ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
J. KOKOTT
представено на 13 юли 2023 година(1)
Дело C‑434/22
AS „Latvijas valsts meži“
срещу
Dabas aizsardzības pārvalde
(Преюдициално запитване, отправено от Administratīvā rajona tiesa Районен административен съд, Латвия)
„Преюдициално запитване — Опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна — Директива 92/43/ЕИО — Подходяща оценка на въздействието — Понятието „план“ или „проект“ — Намеса в гора за предотвратяване на пожари — Непосредствена връзка с управлението на територията или необходимост за него — Спешност на мярката — Предпазни мерки — Принцип на лоялно сътрудничество — Поправяне на вредите“
I. Въведение
1. Член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията(2) изисква предварителна проверка, за да се оцени въздействието на планове и проекти, които биха могли да окажат значително отрицателно влияние върху природни резервати от европейско значение — т.нар. територии от Натура 2000. Но трябва ли предпазните мерки за противопожарна защита в горските райони също да бъдат предварително проверявани? И какви ще са последиците от неизвършването на проверка? Тези въпроси трябва да бъдат изяснени в рамките на настоящото преюдициално производство.
2. Главното производство се основава на обстоятелството, че ползвателят на гора в територия от „Натура 2000“ е изсякъл дървета без предварителна проверка, за да улесни борбата срещу бъдещи пожари. След като компетентните органи за защита на територията узнават за това, те разпореждат определени мерки, които ползвателят оспорва. В допълнение към задължението за проверка на такива предпазни мерки за противопожарна защита е особено важно да се обсъди какви мерки могат да бъдат разпоредени, ако такива дейности са били извършени без предварителна проверка.
II. Правна уредба
А. Правото на Съюза
3. Член 1, буква л) от Директивата за местообитанията определя специалната защитена зона като „територия от значение за Общността, определена от държавите членки чрез законова или административна разпоредба и/или договор, в която се провеждат мероприятията, необходими за опазване или възстановяване на благоприятно състояние на запазване на естествените местообитания и/или популации на видовете, за които тя е определена“.
4. Определянето на специални защитени зони е уредено в член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията:
„Ако дадена територия е приета като територия от значение за Общността съгласно процедурата на параграф 2, съответната държава членка я определя за специална защитена зона във възможно най-кратък срок, но не по-късно от шест години, като установява приоритетите според важността на тези територии за опазване или възстановяване в благоприятно консервационно състояние на тип естествено местообитание от приложение I или на вид от приложение II и за кохерентността на мрежата „Натура 2000“ и в светлината на застрашеността на тези територии от увреждане или унищожаване“.
5. Защитата на териториите от „Натура 2000“ е уредена по-специално в член 6 от Директивата за местообитанията:
„1. [За специалните защитени зони д]ържавите членки определят необходимите консервационни мерки, които при необходимост включват подходящи планове за управление, специално разработени за териториите или включени в други развойни планове, и подходящи мерки от правно, административно и договорно естество, които да отговарят на екологичните изисквания на типовете естествени местообитания от приложение I и видовете от приложение II, срещащи се в тези райони.
2. Държавите членки вземат подходящи мерки за предотвратяване в специалните защитени територии на влошаването на състоянието на естествените местообитания [и местообитанията] на видовете, както и обезпокояване на видовете, за които са определени териториите, доколкото това обезпокояване може да има значително въздействие с оглед на целите на настоящата директива.
3. Планове или проекти, които не са непосредствено свързани с управлението на територията или не са необходими за него, но които поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти могат да окажат значително влияние, се подлагат на [подходяща] проверка, за да се оцени въздействието им върху територията от гледна точка на целите на съхраняването на тази територия. При съблюдаване на резултатите от [оценката] за въздействието върху територията и при спазване на разпоредбите на параграф 4 компетентните национални органи одобряват плана или проекта само след като установят, че той няма да има отрицателно влияние върху съответната територия[…] и ако е подходящо, след като са получили мнението на обществеността.
4. Ако даден план или проект трябва да бъде осъществен въпреки негативната оценка на въздействието върху територията поради наложителни причини от по-важен обществен интерес, включително и такива от социален или икономически характер, и поради липсата на алтернативно решение, държавата членка предприема всички необходими компенсаторни мерки, за да осигури цялостната кохерентност на „Натура 2000“. Държавата членка информира Комисията за приетите от нея компенсаторни мерки.
Ако в съответната област има приоритетен природен тип местообитание и/или приоритетен вид, единствените съображения, които могат да бъдат посочени, са свързаните със здравето на човека или обществената безопасност, с благоприятни въздействия върху околната среда от първостепенно значение или други наложителни причини от приоритетен обществен интерес съгласно становището на Комисията“.
6. Освен това в първия въпрос се споменава определението за проект по член 1, параграф 2, буква а) от Директивата за ОВОС(3):
„2. За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
а) „проект“ означава:
– — извършването на строителни работи или изграждане на инсталации или схеми,
– — друга намеса в естествената околна среда и ландшафта, включително добив на полезни изкопаеми;
б) […]“.
Б. Латвийското право
7. Латвия е транспонирала Директивата за местообитанията в Likums „Par īpaši aizsargājamām dabas teritorijām“ (Закон за специалните защитени зони).
