Edición provisional
SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera ampliada)
de 28 de febrero de 2024 (*)
«Política económica y monetaria — Supervisión prudencial de entidades de crédito — Artículo 9, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento (UE) n.º 1024/2013 — Ejercicio directo por el BCE de una competencia de una autoridad competente con arreglo a las disposiciones pertinentes del Derecho de la Unión — Imposición por el Derecho austriaco de intereses compensatorios en caso de infracción del artículo 395 del Reglamento (UE) n.º 575/2013 — Competencia del BCE — Artículos 65, apartado 1, y 70 de la Directiva 2013/36/UE — Proporcionalidad»
En el asunto T‑667/21,
BAWAG PSK Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG, con domicilio social en Viena (Austria), representada por los Sres. H. Bälz, D. Bliesener, M. Bsaisou y G. Tönningsen, abogados,
parte demandante,
contra
Banco Central Europeo (BCE), representado por el Sr. K. Lackhoff, la Sra. J. Poscia y el Sr. M. Ioannidis, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por
República de Austria, representada por la Sra. J. Schmoll y el Sr. F. Koppensteiner, en calidad de agentes,
parte coadyuvante,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera ampliada),
integrado por el Sr. F. Schalin, Presidente, y la Sra. P. Škvařilová-Pelzl, el Sr. I. Nõmm (Ponente), la Sra. G. Steinfatt y el Sr. D. Kukovec, Jueces;
Secretaria: Sra. H. Eriksson, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
celebrada la vista el 28 de marzo de 2023;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso basado en el artículo 263 TFUE, la demandante, BAWAG PSK Bank fûr Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG, solicita la anulación de la Decisión del Banco Central Europeo (BCE) ECB-SSM-2021-ATBAW-7-ESA-2018-0000126, de 2 de agosto de 2021, adoptada en virtud del artículo 4, apartados 1, letra d) y 3, así como del artículo 9, apartado 1, del Reglamento (UE) n.º 1024/2013 del Consejo, de 15 de octubre de 2013, que encomienda al Banco Central Europeo tareas específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito (DO 2013, L 287, p. 63), en relación con el artículo 395, apartado 1, del Reglamento (UE) n.º 575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre los requisitos prudenciales de las entidades de crédito y las empresas de inversión, y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 648/2012 (DO 2013, L 176, p. 1 y correcciones de errores en DO 2013, L 208, p. 68, y DO 2013, L 321, p. 6), y el artículo 97, apartado 1, punto 2, de la Bundesgesetz über das Bankwesen (Bankwesengesetz) (Ley sobre el Sector Bancario), de 30 de julio 1993 (BGBl. 532/1993), en su versión modificada por la Bundesgesetz, mit dem das Bankwesengesetz, das Börsegesetz 2018, das Finalitätsgesetz, das Finanzmarkt-Geldwäsche-Gesetz, das Sanierungs- und Abwicklungsgesetz, das Wertpapieraufsichtsgesetz 2018 und das Zentrale Gegenparteien-Vollzugsgesetz geändert werden [Ley Federal por la que se modifica la Ley sobre el Sector Bancario, la Ley sobre la Bolsa de 2018, la Ley sobre la Firmeza de la Liquidación en los Sistemas de Pago, la Ley sobre el Blanqueo de Capitales en los Mercados Financieros, la Ley sobre el Saneamiento y la Liquidación, la Ley sobre la Supervisión de los Valores Mobiliarios de 2018 y la Ley sobre la Ejecución de Contrapartidas Centrales, de 28 de mayo de 2021) (BGBl. I, 98/2021), en lo sucesivo, «BWG»].
Antecedentes del litigio
2 La demandante es una entidad de crédito austriaca perteneciente al grupo de sociedades BAWAG, que se encarga de las actividades bancarias del grupo. Su sociedad matriz es BAWAG Group AG, una sociedad de cartera financiera. Está sujeta a la supervisión prudencial directa del BCE.
3 En 2016, la demandante adquirió indirectamente una cartera de préstamos inmobiliarios residenciales en Francia, compuesta por unos 20 000 préstamos, principalmente préstamos inmobiliarios garantizados por un importe total inicial de aproximadamente 1 400 millones de euros, y derechos accesorios y garantías asociados a ellos (en lo sucesivo, «cartera Vermeer»).
4 La adquisición se realizó a dos entidades de crédito francesas, My Money Bank SCA y GE SCF SCA. Para transferir los préstamos subyacentes y las garantías correspondientes sin modificar el conjunto de contratos afectados, se procedió a una titulización previa de la cartera Vermeer. Con ese fin, la referida cartera fue transferida a un fondo sin personalidad jurídica, el FCT Pearl, creado el 10 de agosto de 2016 con el único objetivo de completar esta adquisición y cuya sociedad gestora era Eurotitrisation SA. El depositario del fondo, Société Générale SA, es responsable de la custodia de los activos del fondo y de la supervisión de la sociedad gestora. My Money Bank fue designada como el órgano de gestión de los préstamos que constituían los activos de FCT Pearl (en lo sucesivo, «préstamos subyacentes» o «exposiciones subyacentes»).
5 La demandante adquirió todas las participaciones del FCT Pearl en diciembre de 2016, convirtiéndose así en el beneficiario efectivo. Por ello percibe los reembolsos (capital e intereses) de los préstamos subyacentes. Sin embargo, no participa ni en la gestión operativa del fondo, que depende de la sociedad gestora y del depositario del fondo, ni en la gestión operativa de los préstamos subyacentes, que corresponde a My Money Bank.
