
15 Listom z 5. novembra 2013 minister informoval pani Danqua, že jej žiadosti o priznanie postavenia doplnkovej ochrany nemožno vyhovieť, pretože nebola podaná v lehote pätnástich pracovných dní uvedenej v oznámení o rozhodnutí ministra z 9. februára 2011, ktorým sa zamieta žiadosť pani Danqua o azyl.
16 Pani Danqua napadla toto rozhodnutie na High Court (Vyšší súd, Írsko), odvolávajúc sa predovšetkým na porušenie zásady ekvivalencie z dôvodu, že žiadateľ o doplnkovú ochranu je pri podaní žiadosti o doplnkovú ochranu povinný dodržať lehotu, o akú ide vo veci samej, kým pri podaní žiadosti o azyl sa dodržanie podobnej lehoty nevyžaduje.
17 High Court (Vyšší súd) rozsudkom zo 16. októbra 2014 zamietol žalobu pani Danqua, pričom okrem iného rozhodol, že zásada ekvivalencie nebola v predmetnej veci uplatniteľná, keďže pani Danqua porovnávala dve procesné pravidlá založené na práve Únie.
18 Dňa 13. novembra 2014 pani Danqua podala proti tomuto rozsudku odvolanie na Court of Appeal (Odvolací súd, Írsko). Na tomto súde zopakovala svoju argumentáciu, že povinnosť žiadateľa o doplnkovú ochranu dodržať lehotu, o akú ide vo veci samej, porušuje zásadu ekvivalencie, pokiaľ neexistuje podobná lehota uplatniteľná na osoby, ktoré podávajú žiadosť o priznanie postavenia utečenca.
19 Court of Appeal (Odvolací súd) si síce kladie otázky o relevantnosti zásady ekvivalencie v tejto veci, no usudzuje pritom, že žiadosť o azyl môže na účely zabezpečenia dodržiavania tejto zásady predstavovať vhodný porovnávací prvok.
20 V tejto súvislosti vnútroštátny súd uvádza, že hoci je väčšina žiadostí o azyl posudzovaná podľa režimu zavedeného smernicou 2004/83, členské štáty stále môžu, prinajmenšom teoreticky, poskytnúť azyl v súlade so svojím vnútroštátnym právom. V takom prípade by sa na žiadosti o azyl mohlo sčasti vzťahovať právo Únie a sčasti vnútroštátne právo.
21 Pokiaľ ide o povinnosť žiadateľa o doplnkovú ochranu dodržať pri podaní žiadosti o doplnkovú ochranu lehotu, o akú ide vo veci samej, vnútroštátny súd usudzuje, že táto lehota je odôvodnená objektívnymi dôvodmi. Vnútroštátna právna úprava účinná pred vyhlásením rozsudku z 8. mája 2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302) bola totiž charakteristická existenciou dvoch oddelených a po sebe nasledujúcich konaní, prvého, v ktorom sa skúmala žiadosť o azyl, a druhého, v ktorom sa skúmala žiadosť o doplnkovú ochranu, pričom skúmanie žiadosti o doplnkovú ochranu bolo podmienené predchádzajúcim zamietnutím žiadosti o priznanie postavenia utečenca.
22 Podľa tohto súdu cieľom právnej úpravy účinnej v čase skutkových okolností veci samej bolo zabezpečiť posudzovanie žiadostí o medzinárodnú ochranu v primeranej lehote.
23 V tomto kontexte Court of Appeal (Odvolací súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Možno žiadosť o azyl, ktorú upravujú vnútroštátne predpisy odrážajúce povinnosti členského štátu podľa [smernice 2004/83], považovať za vhodný porovnávací prvok vo vzťahu k žiadosti o doplnkovú ochranu na účely zásady ekvivalencie?
