ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
MELCHIOR WATHELET
της 26ης Ιουλίου 2017 (1)
Υπόθεση C-442/16
Florea Gusa
κατά
Minister for Social Protection,
Attorney General,
Ιρλανδία
[αίτηση του Court of Appeal (εφετείο, Ιρλανδία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Κανονισμός (ΕΚ) 883/2004 – Ειδικές μη ανταποδοτικού τύπου παροχές σε χρήμα – Επίδομα προσώπων που αναζητούν εργασία – Οδηγία 2004/38/ΕΚ – Άρθρο 7, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ – Πολίτης της Ένωσης που διέμενε και εργαζόταν ως μη μισθωτός στο κράτος μέλος υποδοχής – Απώλεια της ιδιότητας του μη μισθωτού εργαζομένου»
I. Εισαγωγή
1. Η υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως θέτει, κατά κύριο λόγο, το ερώτημα αν κράτος μέλος μπορεί να αποκλείσει από το πλεονέκτημα των μη ανταποδοτικού τύπου παροχών διαβιώσεως κατά την έννοια του κανονισμού (ΕΚ) 883/2004 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, για τον συντονισμό των συστημάτων κοινωνικής ασφάλειας (2), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) 988/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Σεπτεμβρίου 2009 (3) (στο εξής: κανονισμός 883/2004), τον πολίτη άλλου κράτους μέλους που απασχολήθηκε επί περισσότερο από ένα έτος στην επικράτειά του ως μη μισθωτός εργαζόμενος ή αν ο εν λόγω υπήκοος διατηρεί την ιδιότητα του «εργαζομένου»(4) κατά την έννοια του άρθρου 7, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2004/38/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στην επικράτεια των κρατών μελών, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1612/68 και την κατάργηση των οδηγιών 64/221/ΕΟΚ, 68/360/ΕΟΚ, 72/194/ΕΟΚ, 73/148/ΕΟΚ, 75/34/ΕΟΚ, 75/35/ΕΟΚ, 90/364/ΕΟΚ, 90/365/ΕΟΚ και 93/96/ΕΟΚ (5).
2. Ουσιαστικότερα, χάρη στα διάφορα ερωτήματά του, το αιτούν δικαστήριο προσφέρει στο Δικαστήριο την ευκαιρία να διευκρινίσει την εμβέλεια της ιθαγένειας της Ένωσης και να άρει τις αβεβαιότητες που άφησαν να πλανώνται σχετικά οι αποφάσεις της 11ης Νοεμβρίου 2014, Dano (C-333/13, EU:C:2014:2358), της 15ης Σεπτεμβρίου 2015, Alimanovic (C-67/14, EU:C:2015:597), της 25ης Φεβρουαρίου 2016, García-Nieto κ.λπ. (C-299/14, EU:C:2016:114), και της 14ης Ιουνίου 2016, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου (C-308/14, EU:C:2016:436).
II. Το νομικό πλαίσιο
1. Το δίκαιο της Ένωσης
1. Ο κανονισμός 883/2004
3. Το άρθρο 3 του κανονισμού 883/2004, που φέρει τον τίτλο «Υλικό πεδίο εφαρμογής», έχει ως εξής:
«1. Ο παρών κανονισμός εφαρμόζεται στις νομοθεσίες που αφορούν τους κλάδους κοινωνικής ασφάλισης που έχουν σχέση με:
[…]
η) παροχές ανεργίας·
[…]
2. Εκτός αν ορίζεται άλλως στο παράρτημα ΧΙ, ο παρών κανονισμός εφαρμόζεται σε γενικά και ειδικά συστήματα κοινωνικής ασφάλειας, ανταποδοτικού ή μη ανταποδοτικού τύπου, καθώς και σε συστήματα που αφορούν στις υποχρεώσεις του εργοδότη ή του πλοιοκτήτη.
3. Ο παρών κανονισμός εφαρμόζεται επίσης στις ειδικές μη ανταποδοτικού τύπου παροχές σε χρήμα, οι οποίες καλύπτονται από το άρθρο 70.
[…]»
4. Κατά το άρθρο 4 του κανονισμού 883/2004, το οποίο φέρει τον τίτλο «Ίση μεταχείριση»:
«Εκτός αν προβλέπει άλλως ο παρών κανονισμός, τα πρόσωπα στα οποία εφαρμόζεται ο κανονισμός αυτός απολαμβάνουν των ιδίων δικαιωμάτων και υπόκεινται στις ίδιες υποχρεώσεις που απορρέουν από τη νομοθεσία κάθε κράτους μέλους υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του.»
5. Το κεφάλαιο 9 του τίτλου ΙΙΙ του κανονισμού 883/2004 αφορά τις «[ε]ιδικές μη ανταποδοτικού τύπου παροχές σε χρήμα». Αποτελείται από το άρθρο 70 μόνο, το οποίο φέρει τον τίτλο «Γενική διάταξη» και προβλέπει τα εξής:
«1. Το παρόν άρθρο εφαρμόζεται στις ειδικές μη ανταποδοτικού τύπου παροχές σε χρήμα, οι οποίες προβλέπονται δυνάμει νομοθεσίας η οποία, λόγω του προσωπικού πεδίου εφαρμογής της, των στόχων ή/και των προϋποθέσεων για τη θεμελίωση δικαιώματος, έχει χαρακτηριστικά τόσο της νομοθεσίας κοινωνικής ασφάλειας η οποία αναφέρεται στο άρθρο 3, παράγραφος 1 όσο και της κοινωνικής πρόνοιας.
2. Για τους σκοπούς του παρόντος κεφαλαίου, ως “ειδικές μη ανταποδοτικού τύπου παροχές σε χρήμα”, νοούνται εκείνες οι οποίες:
α) προορίζονται να παρέχουν είτε:
i) συμπληρωματική, αναπληρωματική ή επικουρική κάλυψη έναντι των κινδύνων οι οποίοι αντιστοιχούν στους αναφερόμενους στο άρθρο 3, παράγραφος 1, κλάδους κοινωνικής ασφάλειας και να εξασφαλίζουν στους ενδιαφερομένους ένα ελάχιστο εισόδημα διαβίωσης σε σχέση με το οικονομικό και κοινωνικό περιβάλλον στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος,
ii) μόνο ειδική προστασία στα άτομα με αναπηρίες, οι οποίες συνδέονται στενά με το κοινωνικό περιβάλλον του συγκεκριμένου προσώπου στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος,
και
β) στις περιπτώσεις που η χρηματοδότηση προέρχεται αποκλειστικά από την υποχρεωτική φορολογία που προορίζεται να καλύψει τις γενικές δημόσιες δαπάνες και οι όροι για τη χορήγηση και τον υπολογισμό των παροχών δεν εξαρτώνται από τυχόν εισφορές εκ μέρους του δικαιούχου· ωστόσο, οι παροχές που χορηγούνται για να καλύψουν συμπληρωματικά ανταποδοτικού τύπου παροχή, δεν θεωρούνται ως ανταποδοτικού τύπου παροχές για αυτό και μόνο το λόγο,
και
γ) περιλαμβάνονται στο παράρτημα X.
3. Το άρθρο 7 και τα άλλα κεφάλαια του παρόντος τίτλου δεν εφαρμόζονται στις παροχές της παραγράφου 2 του παρόντος άρθρου.
4. Οι αναφερόμενες στην παράγραφο 2 παροχές χορηγούνται αποκλειστικά στο κράτος μέλος στο οποίο κατοικούν οι ενδιαφερόμενοι και σύμφωνα με τη νομοθεσία του. Οι παροχές αυτές καταβάλλονται από τον φορέα του τόπου κατοικίας και εις βάρος του.»
6. Στο παράρτημα X του κανονισμού 883/2004, το οποίο φέρει τον τίτλο «Ειδικές μη ανταποδοτικού τύπου παροχές σε χρήμα» περιέχεται, στην ενότητα που αφορά την Ιρλανδία, το στοιχείο αʹ σχετικά με το «[ε]πίδομα ατόμων που αναζητούν εργασία (ενοποιημένος νόμος για την κοινωνική πρόνοια του 2005 (Social Welfare Consolidation Act 2005), μέρος 3, κεφάλαιο 2)».
2. Η οδηγία 2004/38
7. Κατά τις αιτιολογικές σκέψεις 1 έως 4 της οδηγίας 2004/38:
«(1) Η ιθαγένεια της Ένωσης παρέχει σε κάθε πολίτη της Ένωσης το πρωτογενές και ατομικό δικαίωμα να κυκλοφορεί και να διαμένει ελεύθερα στην επικράτεια των κρατών μελών, με την επιφύλαξη των περιορισμών και των όρων που ορίζονται στη συνθήκη και των μέτρων που θεσπίζονται για την εφαρμογή του εν λόγω δικαιώματος.
(2) Η ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων αποτελεί μία από τις θεμελιώδεις ελευθερίες της εσωτερικής αγοράς, η οποία περιλαμβάνει ένα χώρο χωρίς εσωτερικά σύνορα, μέσα στον οποίο εξασφαλίζεται η ελευθερία σύμφωνα με τις διατάξεις της Συνθήκης.
(3) Ιθαγένεια της Ένωσης θα πρέπει να είναι το θεμελιώδες καθεστώς των υπηκόων των κρατών μελών όταν ασκούν το δικαίωμά τους της ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής. Ωστόσο, είναι αναγκαίο να κωδικοποιηθούν και να επανεξετασθούν οι ισχύουσες κοινοτικές πράξεις που διέπουν χωριστά τους μισθωτούς, τους μη μισθωτούς, καθώς και τους φοιτητές και άλλα πρόσωπα άνευ επαγγέλματος, προκειμένου να απλοποιηθεί και να ενισχυθεί το δικαίωμα της ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής όλων των πολιτών της Ένωσης.
