Kohtuasi C‑824/18
A. B. jt
versus
Krajowa Rada Sądownictwa (Poola)
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Naczelny Sąd Administracyjny)
Euroopa Kohtu (suurkoda) 2. märtsi 2021. aasta kohtuotsus
Eelotsusetaotlus – ELL artikkel 2 ja artikli 19 lõike 1 teine lõik – Õigusriik – Tõhus kohtulik kaitse – Kohtu sõltumatuse põhimõte – Sąd Najwyższy (Poola kõrgeim kohus) kohtuniku ametikohale nimetamise menetlus – Poola Vabariigi presidendi poolt ametisse nimetamine riikliku kohtute nõukoja resolutsiooni alusel – Riikliku kohtute nõukoja sõltumatuse puudumine – Sellise resolutsiooni vastu tõhusa õiguskaitsevahendi puudumine – Trybunał Konstytucyjny (Poola konstitutsioonikohus) kohtuotsus, millega tunnistati kehtetuks säte, millel põhineb eelotsusetaotluse esitanud kohtu pädevus – Niisuguste õigusnormide vastuvõtmine, milles on ette nähtud, et pooleliolevates kohtuasjades on seadusest tulenevalt ära langenud lahendi tegemise vajadus, ning milles selliste kohtuasjade puhul välistatakse tulevikus õiguskaitsevahendite kasutamine – ELTL artikkel 267 – Liikmesriigi kohtu õigus ja/või kohustus esitada eelotsusetaotlus ja jääda selle taotluse juurde – ELL artikli 4 lõige 3 – Lojaalse koostöö põhimõte – Liidu õiguse esimus – Pädevus jätta kohaldamata sellised riigisisesed õigusnormid, mis ei ole liidu õigusega kooskõlas
1. Eelotsuse küsimused – Euroopa Kohtusse pöördumine – Liikmesriigi kohtute pädevus – Ulatus – Riigisisesed õigusnormid, mis takistavad liikmesriigi kohtul jääda Euroopa Kohtule esitatud eelotsusetaotluse juurde – Riigisisesed õigusnormid, millega välistatakse analoogsete taotluste tulevikus uuesti esitamine – Vastuvõetamatus – Hindamine eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt
(ELL artikli 4 lõige 3; ELTL artikkel 267)
(vt punktid 74, 91–93, 95–97, 106, 107 ja 150 ning resolutsiooni punkt 1)
2. Liikmesriigid – Kohustused – Tõhusa kohtuliku kaitse tagamiseks vajalike õiguskaitsevahendite kehtestamine – Ulatus
(ELL artikkel 2 ja artikli 19 lõike 1 teine lõik; Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikkel 47 ja artikli 51 lõige 1)
(vt punktid 108, 109, 111 ja 112)
3. Euroopa Liidu õigus – Põhimõtted – Õigus tõhusale kohtulikule kaitsele – Kohtu sõltumatuse põhimõte – Ulatus
(ELL artikkel 2 ja artikli 19 lõike 1 teine lõik; Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikli 47 teine lõik)
(vt punktid 115–119)
4. Liikmesriigid – Kohustused – Tõhusa kohtuliku kaitse tagamiseks vajalike õiguskaitsevahendite kehtestamine – Kohtu sõltumatuse põhimõtte järgimine – Kõrgeima kohtu kohtunikud, kelle nimetab riikliku kohtute nõukoja ettepanekul ametisse Poola Vabariigi president – Rikkumine, kui õigussubjektidel esineb põhjendatud kahtlusi – Kriteeriumid – Riikliku kohtute nõukoja sõltumatus – Niisuguse kaebuse ulatus, millega saab vaidlustada selle organi otsust – Kontrollimine eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt
(ELL artikli 19 lõike 1 teine lõik; Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikkel 47)
(vt punktid 122–125, 127–129 ja 131)
5. Liikmesriigid – Kohustused – Tõhusa kohtuliku kaitse tagamiseks vajalike õiguskaitsevahendite kehtestamine – Kohtu sõltumatuse põhimõtte järgimine – Kaebused, mis on esitatud riikliku kohtute nõukoja otsuste peale, mis puudutavad ettepanekut teatavate kandidaatide nimetamiseks kõrgeima kohtu kohtuniku ametikohtadele – Riigisisesed õigusnormid, milles nähakse ette, et otsuse tegemise vajadus on ära langenud – Igasuguse võimaluse välistamine esitada tulevikus selliseid kaebusi – Rikkumine, kui õigussubjektidel esineb põhjendatud kahtlusi – Kontrollimine eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt
(ELL artikli 19 lõike 1 teine lõik; Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikkel 47)
(vt punktid 136, 138, 139 ja 150 ning resolutsiooni punkt 1)
6. Liikmesriigid – Kohustused – Liikmesriigi kohtute pädevus pöörduda Euroopa Kohtusse – Lojaalse koostöö kohustus – Esimus – Riigisisesed õigusnormid, mis takistavad liikmesriigi kohtul jääda Euroopa Kohtule esitatud eelotsusetaotluse juurde – Riigisisesed õigusnormid, millega välistatakse analoogsete taotluste tulevikus uuesti esitamine – Vastuvõetamatus – Liikmesriigi kohtu kohustused ja pädevus – Kohustus jätta liidu õigusega vastuolus olev riigisisene õigusnorm kohaldamata – Eelotsusetaotluse esitanud kohtu kohustus jätkata nende kohtuasjade läbivaatamist, mis varem kuulusid tema pädevusse
(ELL artikli 4 lõige 3; ELTL artikkel 267)
(vt punktid 140, 141 ja 150 ning resolutsiooni punkt 1)
7. Liikmesriigid – Kohustused – Tõhusa kohtuliku kaitse tagamiseks vajalike õiguskaitsevahendite kehtestamine – Kohtu sõltumatuse põhimõtte järgimine – Esimus – Kaebused, mis on esitatud riikliku kohtute nõukoja otsuste peale, mis puudutavad ettepanekut teatavate kandidaatide nimetamiseks kõrgeima kohtu kohtuniku ametikohtadele – Riigisisesed õigusnormid, milles nähakse ette, et otsuse tegemise vajadus on ära langenud – Igasuguse võimaluse välistamine esitada tulevikus selliseid kaebusi – Vastuvõetamatus – Liikmesriigi kohtu kohustused ja pädevus – Kohustus jätta liidu õigusega vastuolus olev riigisisene õigusnorm kohaldamata – Eelotsusetaotluse esitanud kohtu kohustus jätkata nende kohtuasjade läbivaatamist, mis varem kuulusid tema pädevusse
(ELL artikli 19 lõike 1 teine lõik; ELTL artikkel 267; Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikkel 47)
(vt punktid 142–146 ja 148–150 ning resolutsiooni punkt 1)
8. Liikmesriigid – Kohustused – Tõhusa kohtuliku kaitse tagamiseks vajalike õiguskaitsevahendite kehtestamine – Kohtu sõltumatuse põhimõtte järgimine – Kaebused, mis on esitatud riikliku kohtute nõukoja otsuste peale, mis puudutavad ettepanekut teatavate kandidaatide nimetamiseks kõrgeima kohtu kohtuniku ametikohtadele – Otsused, mis on väljapakutud kandidaatide osas jõustunud – Riigisisesed õigusnormid, mis ei võimalda hagejatel tugineda väitele, et nõuetekohaselt ei ole hinnatud, kas kandidaadid vastasid kriteeriumidele, mida võeti arvesse nende otsuste tegemisel – Rikkumine, kui õigussubjektidel esineb põhjendatud kahtlusi – Kontrollimine eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt
(ELL artikli 19 lõike 1 teine lõik; Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikkel 47)
(vt punktid 156, 157, 165 ja 167 ning resolutsiooni punkt 2)
9. Liikmesriigid – Kohustused – Tõhusa kohtuliku kaitse tagamiseks vajalike õiguskaitsevahendite kehtestamine – Kohtu sõltumatuse põhimõtte järgimine – Esimus – Kaebused, mis on esitatud riikliku kohtute nõukoja otsuste peale, mis puudutavad ettepanekut teatavate kandidaatide nimetamiseks kõrgeima kohtu kohtuniku ametikohtadele – Otsused, mis on väljapakutud kandidaatide osas jõustunud – Riigisisesed õigusnormid, mis ei võimalda hagejatel tugineda väitele, et nõuetekohaselt ei ole hinnatud, kas kandidaadid vastasid kriteeriumidele, mida võeti arvesse nende otsuste tegemisel – Vastuvõetamatus – Liikmesriigi kohtu kohustused ja pädevus – Kohustus jätta liidu õigusega vastuolus olev riigisisene õigusnorm kohaldamata – Eelotsusetaotluse esitanud kohtu kohustus jätkuvalt kasutada pädevust, kohaldades seejuures varem kehtinud riigisiseseid õigusnorme