2. V prípade kladnej odpovede na prvú otázku je na tento účel relevantné, že lehota stanovená pre žiadosti o doplnkovú ochranu slúži dôležitému záujmu na zabezpečení posúdenia žiadostí o medzinárodnú ochranu v primeranej lehote?“
O prejudiciálnych otázkach
24 Svojimi dvoma otázkami, ktoré je vhodné skúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má zásada ekvivalencie vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnemu procesnému pravidlu, o aké ide vo veci samej, ktoré podriaďuje žiadosť o priznanie postavenia doplnkovej ochrany prekluzívnej lehote pätnástich pracovných dní odo dňa, kedy príslušný orgán oboznámil neúspešného žiadateľa o azyl s možnosťou podať takúto žiadosť.
25 Na úvod treba pripomenúť, že smernica 2004/83 neobsahuje procesné pravidlá vzťahujúce sa na skúmanie žiadosti o medzinárodnú ochranu.
26 Minimálne štandardy pre konania o skúmaní žiadostí o medzinárodnú ochranu stanovuje smernica 2005/85, ktorá spresňuje aj práva žiadateľov o azyl. Článok 3 ods. 1 a 3 tejto smernice spresňuje, že táto smernica sa uplatňuje na žiadosti o azyl, ktoré boli skúmané ako žiadosti založené na dohovore týkajúcom sa postavenia utečencov, podpísanom v Ženeve 28. júla 1951, a ako žiadosti o iný druh medzinárodnej ochrany poskytnutej za okolností vymedzených článkom 15 smernice 2004/83.
27 Súdny dvor v dôsledku toho rozhodol, že smernica 2005/85 sa v prípade žiadostí o doplnkovú ochranu uplatní len vtedy, ak členský štát zaviedol jediné konanie, v rámci ktorého skúma žiadosť s ohľadom na oba druhy medzinárodnej ochrany, konkrétne na prvý týkajúci sa postavenia utečenca a na druhý týkajúci sa postavenia doplnkovej ochrany (rozsudok z 8. mája 2014, N., C‑604/12, EU:C:2014:302, bod 39).
28 Zo spisu však vyplýva, že v čase skutkových okolností veci samej to v prípade Írska tak nebolo.
29 Z toho vyplýva, že v prípade neexistencie pravidiel stanovených právom Únie, pokiaľ ide o procesné postupy týkajúce sa podania a skúmania žiadosti o doplnkovú ochranu, uplatniteľných v Írsku, prináleží vnútroštátnemu právnemu poriadku tohto členského štátu, aby upravil tieto postupy, pokiaľ na jednej strane uvedené postupy nie sú menej výhodné ako postupy upravujúce podobné situácie vnútroštátnej povahy (zásada ekvivalencie), a na druhej strane v praxi neznemožňujú alebo nadmerne nesťažujú výkon práv priznaných právnym poriadkom Únie (zásada efektivity) (pozri v tomto zmysle rozsudok z 8. mája 2014, N., C‑604/12, EU:C:2014:302, bod 41 a citovanú judikatúru).
30 Pokiaľ ide o zásadu ekvivalencie, treba pripomenúť, že dodržiavanie tejto zásady vyžaduje, aby sa vnútroštátne pravidlo bez rozdielu uplatňovalo na konania založené na práve Únie a na konania založené na vnútroštátnom práve (pozri v tomto zmysle rozsudok z 28. januára 2015, ÖBB Personenverkehr, C‑417/13, EU:C:2015:38, bod 74).
31 Vnútroštátny súd vyjadruje pochybnosti, pokiaľ ide o otázku, či na účely zabezpečenia dodržania tejto zásady predstavuje žiadosť o priznanie postavenia utečenca vhodný základ na porovnanie so žiadosťou o priznanie postavenia doplnkovej ochrany.
32 Ako však uviedol generálny advokát v bodoch 54 a 58 svojich návrhov, v tomto prípade sa situácia, o ktorú ide vo veci samej, týka dvoch žiadostí založených na práve Únie, a to žiadosti dotknutej osoby o priznanie postavenia utečenca a jej žiadosti o priznanie postavenia doplnkovej ochrany.
33 Navyše treba zdôrazniť, že podľa samotného znenia prvej otázky vnútroštátna právna úprava upravujúca skúmanie žiadostí o azyl „odráža“ povinnosti členských štátov podľa smernice 2004/83.