8. За опазването на спорната територия е издадено Ministru kabineta 2017. gada 16. augusta noteikumi Nr. 478, „Dabas lieguma 'Ances purvi un meži' individuālie aizsardzības un izmantošanas noteikumi“ (Постановление № 478 на Министерския съвет от 16 август 2017 г. относно специфични правила за опазване и използване на природния резерват „Блата и гори Анче“; наричано по-нататък „Постановление № 478“).
9. Подпараграф 11.2 от Постановление № 478 гласи, че на горските терени се забранява изсичането на сухи дървета и премахването на паднали дървета, на листната им маса или на части от тях с диаметър над 25 сm в най-дебелата част, ако общият им обем е по-малко от 20 кубически метра на хектар, със следните изключения: 11.2.1. изсичане и премахване на опасни дървета, които се оставят на открита площ; 11.2.2 извършване на изброените дейности в приоритетните горски биотопи на Европейския съюз — в гори върху тресавища и блата (91D0*), в блатисти гори (9080*), в алувиални крайречни и разливни гори (91E0*) и в стари или естествени бореални гори (9010*), където е забранено изсичането на сухи дървета и отстраняването на паднали дървета, листна маса или части от тях, чийто диаметър в най-дебелата им част надвишава 25 сm.
10. Подпараграф 23.3.3 от Постановление № 478 гласи, че от 1 февруари до 31 юли се забранява извършването на лесовъдски дейности в сезонно защитената зона с изключение на мерките за противопожарна защита и борба с горските пожари.
11. За Природния резерват има и план за опазване на природата (план за периода 2016—2028 г., наричан по-нататък „Планът за опазване на природата“), одобрен с Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministra 2016. gada 28. aprīļa rīkojums Nr. 105 (Заповед № 105 на министъра на опазването на околната среда и регионалното развитие от 28 април 2016 г.).
III. Фактите и преюдициалното запитване
12. Според преюдициалното запитване природният резерват „Ances purvi un meži“ („Блата и гори Анче“, наричан по-нататък „Природният резерват“) е специална защитена зона от европейско значение с обща площ от 9 822 ha(4). Зоната е създадена с цел да се гарантира опазването и управлението на специално защитени в Латвия и в Европейския съюз биотопи, на местообитания на редки и защитени животински и растителни видове, както и на ландшафтния ансамбъл от крайбрежни падини и дюни, разположени в тази зона. Природният резерват се състои от 20 специално защитени биотопи от европейско значение с обща площ от 9 173 ha(5), 48 вида защитени васкуларни растения; 28 вида бриофитни растения; 2 вида гъби; 9 вида лишеи; 11 вида бозайници; 61 вида редки птици и 15 вида безгръбначни. Зоната е важна за гнезденето на застрашени от изчезване редки птици. През 2004 г. резерватът (площ от 10 056 ha) е включен в списъка на местата с международно значение за птиците.
13. На 31 юли 2019 г. акционерното дружество Latvijas valsts meži(6) подава молба до Valsts vides dienests (Държавна служба за околната среда, Латвия), с която се иска първоначална оценка на въздействието върху околната среда и издаване на технически стандарти във връзка с изпълнението в Природния резерват на дейностите, предвидени за 2019 г. по данни на Valsts meža dienests (Държавна служба по горите, Латвия) в плана за мерки за предотвратяване на пожарите. Тези мерки включват изсичане на дървета, които в дългосрочен план биха позволили да се подобри състоянието на противопожарната защита в Природния резерват и да се осигури своевременна и ефективна превенция и гасене на горските пожари, които може да възникнат.
14. С решение от 4 декември 2019 г. Ventspils reģionālā vides pārvalde (регионален орган за околната среда на Вентспилс, Латвия) към Държавната служба за околната среда решава да приложи процедурата за оценка на въздействието върху околната среда към предлаганата от Latvijas valsts meži дейност. На 20 февруари 2020 г. Vides pārraudzības valsts birojs (Държавна служба за надзор на околната среда, Латвия) изменя решението на Регионалния орган за околната среда на Вентспилс от 4 декември 2019 г. в смисъл, че към тази дейност не е приложима процедурата за оценка на въздействието върху околната среда, а процедурата за оценка на територии от „Натура 2000“.
15. Latvijas valsts meži уведомява Държавната служба за надзор на околната среда, че планът за мерки за предотвратяване на пожарите (за 2019 г.) няма да бъде приложен и че поради това няма да бъде проведена процедурата за оценка на специалните защитени зони от европейско значение („Натура 2000“).
16. На 7 и 14 януари 2021 г. служители на регионалната администрация за Курландия (Латвия) на Dabas aizsardzības pārvalde (Орган за опазване на околната среда, Латвия) извършват проверка в Природния резерват и установяват, че Latvijas valsts meži е извършило сеч на дървета в един участък на Природния резерват с дължина около 17 km с цел разширяване на естествените пътища.
17. Органът за опазване на околната среда стига до заключението, че в настоящия случай е извършена дейност, която не е била предвидена нито в плана за управление на територията, нито в латвийското Постановление № 478. Той също така установява, че тази дейност е била част от планираната дейност, която преди това е била предмет на горепосочената процедура за оценка на защитената зона.