(4) Στο πλαίσιο αυτό, για να διορθωθεί η τμηματική και αποσπασματική προσέγγιση του δικαιώματος της ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής και να διευκολυνθεί η άσκησή του απαιτείται ενιαία νομοθετική πράξη η οποία θα τροποποιήσει τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 1612/68 του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 1968, περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων στο εσωτερικό της Κοινότητας, και θα καταργήσει τις ακόλουθες πράξεις: την οδηγία 68/360/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 1968, περί καταργήσεως των περιορισμών στη διακίνηση και στη διαμονή των εργαζομένων των κρατών μελών και των οικογενειών τους στο εσωτερικό της Κοινότητας [ΕΕ 1968, L 257, σ. 13], την οδηγία 73/148/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 1973, περί καταργήσεως των περιορισμών στη διακίνηση και στη διαμονή των υπηκόων των κρατών μελών στο εσωτερικό της Κοινότητας στον τομέα της εγκαταστάσεως και της παροχής υπηρεσιών [ΕΕ 1973, L 172, σ. 14], την οδηγία 90/364/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 28ης Ιουνίου 1990, σχετικά με το δικαίωμα διαμονής [ΕΕ 1990, L 180, σ. 26], την οδηγία 90/365/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 28ης Ιουνίου 1990, σχετικά με το δικαίωμα διαμονής των μισθωτών και μη μισθωτών εργαζομένων που έχουν παύσει την επαγγελματική τους δραστηριότητα [ΕΕ 1990, L 180, σ. 28] και την οδηγία 93/96/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 29ης Οκτωβρίου 1993, σχετικά με το δικαίωμα διαμονής των σπουδαστών [ΕΕ 1993, L 317, σ. 59].»
8. Το άρθρο 7 της οδηγίας 2004/38, το οποίο επιγράφεται «Δικαίωμα διαμονής άνω των τριών μηνών», ορίζει:
«1. Όλοι οι πολίτες της Ένωσης έχουν δικαίωμα διαμονής στην επικράτεια άλλου κράτους μέλους για χρονικό διάστημα μεγαλύτερο των τριών μηνών, εφόσον:
α) είναι μισθωτοί ή μη μισθωτοί στο κράτος μέλος υποδοχής, ή
β) διαθέτουν επαρκείς πόρους για τον εαυτό τους και τα μέλη των οικογενειών τους, ούτως ώστε να μην επιβαρύνουν κατά τη διάρκεια της περιόδου παραμονής τους το σύστημα κοινωνικής πρόνοιας του κράτους μέλους υποδοχής, καθώς και πλήρη ασφαλιστική κάλυψη ασθενείας στο κράτος μέλος υποδοχής, ή
[…]
δ) είναι μέλη της οικογένειας τα οποία συνοδεύουν ή πηγαίνουν να συναντήσουν πολίτη της Ένωσης που πληροί τους όρους που αναφέρονται στα στοιχεία α), β) ή γ).
[…]
3. Για τους σκοπούς της παραγράφου 1, στοιχείο α), η ιδιότητα του μισθωτού ή του μη μισθωτού διατηρείται για τον πολίτη της Ένωσης που δεν είναι πλέον μισθωτός ή μη μισθωτός στις ακόλουθες περιπτώσεις:
[…]
β) αν ο ενδιαφερόμενος έχει καταγραφεί δεόντως ως ακουσίως άνεργος, έχοντας ασκήσει επαγγελματική δραστηριότητα άνω του ενός έτους, και έχει καταγραφεί ως πρόσωπο το οποίο αναζητεί εργασία στην αρμόδια υπηρεσία απασχόλησης,
[…]».
9. Κατά το άρθρο 14 της οδηγίας 2004/38, το οποίο φέρει τον τίτλο «Διατήρηση του δικαιώματος διαμονής»:
«1. Οι πολίτες της Ένωσης και τα μέλη της οικογένειάς τους έχουν το δικαίωμα διαμονής που προβλέπεται στο άρθρο 6, ενόσω δεν αποτελούν υπέρμετρο βάρος για το σύστημα κοινωνικής πρόνοιας του κράτους μέλους υποδοχής.
[…]
4. Κατά παρέκκλιση από τις παραγράφους 1 και 2 και με την επιφύλαξη των διατάξεων του κεφαλαίου VI, δεν λαμβάνεται επ’ ουδενί μέτρο απέλασης κατά πολιτών της Ένωσης ή μελών της οικογένειάς τους, εφόσον:
α) οι πολίτες της Ένωσης είναι μισθωτοί ή μη μισθωτοί, ή
β) οι πολίτες της Ένωσης εισήλθαν στην επικράτεια του κράτους μέλους υποδοχής προκειμένου να αναζητήσουν εργασία. Σε αυτή την περίπτωση, οι πολίτες της Ένωσης και τα μέλη των οικογενειών τους δεν μπορούν να απελαθούν ενόσω οι πολίτες της Ένωσης δύνανται να παρέχουν αποδείξεις ότι συνεχίζουν να αναζητούν εργασία και ότι έχουν πραγματικές πιθανότητες να προσληφθούν.»
10. Το άρθρο 16 της οδηγίας 2004/38 θεσπίζει τον γενικό κανόνα σχετικά με το δικαίωμα μόνιμης διαμονής των πολιτών της Ένωσης και των μελών της οικογένειάς τους. Κατά την παράγραφο 1 του εν λόγω άρθρου, «[οι] πολίτες της Ένωσης οι οποίοι έχουν διαμείνει νομίμως για συνεχές χρονικό διάστημα πέντε ετών στο κράτος μέλος υποδοχής έχουν δικαίωμα μόνιμης διαμονής στην επικράτειά του. Το δικαίωμα αυτό δεν υπόκειται στους όρους που προβλέπονται στο Κεφάλαιο III».
11. Τέλος, το άρθρο 24 της εν λόγω οδηγίας, το οποίο επιγράφεται «Ίση μεταχείριση», ορίζει τα εξής:
«1. Με την επιφύλαξη των ειδικών διατάξεων που προβλέπονται ρητώς στη Συνθήκη και στο παράγωγο δίκαιο, όλοι οι πολίτες της Ένωσης που διαμένουν στην επικράτεια του κράτους μέλους υποδοχής βάσει της παρούσας οδηγίας, απολαύουν ίσης μεταχείρισης σε σύγκριση με τους ημεδαπούς του εν λόγω κράτους μέλους εντός του πεδίου εφαρμογής της Συνθήκης. Το ευεργέτημα του δικαιώματος αυτού εκτείνεται στα μέλη της οικογένειας που δεν είναι υπήκοοι κράτους μέλους, εφόσον έχουν δικαίωμα διαμονής ή μόνιμης διαμονής.
2. Κατά παρέκκλιση από την παράγραφο 1, το κράτος μέλος υποδοχής δεν είναι υποχρεωμένο να χορηγεί δικαίωμα σε κοινωνικές παροχές κατά τους πρώτους τρεις μήνες της διαμονής, ή, κατά περίπτωση, κατά το μακρότερο χρονικό διάστημα που προβλέπεται στο άρθρο 14, παράγραφος 4, στοιχείο βʹ, ούτε να δίνει, πριν από την απόκτηση του δικαιώματος μόνιμης διαμονής, σπουδαστική βοήθεια, συμπεριλαμβανομένης της επαγγελματικής κατάρτισης, αποτελούμενη από σπουδαστικές υποτροφίες ή σπουδαστικά δάνεια σε άλλα πρόσωπα εκτός από μισθωτούς, μη μισθωτούς, σε πρόσωπα που διατηρούν αυτή την ιδιότητα και στα μέλη των οικογενειών τους.»
2. Το εθνικό δίκαιο
1. Η κανονιστική πράξη του 2006
12. Η οδηγία 2004/38 μεταφέρθηκε στο ιρλανδικό δίκαιο με την κανονιστική πράξη 2 του 2006 περί των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων) (6).
13. Κατά το άρθρο 6, παράγραφος 2, της κανονιστικής πράξεως του 2006:
«a) Με την επιφύλαξη του άρθρου 20, πολίτης της Ένωσης μπορεί να διαμείνει στην επικράτεια του κράτους για διάστημα μεγαλύτερο των τριών μηνών:
i) αν απασχολείται ως μισθωτός ή μη μισθωτός στο κράτος·
[…]
c) Με την επιφύλαξη του άρθρου 20, πρόσωπο το οποίο εμπίπτει στο στοιχείο a, σημείο i, μπορεί να παραμείνει στο κράτος μετά τη διακοπή της δραστηριότητας του εν λόγω στοιχείου a, σημείο i:
i) αν είναι προσωρινά ανίκανο προς εργασία εξαιτίας ασθενείας ή ατυχήματος·
ii) αν βρίσκεται σε κατάσταση δεόντως διαπιστωμένης ακούσιας ανεργίας, αφού απασχολήθηκε επί διάστημα μεγαλύτερο του έτους και έχει καταγραφεί ως αιτών εργασία στην αρμόδια υπηρεσία του Department of Social and Family Affairs[Υπουργείου κοινωνικών και οικογενειακών υποθέσεων, Ιρλανδία]και της FÁS[Foras Áiseanna Saothair, αρχής για την κατάρτιση και την απασχόληση, Ιρλανδία]».
2. Ο νόμος του 2005
14. Στην Ιρλανδία, το επίδομα ατόμων που αναζητούν εργασία προβλέπεται από το άρθρο 139 του ενοποιημένου νόμου του 2005 για την κοινωνική ασφάλιση και τις υπηρεσίες πρόνοιας (όπως ισχύει) (7).
15. Το άρθρο 141 του νόμου του 2005, όπως ίσχυε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της κύριας δίκης, ορίζει τα κριτήρια επιλεξιμότητας για τη χορήγηση του επιδόματος, στα οποία περιλαμβάνονται ο έλεγχος των πόρων του αιτούντος και η εξακρίβωση του συνήθους χαρακτήρα της διαμονής του στην επικράτεια. Αντιθέτως, δεν αμφισβητείται ότι τόσο ο μισθωτός όσο και ο μη μισθωτός μπορούν να ζητήσουν τη χορήγηση επιδόματος προσώπων που αναζητούν εργασία (8).
16. Κατά το άρθρο 246, παράγραφος 5, του νόμου του 2005, πρόσωπο που δεν έχει δικαίωμα διαμονής στην Ιρλανδία δεν θεωρείται ότι έχει τη συνήθη κατοικία του στο εν λόγω κράτους για τους σκοπούς της εφαρμογής του νόμου.
17. Το άρθρο 246, παράγραφος 6, του νόμου του 2005 διευκρινίζει ότι, μεταξύ των προσώπων που τεκμαίρεται ότι έχουν δικαίωμα διαμονής στην Ιρλανδία για τους σκοπούς της εφαρμογής της παραγράφου 5 του εν λόγω άρθρου, περιλαμβάνονται τα πρόσωπα που έχουν δικαίωμα εισόδου και διαμονής στην επικράτεια δυνάμει της κανονιστικής πράξεως του 2006.
III. Τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς της κύριας δίκης
18. Ο Florea Gusa, Ρουμάνος υπήκοος, μετέβη στην Ιρλανδία τον Οκτώβριο του 2007. Κατά το πρώτο έτος διαμονής του στην Ιρλανδία, υποστηρίχθηκε οικονομικά από τα τέκνα του που κατοικούσαν επίσης στην Ιρλανδία. Στη συνέχεια, από τον Οκτώβριο του 2008 έως τον Οκτώβριο του 2012, απασχολήθηκε ως μη μισθωτός τεχνίτης επιχρισμάτων.
19. Σύμφωνα με την απόφαση περί παραπομπής, ο F. Gusa αναγκάστηκε να διακόψει τη δραστηριότητά του λόγω ελλείψεως πελατείας, οφειλόμενης στην οικονομική ύφεση. Κατόπιν αυτού, υπέβαλε αίτηση για τη χορήγηση επιδόματος προσώπων που αναζητούν εργασία, η οποία απορρίφθηκε με απόφαση της 22ας Νοεμβρίου 2012.
20. Η αιτιολογία της απορριπτικής αποφάσεως ήταν ότι ο F. Gusa δεν είχε συνήθη κατοικία στην Ιρλανδία, εφόσον προϋπόθεση για την αναγνώριση του καθεστώτος της συνήθους κατοικίας ήταν η ύπαρξη δικαιώματος διαμονής κατά την έννοια της κανονιστικής πράξεως του 2006. Ο F. Gusa θεωρήθηκε ότι έχασε το δικαίωμα αυτό με τη διακοπή της μη μισθωτής δραστηριότητάς του. Δεν απέδειξε ότι διέθετε επαρκείς πόρους προκειμένου να εξασφαλίσει τη διαβίωσή του ούτε πλήρη ασφαλιστική κάλυψη ασθενείας. Κατά συνέπεια, η απόφαση διαπίστωνε ότι ο F. Gusa δεν πληρούσε πλέον τις προϋποθέσεις του άρθρου 6, παράγραφος 2, στοιχείο a, της κανονιστικής πράξεως του 2006 (με το οποίο μεταφέρθηκε στο εθνικό δίκαιο το άρθρο 7, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/38). Εξάλλου, ως μη μισθωτός εργαζόμενος, δεν έχαιρε πλέον της προστασίας που προσφέρει το άρθρο 6, παράγραφος 2, στοιχείο c, σημείο ii, της κανονιστικής πράξεως του 2006 (με το οποίο μεταφέρθηκε στο εθνικό δίκαιο το άρθρο 7, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2004/38).
21. Στον F. Gusa δόθηκε η άδεια να ασκήσει προσφυγή ακυρώσεως ενώπιον του High Court (πρωτοβάθμιου δικαστηρίου, Ιρλανδία), το οποίο επικύρωσε την απορριπτική απόφαση. Στη συνέχεια, προσέβαλε την απόφαση του High Court (πρωτοβάθμιου δικαστηρίου) ενώπιον του Supreme Court (Ανωτάτου Δικαστηρίου, Ιρλανδία).
22. Σύμφωνα με το άρθρο 64 του ιρλανδικού Συντάγματος, η έφεση διαβιβάστηκε στο αιτούν δικαστήριο, το οποίο έκρινε σκόπιμο να ζητήσει τη βοήθεια του Δικαστηρίου λόγω του ότι οι εφαρμοστέες διατάξεις έθεταν σε εφαρμογή πολυάριθμες διατάξεις του δικαίου της Ένωσης. Κατά συνέπεια, το αιτούν δικαστήριο αποφάσισε να αναστείλει την έκδοση αποφάσεως και να υποβάλει στο Δικαστήριο προδικαστικά ερωτήματα.
IV. Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
23. Με απόφαση της 29ης Ιουλίου 2016, που περιήλθε στο Δικαστήριο στις 8 Αυγούστου 2016, το Court of Appeal (εφετείο, Ιρλανδία) αποφάσισε να υποβάλει στο Δικαστήριο τα εξής προδικαστικά ερωτήματα:
«1. Πολίτης της Ένωσης, ο οποίος 1) ενώ έχει την ιθαγένεια άλλου κράτους μέλους, 2) έχει διαμείνει και εργασθεί νόμιμα στο κράτος μέλος υποδοχής επί τέσσερα χρόνια περίπου, 3) διέκοψε όμως την εργασία ή την οικονομική του δραστηριότητα λόγω ελλείψεως πελατείας και 4) έχει καταγραφεί στην αρμόδια υπηρεσία απασχολήσεως ως πρόσωπο που αναζητεί εργασία, διατηρεί την ιδιότητα του μη μισθωτού δυνάμει του άρθρου 7, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ή δυνάμει του άρθρου 7, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2004/38 ή κατά άλλο τρόπο;
2. Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως, διατηρεί το δικαίωμα διαμονής στο κράτος μέλος υποδοχής χωρίς να πληροί τα κριτήρια του άρθρου 7, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ ή στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2004/38 ή προστατεύεται μόνον έναντι μέτρου απελάσεως, δυνάμει του άρθρου 14, παράγραφος 4, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2004/38;
3. Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως, είναι σύμφωνη με το δίκαιο της Ένωσης και ιδίως με το άρθρο 4 του κανονισμού 883/2004 η άρνηση χορηγήσεως επιδόματος ανεργίας (το οποίο είναι ειδική μη ανταποδοτικού τύπου παροχή [σε χρήμα] κατά την έννοια του άρθρου 70 του κανονισμού 883/2004) σε ένα τέτοιο πρόσωπο λόγω αδυναμίας να θεμελιώσει δικαίωμα διαμονής στο κράτος μέλος υποδοχής;»
24. Γραπτές παρατηρήσεις υπέβαλαν ο εκκαλών της κύριας δίκης, η Ιρλανδική, η Τσεχική, η Δανική, η Γαλλική, η Ουγγρική Κυβέρνηση, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
25. Επιπλέον, με εξαίρεση τη Δανική και την Ουγγρική Κυβέρνηση, όλα τα μέρη εξέθεσαν τις απόψεις τους κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 14ης Ιουνίου 2017. Η Γερμανική Κυβέρνηση, η οποία δεν είχε καταθέσει γραπτές παρατηρήσεις, εξέθεσε επίσης τις απόψεις της κατά τη συζήτηση αυτή.
V. Ανάλυση
1. Προκαταρκτικές παρατηρήσεις σχετικά με τη δυνατότητα εφαρμογής του άρθρου 16, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/38
26. Στο πλαίσιο της κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ του Δικαστηρίου και των δικαστηρίων των κρατών μελών, εναπόκειται, καταρχήν, στο εθνικό δικαστήριο να εξακριβώσει ότι συντρέχουν οι πραγματικές προϋποθέσεις από τις οποίες εξαρτάται η εφαρμογή κανόνα του δικαίου της Ένωσης στην υπόθεση που εκκρεμεί ενώπιόν του. Εντούτοις, το Δικαστήριο, αποφαινόμενο επί αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως, μπορεί να παράσχει ενδεχομένως διευκρινίσεις προκειμένου να καθοδηγήσει το εθνικό δικαστήριο κατά την ερμηνεία του (9).
27. Εν προκειμένω, το αιτούν δικαστήριο ζητεί ουσιαστικώς να πληροφορηθεί πώς πρέπει να ερμηνευθούν οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες αναγνωρίζεται δικαίωμα διαμονής σε πολίτη της Ένωσης βάσει της οδηγίας 2004/38.
28. Σε αυτό το πλαίσιο, το αιτούν δικαστήριο φαίνεται να μην δέχεται ότι ο F. Gusa έχει αποκτήσει δικαίωμα μόνιμης διαμονής. Πράγματι, το αιτούν δικαστήριο θεμελιώνει το σκεπτικό του στην αρχή ότι ο εκκαλών της κύριας δίκης δεν υποστήριξε ότι είχε δικαίωμα μόνιμης διαμονής τον Νοέμβριο 2012 (10). Ο ίδιος ο F. Gusa επιβεβαιώνει, με τις γραπτές παρατηρήσεις του, ότι δεν ισχυρίζεται ότι πληρούσε τις προϋποθέσεις του άρθρου 7 της οδηγίας 2004/38 κατά την περίοδο διαμονής έως τον Οκτώβριο 2008 (11). Η θέση αυτή επιβεβαιώθηκε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 14ης Ιουνίου 2017.
29. Οι δηλώσεις αυτές προκαλούν έκπληξη. Πράγματι, κατά το άρθρο 16, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/38, οι πολίτες της Ένωσης οι οποίοι έχουν διαμείνει νομίμως για συνεχές χρονικό διάστημα πέντε ετών στο κράτος μέλος υποδοχής έχουν δικαίωμα μόνιμης διαμονής στην επικράτειά του.
30. Κατά το άρθρο 7, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2004/38, η διαμονή πολίτη της Ένωσης πέραν των τριών πρώτων μηνών είναι νόμιμη, εφόσον διαθέτει επαρκείς πόρους ώστε να μην επιβαρύνει κατά τη διάρκεια της περιόδου παραμονής του το σύστημα κοινωνικής πρόνοιας του κράτους μέλους υποδοχής, καθώς και πλήρη ασφαλιστική κάλυψη ασθενείας στο κράτος μέλος υποδοχής.
31. Η διάταξη αυτή δεν τάσσει καμία απαίτηση όσον αφορά την προέλευση των εν λόγω πόρων. Πράγματι, όπως έχει κρίνει το Δικαστήριο, οι όροι «διαθέτουν επαρκείς πόρους», οι οποίοι περιλαμβάνονται στη διάταξη αυτή, έχουν την έννοια «ότι αρκεί οι πολίτες της Ένωσης να έχουν στη διάθεσή τους τέτοιους πόρους, χωρίς η διάταξη αυτή να επιβάλλει την παραμικρή υποχρέωση σχετικά με την προέλευση των πόρων αυτών, τους οποίους θα μπορούσε, παραδείγματος χάριν, να παρέχει ο υπήκοος τρίτης χώρας » (12). Πολλώ δε μάλλον το ίδιο πρέπει να ισχύει όταν οι εν λόγω πόροι προέρχονται από πολίτη της Ένωσης.
32. Κατά το αιτούν δικαστήριο, τα τέκνα του F. Gusa, τα οποία κατοικούσαν νομίμως στην Ιρλανδία, βοήθησαν τον πατέρα τους κατά τον πρώτο χρόνο διαμονής του στη χώρα (13). Οι εφεσίβλητοι της κύριας δίκης όχι μόνο δεν αμφισβητούν αυτή τη πληροφορία, αλλά αναφέρονται στο πραγματικό αυτό στοιχείο στις γραπτές παρατηρήσεις τους (14).
