SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima)
de 14 de marzo de 2014 (*)
«Competencia – Procedimiento administrativo – Decisión de solicitud de información – Necesidad de la información solicitada – Obligación de motivación – Proporcionalidad»
En el asunto T‑292/11,
Cemex S.A.B. de C.V., con domicilio social en Monterrey (México),
New Sunward Holding BV, con domicilio social en Ámsterdam (Países Bajos),
Cemex España, S.A., con domicilio social en Madrid,
Cemex Deutschland AG, con domicilio social en Ratingen (Alemania),
Cemex UK, con domicilio social en Egham (Reino Unido),
Cemex Czech Operations s.r.o., con domicilio social en Praga (República Checa),
Cemex France Gestion, con domicilio social en Rungis (Francia),
Cemex Austria AG, con domicilio social en Langenzersdorf (Austria),
representadas por el Sr. J. Folguera Crespo, las Sras. P. Vidal Martínez y H. González Durántez y el Sr. B. Martínez Corral, abogados,
partes demandantes,
contra
Comisión Europea, representada por el Sr. É. Gippini Fournier, la Sra. F. Castilla Contreras y el Sr. C. Hödlmayr, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. J. Rivas Andrés, abogado,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de anulación de la Decisión C(2011) 2360 final de la Comisión, de 30 de marzo de 2011, relativa a un procedimiento de conformidad con el artículo 18, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo (Asunto 39.520 – Cemento y productos relacionados con el cemento),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima),
integrado por el Sr. A. Dittrich, Presidente, y la Sra. I. Wiszniewska-Białecka y el Sr. M. Prek (Ponente), Jueces;
Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 6 de febrero de 2013;
dicta la siguiente
Sentencia
Hechos que dieron origen al litigio y procedimiento
1 Las demandantes en el marco del presente recurso son, por una parte, Cemex S.A.B. de C.V. (en lo sucesivo, «Cemex»), con domicilio social en México, y, por otra parte, sus filiales New Sunward Holding BV, Cemex España, S.A., Cemex Deutschland AG, Cemex UK, Cemex Czech Operations s.r.o., Cemex France Gestion y Cemex Austria AG.
2 En noviembre de 2008 y en septiembre de 2009, al amparo del artículo 20 del Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos [101 TFUE] y [102 TFUE] (DO 2003, L 1, p. 1), la Comisión de las Comunidades Europeas llevó a cabo varias inspecciones en los locales de ciertas sociedades del sector del cemento, entre ellos los de Cemex UK, Cemex Deutschland y Cemex España.
3 El 30 de septiembre de 2009, la Comisión remitió tanto a Cemex UK como a Cemex Deutschland una solicitud de información que incluía dos cuestionarios. El primer cuestionario se refería a documentos incautados en las inspecciones. En el segundo cuestionario anejo a la solicitud de información, la Comisión formulaba una lista inicial de 57 preguntas a Cemex UK y a Cemex Deutschland (en lo sucesivo, «preguntas iniciales» o «cuestionario inicial»).
4 El 9 y el 23 de octubre de 2009, respectivamente, Cemex UK y Cemex Deutschland solicitaron una ampliación del plazo para responder al cuestionario inicial. El 12 y el 27 de octubre de 2009, respectivamente, la Comisión les concedió una ampliación del plazo de 20 días laborables.
5 El 21 de octubre de 2009, la Comisión envió a Cemex UK y a Cemex Deutschland un correo electrónico que se presentaba como una aclaración del sentido de la octava pregunta del cuestionario inicial.
6 Los días 15 de octubre, 26 de noviembre y 14 de diciembre de 2010, la Comisión remitió a Cemex España varias solicitudes de información relativas a los documentos incautados en las inspecciones desarrolladas en sus locales y a la estructura de las demandantes.
7 Mediante escrito de 8 de noviembre de 2010, la Comisión informó a Cemex España de su intención de remitirle una decisión requiriéndole información en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 y le transmitió el borrador del cuestionario que pensaba adjuntar a dicha decisión.
8 El 16 de noviembre de 2010, Cemex España presentó sus observaciones sobre el borrador del cuestionario, impugnando la necesidad del mismo y solicitando que se le concediera un plazo de respuesta de seis meses como mínimo.
9 El 6 de diciembre de 2010, la Comisión informó a las demandantes de que había decidido, en virtud del artículo 11, apartado 6, del Reglamento nº 1/2003, incoar un procedimiento en su contra y contra otras siete empresas del sector del cemento, por sus presuntas infracciones del artículo 101 TFUE consistentes en «restricciones del flujo comercial en el Espacio Económico Europeo (EEE), incluyendo restricciones a las importaciones al EEE desde países fuera del EEE, reparto de mercados, coordinación de precios y prácticas anticompetitivas conexas en el mercado del cemento y productos relacionados» (en lo sucesivo, «decisión de incoación del procedimiento»).
10 El 30 de marzo de 2011, la Comisión adoptó la Decisión C(2011) 2360 final, relativa a un procedimiento de conformidad con el artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 (Asunto 39.520 – Cemento y productos relacionados con el cemento) (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
11 En la Decisión impugnada, la Comisión indicó que, de conformidad con el artículo 18 del Reglamento nº 1/2003, para la realización de las tareas que le asigna dicho Reglamento, ella podía solicitar a las empresas y asociaciones de empresas, mediante una decisión o una simple solicitud, que le facilitasen toda la información que estimara necesaria (considerando 3 de la Decisión impugnada). Tras recordar que había informado a Cemex España y a sus filiales situadas en la Unión Europea de su intención de adoptar una decisión conforme al artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 y que dichas empresas habían podido formular sus observaciones sobre el proyecto de cuestionario (considerandos 4 y 5 de la Decisión impugnada), la Comisión solicitó a Cemex, mediante decisión, que respondiera al cuestionario del anexo I de la Decisión, que constaba de 94 páginas y contenía once series de preguntas (considerando 6 de la Decisión impugnada).
12 La Comisión recordó igualmente la descripción de las presuntas infracciones, que figura en el apartado 9 supra (considerando 2 de la Decisión impugnada).
13 Tras hacer referencia a la naturaleza y a la cantidad de la información solicitada y a la gravedad de las potenciales infracciones de las normas sobre competencia, la Comisión estimó que procedía conceder a Cemex un plazo de respuesta de doce semanas para las diez primeras series de preguntas y de dos semanas para la undécima, relativa a los «Contactos y reuniones» (considerando 8 de la Decisión impugnada).
14 El artículo 1 de la parte dispositiva de la Decisión impugnada expone lo siguiente:
«[Cemex], junto con todas las filiales de la UE directa o indirectamente controladas por ésta, deberá facilitar la información especificada en el Anexo I de la presente Decisión en la forma solicitada en los Anexos II y III de la presente Decisión en el plazo de doce semanas para responder a las preguntas nº 1 a 10 y de dos semanas para responder a la pregunta nº 11 a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión. Todos los Anexos forman parte integrante de la presente Decisión.»
15 El artículo 2 de la parte dispositiva de la Decisión impugnada precisa que «el destinatario de la presente Decisión es [Cemex] junto con todas las filiales de la UE directa o indirectamente controladas por ésta». La dirección de notificación que figura en el artículo 2 de la parte dispositiva es la de Cemex España.
16 El 14 de abril de 2011, Cemex solicitó una prórroga de dos semanas para responder a la undécima serie de preguntas. Mediante correo electrónico de 15 de abril de 2011, la Comisión denegó esta solicitud.
17 Ese mismo día, Cemex solicitó a la Comisión que le notificase las versiones oficiales de los anexos I y II de la Decisión impugnada en alemán, francés, neerlandés y checo. La Comisión no accedió a lo solicitado.
18 El 18 de abril de 2011, la Comisión recibió la respuesta a la undécima serie de preguntas.
19 El 11 de mayo de 2011 se solicitó una prórroga de 20 semanas del plazo de respuesta a las diez primeras series de preguntas. El 19 de mayo de 2011, la Comisión denegó esta solicitud, al tiempo que subrayaba que no impondría sanciones inmediatas si Cemex aportaba la mayoría de la información dentro del plazo establecido y, presentando una justificación previa, completaba las respuestas en un plazo razonable.