6 Del 20 de enero al 31 de marzo de 2017, el BCE llevó a cabo una inspección in situ en los locales de la demandante, con arreglo al artículo 12 del Reglamento n.º 1024/2013 y a los artículos 143 a 146 del Reglamento (UE) n.º 468/2014 del BCE, de 16 de abril de 2014, por el que se establece el marco de cooperación en el Mecanismo Único de Supervisión entre el BCE y las autoridades nacionales competentes y con las autoridades nacionales designadas (DO 2014, L 141, p. 1).
7 En ese contexto, el BCE examinó, en particular, el método seguido por la demandante para determinar su exposición global en relación con la cartera Vermeer a la luz de las exigencias del Reglamento n.º 575/2013 relativas a las grandes exposiciones. A este respecto, señaló que la demandante no disponía de datos que permitieran identificar a cada uno de los deudores de los préstamos subyacentes. De ello dedujo que la demandante no podía utilizar el enfoque denominado «de transparencia», previsto en el artículo 390, apartado 7, del Reglamento n.º 575/2013, para determinar su nivel de exposición por lo que respecta a la cartera Vermeer, que permite calcular el valor expuesto a los riesgos en las exposiciones subyacentes y no en la propia operación.
8 El BCE consideró que, con arreglo al artículo 6, apartado 2, letra a), del Reglamento Delegado (UE) n.º 1187/2014 de la Comisión, de 2 de octubre de 2014, por el que se completa el Reglamento (UE) n.º 575/2013 en lo que se refiere a las normas técnicas de regulación para determinar la exposición global frente a un cliente o grupo de clientes vinculados entre sí con respecto a las operaciones con activos subyacentes (DO 2014, L 324, p. 1), cada una de las exposiciones subyacentes para las que no estaba identificado el deudor debía atribuirse a la propia operación, el FCT Pearl, como cliente independiente. De ello resultó que el tratamiento de la cartera Vermeer en virtud del régimen aplicable a las grandes exposiciones ponía de manifiesto que se había excedido el límite del 25 % del capital admisible establecido por el artículo 395, apartado 1, del Reglamento n.º 575/2013.
9 A este respecto, el BCE no estimó la alegación de la demandante basada en que la falta de datos que permitieran identificar a cada prestatario individual de la cartera Vermeer por su nombre, dirección y fecha de nacimiento no le impedía identificar a los prestatarios con arreglo al régimen aplicable a las grandes exposiciones. Por un lado, la demandante subrayó que había recibido un conjunto completo de noventa y tres tipos de datos para cada préstamo subyacente y las correspondientes garantías, de los cuales veintiuno eran objeto de una actualización diaria y cuarenta y tres de una actualización mensual. Por otra parte, en lo tocante a tres de esos noventa y tres tipos de datos (nombre, fecha de nacimiento y dirección), explicó que, por lo que respecta a datos personales de carácter muy sensible, en virtud de un acuerdo relativo a la protección de datos, se le facilitaron en un formato encriptado, pero que su divulgación en formato decodificado era posible si fuera necesaria para que la demandante cumpliera los requisitos reglamentarios.
10 Por lo tanto, en la novena conclusión de su informe de inspección de 10 de mayo de 2017, el BCE consideró que la demandante no había respetado la limitación de la gran exposición establecida en el artículo 395 del Reglamento n.º 575/2013 por lo que respecta a la cartera Vermeer.
11 El 1 de septiembre de 2017, la demandante informó al BCE de que el dispositivo aplicable a la comunicación de los datos de identificación relativos a los deudores de los préstamos subyacentes se modificaría a partir de mediados de septiembre en el sentido de que su delegada de protección de datos estaría en condiciones de identificar a cada deudor de cada exposición subyacente en la cartera Vermeer.
12 El 20 de septiembre y el 30 de octubre de 2017, la Finanzmarktaufsichtsbehörde (Autoridad de Supervisión de los Mercados Financieros, Austria; en lo sucesivo, «FMA») solicitó a la demandante que le facilitara un cuadro en el que se enumerara el capital admisible y se precisara el importe más elevado alcanzado al exceder la limitación de la gran exposición, en base individual y en base consolidada, desglosado para cada mes durante el período comprendido entre diciembre de 2016 y septiembre de 2017. La demandante facilitó a la FMA la información solicitada.
13 El 17 de febrero de 2021, el BCE transmitió a la demandante un proyecto de decisión, a fin de permitirle presentar sus alegaciones. El 2 de marzo de 2021, la demandante presentó escrito de alegaciones sobre dicho proyecto de decisión.
14 El 29 de junio de 2021, el BCE ofreció a la demandante la posibilidad de presentar sus alegaciones sobre una versión modificada del proyecto de decisión, debido a los cambios introducidos en el artículo 97, apartado 1, de la BWG. La demandante reiteró las alegaciones que había formulado el 2 de marzo de 2021.
15 El 2 de agosto de 2021, el BCE adoptó la Decisión ECB/SSM/2021-ATBAW-7-ESA-2018-0000126, con arreglo a los artículos 4, apartado 1, letra d), y 9, apartado 1, del Reglamento n.º 1024/2013, en relación con el artículo 395, apartado 1, del Reglamento n.º 575/2013 y el artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG, por la que se imponía a la demandante el pago de intereses compensatorios por un importe de 19 332 923,82 euros (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
16 En primer lugar, el BCE, refiriéndose a su informe final de investigación, consideró que la demandante solo disponía de información que le permitiera identificar el importe de cada una de las exposiciones subyacentes a la cartera Vermeer y no de la identidad de cada uno de los deudores afectados, en la medida en que la información pertinente se le facilitaba en un formato encriptado y que, por lo tanto, debería haber aplicado el artículo 6, apartado 2, letra a), del Reglamento Delegado n.º 1187/2014 para determinar la aportación de dichas exposiciones subyacentes a la exposición al riesgo.