33. Το γεγονός ότι ο F. Gusa θεωρεί ότι η υποστήριξη που ελάμβανε ήταν περιορισμένη και ανεπαρκής για τους σκοπούς της οδηγίας 2004/38 (15) δεν ασκεί κατά τη γνώμη μου επιρροή για την εφαρμογή του άρθρου 16, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας.
34. Πράγματι, αφ’ ης στιγμής ο F. Gusa δεν προσέφυγε στο σύστημα κοινωνικής πρόνοιας της Ιρλανδίας προκειμένου να καλύψει τις ανάγκες του κατά τον πρώτο χρόνο διαμονής του, οι πόροι που διέθετε πρέπει να θεωρηθεί ότι ήταν επαρκείς. Δεν είναι δυνατόν να θεωρηθούν, a posteriori, ανεπαρκείς κατά την έννοια της οδηγίας 2004/38, εφόσον ο πολίτης της Ένωσης δεν επιβάρυνε, σύμφωνα με το γράμμα της οδηγίας «κατά τη διάρκεια της περιόδου παραμονής του το σύστημα κοινωνικής πρόνοιας του κράτους μέλους υποδοχής».
35. Επομένως, φρονώ ότι η διαμονή του F. Gusa κατά τον πρώτο χρόνο διαμονής του στην ιρλανδική επικράτεια ήταν νόμιμη. Εφόσον η περίοδος αυτή προηγείται, χωρίς διακοπή, των τεσσάρων ετών κατά τα οποία ο F. Gusa απασχολήθηκε ως μη μισθωτός τεχνίτης επιχρισμάτων, πρέπει να θεωρηθεί ότι ο τελευταίος απέκτησε δικαίωμα μόνιμης διαμονής στην ιρλανδική επικράτεια δυνάμει του άρθρου 16, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/38 από τον Οκτώβριο του 2012 (16).
36. Στην περίπτωση αυτή, το ζήτημα κατά πόσον ο F. Gusa διατήρησε ή όχι την ιδιότητα του εργαζομένου κατά την έννοια του άρθρου 7, παράγραφος 3, της οδηγίας 2004/38 δεν τίθεται πλέον, εφόσον οι προϋποθέσεις του άρθρου 7 δεν εφαρμόζονται στο δικαίωμα μόνιμης διαμονής. Πράγματι, κατά το άρθρο 16, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/38, το δικαίωμα αυτό δεν υπόκειται στους όρους που προβλέπονται στο κεφάλαιο ΙΙΙ της οδηγίας.
37. Εντούτοις, η σχετική διαπίστωση εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο.
38. Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι τα ερωτήματα που υποβάλλει το αιτούν δικαστήριο διατηρούν τη λυσιτέλειά τους μόνον εφόσον η εξέταση των πραγματικών περιστατικών της κύριας δίκης αποκαλύψει διακοπή του δικαιώματος διαμονής του F. Gusa ικανή να καταστήσει αλυσιτελή την επίκληση του άρθρου 16 παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/38. Ανάλογη διακοπή όμως ουδόλως προκύπτει από την υποβληθείσα ενώπιον του Δικαστηρίου δικογραφία (17). Θα εξετάσω, επομένως, τα ερωτήματα που υποβλήθηκαν στο Δικαστήριο με βάση αυτές τις προκαταρτικές παρατηρήσεις.
2. Επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος
1. Επί της οριοθετήσεως του ερωτήματος σε σχέση με το άρθρο 7, παράγραφος 3, της οδηγίας 2004/38
39. Με το πρώτο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται αν πολίτης της Ένωσης που διέμενε τακτικά και ασκούσε δραστηριότητα μη μισθωτού εργαζομένου σε κράτος μέλος υποδοχής επί περίπου τέσσερα έτη, διατηρεί την ιδιότητα του μη μισθωτού εργαζομένου κατά το άρθρο 7, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ή κατά το άρθρο 7, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2004/38 ή δυνάμει άλλης διατάξεως, αφού παύσει την εργασία του ή την οικονομική του δραστηριότητα λόγω ελλείψεως πελατείας και εγγραφεί ως πρόσωπο που αναζητεί εργασία στην αρμόδια υπηρεσία απασχολήσεως.
40. Δεδομένου ότι το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα που υποβάλλει το αιτούν δικαστήριο αφορά επίσης τη δυνατότητα διατηρήσεως δικαιώματος διαμονής όταν πολίτης της Ένωσης που βρίσκεται στην κατάσταση του εκκαλούντος της κύριας δίκης δεν πληροί ούτε τα κριτήρια του άρθρου 7, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2004/38 ούτε τα κριτήρια του άρθρου 7, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2004/38, θα εξετάσω, στο πλαίσιο του πρώτου ερωτήματος, αποκλειστικά το ζήτημα της ερμηνείας του άρθρου 7, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2004/38. Πράγματι, η δυνατότητα διατηρήσεως δικαιώματος διαμονής βάσει του άρθρου 7, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2004/38 αποκλείεται, εφόσον δεν αμφισβητείται ότι ο F. Gusa δεν ήταν, κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών, «εργαζόμενος» κατά την έννοια της εν λόγω διατάξεως. Το ερώτημα που τίθεται είναι ακριβώς αν μπόρεσε να διατηρήσει την ιδιότητα αυτή ενώ δεν ασκούσε πλέον δραστηριότητα (μισθωτή ή μη μισθωτή), όπως απαιτεί το άρθρο 7, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2004/38. Στο πλαίσιο του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος θα εξετάσω εξάλλου αν είχε τη δυνατότητα θεμελιώσεως δικαιώματος διαμονής βάσει άλλης διατάξεως, εκτός του άρθρου 7, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2004/38.
2. Η ερμηνεία που προτείνει το αιτούν δικαστήριο
41. Κατά το άρθρο 7, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2004/38, ο πολίτης της Ένωσης διατηρεί την ιδιότητα του εργαζομένου –και συνεπώς το δικαίωμα να διαμένει στην επικράτεια κράτους μέλους της Ένωσης πέραν των τριών μηνών– «αν ο ενδιαφερόμενος έχει καταγραφεί δεόντως ως ακουσίως άνεργος, έχοντας ασκήσει επαγγελματική δραστηριότητα άνω του ενός έτους, και έχει καταγραφεί ως πρόσωπο το οποίο αναζητεί εργασία στην αρμόδια υπηρεσία απασχόλησης».
42. To αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι αν το κείμενο με το οποίο μεταφέρθηκε το άρθρο 7, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2004/38 στο ιρλανδικό δίκαιο ερμηνευόταν σύμφωνα με τη συνήθη έννοια της εκφράσεως «έχοντας ασκήσει επαγγελματική δραστηριότητα», δεν θα περιλάμβανε την κατάσταση μη μισθωτού εργαζομένου. Εντούτοις, το αιτούν δικαστήριο δεν απορρίπτει την επιχειρηματολογία που ανέπτυξε ενώπιόν του ο F. Gusa. Κατ’ αυτόν, η ανωτέρω συνέπεια δεν συνάδει με την πρόθεση στην οποία θεμελιώνονται οι διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ και της νομοθεσίας που εκδόθηκε για την εφαρμογή τους.
43. Συνεπώς, οι αμφιβολίες του αιτούντος δικαστηρίου προκαλούνται από την ενδεχόμενη αντίφαση μεταξύ του γράμματος του εφαρμοστέου κειμένου και του επιδιωκόμενου από τον νομοθέτη της Ένωσης σκοπού.
44. Ο F. Gusa, η Δανική και η Ουγγρική Κυβέρνηση, καθώς και η Επιτροπή εκτιμούν ότι δεν μπορεί να υπάρξει διαφορά μεταξύ μισθωτών και μη μισθωτών εργαζομένων κατά την εφαρμογή ου άρθρου 7, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2004/38. Αντιθέτως, η Ιρλανδική, η Τσεχική, η Γαλλική Κυβέρνηση και η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου θεωρούν ότι η εν λόγω διάταξη αφορά μόνον τους μισθωτούς εργαζομένους.
3. Επί της γραμματικής ερμηνείας
45. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, για την ερμηνεία διατάξεως του δικαίου της Ένωσης πρέπει να λαμβάνεται υπόψη όχι μόνον το γράμμα της αλλά και το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται και οι σκοποί που επιδιώκονται με τη ρύθμιση της οποίας αυτή αποτελεί μέρος (18).
46. Πράγματι, μολονότι «το γράμμα της διάταξης είναι πάντοτε, […], η αφετηρία και ταυτόχρονα το όριο κάθε ερμηνείας» (19), η τελολογική ερμηνεία καθίσταται προαιρετική μόνον αν η διατύπωση της επίδικης διατάξεως είναι σαφής και μη επιτρέπουσα αμφιβολία (20).
47. Εξάλλου, δεν πρέπει επίσης να λησμονείται η ιδιομορφία που συνδέεται με την πολυγλωσσία της Ένωσης, λόγω της οποίας η διατύπωση που χρησιμοποιείται σε μια από τις γλωσσικές αποδόσεις διατάξεως του δικαίου της Ένωσης δεν μπορεί να αποτελεί τη μόνη βάση για την ερμηνεία της διατάξεως αυτής ούτε μπορεί να χαρακτηρίζεται ως υπερέχουσα έναντι των άλλων γλωσσικών αποδόσεων. Οι διατάξεις του δικαίου της Ένωσης πρέπει να ερμηνεύονται και να εφαρμόζονται κατά τρόπο ομοιόμορφο, λαμβανομένων υπόψη των αποδόσεών τους σε όλες τις γλώσσες της Ένωσης. Κατά συνέπεια, αν υπάρχουν διαφορές μεταξύ των γλωσσικών αποδόσεων διατάξεως του δικαίου της Ένωσης, η διάταξη αυτή πρέπει να ερμηνεύεται σε συνάρτηση με την όλη οικονομία και τον σκοπό της κανονιστικής ρυθμίσεως στην οποία εντάσσεται (21).