20 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 9 de junio de 2011, las demandantes interpusieron el presente recurso, que tiene por objeto la anulación de la Decisión impugnada.
21 Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal el 17 de junio de 2011, las demandantes presentaron una demanda de medidas provisionales en la que solicitaban al Presidente del Tribunal que suspendiera la ejecución de la Decisión impugnada.
22 Mediante escrito de 23 de junio de 2011, la Comisión informó a Cemex de que otorgaría cinco semanas adicionales para responder a las diez primeras series de preguntas, es decir, hasta el 2 de agosto de 2011.
23 Mediante auto de 29 de julio de 2011, Cemex y otros/Comisión (T‑292/11 R, no publicado en la Recopilación), el Presidente del Tribunal desestimó la demanda de medidas provisionales.
24 El 2 de agosto de 2011, Cemex entregó su respuesta a las diez primeras series de preguntas, pero formulando una reserva sobre la cuestión de si dicha respuesta era completa. El 18 de noviembre de 2011, Cemex informó a la Comisión de la existencia de algunos errores en su respuesta, y el 24 de noviembre de 2011 le remitió una nueva versión de la misma.
25 El 25 de noviembre de 2012, la Comisión adoptó contra Cemex una decisión relativa a un procedimiento de aplicación del artículo 24, apartado 1, letra d), del Reglamento nº 1/2003.
26 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Séptima) decidió abrir la fase oral del procedimiento y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 64 del Reglamento de Procedimiento, instó a la Comisión a que presentase determinados documentos, a lo que la Comisión dio cumplimiento dentro del plazo señalado.
27 En la vista de 6 de febrero de 2013 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas orales del Tribunal.
Pretensiones de las partes
28 Las demandantes solicitan al Tribunal que:
– Anule la Decisión impugnada.
– Condene en costas a la Comisión.
29 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a las demandantes.
Fundamentos de Derecho
30 En apoyo de su recurso, las demandantes invocan seis motivos, en los que alegan, respectivamente, una infracción del artículo 18 del Reglamento nº 1/2003, por haber sobrepasado la Comisión las facultades que le confiere dicho artículo (primer motivo) y porque la información solicitada no es necesaria en el sentido del artículo 18, apartado 1, de dicho Reglamento (segundo motivo), una violación de los principios de proporcionalidad y de buena administración (tercer motivo), una insuficiencia de motivación (cuarto motivo), una violación del principio de seguridad jurídica (quinto motivo), y una infracción del artículo 3 del Reglamento nº 1 del Consejo, de 15 de abril de 1958, por el que se fija el régimen lingüístico de la Comunidad Económica Europea (DO 1958, 17, p. 385; EE 01/01, p. 8), al haberse negado la Comisión a remitir la Decisión impugnada a cada demandante en su lengua (sexto motivo).
Sobre el cuarto motivo, basado en una insuficiencia de motivación
31 Las demandantes estiman que, en virtud de su obligación de motivación, la Comisión estaba obligada a poner claramente de manifiesto la relación entre la información solicitada y los hechos concretos investigados, mencionando los indicios que le habían llevado a presumir que la información solicitada estaba relacionada con la investigación y que ésta era necesaria para analizar las prácticas supuestamente restrictivas de la competencia que se investigaban. A su juicio, la excepcional cantidad de información solicitada justificaba que la Comisión atribuyese especial importancia a la motivación de la Decisión impugnada. Las demandantes consideran que, tratándose de una información que la Comisión solicita por primera vez, la Decisión impugnada está insuficientemente motivada, lo que les impide apreciar la proporcionalidad y la necesidad de dicha información.
32 La Comisión sostiene que la Decisión impugnada contiene una motivación jurídicamente suficiente.
33 El deber de motivar una decisión individual tiene la finalidad de permitir al juez ejercer su control sobre la legalidad de ésta y de proporcionar al interesado una indicación suficiente sobre si la decisión está bien fundada o si eventualmente adolece de algún vicio que permita impugnar su validez, precisándose que el alcance de esta obligación depende de la naturaleza del acto de que se trate y del contexto en el que se haya adoptado, así como del conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de octubre de 1984, Rijksuniversiteit te Groningen, 185/83, Rec. p. 3623, apartado 38; sentencias del Tribunal General de 15 de junio de 2005, Corsica Ferries France/Comisión, T‑349/03, Rec. p. II‑2197, apartados 62 y 63, y de 12 de julio de 2007, CB/Comisión, T‑266/03, no publicada en la Recopilación, apartado 35).
34 De acuerdo con una jurisprudencia reiterada, los elementos esenciales de la motivación de una decisión de solicitud de información están definidos en el artículo 18, apartado 3, del propio Reglamento nº 1/2003 (véase la sentencia del Tribunal de 22 de marzo de 2012, Slovak Telekom/Comisión, T‑458/09 y T‑171/10, apartados 76 y 77, y la jurisprudencia citada).
35 El artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 establece que la Comisión «indicará la base jurídica y el objeto de su requerimiento, especificará la información requerida y fijará el plazo en que habrá de facilitarse». El artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 precisa, además, que la Comisión «hará referencia asimismo a las sanciones previstas en el artículo 23», que «indicará o impondrá las sanciones previstas en el artículo 24», y que «también les informará de su derecho a recurrir contra la decisión ante el Tribunal de Justicia […]».
36 Esta delimitación de la obligación de motivación se debe al carácter de medida de investigación de las decisiones de solicitud de información.
37 En efecto, hay que tener presente que el procedimiento administrativo con arreglo al Reglamento nº 1/2003, que tramita la Comisión, se subdivide en dos fases distintas y sucesivas, cada una de las cuales tiene una lógica interna propia, a saber, una fase de investigación preliminar, por un lado, y una fase contradictoria, por otro. La fase de investigación preliminar, durante la que la Comisión ejerce las facultades de investigación previstas por el Reglamento nº 1/2003 y que se extiende hasta el pliego de cargos, está destinada a permitir que la Comisión reúna todos los elementos pertinentes que confirmen o no la existencia de una infracción de las reglas sobre la competencia y adopte una primera postura sobre la orientación y la continuación que proceda dar al procedimiento. En cambio, la fase contradictoria, que se extiende desde la notificación del pliego de cargos hasta la adopción de la decisión final, debe permitir que la Comisión se pronuncie definitivamente sobre la infracción imputada (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 8 de julio de 2008, AC‑Treuhand/Comisión, T‑99/04, Rec. p. II‑1501, apartado 47).
38 Por un lado, en lo que se refiere a la fase de investigación preliminar, es preciso señalar que dicha fase tiene como punto de partida la fecha en que la Comisión, en el ejercicio de las facultades que le confieren los artículos 18 y 20 del Reglamento nº 1/2003, adopta medidas que implican la imputación de una infracción y conllevan repercusiones importantes sobre la situación de las empresas sospechosas. Por otro lado, sólo al comienzo de la fase contradictoria administrativa la empresa afectada es informada mediante el pliego de cargos de todos los elementos esenciales en los que se apoya la Comisión en esta fase del procedimiento, y disfruta del derecho de acceso al expediente para garantizar el ejercicio efectivo de su derecho de defensa. Por consiguiente, la empresa afectada sólo puede hacer valer plenamente su derecho de defensa después del envío del pliego de cargos. En efecto, si ese derecho se extendiera al período anterior al envío del pliego de cargos se vería comprometida la eficacia de la investigación de la Comisión, dado que, ya durante la fase de la investigación preliminar, la empresa afectada estaría en condiciones de identificar las informaciones que ya son conocidas por la Comisión y, en consecuencia, las que pueden aún serle ocultadas (véase, en este sentido, la sentencia AC‑Treuhand/Comisión, citada en el apartado 37 supra, apartado 48, y la jurisprudencia citada).