(ELL artikli 19 lõike 1 teine lõik; Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikkel 47)
(vt punktid 166 ja 167 ning resolutsiooni punkt 2)
Kokkuvõte
Poola riikliku kohtute nõukoja seaduse järjestikused muudatused, mille tagajärjel kaotati tõhus kohtulik kontroll nõukoja selliste otsuste üle, millega tehakse vabariigi presidendile ettepanek kandidaatide nimetamiseks kõrgeima kohtu kohtuniku ametikohtadele, võivad rikkuda liidu õigust.
Kui rikkumine tuvastatakse, on liikmesriigi kohus liidu õiguse esimuse põhimõtte kohaselt kohustatud jätma niisugused muudatused kohaldamata.
Krajowa Rada Sądownictwa (riiklik kohtute nõukoda, Poola) (edaspidi „KRS“) otsustas 2018. aasta augustis vastu võetud resolutsioonidega mitte esitada Poola Vabariigi presidendile ettepanekut viie isiku (edaspidi „kaebajad“) ametisse nimetamiseks Sąd Najwyższy (Poola kõrgeim kohus) kohtuniku ametikohtadele ja esitada nendele ametikohtadele teised kandidaadid. Kaebajad esitasid eelotsusetaotluse esitanud kohtule Naczelny Sąd Administracyjnyle (Poola kõrgeim halduskohus) nende resolutsioonide peale kaebused. Niisuguseid kaebusi reguleeris toona riikliku kohtute nõukoja seadus (edaspidi „KRSi seadus“), mida on muudetud 2018. aasta juuli seadusega. Selle korra kohaselt oli esiteks ette nähtud, et kui keegi kõrgeima kohtu kohtuniku ametikohale nimetamise menetluses osalejatest ei vaidlusta KRSi kõnealust resolutsiooni, jõustub see resolutsioon sellele ametikohale esitatud kandidaadi suhtes, nii et vabariigi president võib tema ametisse nimetada. Lisaks ei saanud niisuguse resolutsiooni võimalik tühistamine sellise osaleja kaebuse alusel, kelle puhul ametisse nimetamise ettepanekut ei tehtud, viia selleni, et tema olukorda hinnati uuesti asjaomasele ametikohale võimalikuks määramiseks. Teiseks tulenes samast korrast, et kaebuse aluseks ei tohtinud olla väide, et valesti on hinnatud seda, kas kandidaat vastab kriteeriumidele, mida võetakse arvesse otsuse tegemisel ametisse nimetamise ettepaneku esitamise kohta. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leidis oma esialgses eelotsusetaotluses, et selline kord võtab praktiliselt igasuguse toime kaebuselt, mille on esitanud osaleja, kelle puhul ametisse nimetamise ettepanekut ei tehtud, ning otsustas esitada Euroopa Kohtule küsimuse selle kohta, kas see kord on liidu õigusega kooskõlas.
Pärast seda esialgset eelotsusetaotlust muudeti KRSi seadust uuesti 2019. aastal. Selle reformi kohaselt on esiteks muutunud võimatuks vaidlustada KRSi otsuseid, mis käsitlevad ettepaneku tegemist või tegemata jätmist nimetada kandidaadid kõrgeima kohtu kohtuniku ametikohale. Teiseks kehtestas see reform, et niisuguste kaebuste kohta, mille menetlemine on veel pooleli, ei ole vaja otsust teha, jättes tegelikult eelotsusetaotluse esitanud kohtu ilma oma pädevusest seda liiki kaebuste üle otsustamiseks ning võimalusest saada vastus tema poolt Euroopa Kohtule esitatud eelotsuse küsimustele. Neil asjaoludel küsis eelotsusetaotluse esitanud kohus täiendavas eelotsusetaotluses Euroopa Kohtult, kas see uus kord on liidu õigusega kooskõlas.