48. Εν προκειμένω, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι οι διάφορες γλωσσικές αποδόσεις του άρθρου 7, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2004/38 δεν συνηγορούν υπέρ της απόψεως ότι ο νομοθέτης θέλησε να περιορίσει τη διατήρηση του καθεστώτος του «εργαζομένου» αποκλειστικά στους πολίτες που άσκησαν μισθωτή δραστηριότητα επί περισσότερο από ένα έτος. Αντιθέτως, η μεταξύ τους σύγκριση δίδει την εντύπωση ουδετερότητας όσον αφορά τον τρόπο ασκήσεως της ασκούμενης επαγγελματικής δραστηριότητας.
49. Εν πάση περιπτώσει, αντιθέτως προς όσα υποστηρίζουν πλείονα κράτη μέλη που παρενέβησαν στη διαδικασία, είναι βέβαιο ότι η αναφορά «avoir été employé» [κατά τη γαλλική γλωσσική απόδοση] δεν περιέχεται σε όλες τις γλωσσικές αποδόσεις. Πράγματι, αν και η διατύπωση αυτή συναντάται στην απόδοση στην ισπανική («haber estado empleado»), στην αγγλική («having been employed»), στη γαλλική («avoir été employé») ή και στη σλοβενική («ko je bil zaposlen») γλώσσα, σε άλλες γλωσσικές αποδόσεις χρησιμοποιούνται εντελώς ουδέτεροι όροι ή εκφράσεις. Για παράδειγμα, στην απόδοση στην ολλανδική («te hebben gewerkt») και στη φινλανδική («työskenneltyään») γλώσσα χρησιμοποιείται η έκφραση «αφού εργάστηκε», η απόδοση στην ελληνική γλώσσα αναφέρεται στην άσκηση «επαγγελματικής δραστηριότητας», ενώ η απόδοση στην ιταλική γλώσσα αρκείται στην άσκηση «δραστηριότητας» γενικά («aver esercitato un’attività»). Τέλος, λαμβανομένου υπόψη του πλαισίου της διατάξεως στην οποία εντάσσονται, ο βουλγαρικός όρος «zaet» και ο γερμανικός όρος «Beschäftigung» μπορούν να αποδοθούν με τον γενικό όρο «απασχόληση» χωρίς άλλο συνειρμό.
50. Αυτή η απόκλιση μεταξύ των διάφορων γλωσσικών αποδόσεων του άρθρου 7, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2004/38 επιβάλλει την εξέταση της γενικής οικονομία της διατάξεως, καθώς και του σκοπού της ρυθμίσεως. Αμφότερα τα στοιχεία αυτά επιβεβαιώνουν ότι το άρθρο 7, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2004/38 έχει την έννοια ότι η εφαρμογή του δεν επηρεάζεται από τον τρόπο με τον οποίο ο πολίτης της Ένωσης άσκησε την οικονομική δραστηριότητα βάσει της οποίας απέκτησε το καθεστώς του «εργαζομένου» κατά την έννοια του άρθρου 7, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2004/38.
4. Επί της τελολογικής ερμηνείας του άρθρου 7, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2004/38
51. Δεν αρνούμαι ότι η οδηγία 2004/38 ανταποκρίνεται σε πολλούς διαφορετικούς σκοπούς, οι οποίοι όμως ακολουθούν μια ιεράρχηση.
52. Πράγματι, όπως προκύπτει σαφώς από τις τέσσερις πρώτες αιτιολογικές σκέψεις της, ο πρωταρχικός σκοπός της οδηγίας 2004/38 συνίσταται «στη διευκόλυνση και την ενθάρρυνση της ασκήσεως του θεμελιώδους δικαιώματος των πολιτών της Ένωσης να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στο έδαφος των κρατών μελών» (22). Ο σκοπός αυτός αντικατοπτρίζεται, εξάλλου, και στον τίτλο της οδηγίας. Ένας άλλος σκοπός εκτίθεται στην αιτιολογική σκέψη 10 της οδηγίας. Σύμφωνα με την εν λόγω αιτιολογική σκέψη, «[οι] απολαύοντες του δικαιώματος διαμονής δεν θα πρέπει, ωστόσο, να καθίστανται υπέρμετρο βάρος για το σύστημα κοινωνικής πρόνοιας του κράτους μέλους υποδοχής κατά την αρχική περίοδο διαμονής τους». Εντούτοις, ο δεύτερος αυτός σκοπός υφίσταται μόνον ως αποτέλεσμα του πρώτου: εφόσον σκοπός της οδηγίας είναι η διευκόλυνση της ασκήσεως του δικαιώματος διαμονής, τα κράτη μέλη έκριναν ότι ήταν απαραίτητο να εξασφαλιστεί ότι η οικονομική επιβάρυνση που συνεπάγεται η ελευθερία αυτή είναι οριοθετημένη.
53. Η ιθαγένεια της Ένωσης αντικατοπτρίζει αυτόν τον συμβιβασμό. Πράγματι, όταν το Δικαστήριο χρησιμοποίησε για πρώτη φορά τη φράση «η ιδιότητα του πολίτη της Ένωσης τείνει να αποτελέσει τη θεμελιώδη ιδιότητα των υπηκόων των κρατών μελών» (23), προσέθεσε ότι η ιδιότητα αυτή επέτρεπε στους υπηκόους των κρατών μελών που βρίσκονται στην ίδια κατάσταση να τύχουν της ίδιας νομικής μεταχειρίσεως ανεξάρτητα από την ιθαγένειά τους «και υπό την επιφύλαξη των ρητά προβλεπομένων εξαιρέσεων» (24). Κατ’ αυτόν τον τρόπο, το Δικαστήριο αναγνώρισε τη δυνατότητα περιορισμού της ασκήσεως των δικαιωμάτων που απορρέουν από την ιθαγένεια της Ένωσης (25).
54. Υπό την ανωτέρω έννοια πρέπει να γίνουν νοητές οι αποφάσεις της 11ης Νοεμβρίου 2014, Dano (C-333/13, EU:C:2014:2358), της 15ης Σεπτεμβρίου 2015, Alimanovic (C-67/14, EU:C:2015:597), και της 25ης Φεβρουαρίου 2016, García-Nieto κ.λπ. (C-299/14, EU:C:2016:114).
55. Ασφαλώς, με τη σκέψη 74 της αποφάσεως της 11ης Νοεμβρίου 2014, Dano (C-333/13, EU:C:2014:2358), το Δικαστήριο έκρινε ότι, «[αν] γινόταν δεκτό ότι τα πρόσωπα που δεν απολαύουν δικαιώματος διαμονής δυνάμει της οδηγίας 2004/38 δύνανται να ζητούν τη αναγνώριση δικαιώματος κοινωνικών παροχών υπό τις ίδιες προϋποθέσεις με εκείνες που ισχύουν για τους ημεδαπούς, το συμπέρασμα αυτό θα αντέβαινε στον σκοπό της εν λόγω οδηγίας, όπως καθορίζεται στην αιτιολογική της σκέψη 10, ο οποίος συνίσταται στην αποτροπή του ενδεχομένου να καταστούν οι προερχόμενοι από άλλα κράτη μέλη πολίτες της Ένωσης υπέρμετρο βάρος για το σύστημα κοινωνικής πρόνοιας του κράτους μέλους υποδοχής». Εντούτοις, σε καμία περίπτωση δεν πρόκειται για ανατροπή της οπτικής που διέπει την ερμηνεία της οδηγίας 2004/38. Αν το Δικαστήριο, με την απόφαση αυτή, απέδωσε σημασία στον δευτερεύοντα σκοπό της οδηγίας 2004/38, τούτο οφείλεται στο αντικείμενο της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως που του είχε υποβληθεί. Πράγματι, το κύριο αντικείμενο των υποθέσεων επί των οποίων εκδόθηκαν οι παρατεθείσες στο προηγούμενο σημείο των παρουσών προτάσεων τρεις αποφάσεις δεν αφορούσε το ζήτημα του δικαιώματος διαμονής, αλλά το ειδικό ζήτημα του δικαιώματος σε κοινωνικές παροχές στο κράτος μέλος υποδοχής. Επομένως, το ζήτημα αυτό αφορούσε χρονικό διάστημα μεταγενέστερο της ασκήσεως της ελευθερίας κυκλοφορίας, που όμως ήταν αναπόσπαστα συνδεδεμένο με τη νομιμότητα της διαμονής.
56. Αντιθέτως, στην υπόθεση της κύριας δίκης, το ερώτημα που τίθεται στο Δικαστήριο άπτεται κατά πρώτο λόγο της νομιμότητας της διαμονής, εφόσον αφορά τη διάταξη της οδηγίας που ρυθμίζει το ζήτημα της διαμονής μετά τους πρώτους τρεις μήνες, έως την απόκτηση δικαιώματος μόνιμης διαμονής (26). Ρητή βούληση του νομοθέτη ήταν να ρυθμίσει το ζήτημα της ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής διορθώνοντας την «τμηματική και αποσπασματική προσέγγιση του δικαιώματος» (27) που ίσχυε προηγουμένως με σκοπό «να διευκολυνθεί η άσκησή του» (28). Κατά συνέπεια, η ενοποιητική φιλοδοξία της οδηγίας, που στηρίζεται στη θεμελιώδη έννοια της ιθαγένειας της Ένωσης, συνηγορεί υπέρ μιας σφαιρικής προσεγγίσεως των αρχών, των επεκτάσεων και των ορίων που σχετίζονται με την ελεύθερη κυκλοφορία και το δικαίωμα διαμονής των πολιτών της Ένωσης (29).
57. Προσθέτω επίσης ότι «οι διατάξεις της οδηγίας 2004/38, ενόψει της συνάφειας και των σκοπών της, δεν πρέπει να ερμηνεύονται συσταλτικά […]» (30).
58. Υπό την οπτική αυτή, η διάκριση μεταξύ της καταστάσεως του μισθωτού και του μη μισθωτού κατά την εφαρμογή του άρθρου 7, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2004/38 ισοδυναμεί με παραγνώριση της βουλήσεως του νομοθέτη της Ένωσης ο οποίος, στην αιτιολογική σκέψη 3, ρητώς ανέφερε ότι ήταν «αναγκαίο να κωδικοποιηθούν και να επανεξετασθούν οι ισχύουσες κοινοτικές πράξεις που διέπουν χωριστά τους μισθωτούς, τους μη μισθωτούς, καθώς και τους φοιτητές και άλλα πρόσωπα άνευ επαγγέλματος, προκειμένου να απλοποιηθεί και να ενισχυθεί το δικαίωμα της ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής όλων των πολιτών της Ένωσης» (31).