18. Поради това с решение от 15 януари 2021 г. Органът за опазване на околната среда налага на Latvijas valsts meži задължението да намали отрицателното въздействие върху опазваните природни богатства от извършената дейност на територията на Природния резерват, като остави на горските открити пространства отсечените борове, чийто диаметър в най-дебелата им част надхвърля 25 cm. Той се аргументира с това, че с времето отсечените дървета — посредством естественото разложение на дървесината — ще се превърнат в подходящ субстрат за развитието на редица видове специално защитени насекоми, които присъстват в Природния резерват, включително дългорогия бръмбар по иглолистните дървета от вида Tragosoma depsarium и големия дългорог бръмбар от вида Ergates faber. Органът за опазване на околната среда също така разпорежда на Latvijas valsts meži да допълни количеството мъртва дървесина, положена на тези пространства в приоритетния защитен биотоп на Европейския съюз 9010* „Стари или естествени бореални гори“(7), което понастоящем е недостатъчно.
19. Latvijas valsts meži възразява срещу това решение, но генералният директор на Органа за опазване на околната среда го потвърждава с решение от 22 март 2021 г. След това предприятието подава жалба до Administratīvā rajona tiesa (Районен административен съд, Латвия) за отмяна на това решение.
20. В жалбата се посочва, че в настоящия случай Latvijas valsts meži е извършило само разрешените и изисквани от законовите разпоредби дейности — мерки за противопожарна защита на горите с цел намаляване на опасността от пожари, които включват поддръжка на горските пътища и на естествените пътни платна, включително изсичане на дървета въз основа на разрешителни, издадени от Valsts meža dienests (Държавна служба по горите). Тези мерки не подлежали на процедурата за оценка на територии от „Натура 2000“ и били осъществени в съответствие с плана за управление на територията и Постановление № 478.
21. Жалбата съдържа и позоваване на решението, взето на семинар, организиран на 29 юли 2020 г. от Държавната служба по горите, за подобряване на защитата от пожари на горите и блатата (включително Природния резерват), според което за поддържането на естествените пътища трябва да се отсекат дървета в Природния резерват. Наложеното с обжалваното решение задължение имало отрицателни последици за защитата от пожари и за изпълнението на функциите за борба с пожарите на територията на Природния резерват. Държавната служба по горите също отбелязва този аспект.
22. Поради това Administratīvā rajona tiesa (Районен административен съд) отправя следните въпроси до Съда:
„1) Обхваща ли понятието „проект“ по смисъла на член 1, параграф 2, буква а) от Директивата за ОВОС и дейностите, извършвани в даден горски район с цел да се осигури поддръжката на инфраструктурата за противопожарна защита в този район в съответствие с предвидените в приложимата правна уредба изисквания за противопожарна защита?
2) При утвърдителен отговор на първия преюдициален въпрос следва ли извършваните в даден горски район дейности с цел да се осигури поддръжката на инфраструктурата за противопожарна защита в този район в съответствие с предвидените в приложимата правна уредба изисквания в областта на тази защита, да се считат — по смисъла на член 6, параграф 3 на Директивата за местообитанията — за проект, който е непосредствено свързан с или е необходим за управлението на този район, поради което във връзка с тези дейности не трябва да се провежда процедурата за оценка на специалните защитени зони от европейско значение („Натура 2000“)?
3) При отрицателен отговор на втория преюдициален въпрос произтича ли от член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията задължението да се извърши също оценка на тези планове и проекти (дейности), които, без да са непосредствено свързани с управлението на специалната защитена зона или без да са необходими за нейното управление, може да окажат значително влияние върху специалните защитени зони от европейско значение („Натура 2000“) и които въпреки това се осъществяват в изпълнение на националното законодателство, за да се спазят изискванията за защита и борба срещу горските пожари?
4) При утвърдителен отговор на третия преюдициален въпрос може ли тази дейност да продължи и да бъде довършена, преди да бъде проведена процедурата за оценка ex post на специалните защитени зони от европейско значение („Натура 2000“)?
5) При утвърдителен отговор на третия преюдициален въпрос длъжни ли са компетентните органи — с цел предотвратяване на евентуално значително въздействие — да изискат компенсиране на вредите и да предприемат мерки, ако по време на процедурата за оценка на специалните защитени зони от европейско значение („Натура 2000“) не е била преценена значимостта на това въздействие?“.
23. Latvijas valsts meži, Dabas aizsardzības pārvalde (Орган за опазване на околната среда) и Европейската комисия са представили писмени становища. В съответствие с член 76, параграф 2 от Процедурния правилник Съдът решава да не провежда съдебно заседание за изслушване на устните състезания, тъй като счита, че разполага с достатъчно данни, за да отговори на преюдициалното запитване.
IV. Правен анализ
24. В съответствие с искането на Съда ще се съсредоточа основно върху петия въпрос, отнасящ се до разпорежданията на Органа за опазване на околната среда, основани на липсата на подходяща оценка на въздействието (вж. Д). Освен това обаче вторият и четвъртият въпрос също заслужават по-подробно разглеждане. Те се отнасят, от една страна, до връзката между спорните предпазни мерки за противопожарна защита и управлението на територията (вж. Б), и от друга страна, до спешността на мерките (вж. Г). За да отговоря на първия и третия въпрос (за тях вж. А и В), ще припомня по същество относимата практика на Съда.