39 Sin embargo, las medidas de investigación adoptadas por la Comisión durante la fase de investigación preliminar, en especial las medidas de verificación y las solicitudes de información, implican por su naturaleza la imputación de una infracción y pueden producir repercusiones importantes sobre la situación de las empresas sospechosas. En consecuencia, debe evitarse que el derecho de defensa pueda quedar irremediablemente comprometido durante esa fase del procedimiento administrativo ya que las medidas de investigación practicadas pueden tener un carácter determinante para la constitución de pruebas del carácter ilegal de conductas de las empresas susceptibles de generar la responsabilidad de éstas (véanse, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de septiembre de 1989, Hoechst/Comisión, 46/87 y 227/88, Rec. p. 2859, apartado 15, y la sentencia AC‑Treuhand/Comisión, citada en el apartado 37 supra, apartados 50 y 51).
40 En este contexto, debe recordarse que la obligación que el artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 impone a la Comisión de indicar la base jurídica y el objeto de la solicitud de información constituye una exigencia fundamental, no sólo para poner de manifiesto el carácter justificado de la información solicitada a las empresas afectadas, sino también para que éstas estén en condiciones de comprender el alcance de su deber de colaboración, preservando al mismo tiempo su derecho de defensa. De ello se deduce que la Comisión sólo puede requerir la comunicación de informaciones que puedan permitirle verificar las presunciones de infracción que justifican la investigación y que se indican en la solicitud de información (véanse, en este sentido y por analogía, las sentencias del Tribunal de 12 de diciembre de 1991, SEP/Comisión, T‑39/90, Rec. p. II‑1497, apartado 25, y de 8 de marzo de 1995, Société Générale/Comisión, T‑34/93, Rec. p. II‑545, apartado 40).
41 Tal como subrayó el Abogado General Jacobs en el punto 30 de sus conclusiones presentadas en el asunto sobre el que recayó la sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de mayo de 1994, SEP/Comisión (C‑36/92 P, Rec. pp. I‑1911 y ss., especialmente p. I‑1914), la obligación de indicar el objeto de la solicitud de información significa «evidentemente que [la Comisión] debe identificar la supuesta infracción de las normas sobre la competencia», «[l]a necesidad de la información debe ser estimada en relación con el objeto mencionado en la solicitud de información» y «[d]icho objeto debe indicarse con suficiente precisión, sin lo cual resultaría imposible determinar si la información es necesaria y el Tribunal de Justicia no podría desempeñar sus tareas de control».
42 De reiterada jurisprudencia también se desprende que la Comisión no está obligada a comunicar al destinatario de tal decisión todas las informaciones de que dispone acerca de supuestas infracciones, ni a efectuar una calificación jurídica rigurosa de dichas infracciones, pero que debe indicar con claridad las presunciones que pretende comprobar (sentencias Société Générale/Comisión, citada en el apartado 40 supra, apartados 62 y 63, y Slovak Telekom/Comisión, citada en el apartado 34 supra, apartado 77).
43 Sin embargo, no puede exigirse a la Comisión que, en la fase de investigación preliminar, indique, aparte de las presunciones de infracción que pretende comprobar, los indicios, es decir, los elementos que le llevan a contemplar la hipótesis de una infracción del artículo 101 TFUE. En efecto, tal obligación comprometería el equilibrio que la jurisprudencia establece entre la preservación de la eficacia de la investigación y la preservación del derecho de defensa de la empresa de que se trate.
44 En el caso de autos, en la Decisión impugnada se indica claramente que ésta fue adoptada sobre la base del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 y que las prácticas objeto de investigación podrían constituir una infracción del artículo 101 TFUE. Sus considerandos 10 y 11 se refieren expresamente a las sanciones y al derecho de recurso contemplados en el apartado 35 supra.
45 Por tanto, el carácter suficientemente motivado o no de la Decisión impugnada depende exclusivamente de si las presunciones de infracción que la Comisión pretende comprobar están precisadas con suficiente claridad.
46 La motivación de la Decisión impugnada por lo que atañe a este aspecto está constituida por la mención que se hace en el considerando 2 de la Decisión impugnada según la cual «[l]as presuntas infracciones revisten la forma de restricciones de los flujos comerciales en el Espacio Económico Europeo (EEE), incluidas las restricciones a las importaciones en el EEE procedentes de países de fuera del EEE, reparto de mercados, coordinación de precios y prácticas anticompetitivas conexas en el mercado del cemento y productos relacionados».
47 Asimismo, la Decisión impugnada se remite explícitamente a la decisión de incoación del procedimiento mencionada en el apartado 9 supra, que contiene información suplementaria sobre el alcance geográfico de las presunciones de infracción y sobre el tipo de productos afectados.
48 El Tribunal señala que la motivación de la Decisión impugnada está formulada en términos muy generales, que convendría haber precisado, y es, por tanto, criticable desde este punto de vista. Sin embargo, puede considerarse que la referencia a las restricciones a las importaciones en el Espacio Económico Europeo (EEE), al reparto de mercados y a la coordinación de precios en el mercado del cemento y productos relacionados, puesta en relación con la decisión de incoación del procedimiento, equivale al grado mínimo de claridad que permite concluir que se cumple lo establecido en el artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003.
49 De lo anterior debe deducirse que la Decisión impugnada está suficientemente motivada en Derecho.
50 Esta conclusión no queda desvirtuada por la crítica de las demandantes relativa a la falta de motivación por lo que atañe a la necesidad de la información solicitada, ya que la Comisión no está obligada, en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003, a proporcionar una motivación específica sobre este aspecto. En efecto, a través de la indicación de las presunciones de infracción la empresa afectada puede apreciar la necesidad de la información solicitada y, en su caso, impugnar la decisión de solicitud de información ante el Tribunal.
51 Asimismo, por las razones expuestas en el apartado 38 supra, las demandantes no pueden reprochar a la Comisión que, en esa fase del procedimiento, no haya incluido en la Decisión impugnada los indicios en los que se basaba para considerar que la información solicitada era necesaria para comprobar las presunciones de infracción.
52 Procede, por tanto, desestimar el cuarto motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en una infracción del artículo 18 del Reglamento nº 1/2003 en lo que respecta al carácter innecesario de la información solicitada
53 Las demandantes sostienen que el artículo 18, apartado 1, del Reglamento nº 1/2003 fue infringido en la medida en que la Comisión exigió la presentación de información que no era necesaria, en el sentido de dicha disposición. Alegan que, en virtud del requisito de necesidad, es preciso que de la propia solicitud de información se deduzca con absoluta certeza la existencia de una relación entre los hechos concretos que se investigan y la solicitud de información, y que la información solicitada ayude a clarificar tales hechos. Según las demandantes, en el caso de autos, pese a la insuficiencia de motivación de la Decisión impugnada en cuanto a las presuntas infracciones, cabe concluir que algunas de las informaciones solicitadas no satisfacen ese requisito.
54 La Comisión solicita que se desestime el presente motivo.
55 Tal como ya se ha subrayado en el apartado 40 supra, la Comisión sólo puede requerir la comunicación de informaciones que puedan permitirle verificar las presunciones de infracción que justifican la investigación y que se indican en la solicitud de información (véanse, en este sentido y por analogía, las sentencias de 12 de diciembre de 1991, SEP/Comisión, citada en el apartado 40 supra, apartado 25, y Société Générale/Comisión, citada en el apartado 40 supra, apartado 40).
56 Habida cuenta de las amplias facultades de investigación y de verificación de la Comisión, corresponde a esta última determinar la necesidad de la información que solicita a las empresas implicadas (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 18 de mayo de 1982, AM & S Europe/Comisión, 155/79, Rec. p. 1575, apartado 17, y de 18 de octubre de 1989, Orkem/Comisión, 374/87, Rec. p. 3283, apartado 15). Por lo que respecta al control que el Tribunal ejerce sobre esta apreciación de la Comisión, debe recordarse que, según la jurisprudencia, el concepto de «información necesaria» debe interpretarse en función de las finalidades para las que se otorgaron a la Comisión las facultades de investigación de que se trata. Por tanto, se satisface la exigencia de correlación entre la solicitud de información y la presunta infracción desde el momento en que, en esta fase del procedimiento, puede considerarse legítimamente que dicha solicitud guarda relación con la presunta infracción, en el sentido de que la Comisión pueda suponer razonablemente que el documento le ayudará a determinar si tuvo lugar la supuesta infracción (sentencias de 12 de diciembre de 1991, SEP/Comisión, citada en el apartado 40 supra, apartado 29, y Slovak Telekom/Comisión, citada en el apartado 34 supra, apartado 42).