59. Ο σκοπός αυτός της οδηγίας υπογραμμίστηκε πρόσφατα και από το Δικαστήριο επ’ ευκαιρία της υποθέσεως επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση της 19ης Ιουνίου 2014, Saint Prix (C-507/12, EU:C:2014:2007, σκέψη 25). Με την απόφαση αυτή, εξάλλου, το Δικαστήριο συστηματοποιεί το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 7, παράγραφος 3, της οδηγίας 2004/38 απαριθμώντας τις τέσσερις περιπτώσεις τις οποίες αφορά η εν λόγω διάταξη, χωρίς να διακρίνει μεταξύ μισθωτών ή μη μισθωτών εργαζομένων. Αντιθέτως, κατά το Δικαστήριο, «[το] άρθρο 7, παράγραφος 3, της προμνησθείσας οδηγίας διευκρινίζει ότι, για τους σκοπούς του άρθρου 7, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της ίδιας οδηγίας, ο πολίτης της Ένωσης που δεν ασκεί πλέον έμμισθη ή μη δραστηριότητα διατηρεί ωστόσο την ιδιότητα του εργαζομένου σε ιδιαίτερες περιπτώσεις, ήτοι όταν είναι προσωρινά ανίκανος προς εργασία εξαιτίας ασθενείας ή ατυχήματος, όταν, σε ορισμένες περιπτώσεις, καθίσταται ακουσίως άνεργος, ή ακόμη όταν, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, παρακολουθεί μαθήματα επαγγελματικής καταρτίσεως» (32).
5. Επί της δομής του άρθρου 7 της οδηγίας 2004/38
60. Υπέρ αυτής της ερμηνείας του άρθρου 7, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2004/38, κατά την οποία δεν γίνεται διάκριση μεταξύ του πολίτη της Ένωσης που άσκησε επί ένα έτος την επαγγελματική του δραστηριότητα στο πλαίσιο συμβάσεως εργασίας και του ανεξάρτητου εργαζομένου, συνηγορεί η δομή του άρθρου.
61. Το άρθρο 7 της οδηγίας 2004/38 ρυθμίζει το δικαίωμα διαμονής άνω των τριών μηνών. Έχει λογική δομή. Κατ’ αρχάς, η παράγραφος 1 θεσπίζει την αρχή, απαριθμώντας τις τρεις περιπτώσεις στις οποίες ο πολίτης της Ένωσης έχει δικαίωμα διαμονής στην επικράτεια άλλου κράτους μέλους για χρονικό διάστημα μεγαλύτερο των τριών μηνών. Η πρώτη από τις περιπτώσεις αυτές αφορά τον πολίτη που ασκεί «μισθωτή ή μη μισθωτή» δραστηριότητα, η δεύτερη αφορά τον πολίτη που διαθέτει επαρκείς πόρους, ούτως ώστε να μην επιβαρύνει το σύστημα κοινωνικής πρόνοιας του κράτους μέλους υποδοχής, καθώς και πλήρη ασφαλιστική κάλυψη ασθενείας, ενώ η τρίτη αφορά τους φοιτητές. Στη συνέχεια, η παράγραφος 2 επεκτείνει το δικαίωμα αυτό στα μέλη της οικογένειας του πολίτη που εμπίπτει σε μια από τις περιπτώσεις της παραγράφου 1 τα οποία δεν είναι υπήκοοι κράτους μέλους (με την επιφύλαξη των περιορισμών που τάσσει η παράγραφος 4). Τέλος, η παράγραφος 3 θεσπίζει νομικό τεκμήριο διατηρώντας τις συνέπειες της πρώτης περιπτώσεως της παραγράφου 1 –ιδιότητα του μισθωτού ή του μη μισθωτού εργαζομένου– σε τέσσερις περιπτώσεις που απαριθμούνται εξαντλητικά.
62. Αν το άρθρο 7, παράγραφος 3, της οδηγίας 2004/38 εκληφθεί στο σύνολό του, καθίσταται αναμφισβήτητο ότι δεν διακρίνει μεταξύ του πολίτη που άσκησε μισθωτή δραστηριότητα και του πολίτη που άσκησε μη μισθωτή δραστηριότητα. Αφενός, το άρθρο 7, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2004/38, στο οποίο παραπέμπει, προβλέπει ρητώς τις δύο περιπτώσεις. Αφετέρου, οι τέσσερις περιπτώσεις της παραγράφου 3 του άρθρου 7 εισάγονται όλες με την ίδια αρχική φράση. Στη φράση αυτή αναφέρονται από κοινού, χωρίς να γίνεται διάκριση, ο πολίτης της Ένωσης «που δεν είναι πλέον μισθωτός ή μη μισθωτός». Επίσης, διευκρινίζεται ρητώς ότι, όσον αφορά τον εν λόγω πολίτη, «η ιδιότητα του μισθωτού ή του μη μισθωτού διατηρείται» (33) στις τέσσερις περιπτώσεις που απαριθμούνται στη διάταξη, χωρίς να γίνεται διάκριση.
63. Υπέρ αυτής της ερμηνείας του άρθρου 7, παράγραφος 3, της οδηγίας 2004/38 συνηγορεί, εξάλλου, η γενική οικονομία της οδηγίας 2004/38 που βασίζεται στα άρθρα 12 και 18 ΕΚ (νυν άρθρα 18 και 21 ΣΛΕΕ) σχετικά με την απαγόρευση των διακρίσεων λόγω ιθαγένειας στο δικαίωμα του πολίτη της Ένωσης να κυκλοφορεί και να διαμένει στην επικράτεια των κρατών μελών, στο άρθρο 40 ΕΚ (νυν άρθρο 46 ΣΛΕΕ) σχετικά με την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων, αλλά και στα άρθρα 44 και 52 ΕΚ (νυν άρθρα 50 και 59 ΣΛΕΕ) σχετικά με την ελευθερία εγκαταστάσεως και με την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών (34).
6. Ενδιάμεσο συμπέρασμα
64. Λαμβανομένης υπόψη της δομής του άρθρου 7, παράγραφος 3, της οδηγίας 2004/38 και του κύριου σκοπού τον οποίο αυτή επιδιώκει, φρονώ ότι το στοιχείο βʹ της εν λόγω διατάξεως είναι εφαρμοστέο στον πολίτη της Ένωσης που έχει ασκήσει οικονομική δραστηριότητα επί ένα έτος, είτε αυτή είναι μισθωτή είτε μη μισθωτή.
65. Συγκεκριμένα, η διάταξη αυτή είναι, επομένως, εφαρμοστέα σε πολίτη της Ένωσης ο οποίος, όπως ο F. Gusa, διέμενε κανονικά και ασκούσε δραστηριότητα μη μισθωτού εργαζομένου σε κράτος μέλος υποδοχής επί περίπου τέσσερα έτη, διέκοψε την εργασία του ή την οικονομική του δραστηριότητα λόγω ελλείψεως πελατείας και έχει καταγραφεί ως πρόσωπο το οποίο αναζητεί εργασία στην αρμόδια υπηρεσία απασχολήσεως. Ένας τέτοιος πολίτης της Ένωσης διατηρεί την ιδιότητα του μη μισθωτού εργαζομένου δυνάμει του άρθρου 7, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2004/38.
66. Η αντίθετη ερμηνεία θα είχε ως συνέπεια ο πολίτης της Ένωσης που άσκησε οικονομική δραστηριότητα ως μισθωτός επί ένα έτος να «προστατεύεται» καλύτερα σε σύγκριση με άλλο πολίτη της Ένωσης που άσκησε οικονομική δραστηριότητα και συνέβαλε στη χρηματοδότηση του δημοσιονομικού συστήματος και του συστήματος κοινωνικής ασφαλίσεως του κράτους μέλους υποδοχής επί τέσσερα έτη, αλλά ως μη μισθωτός εργαζόμενος (ενώ η οικονομική δραστηριότητα μπορεί ενδεχομένως να είναι η ίδια και στις δύο περιπτώσεις).
3. Επί του δευτέρου προδικαστικού ερωτήματος
67. Το δεύτερο ερώτημα τίθεται μόνο για την περίπτωση που το άρθρο 7, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2004/38 ερμηνευθεί από το Δικαστήριο υπό την έννοια ότι αποκλείει από το πεδίο εφαρμογής του τους μη μισθωτούς εργαζομένους: ως εκ τούτου θα το εξετάσω συνοπτικά, για λόγους πληρότητας.
68. Με το ερώτημα αυτό, το αιτούν δικαστήριο ζητεί ουσιαστικά να πληροφορηθεί αν πολίτης της Ένωσης που διέμενε κανονικά και ασκούσε δραστηριότητα μη μισθωτού εργαζομένου σε κράτος μέλος υποδοχής επί τέσσερα περίπου έτη και διέκοψε την εργασία του ή την οικονομική του δραστηριότητα λόγω ελλείψεως πελατείας διατηρεί το δικαίωμα να διαμένει στο κράτος μέλος υποδοχής χωρίς να πληρούνται τα κριτήρια του άρθρου 7, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ ή γʹ, της οδηγίας 2004/38, ή αν προστατεύεται απλώς κατά μέτρων απελάσεως δυνάμει του άρθρου 14, παράγραφος 4, στοιχείο βʹ, της ίδιας οδηγίας.
69. Κατ’ αρχάς, διευκρινίζω ότι συμφωνώ με την ερμηνεία του άρθρου 14, παράγραφος 4, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2004/38 την οποία προτείνει το αιτούν δικαστήριο στο τέλος του δεύτερου ερωτήματός του. Πράγματι, αντιθέτως προς ό,τι υποδηλώνει η σκέψη 58 της αποφάσεως της 15ης Σεπτεμβρίου 2015, Alimanovic (C-67/14, EU:C:2015:597) (35), η δομή του άρθρου 14 της οδηγίας 2004/38 και το γράμμα του άρθρου 14, παράγραφος 4, στοιχείο βʹ, δεν επιτρέπουν να θεωρηθεί ότι η διάταξη αυτή αποτελεί τη βάση δικαιώματος διαμονής.