17 En segundo lugar, el BCE, a la luz de la información facilitada a la FMA por la demandante, consideró que, a la vista del artículo 6, apartado 2, letra a), del Reglamento Delegado n.º 1187/2014, esta había superado el umbral de exposición del 25 % de su capital admisible respecto del FCT Pearl durante diez meses consecutivos entre diciembre de 2016 y septiembre de 2017.
18 En tercer lugar, el BCE consideró que de los artículos 4, apartado 1, letra d), y apartado 3, y 9, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1024/2013 se desprendía que estaba facultado para imponer intereses compensatorios a la demandante con arreglo al artículo 97 de la BWG, medida que fue calificada de «medida administrativa» en el sentido del artículo 65, apartado 1, de la Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión, por la que se modifica la Directiva 2002/87/CE y se derogan las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE (DO 2013, L 176, p. 338), en la sentencia de 7 de agosto de 2018, VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648). Señaló, además, que la modificación introducida en el artículo 97 de la BWG el 28 de mayo de 2021 carecía de pertinencia. Por una parte, la excepción añadida con motivo de esta modificación solo se refiere, según el BCE, a los excesos relativos a exposiciones incluidas en la cartera de negociación, las cuales están autorizadas, bajo determinadas condiciones, por el artículo 395, apartado 5, del Reglamento n.º 575/2013. Por otra parte, el BCE consideró que las exposiciones frente al FCT Pearl no fueron clasificadas por la demandante en su cartera de negociación, sino fuera de ella.
19 En cuarto lugar y como consecuencia de ello, el BCE impuso a la demandante intereses compensatorios por importe de 19 332 923,82 euros, de los cuales 10 159 572,31 euros correspondían a la infracción del artículo 395, apartado 1, del Reglamento n.º 575/2013 en base individual y 9 173 351,51 euros a la infracción de este en base consolidada.
Pretensiones de las partes
20 La demandante solicita al Tribunal General que:
– Anule la Decisión impugnada.
– Condene en costas al BCE.
21 El BCE y la República de Austria solicitan al Tribunal General que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
22 En apoyo de su recurso, la demandante invoca, en esencia, seis motivos, basados, respectivamente, en primer lugar, en la falta de competencia del BCE para imponer intereses compensatorios; en segundo lugar, en la prescripción de la imposición de intereses compensatorios; en tercer lugar, en errores de Derecho y de apreciación del BCE al declarar que había cometido una infracción; en cuarto lugar, en la violación del principio de proporcionalidad; en quinto lugar, en el incumplimiento de su obligación de tener en cuenta todos los elementos pertinentes del caso de autos, y, en sexto lugar y con carácter subsidiario, en errores de cálculo en el importe de los intereses compensatorios impuestos.
Sobre el primer motivo, basado en la falta de competencia del BCE
23 La demandante sostiene que el Reglamento n.º 1024/2013, y en particular su artículo 9, apartado 1, párrafo segundo, segunda frase, no delega en el BCE la competencia para imponer intereses compensatorios con arreglo al artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG y que el BCE solo podía, conforme al artículo 9, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n.º 1024/2013, instar a la FMA a que ejerciera esa competencia que le reconoce el Derecho austriaco. La demandante añade que la sentencia de 7 de agosto de 2018, VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648), carece de pertinencia.
24 El BCE, apoyado por la República de Austria, considera que era competente para aplicar el artículo 97, apartado 2, de la BWG, ya que se trata de una competencia conferida por «el Derecho aplicable de la Unión» en el sentido del artículo 9, apartado 1, párrafo segundo, segunda frase, del Reglamento n.º 1024/2013, y alega que su competencia para imponer intereses compensatorios se desprende implícitamente de la sentencia de 7 de agosto de 2018, VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648).
25 Mediante la Decisión impugnada, el BCE impuso intereses compensatorios a la demandante, sobre la base del artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG, debido a la infracción por parte de esta última del artículo 395, apartado 1, del Reglamento n.º 575/2013.
26 Según el artículo 395, apartado 1, del Reglamento n.º 575/2013, en su redacción aplicable durante el período controvertido, «ninguna entidad podrá asumir frente a un cliente o grupo de clientes vinculados entre sí una exposición cuyo valor exceda del 25 % de su capital admisible, después de tener en cuenta el efecto de la reducción del riesgo de crédito de conformidad con los artículos 399 a 403[;] cuando ese cliente sea una entidad o cuando el grupo de clientes vinculados entre sí incluya una o varias entidades, dicho valor no deberá rebasar el 25 % del capital admisible de la entidad o 150 millones [de euros], si esta cantidad fuera más elevada, siempre que la suma de los valores de las exposiciones frente a todos los clientes vinculados entre sí que no sean entidades, después de tener en cuenta el efecto de la reducción del riesgo de crédito de conformidad con los artículos 399 a 403, no rebase el 25 % del capital admisible de la entidad».
27 A tenor del artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG:
«La FMA impondrá intereses a las entidades de crédito, a las empresas responsables con arreglo al artículo 30, apartado 6, [de la presente Ley] y a la entidad central en el caso de una asociación de entidades de crédito con arreglo al artículo 30.ª de dicha Ley, por los siguientes importes: […] El 2 % del exceso sobre la limitación de la gran exposición establecida en el artículo 395, apartado 1, del [Reglamento n.º 575/2013], calculado anualmente, durante 30 días, salvo en caso de exceso autorizado del límite de conformidad con el artículo 395, apartado 5, [de dicho Reglamento], de medidas de supervisión de conformidad con el artículo 70, apartado 2, [de la presente Ley] o de sobreendeudamiento de la entidad de crédito.»