57 Las demandantes invocan, en esencia, cuatro imputaciones basadas, la primera de ellas, en la circunstancia de que parte de la información solicitada ya estaba en posesión de la Comisión, la segunda, en el carácter no adecuado ni indispensable de la información adicional solicitada, la tercera, en el carácter público de parte de la información solicitada, y la cuarta, en un falta de vínculo o de correlación con las presunciones de infracción.
Sobre la imputación basada en que la Comisión ya estaba en posesión de parte de la información solicitada con anterioridad a la Decisión impugnada
58 En el marco de su primera imputación, las demandantes recuerdan que una gran parte de la información requerida ya se encuentra en poder de la Comisión y que, por tanto, esa información no puede considerarse necesaria.
59 El Tribunal señala que en el considerando 6 de la Decisión impugnada se precisa que «[el cuestionario] toma en consideración en la medida de lo necesario, las respuestas a las cartas mencionadas en el [considerando] 4 de la presente Decisión y […] las observaciones presentadas por las empresas investigadas en el transcurso de la investigación». El considerando 6 indica también que «[p]arte de la información solicitada ha sido previamente requerida a [Cemex UK] y a [Cemex Deutschland] mediante solicitudes de información conforme al artículo 18, apartado 2, pero [que] se vuelve a solicitar […] para recibir una respuesta completa, coherente y consolidada». Asimismo, añade que, «[a]demás, el Anexo I solicita información adicional que es igualmente necesaria para evaluar la compatibilidad de las prácticas investigadas con las normas de competencia de la UE con pleno conocimiento de los hechos y en su contexto económico adecuado».
60 De todo lo anterior se desprende que la Comisión formula esencialmente dos justificaciones en apoyo de su solicitud de información: por una parte, la voluntad de «recibir una respuesta completa, coherente y consolidada» y, por otra parte, la búsqueda de información adicional con respecto a la proporcionada anteriormente.
61 Por lo que respecta a la primera justificación formulada por la Comisión, es preciso señalar que efectivamente parece que la Decisión impugnada fue adoptada, al menos en parte, para obtener, en particular, de Cemex una versión consolidada de las anteriores respuestas proporcionadas por algunas de sus filiales.
62 Por una parte, debe observarse que las preguntas 1A, 1Ei), 1Eii), 1Eiii), 1F, 2 a 5, 9A, 9B y 10 del anexo I de la Decisión impugnada tienen, respectivamente, un objeto próximo al de las preguntas iniciales 8, 31, 39, 10, 18, 17, 28, al de la pregunta 40, letras a) y b), y al de la pregunta 7 dirigidas a Cemex UK y a Cemex Deutschland.
63 Por otra parte, si bien la Comisión aporta como anexo al escrito de contestación a la demanda una lista de respuestas erróneas de Cemex UK y de Cemex Deutschland (anexo B.3), los errores e imprecisiones que figuran en ellas son inherentes a solicitudes de información de la amplitud del cuestionario inicial. Si bien corresponde a las demandantes clarificarlos cuando la Comisión lo solicite, tales errores e imprecisiones no pueden, sin embargo, justificar que la Comisión vuelva a solicitar toda la información anteriormente proporcionada.
64 A este respecto, debe señalarse que, como la Comisión admitió en la vista, las diez primeras preguntas del cuestionario contenido en el anexo I de la Decisión impugnada son idénticas a las que figuran como anexo de las decisiones dirigidas a las otras siete empresas afectadas por el procedimiento mencionado en el apartado 9 supra. De ello sólo puede deducirse que la Comisión no procedió a una individualización de las preguntas dirigidas a cada una de las empresas afectadas, en función del grado de precisión y de la calidad de las respuestas anteriores.
65 Por tanto, podría considerarse que la Decisión impugnada tiene, al menos en parte, como objetivo obtener una versión consolidada de la información anteriormente proporcionada. Esta impresión se ve reforzada por el carácter excesivamente preciso de las prescripciones del cuestionario relativas a la forma como deben presentarse las respuestas. Por consiguiente, existe innegablemente una voluntad de la Comisión de obtener las respuestas en un formato que permita comparar más fácilmente los datos recabados de las empresas afectadas.
66 Sin embargo, ha de recordarse que el Tribunal, en su sentencia de 30 de septiembre de 2003, Atlantic Container Line y otros/Comisión (T‑191/98, T‑212/98 a T‑214/98, Rec. p. II‑3275), apartado 425, subrayó que las solicitudes de información que tienen por objeto obtener información sobre un documento que ya está en posesión de la Comisión no pueden considerarse justificadas por las necesidades de la investigación.
67 Asimismo, es preciso subrayar que, para que una decisión de solicitud de información respete el principio de proporcionalidad, no basta que la información solicitada esté vinculada al objeto de la investigación. También es necesario que la obligación impuesta a una empresa de facilitar una información no represente para ésta una carga desproporcionada en relación con las necesidades de la investigación (sentencias Atlantic Container Line y otros/Comisión, citada en el apartado 66 supra, apartado 418, y Slovak Telekom/Comisión, citada en el apartado 34 supra, apartado 81).
68 De lo anterior debe deducirse que una decisión que obliga al destinatario a facilitar de nuevo información anteriormente solicitada basándose en que sólo una parte de ella es, en opinión de la Comisión, incorrecta podría representar una carga desmesurada en relación con las necesidades de la investigación y, por tanto, no sería conforme ni con el principio de proporcionalidad ni con el requisito de necesidad. En efecto, en ese caso, la Comisión puede delimitar con precisión la información que considera que debe ser corregida por la empresa de que se trate.
69 Asimismo, la búsqueda de un tratamiento más fácil de las respuestas dadas por las empresas no puede justificar que se obligue a dichas empresas a facilitar en un nuevo formato información que ya está en posesión de la Comisión. Si bien las empresas tienen una obligación de colaboración activa, que implica que éstas deben poner a disposición de la Comisión todos los elementos de información relativos al objeto de la investigación (sentencias Orkem/Comisión, citada en el apartado 56 supra, apartado 27, y Société Générale/Comisión, citada en el apartado 40 supra, apartado 72), esta obligación de colaboración activa no puede conllevar la exigencia de que se presente en cierto formato información que ya está en posesión de la Comisión.
70 Por tanto, en las circunstancias del caso de autos, debe comprobarse el fundamento de la segunda justificación formulada por la Comisión, basada en la necesidad de obtener información adicional.
71 A la luz de la jurisprudencia citada en los apartados 55 y 56 supra, debe considerarse que una decisión de la Comisión que solicita que se aporte información más precisa que la ya facilitada hasta entonces está justificada por las necesidades de la investigación. En efecto, la búsqueda de todos los elementos pertinentes para confirmar o desmentir la existencia de una infracción de las normas sobre competencia puede implicar que la Comisión solicite a las empresas que precisen o detallen determinada información de carácter factual que le fue precedentemente transmitida.
72 A este respecto, procede señalar que algunas preguntas atañen a información no solicitada en las solicitudes de información anteriores. Esto es lo que ocurre con las series de preguntas 1B, 1C, 1G, 6A, 6B, 7, 8A, 8B, 8C, 9C y 11.
73 Asimismo, por lo que respecta a las preguntas 1A, 1Ei), 1Eii), 1Eiii), 1F, 2 a 5, 9A, 9B y 10 del anexo I de la Decisión impugnada, debe señalarse que, en realidad, implican la presentación de información adicional con respecto a la facilitada en virtud de las solicitudes de información anteriores, en la medida en que tienen un grado de detalle superior, debido a la modificación de su ámbito de aplicación o al añadido de variables adicionales.
74 Por tanto, procede concluir que el hecho de que el cuestionario que constituye el anexo I de la Decisión impugnada tenga por objeto obtener o bien nueva información, o bien información más detallada, puede justificar la necesidad de la información solicitada.