70. Το άρθρο 14 της οδηγίας 2004/38 φέρει τον τίτλο «Διατήρηση του δικαιώματος διαμονής». Η κατάσταση αυτή εξετάζεται στις δύο πρώτες παραγράφους του άρθρου οι οποίες αφορούν περιπτώσεις στις οποίες οι πολίτες της Ένωσης και τα μέλη της οικογένειάς τους «έχουν το δικαίωμα διαμονής», πράγμα που δεν ισχύει για το άρθρο 14, παράγραφος 4, της οδηγίας. Επιπλέον, το άρθρο 14, παράγραφος 4, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2004/38 αφορά ρητώς κατάσταση «κατά παρέκκλιση» από τις δύο πρώτες παραγράφους, δηλαδή, συνεπώς, κατάσταση στην οποία το δικαίωμα διαμονής δεν υφίσταται πλέον. Στην περίπτωση αυτή, ο πολίτης της Ένωσης που εισήλθε στην επικράτεια του κράτους μέλους υποδοχής προκειμένου να αναζητήσει εργασία προστατεύεται, παρά ταύτα, από την απέλαση, εφόσον μπορεί να αποδείξει ότι συνεχίζει να αναζητεί εργασία και ότι έχει πραγματικές πιθανότητες να προσληφθεί.
71. Κατόπιν αυτής της διευκρινίσεως, και προκειμένου να απαντήσω στο υποβληθέν ερώτημα, φρονώ ότι πολίτης της Ένωσης που βρίσκεται στην κατάσταση την οποία περιγράφει το αιτούν δικαστήριο δικαιούται πολύ περισσότερα από απλή προστασία κατά της απέλασης.
72. Στην πραγματικότητα, το πρόβλημα που θέτει το αιτούν δικαστήριο δεν είναι εντελώς καινοφανές. Πράγματι, το Δικαστήριο έχει ήδη κρίνει ότι ούτε από το άρθρο 7 της οδηγίας 2004/38 ούτε από τις λοιπές διατάξεις της ίδιας οδηγίας προκύπτει ότι πολίτης της Ένωσης που δεν πληρούσε τις προβλεπόμενες στο εν λόγω άρθρο προϋποθέσεις στερείται, εξ αυτού του γεγονότος, οπωσδήποτε την ιδιότητα του «εργαζομένου», κατά την έννοια του άρθρου 45 ΣΛΕΕ. Το Δικαστήριο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι δεν μπορεί να υποστηριχθεί ότι το άρθρο 7, παράγραφος 3, της οδηγίας 2004/38 απαριθμεί κατά τρόπο εξαντλητικό τις περιστάσεις υπό τις οποίες διακινούμενος εργαζόμενος ο οποίος δεν τελεί πλέον σε σχέση εργασίας μπορεί, εντούτοις, να εξακολουθεί να έχει την εν λόγω ιδιότητα (36).
73. Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η ανωτέρω ανάλυση της οδηγίας 2004/38, και ιδίως του άρθρου 7, παράγραφος 3, ισχύει και στην περίπτωση μη μισθωτού εργαζομένου που έκανε χρήση της ελευθερίας εγκαταστάσεως την οποία εγγυάται το άρθρο 49 ΣΛΕΕ. Πράγματι, δεν μπορεί να γίνει διάκριση συναφώς με βάση τον τρόπο ασκήσεως της οικονομικής δραστηριότητας του πολίτη της Ένωσης –μισθωτού ή μη μισθωτού– εφόσον «[όλες] οι σχετικές με την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων διατάξεις της Συνθήκης [ΛΕΕ] επιδιώκουν να διευκολύνουν, όσον αφορά τους [πολίτες της Ένωσης], την άσκηση πάσης φύσεως επαγγελματικών δραστηριοτήτων σ’ ολόκληρη την […] επικράτεια [της Ένωσης] και αντίκεινται προς τις διατάξεις αυτές μέτρα που θα μπορούσαν να θέσουν σε δυσμενή μοίρα αυτούς τους υπηκόους όταν οι τελευταίοι επιδιώκουν να ασκήσουν οικονομική δραστηριότητα στο έδαφος άλλου κράτους μέλους» (37). Η ερμηνεία αυτή συνάδει, εξάλλου, με τη νομολογία του Δικαστηρίου σύμφωνα με την οποία τα άρθρα 45 και 49 ΣΛΕΕ παρέχουν την ίδια έννομη προστασία και, επομένως, ο χαρακτηρισμός της οικονομικής δραστηριότητας στερείται συνεπειών (38).
74. Επαλλήλως επισημαίνεται, επίσης, ότι το άρθρο 45, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ εξασφαλίζει κατά τρόπο γενικό και χωρίς διαφοροποιήσεις στους πολίτες της Ένωσης το δικαίωμα «να διαμένουν σε ένα από τα κράτη μέλη με τον σκοπό να ασκούν εκεί ορισμένη εργασία σύμφωνα με τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις που διέπουν την απασχόληση των εργαζομένων υπηκόων αυτού του κράτους μέλους» (39).
75. Κατά συνέπεια, εφόσον, το άρθρο 7, παράγραφος 3, της οδηγίας 2004/38 ερμηνεύθηκε υπό την έννοια ότι δεν απαριθμεί εξαντλητικά τις περιπτώσεις στις οποίες διακινούμενος εργαζόμενος που δεν ασκεί πλέον μισθωτή δραστηριότητα μπορεί, παρά ταύτα, να συνεχίσει να υπόκειται στο καθεστώς αυτό, το ίδιο θα πρέπει κατ’ ανάγκην να ισχύει για τον διακινούμενο εργαζόμενο που δεν ασκεί πλέον μη μισθωτή δραστηριότητα.
76. Εξάλλου, στην αντίθετη περίπτωση, θα εξομοιωνόταν με πρόσωπο που αναζητεί για πρώτη φορά εργασία και δεν έχει καταβάλει ποτέ ασφαλιστικές εισφορές, μολονότι έχει συνεισφέρει στο δημοσιονομικό σύστημα και στο σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως του κράτους μέλους υποδοχής, όπως και οι μισθωτοί εργαζόμενοι.
77. Τέλος, η ερμηνεία αυτή του άρθρου 7, παράγραφος 3, της οδηγίας 2004/38 συνάδει με τη νομολογία του Δικαστηρίου κατά την οποία, μετά την απόφαση της 26ης Φεβρουαρίου 1991, Antonissen (C-292/89, EU:C:1991:80, σκέψη 13), η ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων συνεπάγεται το δικαίωμα των υπηκόων των κρατών μελών να κυκλοφορούν ελεύθερα στο έδαφος των άλλων κρατών μελών και να διαμένουν σε αυτά με σκοπό την αναζήτηση εργασίας. Βάσει αυτής της νομολογίας, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η προσωρινή απουσία προσώπου από την αγορά εργασίας, για παράδειγμα, λόγω φυλακίσεως (40) ή άδειας μητρότητας (41), δεν συνεπάγεται ότι το πρόσωπο αυτό δεν εξακολούθησε να είναι ενταγμένο στην εν λόγω αγορά κατά την εν λόγω χρονική περίοδο, υπό τον όρο ότι θα βρει εκ νέου εργασία εντός εύλογου χρόνου.
78. Η λύση αυτή συνάδει με τον σκοπό που επιδιώκουν οι διατάξεις των κεφαλαίων 1 έως 3 του τίτλου IV της Συνθήκης ΛΕΕ και ο οποίος συνίσταται στην εξασφάλιση της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων και των υπηρεσιών στο εσωτερικό της Ένωσης. Πράγματι, πολίτης της Ένωσης θα αποθαρρυνόταν να ασκήσει το δικαίωμά του ελεύθερης κυκλοφορίας εάν, στην περίπτωση που η οικονομική του δραστηριότητα επιβραδυνόταν ανεξαρτήτως της θελήσεώς του, για σύντομο έστω διάστημα, κινδύνευε να χάσει την ιδιότητα του εργαζομένου στο εν λόγω κράτος (42).
79. Κατά συνέπεια, και κατόπιν των προεκτεθέντων, φρονώ ότι πολίτης της Ένωσης που διέμενε κανονικά και ασκούσε δραστηριότητα μη μισθωτού εργαζομένου σε κράτος μέλος υποδοχής επί περίπου τέσσερα έτη και ο οποίος διέκοψε την εργασία του ή την οικονομική δραστηριότητά του λόγω ελλείψεως πελατείας, διατηρεί την ιδιότητα του «εργαζομένου» και συνεπώς το δικαίωμα να διαμένει στο κράτος μέλος υποδοχής, εφόσον αναζητεί εργασία, επαναλάβει την οικονομική δραστηριότητά του ή εξεύρει άλλη θέση εργασίας εντός εύλογου χρόνου από τη διακοπή της προηγουμένως ασκούμενης μη μισθωτής δραστηριότητας, δυνάμει των άρθρων 45 και 49 ΣΛΕΕ.
4. Επί του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος
80. Το τρίτο ερώτημα υποβάλλεται μόνο για την περίπτωση που το Δικαστήριο απαντήσει αρνητικά στα δύο πρώτα ερωτήματα. Πράγματι, στην περίπτωση αυτή, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται αν η άρνηση χορηγήσεως σε πρόσωπο που βρίσκεται σε κατάσταση ανάλογη με αυτή του εκκαλούντος της κύριας δίκης επιδόματος προσώπων που αναζητούν εργασία (το οποίο συνιστά ειδική μη ανταποδοτικού τύπου παροχή σε χρήμα κατά την έννοια του άρθρου 70 του κανονισμού 883/2004) για τον λόγο ότι το πρόσωπο αυτό δεν δικαιολογεί δικαίωμα διαμονής στο κράτος μέλος υποδοχής, συνάδει με το δίκαιο της Ένωσης και ιδίως με το άρθρο 4 του κανονισμού 883/2004.
81. Προκειμένου να δοθεί απάντηση σε αυτό το τρίτο ερώτημα, πρέπει να οριοθετηθεί επακριβώς η υπό εξέταση κατάσταση: πρόκειται για πολίτη της Ένωσης που δεν έχει πλέον δικαίωμα διαμονής στην επικράτεια του κράτους μέλους υποδοχής, αλλά προστατεύεται κατά της απελάσεως δυνάμει του άρθρου 14, παράγραφος 4, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2004/38.
82. Εξάλλου, είναι επίσης απαραίτητο να προσδιοριστεί ο χαρακτήρας της ζητούμενης παροχής. Η εν λόγω εκτίμηση απόκειται στο αιτούν δικαστήριο. Κατ’ αυτό, το ζητούμενο επίδομα προσώπων που αναζητούν εργασία φαίνεται να είναι ειδική μη ανταποδοτικού τύπου παροχή σε χρήμα κατά την έννοια του άρθρου 70 του κανονισμού 883/2004 και, συγχρόνως, κοινωνική παροχή κατά την έννοια του άρθρου 24, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/38 (43).