28 En virtud del artículo 4, apartado 1, letra d), del Reglamento n.º 1024/2013, se encomendó al BCE la función de «velar por el cumplimiento de los actos a los que hace referencia en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, que imponen requisitos prudenciales a las entidades de crédito en materia de […] limitación de grandes exposiciones». Según el artículo 4, apartado 3, de dicho Reglamento, «[a] los efectos de desempeñar las funciones que le atribuye el presente Reglamento, y con el objetivo de garantizar una supervisión rigurosa, el BCE aplicará toda la legislación aplicable de la Unión y, en los casos en que dicha legislación esté integrada por directivas, la legislación nacional que las incorpore al ordenamiento jurídico nacional[;] cuando la legislación aplicable de la Unión esté compuesta por reglamentos y en los ámbitos en los que en la actualidad dichos reglamentos otorguen expresamente opciones a los Estados miembros, el BCE aplicará también la legislación nacional que incorpore esas opciones al ordenamiento jurídico nacional». Además, dado que la demandante es una entidad significativa en el sentido del artículo 6, apartado 4, del Reglamento n.º 1024/2013, la ejecución de esa función es una competencia directa del BCE y no de las autoridades nacionales en el contexto del Mecanismo Único de Supervisión (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de mayo de 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/BCE, T‑122/15, EU:T:2017:337, apartado 63).
29 Así pues, el BCE es competente para velar por el cumplimiento por parte de la demandante del artículo 395, apartado 1, del Reglamento n.º 575/2013, extremo que esta última no cuestiona.
30 En cambio, la demandante cuestiona la competencia del BCE para imponer intereses compensatorios con arreglo al artículo 97 de la BWG sobre la base del artículo 9, apartado 1, párrafo segundo, segunda frase, del Reglamento n.º 1024/2013.
31 En primer lugar, procede señalar que el artículo 9 del Reglamento n.º 1024/2013 figura en el encabezamiento del capítulo III de dicho Reglamento, titulado «Competencias del BCE», y que a su vez el propio artículo se titula «Competencias de supervisión e investigación». El referido artículo dispone que:
«1. A los efectos exclusivos del ejercicio de las funciones que le atribuyen el artículo 4, apartados 1 y 2, y el artículo 5, apartado 2, el BCE será considerado, según proceda, la autoridad competente o la autoridad designada en los Estados miembros participantes con arreglo a lo establecido por el Derecho aplicable de la Unión.
A los mismos efectos exclusivos, el BCE asumirá todas las competencias y obligaciones enunciadas en el presente Reglamento. Asumirá asimismo todas las competencias y obligaciones que el Derecho aplicable de la Unión confiera a las autoridades competentes y designadas, salvo que el presente Reglamento disponga otra cosa. En particular, el BCE asumirá las competencias enumeradas en las secciones 1 y 2 del presente capítulo.
Cuando sea necesario para el desempeño de las funciones que le atribuye el presente Reglamento, el BCE podrá remitir instrucciones a esas autoridades nacionales para exigirles que hagan uso de las competencias que les atribuye la legislación nacional, en las condiciones que esta establezca, en caso de que el presente Reglamento no atribuya dichas competencias al BCE. Esas autoridades nacionales informarán plenamente al BCE del ejercicio de tales competencias.
2. El BCE ejercerá las competencias contempladas en el apartado 1 del presente artículo de conformidad con los actos a que se refiere el artículo 4, apartado 3, párrafo primero. El BCE y las autoridades nacionales competentes cooperarán estrechamente en el ejercicio de sus respectivas competencias de supervisión e investigación.
[…]»
32 Así pues, el artículo 9, apartado 1, del Reglamento n.º 1024/2013 establece que, para el ejercicio de sus funciones prudenciales, el BCE es la autoridad competente y que, como tal, dispone de tres categorías de facultades en materia de supervisión e investigación.
33 En primer término, con arreglo al artículo 9, apartado 1, párrafo segundo, primera frase, del Reglamento n.º 1024/2013, el BCE dispone de las competencias previstas en dicho Reglamento. Figuran en la sección 1 (competencias de investigación) y en la sección 2 (competencias de supervisión específicas) del capítulo III del mismo Reglamento. Se trata de las solicitudes de información (artículo 10), de las investigaciones generales (artículo 11), de las inspecciones in situ (artículos 12 y 13), de la autorización (artículo 14) y, de forma más general, del conjunto de competencias enumeradas en el artículo 16, titulado «Competencias de supervisión». Dispone, además, de la facultad de imponer sanciones administrativas, prevista en el artículo 18 del citado Reglamento.
34 En segundo término, con arreglo al artículo 9, apartado 1, párrafo segundo, segunda frase, del Reglamento n.º 1024/2013, el BCE dispone de las competencias «que el Derecho aplicable de la Unión confiera a las autoridades competentes […], salvo que el presente Reglamento disponga otra cosa». Sobre esta base, el BCE consideró que disponía de las competencias que el artículo 97 de la BWG reconoce a la FMA.
35 Por último, en tercer término, en virtud del artículo 9, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n.º 1024/2013, el BCE puede dar instrucciones a las autoridades nacionales para que hagan «uso de las competencias que les atribuye la legislación nacional, en las condiciones que esta establezca, en caso de que el presente Reglamento no atribuya dichas competencias al BCE». La demandante sostiene, en esencia, que es este el párrafo que resultaba aplicable, de modo que el BCE no podía, por sí mismo, imponer intereses compensatorios, sino que debería haber dado instrucciones al respecto a la FMA.