75 En consecuencia, debe desestimarse la presente imputación.
Sobre la imputación que cuestiona la necesidad de la información adicional solicitada por la Decisión impugnada
76 Según las demandantes, la Comisión no demostró la necesidad del grado de detalle adicional del cuestionario incluido en el anexo I de la Decisión impugnada con respecto a los cuestionarios anteriores. Las actoras se refieren, en particular, al hecho de que el cuestionario atañe explícitamente a las transacciones relativas al clínker y al CEM I a granel, mientras que los cuestionarios anteriores sólo atañían a las ventas de cemento. Las demandantes dan también varios ejemplos de preguntas con un grado de detalle que consideran indebido.
77 En el apartado 71 supra se ha explicado que las necesidades de la investigación pueden justificar que la Comisión solicite a las empresas que precisen o detallen determinada información de carácter factual que le fue precedentemente transmitida.
78 Asimismo, debe tenerse en cuenta la gran complejidad técnica del sector económico afectado por la investigación, ya que tal complejidad hace aún más comprensible la utilización de un segundo cuestionario dirigido a ajustar y precisar la información que ya estaba en posesión de la Comisión.
79 En estas circunstancias, el Tribunal estima que el elevado grado de detalle de las preguntas criticado por las demandantes debe considerarse necesario para el examen de las presunciones de infracción contempladas en la Decisión impugnada.
Sobre la imputación basada en el carácter público de parte de la información solicitada
80 En el marco de la tercera imputación, las demandantes ponen, en esencia, en entredicho, la necesidad de las preguntas que requieren la presentación de información que la Comisión habría podido obtener por sí misma. Esta imputación tiene por objeto las preguntas que, según las demandantes, obligan a Cemex a identificar los grupos de empresas a los que pertenecen sus clientes, a facilitar la dirección completa y los códigos postales de todos los lugares de entrega de cemento, clínker y CEM I a granel comercializados por Cemex, así como de las instalaciones de suministro de los productos comprados por esta sociedad y, finalmente, a facilitar una listado de códigos postales agrupados por regiones de cada país.
81 El Tribunal considera que la presente imputación tampoco puede acogerse.
82 En primer lugar, por lo que atañe a la alegación basada en que la pregunta 1A, puntos N y O, la pregunta 1B, punto D, la pregunta 1Ei), punto D, la pregunta 3, punto D, y la pregunta 4, puntos N y O, obligan a las demandantes a identificar los grupos de empresas de los que forman parte o con los que tienen algún vínculo todos sus clientes y proveedores, procede subrayar que únicamente obligan a Cemex a precisar si la empresa afectada por dichas preguntas pertenece a alguno de los grupos cementeros objeto de la investigación de la Comisión y no, como parece implicar la presente imputación, a identificar todos los grupos de empresas a los que pertenecen sus clientes. Por tanto, se trata de una información totalmente pertinente a la luz de la investigación efectuada por la Comisión y que puede razonablemente considerarse que se encuentra en posesión de Cemex. Además, en las antedichas preguntas se subraya expresamente lo siguiente: «Si esta información no está registrada en el sistema informático de su empresa ni se utiliza en su empresa, indíquese “desconocido” (código: UNK).»
83 Por tanto, no puede acogerse esta alegación.
84 En segundo lugar, por lo que respecta a la crítica basada en que la pregunta 1A, punto S, la pregunta 1B, punto K, la pregunta 1Ei), punto N, la pregunta 1Eii), punto L, la pregunta 3, punto R, y la pregunta 4, punto S, obligan a comunicar la dirección completa de los lugares de entrega y de las instalaciones de suministro, así como los códigos postales correspondientes, sucede lo mismo en la medida en que tal información constituye el complemento lógico de información que sólo Cemex posee.
85 En tercer lugar, por lo que atañe a la crítica basada en que la pregunta 9A obliga a Cemex a elaborar un listado de todos los códigos postales integrados en las distintas regiones de cada país afectado, debe señalarse que el objeto de dicha pregunta es permitir a la Comisión comprender cómo Cemex delimita sus diferentes zonas geográficas a efectos de su política de precios. Por consiguiente, no puede considerarse que tal información tenga carácter público.
Sobre la imputación basada en que parte de la información no guarda relación con las presunciones de infracción que figuran en la Decisión impugnada
86 En el marco de su cuarta imputación, las demandantes ponen en entredicho la necesidad de la información relativa a un ámbito geográfico más amplio que el mercado definido en la Decisión impugnada, a empresas y productos no cubiertos por la investigación y a operaciones «intragrupo» que no están comprendidas dentro del ámbito de aplicación del artículo 101 TFUE.
87 En primer lugar, por lo que respecta a la crítica de las demandantes basada en que las preguntas 1A, 1B, 3 y 4 imponen el mismo grado de detalle por lo que atañe a las operaciones «intragrupo» que por lo que se refiere a las transacciones con empresas terceras, aunque tales transacciones no están comprendidas dentro del ámbito de aplicación del artículo 101 TFUE, el Tribunal considera que la justificación dada por la Comisión en sus escritos, a saber, que los datos relativos a esas operaciones permiten disponer de un punto de comparación entre el comportamiento de una empresa respecto a sus propias filiales y respecto a sus competidores, puede demostrar la necesidad de esa información.
88 En segundo lugar, en lo que atañe a la alegación de que la pregunta 1F obliga a Cemex a comunicar sus participaciones minoritarias en empresas ajenas al mercado del cemento, el Tribunal señala que los ejemplos puestos por las demandantes se refieren a empresas cuya actividad es pertinente por lo que respecta a la producción o la utilización de los diferentes tipos de cemento. Por tanto, puede considerarse que tal pregunta, en la medida en que parece tener por objeto identificar las empresas en las que podría existir una participación cruzada de los diferentes grupos cementeros objeto de la investigación, cumple el requisito de necesidad.
89 En tercer lugar, por lo que respecta a la crítica basada en que la información solicitada cubre un ámbito geográfico más amplio que el definido por la Comisión, las demandantes cuestionan la obligación de facilitar información sobre transacciones referentes a Dinamarca y Grecia, ya que esos países no se mencionan en la decisión de incoación del procedimiento.
90 A este respecto, basta recordar que las presunciones de infracción definidas en la Decisión impugnada se refieren a posibles prácticas contrarias a la competencia en el EEE y que la lista de los mercados geográficos que figura en la decisión de incoación del procedimiento sólo tiene carácter ilustrativo.
91 Las demandantes también sostienen que, en virtud de las preguntas 1A, 3 y 4, están obligadas a facilitar información sobre transacciones entre países que no pertenecen al EEE, es decir, transacciones en las que ni el país de origen ni el país de destino pertenecen al EEE. Adjuntan a su escrito de réplica una lista de transacciones de este tipo que han tenido que transmitir.
92 Es cierto que puede parecer cuando menos dudoso que quepa considerar que la información relativa a transacciones entre países fuera del EEE tenga una correlación suficiente con las presunciones de infracción contempladas en la Decisión impugnada de modo que pueda considerarse necesaria en el sentido del artículo 18, apartado 1, del Reglamento nº 1/2003.
93 Sin embargo, es preciso observar que la Comisión señala fundadamente que las preguntas 1A, 3 y 4 tienen en común que atañen a un país de referencia, que se define como uno de doce Estados miembros de la Unión. De este modo, en el marco de su respuesta a la pregunta 1A, Cemex estaba obligada a facilitar información sobre sus ventas interiores en cada uno de los países de referencia, en virtud de la pregunta 3, sobre sus importaciones con destino a los países de referencia y, en el marco de la pregunta 4, sobre las exportaciones procedentes de esos países de referencia. De ello se deriva que dichas preguntas no tenían por objeto obtener información sobre transacciones entre países que no pertenecen al EEE.
94 Para demostrar que las preguntas 1A, 3 y 4 tenían, en la práctica, una amplitud superior a lo que puede deducirse de su tenor, las demandantes alegan que su alcance debe apreciarse a la luz de la definición de los términos y expresiones que utilizan. A este respecto, las demandantes señalan que dichas preguntas usan los conceptos de «comprador» y de «vendedor», que se basan en la dirección de facturación, en lugar de los conceptos de «país de la instalación de suministro», de «país de entrega» y de «país de destino del comprador» y deducen de ello que están obligadas a mencionar una transacción, siempre que una de las direcciones de facturación pertenezca a uno de los doce países de referencia que figuran en esas preguntas, cualquiera que sea el origen o el destino de los productos objeto de las transacciones de que se trate.