А. Първи въпрос — Поддръжка и създаване на пътища
25. С първия въпрос запитващата юрисдикция се позовава на понятието „проект“ в Директивата за ОВОС. Всъщност обаче тя иска да се установи дали изсичането на дървета с цел ремонт или създаване на естествени пътища в рамките на защитена зона в съответствие със законовите изисквания за защита от горски пожари трябва да се счита за проект по смисъла на член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията.
26. Съгласно член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията подходяща проверка, за да се оцени въздействието от гледна точка на целите на съхраняването на специална защитена зона, е необходима само ако даден план или проект може да окаже значително влияние върху специална защитена зона по смисъла на Директивата, поотделно или във взаимодействие с други планове или проекти.
27. Въпреки че Директивата за местообитанията не определя какво следва да се разбира под „проект“, член 1, параграф 2, буква а) от Директивата за ОВОС съдържа определение. Съгласно това определение понятието „проект“ включва извършването на строителни работи или изграждане на инсталации или схеми, както и друга намеса в естествената околна среда и ландшафта, включително добив на полезни изкопаеми. От съдебната практика на Съда следва, че „проект“ по смисъла на определението в Директивата за ОВОС е по аргумент за по-силното основание „проект“ по смисъла на Директивата за местообитанията(8).
28. Определението на понятието „проект“ в Директивата за ОВОС е по-ограничително от произтичащото от Директивата за местообитанията, тъй като в Директивата за местообитанията липсват условията относно „инсталации или схеми“ или „намеса“. Следователно понятието за проект в Директивата за местообитанията включва и проекти, които вече не попадат в обхвата на понятието за проект в Директивата за ОВОС(9). Решаващо е по-скоро обстоятелството дали съответната дейност може да окаже значително влияние върху защитена зона(10), дали съществува вероятност или риск даден план или проект да окаже значително влияние върху територията(11).
29. Създаването на естествен път чрез изсичане на дървета може да се счита за изграждане на инсталация или схема(12). От друга страна, изсичането на дървета за поддръжка на съществуващи пътища би могло да представлява поне „друга намеса в естествената околна среда и ландшафта“. Във всеки случай подобни мерки в защитена зона, която — както в настоящия случай(13) — включва защита на типове горски местообитания, по принцип са свързани с вероятност или риск от значително влияние.
30. Следователно на първия въпрос трябва да се отговори, че изсичането на дървета в защитена зона (за защита на горските местообитания), за да се осигури поддръжката на съществуващите съоръжения или създаването на нова инфраструктура в тази зона в съответствие със законовите изисквания за защита от горски пожари, представлява проект по смисъла на член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията.
Б. Втори въпрос — Управление на територията
31. Вторият въпрос има за цел да се изясни дали изсичането на дървета в защитена зона (за защита на горските местообитания), за да се осигури поддръжката на съществуващите съоръжения или създаването на нова инфраструктура в тази зона в съответствие със законовите изисквания за защита от горски пожари, е непосредствено свързано с управлението на територията или е необходимо за него.
32. Съгласно член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията не е необходима подходяща проверка, за да се оцени въздействието върху специална защитена зона от гледна точка на целите на съхраняването на тази зона, ако съответната мярка е непосредствено свързана с управлението на територията или е необходима за него.
33. Икономическият ползвател на даден горски район със сигурност ще счита, че предпазните мерки за противопожарна защита в този район са непосредствено свързани с управлението на района или са необходими за него.
34. Член 6 от Директивата за местообитанията обаче се отнася до защитата на териториите от „Натура 2000“. Следователно под „управление на територията“ не се разбират мерки за икономическо използване на територията, а мерки по смисъла на член 1, буква л), които са необходими за опазване или възстановяване на благоприятно състояние на запазване на естествените местообитания и/или популации на видовете, за които е определена тази територия.
35. Съгласно член 6, параграф 1 тези мерки трябва да отговарят на екологичните изисквания на типовете естествени местообитания от приложение I и видовете от приложение II, срещащи се в тези райони. А член 4, параграф 4 предвижда, че при определянето на териториите държавата членка установява приоритетите с оглед на важността на тези територии за опазване или възстановяване в благоприятно консервационно състояние на тип естествено местообитание от приложение I или на вид от приложение II и за кохерентността на мрежата „Натура 2000“ и с оглед на застрашеността на тези територии от увреждане или унищожаване. В допълнение, при определянето на тези мерки и приоритети държавата членка трябва да се основава на най-добрите налични научни достижения(14).
36. Съответно в производство за установяване на неизпълнение на задължения, отнасящо се до Беловежката гора, Съдът е извършил проверка дали въпросните дейности по изсичане на дървета са били в съответствие с определените за тази защитена зона цели на съхраняването и консервационни мерки. Тъй като случаят не е бил такъв, Съдът е отхвърлил довода на държавата членка, че тези дейности са непосредствено свързани с управлението на защитената зона или са необходими за него(15).
37. Предпазните мерки за предотвратяване или борба с пожари могат да бъдат свързани със или необходими за управлението на защитена зона по смисъла на член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията. Причината за това е, че пожарите могат да повлияят на защитените местообитания и по този начин на целите на съхраняването на тази територия(16). Съответно съгласно преюдициалното запитване както Планът за опазване на природата, така и латвийското Постановление № 478(17) съдържат косвено позоваване на необходимостта от мерки за противопожарна защита и борба с пожарите в засегнатата защитена зона.