36 En segundo lugar, procede señalar que «el Derecho aplicable de la Unión» a que se refiere el artículo 9, apartado 1, párrafo segundo, segunda frase, del Reglamento n.º 1024/2013 es el que constituye el marco jurídico que regula la supervisión prudencial de las entidades de crédito. Este marco jurídico lo forman, en particular, además del Reglamento n.º 1024/2013, el Reglamento n.º 575/2013 y la Directiva 2013/36, que, según sus considerandos 5 y 2, respectivamente, deben interpretarse conjuntamente. Las competencias de las autoridades competentes en materia de supervisión prudencial de las entidades de crédito se contemplan en el título VII de la Directiva 2013/36.
37 El artículo 65, apartado 1, de la Directiva 2013/36 tiene el siguiente tenor:
«Sin perjuicio de las facultades de supervisión de las autoridades competentes a que se refiere el artículo 64 y del derecho de los Estados miembros a prever e imponer sanciones penales, los Estados miembros establecerán normas sobre las sanciones administrativas y otras medidas administrativas aplicables a las infracciones de las disposiciones nacionales de transposición de la presente Directiva y del Reglamento [n.º 575/2013], y tomarán todas las medidas necesarias para garantizar su aplicación [...]».
38 A tenor del artículo 67, apartado 1, de la Directiva 2013/36, «el presente artículo se aplicará al menos en alguno de los casos siguientes: […] k) cuando una entidad asuma una exposición que exceda de los límites que establece el artículo 395 del Reglamento (UE) n.º 575/2013». El artículo 67, apartado 2, de la referida Directiva establece que «los Estados miembros velarán por que, en los casos a que se refiere el apartado 1, entre las sanciones administrativas y otras medidas administrativas aplicables se cuenten como mínimo las siguientes […]». Figura seguidamente una lista de sanciones y otras medidas administrativas, que no incluye la imposición de intereses compensatorios.
39 Así pues, de la Directiva 2013/36 se desprende, por una parte, que corresponde a los Estados miembros determinar las sanciones administrativas y otras medidas administrativas que pueden imponerse en caso de infracción, en particular, del Reglamento n.º 575/2013 y, por otra parte, que los Estados miembros están obligados a establecer determinadas sanciones y medidas administrativas y son libres de establecer otras adicionales.
40 En tercer lugar, y como consecuencia de ello, el resultado del presente motivo del recurso depende de si la expresión «que el Derecho aplicable de la Unión confiera» que figura en el artículo 9, apartado 1, párrafo segundo, segunda frase, del Reglamento n.º 1024/2013 incluye una competencia de las autoridades nacionales que no se menciona expresamente en el artículo 67, apartado 2, de la Directiva 2013/36 sino que está comprendida en la calificación de «medida administrativa» en el sentido del artículo 65, apartado 1, de esta misma Directiva o si, por el contrario, el ejercicio de tal competencia sigue siendo una atribución exclusiva de las autoridades nacionales, debiendo el BCE dar instrucciones a estas para que la ejerzan, con arreglo al artículo 9, apartado 1, párrafo tercero, de dicho Reglamento.
41 A este respecto, procede señalar, en primer término, que la expresión «en virtud del Derecho de la Unión» se ha interpretado en el sentido de que incluye el conjunto de competencias derivadas del marco jurídico establecido por una directiva, ya emanen de una obligación o de una facultad del Estado miembro de legislar, en contraposición al reconocimiento por esa misma directiva de la competencia de los Estados miembros de establecer, en virtud del Derecho nacional, disposiciones más estrictas fuera del marco del régimen establecido por esa misma Directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de marzo de 2016, Safe Interenvíos, C‑235/14, EU:C:2016:154, apartado 79 y jurisprudencia citada).
42 Pues bien, en segundo término, de la sentencia de 7 de agosto de 2018, VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648), se desprende que la imposición de intereses compensatorios está comprendida en el régimen jurídico establecido por la Directiva 2013/36.
43 En efecto, en esa sentencia se consideró que, en lo que respecta a una versión anterior del artículo 97 de la BWG, la imposición de intereses compensatorios con arreglo a dicha disposición se asemeja a una medida administrativa comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 65, apartado 1, de la Directiva 2013/36, siendo irrelevante la circunstancia de que no se mencionen en la lista que figura en el artículo 67, apartado 2, de la Directiva 2013/36, ya que del tenor de dicha disposición se desprende que la expresada lista no es exhaustiva y que el artículo 65, apartado 1, establece que los Estados miembros adoptarán todas las medidas que consideren necesarias para garantizar la aplicación de esa Directiva y del Reglamento n.º 575/2013 [sentencia de 7 de agosto de 2018, VTB Bank (Austria), C‑52/17, EU:C:2018:648, apartados 31 a 44].
44 Más concretamente, el Tribunal de Justicia ha puesto de relieve que, conforme al considerando 9 del Reglamento n.º 575/2013, con el fin de evitar distorsiones del mercado y el arbitraje regulatorio, los requisitos prudenciales mínimos establecidos por el Derecho de la Unión deben garantizar una armonización máxima y dedujo de ello que, en caso de que se rebase la limitación que prevé el artículo 395, apartado 1, del Reglamento n.º 575/2013, los Estados miembros están obligados a imponer a las entidades de crédito no una medida de su Derecho nacional, sino una sanción administrativa u otra medida administrativa en el sentido del artículo 65, apartado 1, de la Directiva 2013/36 [sentencia de 7 de agosto de 2018, VTB Bank (Austria), C‑52/17, EU:C:2018:648, apartado 41].
45 En tercer término, de ello se desprende que el hecho de que la imposición de intereses compensatorios no se mencione en la lista que figura en el artículo 67, apartado 2, de la Directiva 2013/36 no se opone a que esté comprendida en el régimen jurídico establecido por esa misma Directiva. Así pues, se asemeja a una competencia «que el Derecho aplicable de la Unión confier[e] a» la FMA en el sentido del artículo 9, apartado 1, párrafo segundo, segunda frase, del Reglamento n.º 1024/2013.