95 A este respecto, el Tribunal señala que si bien la referencia a la dirección de facturación en las antedichas definiciones podía efectivamente dar lugar a una cierta ambigüedad por lo que respecta a la amplitud de la información solicitada en virtud de las preguntas 1A, 3 y 4, la interpretación realizada por las demandantes tampoco era evidente por sí misma. Por tanto, Cemex podía tratar de obtener una clarificación de la Comisión acerca del alcance exacto de esas preguntas.
96 En estas circunstancias, el Tribunal estima que también procede desestimar la presente imputación y, por consiguiente, el segundo motivo en su totalidad.
Sobre el primer motivo, basado en una infracción del artículo 18 del Reglamento nº 1/2003 en lo que respecta a la naturaleza de la información solicitada
97 Las demandantes sostienen que la Comisión ha sobrepasado las facultades que le confiere el artículo 18 del Reglamento nº 1/2003 al adoptar la Decisión impugnada. A pesar de que la Comisión sólo tiene derecho a solicitarles que le faciliten la información que tengan en su poder, les ha exigido que procesen y organicen la información solicitada, tarea que incumbe a la Comisión. En este marco, las demandantes reprochan a la Comisión que les haya obligado a realizar estimaciones y a construir escenarios comerciales hipotéticos (primera imputación), que les haya solicitado información que no se encontraba en su poder (segunda imputación), que haya exigido en un formato diferente información facilitada anteriormente (tercera imputación), que haya exigido que se le aporte y se le presente en cierto formato información pública, pero que no se encontraba en sus sistemas informáticos (cuarta imputación), y, finalmente, que les haya obligado a efectuar labores de cálculo, procesamiento y codificación de datos (quinta imputación).
98 Por lo que atañe a las imputaciones primera y quinta, el Tribunal señala que se refieren a si la Comisión tenía derecho a solicitar a las demandantes no sólo la presentación de datos en un formato «bruto», sino también a obligarles a participar en el formateo de dichos datos.
99 Según el considerando 23 del Reglamento nº 1/2003, la «Comisión debe disponer en todo el territorio de la [Unión] de la facultad de requerir que se le entregue la información que sea necesaria para detectar cualquier acuerdo, decisión o práctica concertada prohibidos por el artículo [101 TFUE], así como la explotación abusiva de una posición dominante prohibida por el artículo [102 TFUE]». Dicho considerando también dispone que, «[a]l dar cumplimiento al requerimiento de la Comisión, no podrá obligarse a las empresas a admitir que han cometido una infracción, pero éstas estarán obligadas en cualquier caso a responder a preguntas relativas a los hechos y a proporcionar documentos, aun cuando dicha información pueda ser utilizada en contra de dichas u otras empresas para constatar la existencia de una infracción».
100 Por tanto, dado que debe entenderse por presentación de «información» en el sentido del artículo 18 del Reglamento nº 1/2003 no sólo la aportación de documentos, sino también las respuestas a preguntas relativas a dichos documentos, la Comisión no tiene por qué limitarse a solicitar únicamente la aportación de datos existentes con independencia de cualquier tipo de intervención de la empresa afectada. Por consiguiente, la Comisión puede dirigir a una empresa preguntas que impliquen dar un formato a los datos solicitados (véanse, en este sentido y por analogía, las conclusiones del Abogado General Darmon presentadas en el asunto que dio lugar a la sentencia Orkem/Comisión, citada en el apartado 56 supra, Rec. p. 3301, apartado 55).
101 Sin embargo, debe subrayarse que el ejercicio de esta prerrogativa ha de respetar al menos dos principios. Por una parte, tal como se recuerda en el considerando 23 del Reglamento nº 1/2003, las preguntas dirigidas a una empresa no pueden obligarla a admitir que ha cometido una infracción. Por otra parte, en aplicación de la jurisprudencia citada en el apartado 67 supra, responder a dichas preguntas no debe representar una carga desproporcionada en relación con las necesidades de la investigación.
102 En el caso de autos, no se sostiene que algunas de las preguntas dirigidas a Cemex le obligasen a dar respuestas por las que tuviera que admitir la existencia de la infracción que correspondía a la Comisión probar. En estas circunstancias, y sin perjuicio del examen de la proporcionalidad de la carga impuesta por el cuestionario, deben rechazarse las imputaciones primera y quinta.
103 Por lo que atañe a la segunda imputación, basta subrayar que el anexo II, letra a), apartado 4, de la Decisión impugnada contempla el supuesto de que una empresa no posea la información solicitada en virtud de alguna de las preguntas del cuestionario. En efecto, allí se precisa que: «Sólo en caso de que su empresa no almacene en forma alguna la información solicitada deberá indicar de forma clara y coherente en las hojas Excel los datos que faltan utilizando la abreviación “UNK” (que significa “no disponible/desconocido”).» En estas circunstancias, no puede reprochársele a la Decisión impugnada que obligase a las demandantes a facilitar información que no se encontraba en su poder.
104 Finalmente, las imputaciones tercera y cuarta deben rechazarse, respectivamente, por las razones expuestas en los apartados 58 a 75 y 80 a 85 supra.
105 Por consiguiente, debe desestimarse el primer motivo.
Sobre el tercer motivo, basado en una violación de los principios de proporcionalidad y de buena administración
106 Mediante el presente motivo, las demandantes cuestionan, en primer lugar, la proporcionalidad de la propia adopción de una decisión de solicitud de información en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003, en segundo lugar, la proporcionalidad de la carga que implica la respuesta al antedicho cuestionario y, en tercer lugar, la proporcionalidad del plazo de respuesta fijado por la Comisión.
107 La Comisión solicita que se desestime el presente motivo.
Sobre la primera parte del motivo, relativa al carácter desproporcionado de la adopción de una decisión de solicitud de información en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003
108 Las demandantes recuerdan que, en virtud del principio de proporcionalidad, la Comisión debe recurrir a la medida menos onerosa. Subrayan que los supuestos errores e incoherencias puestos de relieve por la Comisión tienen poca importancia y habrían podido ser totalmente corregidos sin necesidad de que la Comisión adoptase la Decisión impugnada.
109 De reiterada jurisprudencia se desprende que el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que los actos de las instituciones no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimos perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 2001, Jippes y otros, C‑189/01, Rec. p. I‑5689, apartado 81).
110 En virtud del artículo 18, apartado 1, del Reglamento nº 1/2003, la Comisión puede solicitar información «mediante una decisión o una simple solicitud», sin que dicha disposición supedite la adopción de una decisión a una «simple solicitud» previa. En ello el artículo 18 del Reglamento nº 1/2003 se distingue del artículo 11 del Reglamento nº 17 del Consejo, de 6 de febrero de 1962, Primer Reglamento de aplicación de los artículos [81 CE] y [82 CE] (DO 1962, 13, p. 204; EE 08/01, p. 22), que, en su apartado 5, supeditaba la posibilidad de solicitar información mediante decisión al fracaso de una solicitud previa de información.
111 Contrariamente a lo que parece sostener la Comisión, debe subrayarse que la opción que debe realizar entre una simple solicitud de información en virtud del artículo 18, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003 y una decisión de solicitud de información en virtud del artículo 18, apartado 3, de ese mismo Reglamento está sujeta a un control de proporcionalidad. Ello se deriva necesariamente de la propia definición del principio de proporcionalidad que figura en el apartado 109 supra, en la medida en que allí se menciona que, «cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa». Asimismo, puede verse que la elección que el artículo 18, apartado 1, del Reglamento nº 1/2003 ofrece a la Comisión presenta una clara analogía con la existente entre la verificación mediante simple mandato y la verificación ordenada mediante decisión con arreglo al artículo 14 del Reglamento nº 17 y al artículo 20 del Reglamento nº 1/2003. Pues bien, el ejercicio de esta elección está sujeto a un control por el juez de la Unión en virtud del principio de proporcionalidad (sentencias del Tribunal de Justicia de 26 de junio de 1980, National Panasonic/Comisión, 136/79, Rec. p. 2033, apartado 29, y de 22 de octubre de 2002, Roquette Frères, C‑94/00, Rec. p. I‑9011, apartado 77; sentencia del Tribunal General de 8 de marzo de 2007, France Télécom/Comisión, T‑340/04, Rec. p. II‑573, apartado 147).