38. От това обаче не следва, че всички предпазни мерки за противопожарна защита (или поне спорните мерки) са непременно непосредствено свързани със или необходими за управлението на територията. Това е видно още от факта, че пожарите могат да бъдат част от естественото развитие на някои защитени типове местообитания и следователно дори необходими за някои видове(18). Органът за опазване на околната среда също е подчертал това.
39. Така в Тълковния наръчник на Комисията относно местообитанията, посочен в приложение I към Директивата за местообитанията, приоритетният тип местообитание 9010* „Западна тайга“ се определя като естествени стари гори и ранни етапи на сукцесия, които се развиват естествено след пожар(19). Съответно за този тип местообитание и за типа местообитание 2180 „Облесени дюни по Атлантическото, континенталното и бореалното крайбрежие“, които обхващат големи части от спорната защитена зона, държавите членки са посочили както пожарите, така и борбата срещу тях като една от десетте най-големи заплахи и тежести(20).
40. Степента, в която изсичането на дървета с цел поддръжка или създаване на естествени пътища в рамките на защитена зона оказва влияние върху защитената зона, зависи преди всичко от местоположението на изсечените дървета, по-специално дали там са засегнати защитени типове местообитания или видове, както и от вида и състоянието на дърветата.
41. Но дори и това да се отрази неблагоприятно на някои цели на съхраняването на защитената зона, все пак е възможно държавата членка да придаде по-голяма тежест на противопожарната защита. Причината за това е, че съгласно член 4, параграф 4 от Директивата за местообитанията тя трябва да определя приоритети и следователно по-специално да решава конфликти между различните цели(21). Преценка в полза на предпазните мерки за противопожарна защита би била оправдана, ако рискът от бъдещо засягане на територията от пожари е по-голям от конкретното засягане на определени цели на съхраняването на територията чрез въпросните мерки.
42. Тази преценка обаче изисква съответните цели на съхраняване на територията да бъдат взети предвид изцяло. Поради това общи служебни отговорности за противопожарна защита или управление на горите не дават право за определяне на предпазни мерки за противопожарна защита като консервационни мерки за територия от „Натура 2000“. Предприятие, което използва икономически територията, също не може да вземе решение по този въпрос. Преценката трябва по-скоро да се извърши от органите, които съгласно законодателството на държавата членка са отговорни за защитата на териториите, т.е. за определянето на целите на съхраняването и консервационните мерки съгласно член 4, параграф 4 и член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията.
43. Следователно предпазни мерки съгласно нормативни разпоредби за противопожарна защита или съгласно основани на тях планове за противопожарна защита могат да бъдат непосредствено свързани със или необходими за управлението на защитена зона по смисъла на член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията само ако същевременно са част от установените консервационни мерки съгласно член 4, параграф 4 и член 6, параграф 1. За сметка на това предпазни мерки за противопожарна защита, които не отговарят на това изискване и които биха могли да окажат влияние от гледна точка на целите на съхраняването на територията, трябва да бъдат предмет на подходяща оценка на въздействието съгласно член 6, параграф 3, първо изречение.
В. Трети въпрос — Правна уредба относно борбата с пожарите
44. В третия въпрос отново се изтъква обстоятелството, че разглежданите мерки са приложени в съответствие с разпоредбите на националното право, за да се спазят изискванията за защита и борба срещу горските пожари. Поради това се поставя въпросът дали въпреки тези национални разпоредби трябва да се извърши оценка на въздействието, ако са изпълнени изискванията за такава оценка по член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията.
45. Задължението за оценка на въздействието по член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията обаче не съдържа изключение за мерките, предвидени в националното право. Следователно националните разпоредби относно борбата с пожарите не могат да освобождават от изискванията на член 6, параграф 3.
46. Ето защо на практика националният съд трябва да тълкува актовете, транспониращи член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, както и всички други национални правни норми, включително тези относно борбата с пожарите — доколкото е възможно — в съответствие с изискванията на член 6, параграф 3(22). Това тълкуване трябва да гарантира, доколкото е възможно, че мерките в изпълнение на националните разпоредби в областта на противопожарната защита също се проверяват, ако са налице предпоставките за извършване на оценка. Според информацията, предоставена от Органа за опазване на околната среда и Комисията, това е лесно осъществимо в латвийското право.
47. Ако обаче такова тълкуване в съответствие с Директивата не е възможно, Директивата за местообитанията не може да породи задължения за частноправен субект, защото става въпрос за директива(23). Следователно частни собственици на гори биха могли да се позоват на предвидените на национално равнище изключения от задължението за извършване на оценка на въздействието въз основа на нормите за противопожарна защита.
48. Според информацията на уебсайта му обаче предприятието Latvijas valsts meži е изцяло собственост на латвийската държава и управлява държавните гори на Латвия. Това е отразено и в наименованието му, което може да се преведе като „Латвийски държавни гори“. Ако случаят е такъв, което запитващата юрисдикция следва да провери при съмнение, Latvijas valsts meži трябва да се приеме за еманация на латвийската държава, която не може да извлече никакво предимство от неправилното транспониране на Директивата за местообитанията(24). В този случай Директивата за местообитанията може да бъде противопоставена пряко на Latvijas valsts meži(25).
Г. Четвърти въпрос — Продължаване на мерките преди оценката на въздействието
49. С четвъртия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали разглежданите мерки за борба с пожарите могат да бъдат продължени и приключени преди провеждането на процедурата за оценка ex post на влиянието върху териториите от „Натура 2000“.