46 En consecuencia, el BCE era competente para imponer directamente a la demandante intereses compensatorios.
47 Por lo tanto, debe desestimarse el presente motivo.
Sobre el cuarto motivo, basado en la violación del principio de proporcionalidad
48 La demandante sostiene, en esencia, que el BCE vulneró el principio de proporcionalidad al imponerle intereses compensatorios con arreglo al artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG. A este respecto, alega, en particular, por un lado, que la Decisión impugnada es desproporcionada, ya que no toma en consideración el hecho de que la irregularidad que supuestamente cometió se limita a que inicialmente dispuso de los nombres, direcciones y fechas de nacimiento de los prestatarios únicamente en un formato encriptado, a pesar de que eligió este enfoque por una razón legítima, a saber, respetar las exigencias en materia de protección de datos y reducir al mínimo el tratamiento inútil de los datos personales, y, por otro lado, que, para garantizar el cumplimiento de los requisitos en materia de grandes exposiciones establecidos en el artículo 395, apartado 1, del Reglamento n.º 575/2013, se transmitían datos adicionales en un formato no encriptado.
49 Preguntado en la vista, el BCE confirmó que se había basado en la interpretación del artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG efectuada por los órganos jurisdiccionales austriacos, conforme a la cual la imposición de intereses compensatorios tiene carácter automático cuando concurren los requisitos de dicha disposición. En esencia, sostuvo que estaba obligado a aplicar el referido artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG, ya que esta disposición no es, en sí misma, desproporcionada. En sus escritos, refuta asimismo la procedencia de las alegaciones de la demandante dirigidas a demostrar el carácter desproporcionado de los intereses compensatorios en el presente asunto.
50 A este respecto, tanto en su escrito de formalización de la intervención como en la vista, la República de Austria confirmó que los tribunales austriacos interpretan el artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG en el sentido de que da lugar automáticamente a la imposición de intereses compensatorios cuando concurren los requisitos que en él se establecen.
51 El artículo 65, apartado 1, última frase, de la Directiva 2013/36 precisa que las «sanciones administrativas y otras medidas administrativas serán eficaces, proporcionadas y disuasorias».
52 Según el artículo 70 de la Directiva 2013/36, titulado «Aplicación efectiva de sanciones y ejercicio de las facultades sancionadoras por parte de las autoridades competentes»:
«Los Estados miembros velarán por que, a la hora de determinar el tipo de sanciones administrativas u otras medidas administrativas, y el nivel de las sanciones pecuniarias administrativas, las autoridades competentes tengan en cuenta todas las circunstancias pertinentes, entre ellas, según corresponda, las siguientes:
a) la gravedad y duración de la infracción;
b) el grado de responsabilidad de la persona física o jurídica responsable de la infracción;
c) la solidez financiera de la persona física o jurídica responsable de la infracción, reflejada, por ejemplo, en el volumen de negocios total de la persona jurídica responsable o en los ingresos anuales de una persona física;
d) la importancia de los beneficios obtenidos o las pérdidas evitadas por la persona física o jurídica responsable de la infracción, en la medida en que puedan determinarse;
e) las pérdidas para terceros causadas por la infracción, en la medida en que puedan determinarse;
f) el nivel de cooperación de la persona física o jurídica responsable de la infracción con la autoridad competente;
g) las infracciones anteriores de la persona física o jurídica responsable de la infracción;
h) toda posible consecuencia sistémica de la infracción.»
53 En la medida en que del anterior apartado 49 se desprende que el BCE adoptó la Decisión impugnada basándose en el postulado de que la aplicación del artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG es automática y, por tanto, procede del ejercicio de una competencia reglada, corresponde al Tribunal General comprobar la corrección de este postulado. Ciertamente, la naturaleza de la competencia que debe ejercer el BCE al imponer una medida administrativa constituye una cuestión previa que determina el modo en que el BCE estaba obligado a llevar a cabo su examen de la proporcionalidad de la imposición de intereses compensatorios. En efecto, en el supuesto de que el BCE dispusiera de un margen de apreciación que implicara que debía examinar el carácter proporcionado de la imposición de intereses compensatorios a la luz de las circunstancias del caso concreto, de ello resultaría que la apreciación del carácter proporcionado de los intereses compensatorios por el BCE en la Decisión impugnada se basa en una premisa jurídicamente errónea.
54 A este respecto, el hecho de que la demandante no haya cuestionado, en el marco del presente motivo, el carácter automático de la aplicación del artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG no impide al Tribunal General examinar esta cuestión.
55 En efecto, de la jurisprudencia se desprende que, en el marco del litigio delimitado por las partes, el juez de la Unión, aunque solo deba pronunciarse sobre las pretensiones de las partes, no puede atenerse únicamente a las alegaciones formuladas por estas en apoyo de sus pretensiones, so pena de verse obligado, en su caso, a fundar su decisión en consideraciones jurídicas erróneas (véanse las sentencias de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/AIP y Comisión, C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P, EU:C:2010:541, apartado 65 y jurisprudencia citada, y de 20 de enero de 2021, Comisión/Printeos, C‑301/19 P, EU:C:2021:39, apartado 58). Ocurre así, en particular, cuando es necesario tener en cuenta un aspecto de la normativa pertinente no planteado por una demandante para responder a una cuestión previa que debe resolverse a la luz de la argumentación que ha presentado esa demandante (véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de julio de 2010, Comisión/Putterie-De-Beukelaer, T‑160/08 P, EU:T:2010:294, apartados 65 y 66, y de 12 de junio de 2019, RV/Comisión, T‑167/17, EU:T:2019:404, apartado 59).