112 A la luz del enfoque por el que se ha decantado la jurisprudencia con respecto al control de proporcionalidad de la utilización de una verificación ordenada mediante decisión, resulta que tal control, en relación con la opción que debe realizarse entre una simple solicitud de información y una decisión, ha de depender de las necesidades de una investigación adecuada, teniendo en cuenta las particularidades del caso de autos (sentencias National Panasonic/Comisión, citada en el apartado 111 supra, apartado 29; Roquette Frères, citada en el apartado 111 supra, apartado 77, y France Télécom/Comisión, citada en el apartado 111 supra, apartado 147).
113 En el caso de autos, es preciso señalar que, por las razones ya mencionadas en los apartados 63 y 64 supra, la justificación dada por la Comisión basada en el carácter erróneo de algunas de las respuestas anteriores no es convincente.
114 Sin embargo, de ello no se desprende que hacer uso de una decisión en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003, en las circunstancias del caso de autos, vulnere el principio de proporcionalidad.
115 Por una parte, debe tenerse en cuenta el hecho de que, mediante la Decisión impugnada, la Comisión solicita la presentación de información adicional o más precisa que la del cuestionario inicial.
116 Por otra parte, también debe tenerse en cuenta el hecho de que la Decisión impugnada se inscribe en el marco de una investigación sobre prácticas restrictivas de la competencia en las que están implicados, además de las demandantes, otros siete grupos de empresas del sector del cemento.
117 Una decisión se distingue de una simple solicitud de información por el hecho de que la Comisión puede imponer una multa sancionadora o multas coercitivas en caso de que se haya proporcionado información incompleta o tardía, en aplicación, del artículo 23, apartado 1, letra b), y del artículo 24, apartado 1, letra d), respectivamente, del Reglamento nº 1/2003.
118 Por tanto, habida cuenta de la cantidad de información que debía recabarse y cruzarse, no parece ni inapropiado ni desmesurado que la Comisión hiciese uso del instrumento jurídico que le ofrecía la mayor garantía de obtener una respuesta completa y dentro del plazo fijado.
119 Por consiguiente, en las circunstancias del caso de autos, el Tribunal considera que la Comisión no violó el principio de proporcionalidad al adoptar una decisión de solicitud de información en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003.
120 Debe desestimarse, por tanto, la primera parte del motivo.
Sobre la segunda parte del motivo, relativa al carácter desproporcionado de la carga que implica la respuesta al cuestionario
121 Según las demandantes, la magnitud de la información solicitada conlleva una carga desmesurada e injustificada, en particular, en la medida en que la preparación de la respuesta movilizó una parte sustancial de sus recursos durante casi tres meses.
122 Tal como se ha subrayado en el apartado 67 supra, las solicitudes de información dirigidas por la Comisión a una empresa deben respetar el principio de proporcionalidad y la obligación impuesta a una empresa de facilitar una información no debe representar para ésta una carga manifiestamente desmesurada en relación con las necesidades de la investigación.
123 Es cierto que no puede válidamente negarse la gran cantidad de información solicitada por medio del cuestionario ni su elevado grado de detalle. De ello se desprende innegablemente que la respuesta a dicho cuestionario ha implicado una carga de trabajo particularmente importante.
124 Sin embargo, no puede concluirse que esta carga de trabajo tenga un carácter desmesurado a la luz de las necesidades de la investigación ligadas, en particular, a las presunciones de infracción que la Comisión quiere comprobar y a las circunstancias del presente procedimiento.
125 A este respecto, debe recordarse que la Decisión impugnada se enmarca en un procedimiento que tiene por objeto «restricciones de los flujos comerciales en el Espacio Económico Europeo (EEE), incluidas las restricciones a las importaciones en el EEE procedentes de países de fuera del EEE, reparto de mercados, coordinación de precios y prácticas anticompetitivas conexas en el mercado del cemento y productos relacionados». Por tanto, la Decisión impugnada tiene un ámbito de aplicación amplio que puede justificar la presentación de gran cantidad de información.
126 Asimismo, tal como se ha subrayado en el apartado 116 supra, debe tenerse en cuenta el hecho de que la Decisión impugnada se inscribe en el marco de una investigación sobre prácticas restrictivas de la competencia en las que pueden estar implicadas un gran número de empresas del sector del cemento.
127 Por tanto, el razonamiento expuesto en el apartado 118 supra también es aplicable aquí. En efecto, habida cuenta de la cantidad de información que debía cruzarse, no parece desmesurado que la Comisión impusiese que las respuestas fuesen facilitadas en un formato que permitiese su comparación, a pesar de la importante carga que ello ha podido representar para Cemex.
128 En consecuencia, procede desestimar la segunda parte del motivo.
Sobre la tercera parte del motivo, basada en el carácter desproporcionado del plazo de respuesta
129 Las demandantes sostienen que, en el plazo de doce semanas establecido, era materialmente imposible recabar, revisar y formatear la información solicitada y que la negativa de la Comisión a ampliar ese plazo era arbitraria.
130 La Comisión alega que los plazos eran suficientemente extensos como para permitir a las demandantes dar su respuesta.
131 Con carácter preliminar, el Tribunal señala que, si bien, durante el procedimiento administrativo, las demandantes solicitaron a la Comisión una ampliación no sólo del plazo de respuesta de doce semanas fijado para las diez primeras series de preguntas, sino también del de dos semanas relativo a la undécima serie de preguntas, este último plazo no ha sido puesto en entredicho en el marco del presente motivo.
132 Para apreciar el carácter eventualmente desproporcionado de la carga que implica la obligación de responder a las diez primeras series de preguntas en un plazo de doce semanas, ha de tenerse en cuenta el hecho de que Cemex, como destinataria de una decisión de solicitud de información en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003, corría el riesgo de que se le impusiese no sólo una multa sancionadora o una multa coercitiva en caso de que proporcionase información incompleta o tardía o no proporcionase información, en aplicación del artículo 23, apartado 1, letra b), y del artículo 24, apartado 1, letra d), respectivamente, del Reglamento nº 1/2003, sino también de que se le impusiese una multa sancionadora en caso de que facilitase información calificada por la Comisión de inexacta o «engañosa», en aplicación del artículo 23, apartado 1, letra b), del antedicho Reglamento.
133 De lo anterior se deduce que el examen de la adecuación del plazo establecido por una decisión de solicitud de información tiene una especial importancia. En efecto, es preciso que dicho plazo pueda permitir al destinatario no sólo dar materialmente una respuesta, sino también asegurarse del carácter completo, exacto y no engañoso de la información facilitada.
134 Es cierto que, tal como ya se ha explicado en el apartado 123 supra, no puede negarse que la cantidad de información solicitada y el formato especialmente exigente en el que debían transmitirse las respuestas suponían una carga de trabajo particularmente importante.
135 Sin embargo, el Tribunal estima que, habida cuenta de los medios de que disponía en virtud de su envergadura económica, podía razonablemente considerarse que Cemex tenía la capacidad de dar una respuesta que satisficiera las exigencias que se precisan en el apartado 133 supra dentro del plazo fijado, que, por lo demás, fue finalmente ampliado a 17 semanas por la Comisión.
136 Por tanto, procede desestimar la tercera parte del motivo.
137 De lo anterior se desprende que la Comisión no incumplió sus obligaciones en virtud del principio de proporcionalidad. Por lo que respecta a la alegación basada en una violación del principio de buena administración, debe señalarse que dicha alegación no tiene carácter autónomo con respecto a las críticas basadas en la violación del principio de proporcionalidad. Por consiguiente, también debe rechazarse.