50. Възможно е в това отношение запитващата юрисдикция да има предвид съдебната практика, съгласно която при определени обстоятелства националните съдилища могат временно да запазят действието на някои разрешения, издадени в нарушение на задължението за оценка съгласно правото на Съюза, до последващото отстраняване на това процесуално нарушение(26).
51. В преюдициалното запитване обаче — с изключение на четвъртия въпрос — не се споменава реално продължаване на дейностите или последваща оценка на въздействието на мерките. Освен това горепосочената съдебна практика предполага, че запазването на действието на разрешението и свързаното с него продължаване на съответната дейност са необходими поради първостепенни съображения от обществен интерес като например съображения, свързани опазването на околната среда(27) или електроснабдяването(28). Преюдициалното запитване не съдържа никакви данни и в това отношение.
52. Въпреки това от предисторията на обжалваното решение и становището на Latvijas valsts meži става ясно, че спорните мерки са били осъществени без подходяща оценка на въздействието, тъй като предприятието не е искало да изчака оценката заради спешността на предпазните мерки за противопожарна защита. Ето защо разбирам този въпрос в смисъл, че целта му е да се установи дали в случаи на особена спешност може да се допусне прилагането на мерки, които по принцип изискват оценка, преди оценката да бъде извършена и резултатите от нея да бъдат налице.
53. Такова предварително прилагане на мерки не е предвидено в член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията. По-скоро съгласно формулировката на тази разпоредба подходящата оценка трябва да бъде извършена преди прилагането на въпросната мярка(29). Съответно Съдът нарича тази оценка предварителна оценка(30).
54. Това разпределение във времето е необходимо, за да се изясни, доколкото е възможно, преди прилагането на съответната мярка, дали тя ще окаже влияние върху защитената зона, и ако да, до каква степен. По своята същност последващата проверка не позволява да се предотвратят отрицателни влияния. Освен това без задълбочен преглед на състоянието преди влиянията обикновено впоследствие ще бъде трудно да се установят по безспорен начин първоначалното състояние на територията и обхватът на влиянията.
55. Следователно по принцип не е допустимо да започне прилагането на мярка, подлежаща на оценка, преди да бъде завършена оценката на въздействието. Това важи a fortiori за продължаването на дадена мярка, ако осъществяването ѝ вече е било започнато в нарушение на задължението за извършване на оценка на въздействието.
56. Възможни са обаче различни видове заплахи, които евентуално биха могли да обосноват изключение от предварителната оценка въз основа на горепосочената съдебна практика относно запазването на действието на разрешенията(31).
57. Такова изключение изглежда особено подходящо в случай на реални и настоящи заплахи, като например пожар или наводнение. То е мислимо и в случай на непосредствено предстоящи заплахи, които все още не са налице, но е много вероятно да настъпят в близко бъдеще. Такава вероятност може да произтича например от прогнозата за времето или от факта, че по горното течение на реката вече е имало значителни валежи, които скоро ще доведат до наводнение в долното течение.
58. В настоящото производство обаче не следва да се взема решение относно такива случаи. Страните по-скоро спорят относно предпазни мерки, които да улеснят в бъдеще — в момент, който все още не може да се предвиди — справянето с реални и настоящи заплахи.
59. Действително по принцип е разумно такива предпазни мерки да се предприемат възможно най-скоро, така че вече да е извършена съответната подготовка, когато реално възникне заплаха. Въпреки това спешността е много по-слабо изразена, отколкото в случаите на реални и настоящи заплахи или непосредствено предстоящи заплахи.
60. В това отношение държавите членки са длъжни да приемат правила и да вземат мерки, които при необходимост да позволят своевременно вземане на решение за предпазни мерки, съвместими с разпоредбите на член 6 от Директивата за местообитанията относно защитата на териториите(32).
61. Ако такива мерки — както в настоящия случай — трябва да бъдат одобрени съгласно член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, държавата членка трябва поне да гарантира, че оценката на въздействието върху територията може да бъде извършена във възможно най-кратък срок. Отчитането на най-добрите относими научни достижения(33) и участието на обществеността(34) несъмнено ще отнемат време. Ако обаче компетентните органи разполагат с достатъчно ресурси и опит и всички заинтересовани страни си сътрудничат лоялно, би трябвало да е възможно да се стигне до решение в рамките на няколко месеца или дори по-бързо.
62. От преюдициалното запитване изглежда, че в настоящия случай е било възможно своевременно да се вземе решение относно мерките. Всъщност между молбата на Latvijas valsts meži от 31 юли 2019 г. за извършване на оценка и последното административно решение от 20 февруари 2020 г. вече са изминали повече от шест месеца. През следващата година Latvijas valsts meži първоначално съобщава, че мерките няма да бъдат изпълнени, преди Органът за опазване на околната среда да установи по време на проверка през януари 2021 г., че те все пак са били изпълнени — без оценка. Това вероятно се е случило през зимата на 2020/2021 г., повече от година след първата молба. Ето защо следва да се предположи, че е можело да бъде извършена подходяща оценка на въздействието.