34 Okrem toho z podkladov, ktoré má k dispozícii Súdny dvor, nevyplýva, že by írske právo týkajúce sa azylu zahŕňalo vnútroštátne hmotnoprávne pravidlá dopĺňajúce právo Únie.
35 Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba konštatovať, že v situácii, o akú ide vo veci samej, týkajúcej sa dvoch typov žiadostí, pričom tak jedna, ako aj druhá sú založené na práve Únie, je odvolávanie sa na zásadu ekvivalencie irelevantné.
36 Podľa ustálenej judikatúry však v rámci postupu spolupráce medzi vnútroštátnymi súdmi a Súdnym dvorom zakotveného v článku 267 ZFEÚ prislúcha Súdnemu dvoru poskytnúť vnútroštátnemu súdu užitočnú odpoveď, ktorá mu umožní rozhodnúť o spore, ktorý prejednáva. Vzhľadom na to Súdnemu dvoru prináleží v prípade potreby preformulovať otázky, ktoré sú mu položené (rozsudok z 28. apríla 2016, Oniors Bio, C‑233/15, EU:C:2016:305, bod 30 a citovaná judikatúra).
37 Okrem iného Súdnemu dvoru prináleží poskytnúť vnútroštátnemu súdu všetky aspekty výkladu práva Únie, ktoré môžu byť užitočné pre rozhodnutie v prejednávanej veci, bez ohľadu na to, či na ne vnútroštátny súd odkázal v znení svojej otázky (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. februára 2006, Ritter‑Coulais, C‑152/03, EU:C:2006:123, bod 29 a citovanú judikatúru).
38 V tomto prípade treba na tento účel chápať dve otázky položené vnútroštátnym súdom tak, že hľadajú odpoveď na to, či sa má zásada efektivity vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnemu procesnému pravidlu, o aké ide vo veci samej, ktoré podriaďuje žiadosť o priznanie postavenia doplnkovej ochrany prekluzívnej lehote pätnástich pracovných dní odo dňa, kedy príslušný orgán oboznámil neúspešného žiadateľa o azyl s možnosťou podať takúto žiadosť.
39 Pokiaľ ide o takúto zásadu, ako bolo pripomenuté v bode 29 tohto rozsudku, vnútroštátne procesné pravidlo, o aké ide vo veci samej, nemôže byť takej povahy, že prakticky znemožňuje alebo nadmerne sťažuje výkon práv priznaných právnym poriadkom Únie. V tomto prípade musí takéto pravidlo umožniť účinný prístup osôb žiadajúcich o priznanie doplnkovej ochrany prístup k právam, ktoré im priznáva smernica 2004/83.
40 Preto treba skúmať otázku, či má osoba ako pani Danqua, ktorá žiada o priznanie doplnkovej ochrany, konkrétnu možnosť uplatniť svoje práva, ktoré jej vyplývajú zo smernice 2004/83, a to v tomto prípade právo predložiť žiadosť o priznanie tejto ochrany, a pokiaľ sú podmienky vyžadované na priznanie uvedenej ochrany splnené, právo na priznanie postavenia doplnkovej ochrany.
41 Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu, ako aj zo spisu, ktorý má k dispozícii Súdny dvor, vyplýva, že podľa pravidla vnútroštátneho práva, o ktoré ide vo veci samej, žiadateľ o doplnkovú ochranu po uplynutí lehoty pätnástich pracovných dní odo dňa oznámenia zamietnutia jeho žiadosti o priznanie postavenia utečenca už v zásade nemôže podať žiadosť o priznanie postavenia doplnkovej ochrany.
42 V tejto súvislosti je dôležité uviesť, že Súdny dvor už rozhodol, že každý prípad, v ktorom sa vynára otázka, či vnútroštátne procesné ustanovenie znemožňuje alebo nadmerne sťažuje uplatňovanie práva Únie, sa musí skúmať s prihliadnutím na postavenie tohto ustanovenia v celom konaní, na priebeh konania a jeho osobitosti na rôznych stupňoch vnútroštátnych súdov. Z tohto hľadiska treba v prípade potreby okrem iného vziať do úvahy ochranu práv na obranu, zásadu právnej istoty a zásadu riadneho priebehu konania (pozri v tomto zmysle rozsudok z 11. novembra 2015, Klausner Holz Niedersachsen, C‑505/14, EU:C:2015:742, bod 41 a citovanú judikatúru).