56 Conforme al principio de contradicción, en la vista se instó a las partes a que se pronunciaran sobre la compatibilidad de la interpretación del artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG adoptada por el BCE con el artículo 70 de la Directiva 2013/36.
57 En primer lugar, en la medida en que se trata de la interpretación de una disposición de Derecho nacional, procede recordar que, en principio, el alcance de las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas nacionales debe apreciarse teniendo en cuenta la interpretación que de ellas hacen los órganos jurisdiccionales nacionales (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de septiembre de 2015, Comisión/Eslovaquia, C‑433/13, EU:C:2015:602, apartado 81 y jurisprudencia citada).
58 Por lo tanto, cuando el Tribunal General debe controlar la correcta aplicación por el BCE del Derecho nacional por el que se transpone una directiva, la interpretación de los órganos jurisdiccionales nacionales basta para determinar el alcance del referido Derecho nacional cuando dicha interpretación conduce a declarar la compatibilidad de este con la directiva cuya transposición lleva a cabo. En tal supuesto, han de descartarse, de entrada, las críticas dirigidas a cuestionar la corrección de la interpretación de dichos órganos jurisdiccionales (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de abril de 2018, Caisse régionale de crédit agricole mutuel Alpes Provence y otros/BCE, T‑133/16 a T‑136/16, EU:T:2018:219, apartados 84 a 92).
59 Sin embargo, no sucede lo mismo cuando la interpretación de los órganos jurisdiccionales nacionales no permite afirmar la compatibilidad del Derecho nacional con una directiva.
60 En efecto, en ese supuesto, el respeto del principio de primacía del Derecho de la Unión implica que, al igual que un órgano jurisdiccional nacional, el Tribunal General interprete, si es necesario, el Derecho nacional en la medida de lo posible a la luz de la letra y de la finalidad de la directiva transpuesta para alcanzar el resultado que esta persigue (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de enero de 2012, Domínguez, C‑282/10, EU:C:2012:33, apartado 24).
61 Si bien la obligación de utilizar como referencia el Derecho de la Unión al interpretar y aplicar las normas pertinentes del Derecho interno está limitada por los principios generales del Derecho y no puede servir de base para una interpretación contra legem del Derecho nacional, la exigencia de interpretación conforme incluye, no obstante, la obligación de modificar, en caso necesario, una jurisprudencia reiterada si esta se basa en una interpretación del Derecho nacional incompatible con los objetivos de una directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de abril de 2016, DI, C‑441/14, EU:C:2016:278, apartados 32 y 33 y jurisprudencia citada).
62 Cuando no resulte posible interpretar la normativa nacional conforme a las exigencias del Derecho de la Unión, el Tribunal General, al igual que el juez nacional encargado de aplicar las disposiciones del Derecho de la Unión, estaría obligado a garantizar la plena eficacia de tales disposiciones dejando inaplicada si fuera necesario, y por su propia iniciativa, cualquier normativa nacional, incluso posterior, contraria a una disposición del Derecho de la Unión con efecto directo (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de junio de 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, apartados 58 y 61).
63 En segundo lugar, es preciso señalar que el artículo 70 de la Directiva 2013/36, en relación con los artículos 4, apartado 1, y 65, apartado 1, y con el considerando 37 de esta Directiva, debe entenderse en el sentido de que implica que corresponde a la FMA y, en consecuencia, al BCE, determinar el tipo de medida administrativa teniendo en cuenta todas las circunstancias, lo que implica necesariamente que cuentan con un margen de apreciación, y excluye que se hallen en una situación de competencia reglada.
64 En primer término, es lo que se desprende de la interpretación literal y contextual del artículo 70, apartado 1, de la Directiva 2013/36.
65 Ante todo, procede señalar que, si bien el título del artículo 70 de la Directiva 2013/36 se refiere únicamente a las «sanciones», del tenor del citado artículo se desprende que esta disposición se refiere también a la determinación del tipo de «otras medidas administrativas». Por lo tanto, también vale para estas últimas la referencia a la obligación de los Estados miembros de velar por que las autoridades competentes tengan en cuenta todas las circunstancias pertinentes, de las que se ofrece una lista no exhaustiva.
66 Seguidamente, del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2013/36 se desprende que las «autoridades competentes» mencionadas en el artículo 70 de la Directiva 2013/36 son aquellas designadas «para desempeñar las funciones y cometidos previstos en la presente Directiva», a saber, por lo que respecta a Austria, la FMA y, por lo que respecta a la aplicación del artículo 9, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1024/2013, el BCE.
67 Por último, procede señalar que los artículos 65, apartado 1, y 70 figuran en la misma sección de la Directiva 2013/36, relativa a las «facultades de supervisión, facultad sancionadora y derecho de recurso», de modo que debe considerarse que el concepto de «medidas administrativas» que figura en ambas disposiciones tiene el mismo significado. Por lo tanto, dado que, de la sentencia de 7 de agosto de 2018, VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648), se desprende que los intereses compensatorios constituyen una medida administrativa en el sentido del artículo 65, apartado 1, de la Directiva 2013/36, su aplicación se rige por el artículo 70 de esta misma Directiva.
68 En segundo término, esta conclusión se ve confirmada por la interpretación teleológica del artículo 70 de la Directiva 2013/36, toda vez que el considerando 37 de esta muestra la voluntad del legislador de que los Estados miembros velen por que «las autoridades competentes tengan en cuenta todas las circunstancias pertinentes».
69 En tercer término, es preciso señalar que la obligación del BCE de tener en cuenta todas las circunstancias implica que, al adoptar una medida administrativa, debe proceder a un examen de las circunstancias específicas del caso concreto.