Euroopa Kohtu hinnang
Esimesena leidis Euroopa Kohtu suurkoda kõigepealt, et nii ELTL artiklis 267 kehtestatud liikmesriikide kohtute ja Euroopa Kohtu vahelise koostöö süsteemiga kui ka ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö põhimõttega on vastuolus niisugused seadusemuudatused nagu eespool viidatud, mis tehti Poolas 2019. aastal, kui ilmneb, et nende konkreetne mõju on takistada Euroopa Kohtul tegemast otsust selliste eelotsuse küsimuste kohta, nagu need, mille on esitanud eelotsusetaotluse esitanud kohus, ning välistada võimalus, et liikmesriigi kohus saaks tulevikus analoogseid küsimusi uuesti esitada. Euroopa Kohus täpsustas sellega seoses, et võttes arvesse kõiki asjakohaseid tegureid ja eelkõige konteksti, milles Poola seadusandja need muudatused vastu võttis, on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne hinnata, kas käesoleval juhul on see nii.
Seejärel leidis Euroopa Kohus, et seda liiki seadusandlikud muudatused võivad olla vastuolus ka ELL artikli 19 lõike 1 teises lõigus liikmesriikidele ette nähtud kohustusega kehtestada vajalikud õiguskaitsevahendid, selleks et õigussubjektidele tagada nende õiguse tõhusale kohtulikule kaitsele austamine liidu õigusega hõlmatud valdkondades. Nii on see juhul, kui ilmneb – mida peab eelotsusetaotluse esitanud kohus kõigi asjasse puutuvate asjaolude põhjal veel hindama –, et need muudatused võivad tekitada õigussubjektides põhjendatud kahtlusi küsimuses, kas KRSi resolutsioonide alusel ametikohale nimetatud kohtunikud on allutatud välistele teguritele, eelkõige seadusandliku ja täidesaatva võimu otsesele või kaudsele mõjule ja kas nad on vastanduvaid huvisid arvestades neutraalsed. Need muudatused võivad järelikult viia selleni, et kõnealused kohtunikud ei tundu enam sõltumatud või erapooletud, mis võib nõrgendada usaldust, mida kohtud peavad õigussubjektidele demokraatlikus ühiskonnas ja õigusriigis sisendama.
Sellele järeldusele jõudmiseks meenutas Euroopa Kohus, et liidu õiguse kohaselt nõutavad sõltumatuse ja erapooletuse tagatised eeldavad kohtunike ametisse nimetamist reguleerivate sätete olemasolu. Lisaks toonitas Euroopa Kohus KRSi määravat rolli kõrgeima kohtu kohtuniku ametikohale nimetamise protsessis, kuna KRSi tehtav ettepanek on sine qua non tingimus, selleks et kandidaat oleks seejärel võimalik ametisse nimetada. See, mil määral on KRS sõltumatu Poola seadusandlikust ja täidesaatvast võimust, võib seega olla asjakohane, et hinnata, kas tema valitud kohtunikud vastavad sõltumatuse ja erapooletuse nõuetele. Lisaks märkis Euroopa Kohus, et olukord, kus liikmesriigi kõrgeima kohtu kohtuniku ametikohale nimetamise protsessis võib kohtuliku kaitse saamise võimalus puududa, võib osutuda probleemseks, kui kõik asjakohased kontekstipõhised asjaolud, mis iseloomustavad sellist protsessi asjaomases liikmesriigis, võivad õigussubjektidel tekitada süsteemi puudutavaid kahtlusi sellise protsessi tulemusel ametisse nimetatud kohtunike sõltumatuses ja erapooletuses. Sellega seoses täpsustas Euroopa Kohus, et kui eelotsusetaotluse esitanud kohus peaks kõikide asjakohaste asjaolude põhjal, millele ta oma eelotsusetaotluses viitas, ja eelkõige seadusandlike muudatuste põhjal, mis on hiljuti mõjutanud KRSi liikmete määramise protsessi, jõudma järeldusele, et KRS ei anna piisavaid sõltumatuse tagatisi, siis on valituks mitteosutunud kandidaatidel olev kohtusse pöördumise võimalus vajalik selleks, et aidata kaitsta asjaomaste kohtunike ametisse nimetamise protsessi otsese ja kaudse mõju eest ning vältida lõppastmes nimetatud kahtluste tekkimist.