43 V tomto prípade treba konkrétnejšie skúmať, či možno prekluzívnu lehotu, o akú ide vo veci samej, odôvodniť cieľom zabezpečiť riadny priebeh konania o skúmaní žiadosti o doplnkovú ochranu z hľadiska dôsledkov, ktoré z toho vyplývajú pre uplatňovanie práva Únie (pozri analogicky rozsudok z 3. septembra 2009, Fallimento Olimpiclub, C‑2/08, EU:C:2009:506, bod 28).
44 Pokiaľ ide o prekluzívne lehoty, Súdny dvor rozhodol, že vo vnútroštátnych právnych úpravách, ktoré patria do pôsobnosti práva Únie, majú určiť lehoty členské štáty, a to najmä vzhľadom na význam rozhodnutí, ktoré sa majú prijať, pre zúčastnené osoby, na komplexnosť postupov a právnych predpisov, ktoré sa majú uplatniť, na počet osôb, ktoré môžu byť dotknuté, a na ďalšie verejné a súkromné záujmy, na ktoré treba prihliadnuť (pozri v tomto zmysle rozsudok z 29. októbra 2009, Pontin, C‑63/08, EU:C:2009:666, bod 48).
45 Pokiaľ ide o právnu úpravu spornú vo veci samej, treba uviesť, ako zdôraznil generálny advokát v bodoch 75 až 78 svojich návrhov, že konanie o skúmaní žiadostí o doplnkovú ochranu má osobitný význam, keďže umožňuje zabezpečiť žiadateľom hľadajúcim medzinárodnú ochranu zachovanie ich najpodstatnejších práv priznaním takejto ochrany.
46 V tomto kontexte vzhľadom na ťažkosti, akým môžu byť takíto žiadatelia vystavení najmä z dôvodu ľudsky a materiálne ťažkej situácie, v ktorej sa môžu nachádzať, treba konštatovať, že prekluzívna lehota, o akú ide vo veci samej, sa zdá obzvlášť krátka a v praxi nezabezpečuje všetkým žiadateľom účinnú možnosť predložiť žiadosť o priznanie doplnkovej ochrany a prípadne dosiahnuť priznanie postavenia doplnkovej ochrany. Preto nemožno takúto lehotu rozumne odôvodniť cieľom zabezpečiť riadny priebeh konania o skúmaní žiadosti o priznanie tohto postavenia.
47 Tento záver napokon nemožno spochybniť ani potrebou zabezpečiť účinnosť konaní o vyhostení, keďže lehota sporná vo veci samej nie je priamo spojená s konaním o vyhostení, ale so zamietnutím žiadosti o priznanie postavenia utečenca.
48 Preto treba dospieť k záveru, že vnútroštátne procesné pravidlo, o aké ide vo veci samej, je spôsobilé ohroziť účinný prístup žiadateľov o doplnkovú ochranu k právam, ktoré im priznáva smernica 2004/83.
49 Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba na položené otázky odpovedať, že zásada efektivity sa má vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnemu procesnému pravidlu, o aké ide vo veci samej, ktoré podriaďuje žiadosť o priznanie postavenia doplnkovej ochrany prekluzívnej lehote pätnástich pracovných dní odo dňa, kedy príslušný orgán oboznámil neúspešného žiadateľa o azyl s možnosťou podať takúto žiadosť.
O trovách
50 Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (tretia komora) rozhodol takto:
Zásada efektivity sa má vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnemu procesnému pravidlu, o aké ide vo veci samej, ktoré podriaďuje žiadosť o priznanie postavenia doplnkovej ochrany prekluzívnej lehote pätnástich pracovných dní odo dňa, kedy príslušný orgán oboznámil neúspešného žiadateľa o azyl s možnosťou podať takúto žiadosť.
Podpisy