63. Освен това тук следва отново да се припомни, че предпазните мерки за противопожарна защита обслужват целите на съхраняването на територията и следователно като консервационни мерки могат да бъдат непосредствено свързани с управлението на територията или необходими за него(35). При определянето на консервационните мерки трябва да се вземат предвид и най-добрите налични научни достижения(36), като може да се наложи и участие на обществеността(37). Все пак съществува малко по-голяма гъвкавост, отколкото в случая с оценката на въздействието съгласно член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията. Следователно по правило би следвало да е за предпочитане, а и по-бързо, да се вземат решения за предпазни мерки за противопожарна защита във връзка с консервационните мерки за територията.
64. Следователно предпазни мерки за противопожарна защита, които биха могли да окажат значително влияние върху специална защитена зона, които не служат за справяне с настояща или непосредствено предстояща реална заплаха за по-важен защитен интерес и които също така не са установени като консервационни мерки съгласно член 4, параграф 4 и член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията, не могат да бъдат извършвани, преди да бъде завършена подходяща оценка на въздействието съгласно член 6, параграф 3. Държавите членки обаче трябва да гарантират, че такива мерки могат да бъдат оценени възможно най-бързо.
Д. Пети въпрос — Поправяне на вредите
65. С петия си въпрос запитващата юрисдикция иска да установи дали компетентните органи са длъжни с цел предотвратяване на евентуално значително въздействие да изискат компенсиране на вредите и да предприемат мерки, ако значимостта на това въздействие върху територия от „Натура 2000“ не е била преценена съгласно член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията.
66. Този въпрос няма нищо общо с отговорността на държавата за вреди, причинени на частноправни субекти вследствие на нарушения на правото на Съюза, за които държавата носи отговорност(38). Запитващата юрисдикция по-скоро пита дали компетентните органи трябва да изискват компенсиране на вредите или други мерки от частноправни субекти, които са засегнали територия от „Натура 2000“ без подходяща оценка на въздействието.
67. По правило целта на това „компенсиране на вредите“ не може да бъде финансово обезщетение, а преди всичко истинско „поправяне в натура“, т.е. поправяне на вредите, нанесени на територията. Пълно поправяне на вредите рядко е възможно. В настоящия случай например става въпрос за отсечени дървета, които могат да бъдат заменени едва след десетилетия. Често обаче е възможно да се приемат мерки за намаляване на уврежданията или за компенсирането им на друго място.
68. Така разбиран, въпросът има за цел да изясни дали въз основа на Директивата за местообитанията Органът за опазване на околната среда е бил длъжен да издаде оспорваните в главното производство разпореждания. Според преюдициалното запитване той е задължил Latvijas valsts meži да остави на място отсечените в горските открити пространства борове, чийто диаметър в най-дебелата им част надхвърля 25 cm, и да допълни понастоящем недостатъчното количеството мъртва дървесина, положена на тези пространства в приоритетния защитен биотоп на Европейския съюз 9010* „Западна тайга“.
69. Последното разпореждане разбирам в смисъл, че Latvijas valsts meži няма право да извозва мъртва дървесина, докато тя не бъде налична в достатъчно количество. Все пак не може да се приеме, че с това Органът за опазване на околната среда е целял да изиска изсичането на дърветата до достигане на определено количество мъртва дървесина. При това тълкуване изглежда, че разпореждането само преповтаря вече съществуващите задължения по подпараграф 11.2 от Постановление № 478 за въздържане от премахване на мъртва дървесина, когато няма достатъчно мъртва дървесина. Следователно не става въпрос за разпореждане за поправяне на вреди.
70. Така по същество се поставя въпросът дали компетентните органи са били длъжни да разпоредят на Latvijas valsts meži да остави на място отсечените в горските открити пространства борове, чийто диаметър в най-дебелата им част надхвърля 25 cm.
71. Запитващата юрисдикция поставя въпроса дали това разпореждане е било необходимо за предотвратяване на евентуално значително въздействие. Въпросът обаче се поставя само в случай че изсичането на дърветата е изисквало подходяща оценка на въздействието, която не е била извършена. Следователно основната последица от това разпореждане е, че Latvijas valsts meži не може да продължи мерките, приети в нарушение на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, като премахне незаконно отсечените дървета от гората.
72. От горното следва, че това разпореждане има за цел не поправяне на вредите или пряко предотвратяване на евентуално значително въздействие, а само предотвратяване на продължаването на нарушението на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията. Обстоятелството, че по този начин се ограничават неблагоприятните въздействия от това нарушение, е само страничен ефект.
73. Държавите членки и всички техни органи са длъжни да разпоредят преустановяване на нарушение на правото на Съюза и да приемат съответните мерки за транспониране въз основа на обвързващото действие на директивите съгласно член 288, трета алинея ДФЕС и на задължението за лоялно сътрудничество по член 4, параграф 3 ДЕС. Задължението за лоялно сътрудничество изисква по-специално държавите членки да вземат всички подходящи общи или специални мерки, необходими за гарантиране на изпълнението на задълженията, произтичащи от Договорите или от актовете на институциите на Съюза. Такова задължение носи не само държавата като такава, но също така всички нейни органи в рамките на правомощията си(39), т.е. включително и Органът за опазване на околната среда. Нещо повече, това задължение съществува дори за предприятия, които могат да се приемат за еманация на тази държава членка(40), какъвто, изглежда, е случаят с Latvijas valsts meži(41).