83. Στην ειδική αυτή περίπτωση και προκειμένου περί επιδόματος που έχει τη διττή αυτή φύση, το Δικαστήριο έκρινε ότι το άρθρο 24 της οδηγίας 2004/38 και το άρθρο 4 του κανονισμού 883/2004 δεν αντιτίθενται σε κανονιστική ρύθμιση κράτους μέλους δυνάμει της οποίας οι πολίτες άλλων κρατών μελών αποκλείονται από τη χορήγηση παροχών αυτού του είδους, μολονότι οι παροχές αυτές χορηγούνται στους πολίτες του ως άνω κράτους μέλους οι οποίοι τελούν στην ίδια κατάσταση (44).
84. Αντιθέτως, αν το αιτούν δικαστήριο κρίνει τελικώς ότι η προεξάρχουσα λειτουργία των επίμαχων στην κύρια δίκη παροχών είναι να διευκολύνουν την πρόσβαση στην αγορά εργασίας, δεν μπορεί να εφαρμοστεί η ίδια συλλογιστική (45).
85. Πράγματι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, «λαμβανομένων υπόψη της καθιερώσεως της ιθαγενείας της Ένωσης και της νομολογιακής ερμηνείας του δικαιώματος περί ίσης μεταχειρίσεως του οποίου απολαύουν οι πολίτες της Ένωσης, δεν είναι πλέον εφικτό να αποκλείεται από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου [45, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ], το οποίο αποτελεί έκφραση της θεμελιώδους αρχής της ίσης μεταχειρίσεως την οποία καθιερώνει το άρθρο [18 ΣΛΕΕ], παροχή οικονομικής φύσεως σκοπούσα στη διευκόλυνση της προσβάσεως στην εργασία εντός της αγοράς εργασίας κράτους μέλους» (46).
86. Εντούτοις, το Δικαστήριο διευκρίνισε, με τη σκέψη 38 της αποφάσεως της 4ης Ιουνίου 2009, Βάτσουρας και Κουπατάντζε (C-22/08 και C-23/08, EU:C:2009:344), ότι ήταν «εύλογο ένα κράτος μέλος να μη χορηγεί ένα τέτοιο επίδομα παρά μόνον αφού αποδειχθεί ότι υφίσταται πραγματικός δεσμός μεταξύ του αιτούντος εργασία και της αγοράς εργασίας του εν λόγω κράτους».
87. Αν η ύπαρξη ενός τέτοιου δεσμού μπορεί να εξακριβώνεται, μεταξύ άλλων, οσάκις διαπιστώνεται ότι το ενδιαφερόμενο άτομο αναζήτησε ενεργώς και ουσιαστικά εργασία στο οικείο κράτος μέλος για εύλογο χρονικό διάστημα (47), το ίδιο ισχύει πολύ περισσότερο όταν το άτομο απασχολήθηκε στο κράτος αυτό –ως μισθωτός ή μη μισθωτός– επί πολλά έτη.
88. Η ερμηνεία αυτή δεν αντιβαίνει στην απόφαση της 14ης Ιουνίου 2016, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου (C-308/14, EU:C:2016:436). Συγκεκριμένα, με την απόφαση αυτή το Δικαστήριο έκρινε ότι τίποτε δεν απαγορεύει εθνική ρύθμιση που εξαρτά τη χορήγηση κοινωνικών παροχών στους μη ασκούντες οικονομική δραστηριότητα πολίτες της Ένωσης από την ουσιαστική προϋπόθεση να πληρούν αυτοί τους απαιτούμενους όρους ώστε να έχουν δικαίωμα νόμιμης διαμονής εντός του κράτους μέλους υποδοχής. Πάντως, το Δικαστήριο έκρινε επίσης ότι ρύθμιση αυτού του τύπου δεν παύει να συνιστά έμμεση δυσμενή διάκριση (48). Κατά συνέπεια, για να δικαιολογείται, πρέπει να είναι πρόσφορη για την επίτευξη ενός θεμιτού σκοπού και να μην υπερβαίνει τα αναγκαία για την επίτευξη του σκοπού αυτού όρια.
89. Συναφώς, το Δικαστήριο έκρινε ότι μόνον ο συστηματικός έλεγχος των όρων της οδηγίας 2004/38 για την ύπαρξη δικαιώματος διαμονής αντιβαίνει στις επιταγές του άρθρου 14, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας (49). Πλην όμως, η απαγόρευση συστηματικού ελέγχου συνεπάγεται κατ’ ανάγκην μια ορισμένη εξατομίκευση του ελέγχου. Πράγματι, όσον αφορά τη νομοθεσία την οποία εξέτασε στο πλαίσιο της υποθέσεως επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση της 14ης Ιουνίου 2016, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου (C-308/14, EU:C:2016:436), το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι «[μ]όνον σε ιδιαίτερες περιπτώσεις απαιτείται από τους αιτούντες να αποδείξουν ότι έχουν πράγματι δικαίωμα νόμιμης διαμονής» (50). Κατά συνέπεια, αν ο ενδιαφερόμενος πολίτης της Ένωσης δεν έχει τη δυνατότητα να αποδείξει τη νομιμότητα της διαμονής του είτε βάσει της οδηγίας 2004/38 είτε βάσει άλλης διατάξεως του δικαίου της Ένωσης, η εθνική ρύθμιση που εξαρτά τη χορήγηση κοινωνικών παροχών από τη νομιμότητα της διαμονής δεν μπορεί να θεωρηθεί αναλογική προς τον επιδιωκόμενο σκοπό.
90. Υπό τις συνθήκες αυτές, αν το επίδικο στη διαφορά της κύριας δίκης επίδομα ατόμων που αναζητούν εργασία είναι κοινωνική παροχή κατά την έννοια του κανονισμού 883/2004, το άρθρο 45, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ και το άρθρο 4 του εν λόγω κανονισμού πρέπει να ερμηνεύονται υπό την έννοια ότι αντιτίθενται στη ρύθμιση κράτους μέλους που αποκλείει τη χορήγηση επιδόματος προσώπων που αναζητούν εργασία (το οποίο αποτελεί ειδική μη ανταποδοτικού τύπου παροχή σε χρήμα κατά την έννοια του άρθρου 70 του κανονισμού 883/2004) στους πολίτες άλλων κρατών μελών οι οποίοι διατηρούν πραγματικό δεσμό με την αγορά εργασίας του εν λόγω κράτους και δεν έχουν τη δυνατότητα να το αποδείξουν.
VI. Πρόταση
91. Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το Court of Appeal (εφετείο, Ιρλανδία) ως εξής:
«1) Το άρθρο 16, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/38/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στην επικράτεια των κρατών μελών, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) 1612/68 και την κατάργηση των οδηγιών 64/221/ΕΟΚ, 68/360/ΕΟΚ, 72/194/ΕΟΚ, 73/148/ΕΟΚ, 75/34/ΕΟΚ, 75/35/ΕΟΚ, 90/364/ΕΟΚ, 90/365/ΕΟΚ και 93/96/ΕΟΚ, έχει την έννοια ότι χορηγεί δικαίωμα μόνιμης διαμονής στον πολίτη κράτους μέλους που έχει διαμείνει νομίμως για συνεχές χρονικό διάστημα πέντε ετών στην επικράτεια του κράτους μέλους υποδοχής χωρίς να προσφύγει στο σύστημα κοινωνικής πρόνοιας του κράτους μέλους υποδοχής.
2) Το άρθρο 7, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2004/38 έχει την έννοια ότι είναι εφαρμοστέο στον πολίτη της Ευρωπαϊκής Ένωσης που έχει ασκήσει οικονομική δραστηριότητα για χρονικό διάστημα ενός έτους στο κράτος μέλος υποδοχής, είτε υπό την ιδιότητα του μισθωτού είτε του μη μισθωτού.
3) Τα άρθρα 45 και 49 ΣΛΕΕ έχουν την έννοια ότι πολίτης της Ένωσης που διέμενε κανονικά και ασκούσε δραστηριότητα μη μισθωτού εργαζομένου σε κράτος μέλος υποδοχής επί περίπου τέσσερα έτη και διέκοψε την εργασία του ή την οικονομική δραστηριότητά του λόγω ελλείψεως πελατείας διατηρεί την ιδιότητα του “εργαζομένου” και, συνεπώς, το δικαίωμα να διαμένει στο κράτος μέλος υποδοχής, εφόσον αναζητεί εργασία, επαναλάβει την οικονομική δραστηριότητά του ή εξεύρει άλλη θέση εργασίας εντός εύλογου χρόνου από τη διακοπή της προηγουμένως ασκούμενης μη μισθωτής δραστηριότητας.
4) Το άρθρο 24 της οδηγίας 2004/38 και το άρθρο 4 του κανονισμού (ΕΚ) 883/2004 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, για τον συντονισμό των συστημάτων κοινωνικής ασφάλειας, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) 988/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 16ης Σεπτεμβρίου 2009, έχουν την έννοια ότι δεν αντίκεινται σε ρύθμιση κράτους μέλους που αποκλείει τη χορήγηση ορισμένων “ειδικών μη ανταποδοτικού τύπου παροχών σε χρήμα”, κατά την έννοια του άρθρου 70, παράγραφος 2, του κανονισμού 883/2004, που συνιστούν συγχρόνως “κοινωνική παροχή”, κατά την έννοια του άρθρου 24, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/38, στους πολίτες άλλων κρατών μελών που βρίσκονται στην κατάσταση του άρθρου 14, παράγραφος 4, στοιχείο βʹ, της οδηγίας, μολονότι οι παροχές αυτές χορηγούνται στους πολίτες του ως άνω κράτους μέλους οι οποίοι τελούν στην ίδια κατάσταση.
Αντιθέτως, το άρθρο 45, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ και το άρθρο 4 του κανονισμού 883/2004, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) 988/2009, έχουν την έννοια ότι αντιτίθενται στη ρύθμιση κράτους μέλους που αποκλείει τη χορήγηση επιδόματος προσώπων που αναζητούν εργασία (το οποίο αποτελεί “ειδική μη ανταποδοτικού τύπου παροχή σε χρήμα” κατά την έννοια του άρθρου 70 του κανονισμού 883/2004 χωρίς να εμπίπτει στον ορισμό “κοινωνικής παροχής” σύμφωνα με το άρθρο 24, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/38) στους πολίτες άλλων κρατών μελών οι οποίοι διατηρούν πραγματικό δεσμό με την αγορά εργασίας του εν λόγω κράτους και δεν έχουν τη δυνατότητα να το αποδείξουν.»