138 Por lo antes expuesto se ha de desestimar el tercer motivo.
Sobre el quinto motivo, basado en una violación del principio de seguridad jurídica
139 Las demandantes recalcan la importancia de los requisitos de claridad y precisión de los actos jurídicos, derivados del principio de seguridad jurídica, sobre todo en materias en las que la Comisión está facultada para imponer sanciones. A su juicio, en el caso de autos, el principio de seguridad jurídica resulta violado en razón del alcance y de la complejidad tanto del cuestionario como de las instrucciones que lo acompañan. Las demandantes recuerdan también que el carácter incompleto o erróneo de las respuestas puede exponerlas a multas sancionadoras y a multas coercitivas. Estiman igualmente que la negativa de la Comisión a proporcionarles otras versiones lingüísticas de la Decisión impugnada incrementó en buena medida las dificultades de interpretación del cuestionario.
140 La Comisión rebate los argumentos de las demandantes.
141 Es cierto que el principio de seguridad jurídica exige, en particular, que cualquier acto de la administración que produzca efectos jurídicos sea claro y preciso, con el fin de que el interesado pueda conocer, sin ambigüedad, sus derechos y obligaciones y adoptar las medidas oportunas en consecuencia (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de octubre de 1998, Langnese-Iglo/Comisión, C‑279/95 P, Rec. p. I‑5609, apartado 78, y la jurisprudencia citada).
142 Sin embargo, no puede considerarse que el hecho de que en algunas preguntas se utilicen términos relativamente vagos dé lugar a una ambigüedad tal que el Tribunal deba concluir que existe una violación del principio de seguridad jurídica que vicia la legalidad de la Decisión impugnada. Lo mismo sucede con la supuesta complejidad del cuestionario y de sus instrucciones, que, por lo demás, no es sino el reflejo de la complejidad técnica del mercado de productos afectado por la Decisión impugnada.
143 No es menos cierto que la Comisión no puede reprochar válidamente a Cemex una insuficiencia en sus respuestas que podría tener su origen en una imprecisión en sus propias preguntas. Se trata de un elemento que debería tenerse en cuenta en el marco de un eventual recurso contra un decisión que imponga una multa sancionadora o una multa coercitiva en aplicación del artículo 23, apartado 1, letra b), o del artículo 24, apartado 1, letra d), respectivamente, del Reglamento nº 1/2003.
144 Finalmente, por lo que atañe a la crítica relativa a la negativa de la Comisión a notificar otras versiones de la Decisión impugnada, el Tribunal estima que se confunde con el sexto motivo de las demandantes y, por consiguiente, será examinada en ese marco.
145 Por tanto, procede desestimar el quinto motivo.
Sobre el sexto motivo, basado en una infracción del artículo 3 del Reglamento nº 1
146 Las demandantes recuerdan que, con arreglo al artículo 3 del Reglamento nº 1, «los textos que las instituciones envíen a un Estado miembro o a una persona sometida a la jurisdicción de un Estado miembro se redactarán en la lengua de dicho Estado», y consideran que el cumplimiento de lo establecido en dicho artículo es una garantía esencial para el ejercicio de su derecho de defensa, cuya importancia han puesto de relieve tanto el juez de la Unión como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Al negarse a proporcionar las versiones lingüísticas de los anexos I y II de la Decisión impugnada que se le habían solicitado, la Comisión infringió esta disposición en lo que respecta a las filiales de Cemex, sin que éstas hubieran renunciado a su derecho. Además las demandantes alegan que unas traducciones de la Decisión impugnada efectuadas por Cemex, aparte de entrañar un coste que a su juicio no le corresponde soportar, limitarían su capacidad para responder dentro de plazo y podrían no tener calidad suficiente.
147 La Comisión pone de relieve que la Decisión impugnada tiene por destinatario a Cemex, cuyo domicilio social se encuentra en México, y que fue notificada a su filial española, por lo que el envío de una versión de dicha Decisión en español respeta plenamente el artículo 3 del Reglamento nº 1.
148 Es cierto que la Comisión tenía derecho a notificar a Cemex una versión de la Decisión impugnada en español. Al tener Cemex su domicilio social en un país tercero, la elección de la lengua oficial de la Decisión impugnada debía tener en cuenta la relación establecida entre Cemex y un Estado miembro de la Unión (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de febrero de 1973, Europemballage y Continental Can/Comisión, 6/72, Rec. pp. 215 y ss., especialmente p. 242, apartado 12). En la medida en que la lengua oficial de México es el español y en que una de las filiales de Cemex tiene su domicilio social en España, esta elección se ajusta al artículo 3 del Reglamento nº 1/1958. Asimismo, al haberse remitido la Decisión impugnada, en el sentido del artículo 3 del Reglamento nº 1, a Cemex únicamente por medio de su filial española, la Comisión sólo estaba obligada a proporcionar una versión en español.
149 No es menos cierto que la negativa de la Comisión a proporcionar las versiones lingüísticas alemana y francesa de las diez primeras series de preguntas del cuestionario y del anexo II de la Decisión impugnada, cuando se encontraban en su posesión, puede parecer, cuando menos, criticable, en las circunstancias del caso de autos.
150 En efecto, en la medida en que esos documentos tienen un contenido idéntico para todas las empresas afectadas por la investigación desarrollada y fueron elaborados precisamente para obtener una respuesta coherente, su notificación a Cemex no podía suponer un perjuicio para la investigación de la Comisión, sino que, al contrario, habría podido reducir la probabilidad de que eventuales imprecisiones en las traducciones efectuadas por las demandantes afectasen a la calidad y a la fiabilidad de la información facilitada.
151 Es preciso señalar que ese comportamiento de la Comisión puede tenerse en cuenta en el marco de un eventual recurso contra una decisión que imponga una multa sancionadora o una multa coercitiva en aplicación del artículo 23, apartado 1, letra b), o del artículo 24, apartado 1, letra d), respectivamente, del Reglamento nº 1/2003.
152 Con esta reserva, procede desestimar el sexto motivo y, por consiguiente, el recurso en su totalidad.
Costas
153 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de las demandantes, procede condenarlas a cargar, además de con sus propias costas, con las costas de la Comisión, incluidas las correspondientes al procedimiento sobre medidas provisionales.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a Cemex S.A.B. de C.V., New Sunward Holding BV, Cemex España, S.A., Cemex Deutschland AG, Cemex UK, Cemex Czech Operations s.r.o., Cemex France Gestion y Cemex Austria AG, incluidas las correspondientes al procedimiento sobre medidas provisionales.
Dittrich | Wiszniewska-Białecka | Prek |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 14 de marzo de 2014.
Firmas
Índice
Hechos que dieron origen al litigio y procedimiento
Pretensiones de las partes
Fundamentos de Derecho
Sobre el cuarto motivo, basado en una insuficiencia de motivación
Sobre el segundo motivo, basado en una infracción del artículo 18 del Reglamento nº 1/2003 en lo que respecta al carácter innecesario de la información solicitada
Sobre la imputación basada en que la Comisión ya estaba en posesión de parte de la información solicitada con anterioridad a la Decisión impugnada
Sobre la imputación que cuestiona la necesidad de la información adicional solicitada por la Decisión impugnada
Sobre la imputación basada en el carácter público de parte de la información solicitada
Sobre la imputación basada en que parte de la información no guarda relación con las presunciones de infracción que figuran en la Decisión impugnada
Sobre el primer motivo, basado en una infracción del artículo 18 del Reglamento nº 1/2003 en lo que respecta a la naturaleza de la información solicitada
Sobre el tercer motivo, basado en una violación de los principios de proporcionalidad y de buena administración
Sobre la primera parte del motivo, relativa al carácter desproporcionado de la adopción de una decisión de solicitud de información en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003
Sobre la segunda parte del motivo, relativa al carácter desproporcionado de la carga que implica la respuesta al cuestionario
Sobre la tercera parte del motivo, basada en el carácter desproporcionado del plazo de respuesta
Sobre el quinto motivo, basado en una violación del principio de seguridad jurídica
Sobre el sexto motivo, basado en una infracción del artículo 3 del Reglamento nº 1
Costas