Lõpuks leidis Euroopa Kohus, et kui eelotsusetaotluse esitanud kohus jõuab järeldusele, et 2019. aasta seadusandlike muudatuste vastuvõtmisega rikuti liidu õigust, siis kehtestab liidu õiguse esimuse põhimõte eelotsusetaotluse esitanud kohtule kohustuse jätta kohaldamata kõnealused muudatused, olgu need siis seadusandlikud või põhiseadusest tulenevad, ning jätkuvalt kasutada pädevust lahendada need kohtuasjad, mis talle esitati enne nende muudatuste tegemist.
Teisena leidis Euroopa Kohus, et ELL artikli 19 lõike 1 teise lõiguga on vastuolus niisugused seadusandlikud muudatused, nagu need, mis tehti Poolas 2018. aastal, kui ilmneb, et need võivad õigussubjektidel tekitada põhjendatud kahtlusi selle suhtes, kas ametisse nimetatud kohtunikud on väljaspool väliste tegurite haardeulatust ja kas nad on vastanduvaid huvisid arvestades neutraalsed, ning seega viia selleni, et kõnealused kohtunikud ei tundu enam sõltumatud või erapooletud, mis võib nõrgendada usaldust, mida kohtud peavad õigussubjektidele demokraatlikus ühiskonnas ja õigusriigis sisendama.
Lõppastmes tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtul lahendada küsimus, kas käesolevas asjas on tegemist sellise olukorraga. Kaalutluste kohta, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus peab sellega seoses arvesse võtma, rõhutas Euroopa Kohus, et riigisisesed õigusnormid, mis puudutavad liikmesriigi kõrgeima kohtu kohtuniku ametikohale nimetamise menetluse kontekstis õiguskaitsevahendit, võivad osutuda problemaatiliseks, arvestades liidu õigusest tulenevaid nõudeid, kui riigisisesed õigusnormid kaotavad seni kehtinud õiguskaitsevahendi toime. Euroopa Kohus märkis aga esiteks, et 2018. aasta seadusandlike muudatuste tõttu puudub kõnealusel kaebusel nüüd igasugune tegelik toime ning see pakub õiguskaitset üksnes näiliselt. Teiseks rõhutas ta, et käesoleval juhul tuleb arvesse võtta ka konteksti puudutavaid asjaolusid, mis on seotud kõikide teiste reformidega, mis hiljuti mõjutasid kõrgeimat kohut ja KRSi. Sellega seoses tõi ta lisaks eespool mainitud kahtlustele KRSi sõltumatuse suhtes esile ka asjaolu, et 2018. aasta seadusandlikud muudatused viidi sisse väga vähe aega enne seda, kui KRSil oma uues koosseisus paluti võtta seisukoht selliste kandidaatide suhtes, nagu kaebuse esitajad, et täita kõrgeima kohtu arvukad kohtuniku ametikohad, mis kõrgeimat kohut käsitleva seaduse erinevate muudatuste jõustumise tulemusel olid tunnistatud vakantseks või olid loodud uutena.
Lõpuks täpsustas Euroopa Kohus, et kui eelotsusetaotluse esitanud kohus jõuab järeldusele, et 2018. aasta seadusandlikud muudatused rikuvad liidu õigust, peab ta liidu õiguse esimuse põhimõtte alusel jätma need muudatused kohaldamata ja selle asemel kohaldama varem kehtinud riigisiseseid sätteid, viies viimati nimetatud sätetes ette nähtud kontrolli ise läbi.