74. Във връзка с други оценки на въздействието върху околната среда Съдът е постановил, че може да се наложи отнемане на вече предоставено разрешение или спиране на действието му, за да се направи пропуснатата оценка(42). Предотвратяването на по-нататъшното осъществяване на дейност, която нарушава правото на Съюза, има същия характер.
75. Ето защо следва да се приеме, че органите на държава членка са длъжни — в рамките на правомощията си по член 288, трета алинея ДФЕС и член 4, параграф 3 ДЕС — да разпоредят прекратяване на мерките, приложени в нарушение на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията. В това отношение предприятие, което следва да се приеме за еманация на държавата членка, поначало е пряко задължено да прекрати такава мярка, без да е необходимо наличието на национална правна уредба или разпореждане на съответния орган.
76. Само в случай че Съдът желае да се произнесе не само относно преустановяването на нарушенията, но и относно реалното поправяне на вредите, следва да се отбележи, че принципът за лоялно сътрудничество също би бил от значение. Всъщност той също така задължава държавите членки да отстранят незаконосъобразните последици от нарушение на правото на Съюза(43) и да поправят вредите, причинени от нарушението(44).
77. Освен това, дори когато правен акт на Съюза, като например Директивата за местообитанията, не съдържа никаква конкретна разпоредба, която предвижда санкция за нарушението му, член 4, параграф 3 ДЕС задължава държавите членки да вземат всички мерки, подходящи да гарантират обхвата и ефективността на правото на Съюза(45). Това се отнася до мерки, и по-специално правила, които гарантират, че частноправните субекти спазват правото на Съюза. Макар че в тази връзка обикновено се обсъждат санкции(46), по аргумент за по-силното основание са необходими и правила, които да гарантират поправяне на всички вреди, причинени от нарушаването на правото на Съюза(47). Основната цел на съответната правна уредба не е санкционирането на частноправните субекти, а установяването или запазването на дадено положение. Освен това задължението за поправяне на вредите укрепва действието на съответните правила, тъй като създава стимул за избягване на нарушенията(48).
78. При защитата на териториите съгласно Директивата за местообитанията целта за достигане или запазване на определено положение е от особено значение, тъй като тези правила имат за цел да защитят общото природно наследство на Европейския съюз(49).
79. Поради това държавите членки трябва да приемат правила, които да позволяват налагане на задължение на частноправните субекти да поправят вредите, ако са засегнали територии от „Натура 2000“ в нарушение на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, както Съдът вече е посочвал(50). Отчасти съответните национални разпоредби вече могат да произтичат от транспонирането на Директивата за екологичната отговорност(51), но поради многобройните ограничения на този акт не може да се изключи, че ефективното транспониране на Директивата за местообитанията изисква приемането на по-широкообхватни разпоредби относно поправянето на вредите.
80. В настоящия случай обаче тези национални разпоредби не са релевантни, ако Latvijas valsts meži може да се приеме за еманация на латвийската държава и следователно е пряк носител на задълженията, произтичащи от Директивата за местообитанията(52).
V. Заключение
81. Поради това предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси по следния начин:
„1) Изсичането на дървета в защитена зона (за защита на горските местообитания), за да се осигури поддръжката на съществуващите съоръжения или създаването на нова инфраструктура в тази зона в съответствие със законовите изисквания за защита от горски пожари, представлява проект по смисъла на член 6, параграф 3, първо изречение от Директива 92/43/ЕИО за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна.
2) Предпазни мерки съгласно нормативни разпоредби за противопожарна защита или съгласно основани на тях планове за противопожарна защита могат да бъдат непосредствено свързани със или необходими за управлението на защитена зона по смисъла на член 6, параграф 3, първо изречение от Директива 92/43 само ако същевременно са част от необходимите консервационни мерки съгласно член 4, параграф 4 и член 6, параграф 1. За сметка на това предпазни мерки за противопожарна защита, които не отговарят на това изискване и които биха могли да окажат влияние от гледна точка на целите на съхраняването на територията, трябва да бъдат предмет на подходяща оценка на въздействието съгласно член 6, параграф 3, първо изречение.
3) Задължението за оценка на въздействието по член 6, параграф 3 от Директива 92/43 не съдържа никакво изключение за мерките, основани на националната правна уредба относно борбата с пожарите. Следователно такава правна уредба по принцип не освобождава от прилагането на изискванията на член 6, параграф 3.
4) Предпазни мерки за противопожарна защита, които биха могли да окажат значително влияние върху специална защитена зона, които не служат за справяне с настояща или непосредствено предстояща реална заплаха за по-важен защитен интерес и които също така не са установени като консервационни мерки по член 4, параграф 4 и член 6, параграф 1 от Директива 92/43, не могат да бъдат извършвани, преди да бъде завършена подходяща оценка на въздействието съгласно член 6, параграф 3. Държавите членки обаче трябва да гарантират, че такива мерки могат да бъдат оценени възможно най-бързо.
5) Органите на държавата членка са длъжни — в рамките на правомощията си по член 288, трета алинея ДФЕС и член 4, параграф 3 ДЕС — да разпоредят прекратяване на мерките, приложени в нарушение на член 6, параграф 3 от Директива 92/43. Предприятие, което следва да се приеме за еманация на държавата членка, поначало е пряко задължено да прекрати такава мярка, без да е необходимо наличието на национална правна уредба или разпореждане на съответния орган“.