70 En cuarto término, de ello resulta que una interpretación del artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG que coloque al BCE en una situación de competencia reglada le impediría tener en cuenta todas las circunstancias pertinentes y daría lugar a que esta disposición fuera incompatible con el artículo 70 de la Directiva 2013/36.
71 Ciertamente, del tenor del artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG se desprende que el carácter automático de la imposición de los intereses compensatorios se contrarresta con la consideración, por la propia disposición, de dos circunstancias en las que una infracción del artículo 395, apartado 1, del Reglamento n.º 575/2013 no conllevará la imposición de intereses compensatorios. Así sucede cuando la entidad de crédito, bien sea objeto de una decisión administrativa de la autoridad competente que le imponga la adopción de determinadas medidas debido al riesgo de que no pueda afrontar sus compromisos con sus acreedores o para garantizar la estabilidad del sistema financiero, con arreglo al artículo 70, apartado 2, de la BWG, o bien se encuentre en situación de sobreendeudamiento.
72 No obstante, procede señalar que el hecho de que el legislador austriaco destaque dos circunstancias en las que una infracción del artículo 395, apartado 1, del Reglamento n.º 575/2013 no conllevará la imposición de intereses compensatorios no puede ser equivalente a que la autoridad competente considere «todas las circunstancias pertinentes» con arreglo al artículo 70 de la Directiva 2013/36.
73 Asimismo, el hecho de que los intereses compensatorios impuestos con arreglo al artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG se clasifiquen como «medida administrativa» y no como «sanción administrativa» en el sentido del artículo 65, apartado 1, de la Directiva 2013/36 no permite compatibilizar el carácter automático de su imposición con el artículo 70 de esta Directiva.
74 Si bien es cierto que, debido a esa diferente clasificación, la obligación de la autoridad competente de tener en cuenta todas las circunstancias pertinentes no tiene necesariamente la misma intensidad cuando se trata de una medida administrativa, como la imposición de intereses compensatorios o una sanción administrativa o, a fortiori, una sanción pecuniaria administrativa, no es menos cierto que el ámbito de aplicación del artículo 70 de la Directiva 2013/36 no se limita a las sanciones administrativas, sino que incluye también las medidas administrativas.
75 En tercer lugar, procede señalar que el artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG puede interpretarse a la luz del artículo 70 de la Directiva 2013/36, en el sentido de que implica un margen de apreciación del BCE que le permite, en su caso, no imponer intereses compensatorios si entiende que es lo que determinan las circunstancias.
76 En primer término, el tenor del artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG no excluye expresamente la posibilidad de que la FMA pueda disponer, en su caso, de un margen de apreciación en cuanto a la conveniencia de aplicar la referida disposición.
77 En segundo término, en la sección XXII de la BWG figura también el artículo 99e, que reproduce el contenido del artículo 70 de la Directiva 2013/36, del que se desprende que, al determinar el tipo de sanción o medida que debe adoptarse en respuesta a infracciones del Reglamento n.º 575/2013, la FMA debe, en la medida en que resulte apropiado, tener en cuenta las mismas circunstancias que figuran en el artículo 70 de la Directiva 2013/36, enumeradas en una lista que también se presenta como no exhaustiva. Por lo tanto, la referencia a las «medidas» que figura en dicho artículo puede perfectamente entenderse en el sentido de que incluye la imposición de intereses compensatorios mencionada en el artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG.
78 En tercer término, reconocer al BCE un margen de apreciación al aplicar el artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG no afecta negativamente a la demandante, de modo que ese reconocimiento no puede verse limitado por el respeto de los principios generales del Derecho en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 61 de la presente sentencia.
79 En cuarto lugar y como consecuencia de lo anterior, en la medida en que el BCE adoptó la Decisión impugnada al considerar que la imposición de intereses compensatorios tenía carácter automático, se basó en una premisa jurídicamente errónea que vició su examen del carácter proporcionado de la aplicación del artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG, ya que le llevó a no examinar las circunstancias del presente caso.
80 Por último, en quinto lugar, por lo que respecta a la alegación del BCE basada, esencialmente, en que la imposición de intereses compensatorios no tiene carácter desproporcionado a la vista de las referidas circunstancias, debe considerarse que carece de pertinencia para el examen de la legalidad de la Decisión impugnada.
81 En efecto, no corresponde al juez de la Unión sustituir a la parte demandada efectuando en su lugar un examen que esta no ha llevado a cabo en ningún momento y especulando sobre las conclusiones a las que habría llegado al término del mismo (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de mayo de 2015, Niki Luftfahrt/Comisión, T‑511/09, EU:T:2015:284, apartado 149 y jurisprudencia citada).
82 En la medida en que, al adoptar la Decisión impugnada, el BCE se consideró, erróneamente, obligado a aplicar el artículo 97, apartado 1, punto 2, de la BWG, las consideraciones relativas a las circunstancias del presente asunto que expone en sus escritos no pudieron ser tenidas en cuenta en la Decisión impugnada.
83 Por consiguiente, procede estimar el presente motivo y, por tanto, anular la Decisión impugnada, sin que sea necesario examinar los demás motivos de la demandante.
Costas
84 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones del BCE, procede condenarlo a cargar con sus propias costas y con las de la demandante.
85 A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. La República de Austria cargará con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera ampliada)
decide:
1) Anular la Decisión del Banco Central Europeo (BCE) ECB/SSM/2021-ATBAW-7-ESA-2018-0000126, de 2 de agosto de 2021.
2) El BCE cargará con sus propias costas y con las de BAWAG PSK Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG.
3) La República de Austria cargará con sus propias costas.
Schalin | Škvařilová‑Pelzl | Nõmm |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 28 de febrero de 2024.
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