JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
GERARD HOGAN
16 päivänä heinäkuuta 2020 (1)
Asia C-619/19
Land Baden-Württemberg
vastaan
D. R.,
muina osapuolina
Deutsche Bahn AG ja
Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht
(Ennakkoratkaisupyyntö – Bundesverwaltungsgericht (liittovaltion ylin hallintotuomioistuin, Saksa))
Ennakkoratkaisupyyntö – Ympäristö – Århusin yleissopimus – Direktiivi 2003/4/EY – 4 artiklan 1 kohta – Ympäristötiedon julkinen saatavuus – Tiedonsaantioikeutta koskevat poikkeukset – Sisäisten asiakirjojen käsite – Soveltamisala – Sisäisiä asiakirjoja koskevan suojan ajallinen rajoittaminen – Liikenne- ja rakennushanke ”Stuttgart 21”
I Johdanto
1. Monissa tiedonvälityksen vapautta koskevissa järjestelmissä säädetään sisäisiä asiakirjoja koskevista poikkeuksista. Poikkeuksen perustelu on, että tiedon ilmaisemisen epäämisellä pyritään edistämään kokonaisvaltaista ja rehellistä keskustelua päätöksentekoelimissä, joita kyseinen lainsäädäntö muutoin koskee. Poikkeuksia myönnetään, koska tiedetään olevan yleisen edun kannalta toivottavaa, että hallintoviranomaiset voivat vapaasti ilmaista epäilyksiä, vastaväitteitä ja huolenaiheita sekä yleisesti keskustella monista erilaisista näkemyksistä tietäen, että tällaiset sisäiset keskustelut suojataan julkisuudelta ja tiedonvälityksen vapautta koskevan asiaankuuluvan lainsäädännön mukaiselta ilmaisemiselta.
2. Unionin oikeudessa on vastaavanlainen vapautus. Kuten kohta näemme, sisäisiä asiakirjoja koskevan vapautusjärjestelmän tulkinta ja rajaaminen ovat tämän ennakkoratkaisupyynnön taustalla. Pyyntö koskee ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta ja neuvoston direktiivin 90/313/ETY kumoamisesta 28.1.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/4/EY(2) 4 artiklan 1 kohdan tulkintaa. Kyseisessä säännöksessä vahvistetaan tiedonsaantioikeutta koskevia poikkeuksia ja ennakkoratkaisupyyntö koskee niistä yhden merkitystä – eli ”sisäisiä asiakirjoja” koskevaa poikkeusta – sekä mahdollisuutta rajoittaa tätä poikkeusta ajallisesti.
3. Pyyntö on tehty Land Baden-Württembergin ja D. R:n välisessä oikeudenkäynnissä. Oikeudenkäynti koskee D. R:n vaatimusta saada ympäristötietoja, jotka sisältyvät tiettyihin Baden-Württembergin osavaltion ministeriön asiakirjoihin. Nämä asiakirjat liittyvät liikenne- ja rakennushankkeeseen nimeltä ”Stuttgart 21” Stuttgartin Schlossgarten ‑puistossa.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Kansainvälinen oikeus
4. Tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä Århusin yleissopimus), joka hyväksyttiin Euroopan yhteisön puolesta 17.2.2005 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2005/370/EY(3), 4 artiklan otsikko kuuluu ”Ympäristöä koskevan tiedon saanti”. Kyseisen artiklan 3, 4 ja 6 kappale kuuluvat seuraavasti:
”3. Ympäristötietoa koskeva pyyntö voidaan evätä, jos:
– –
c) se koskee valmisteilla olevaa aineistoa tai viranomaisten sisäisiä asiakirjoja ja epääminen on mahdollista kansallisen lainsäädännön ja yleisen käytännön nojalla, jolloin on otettava huomioon, miten tiedon ilmaiseminen palvelisi yleistä etua.
4. Ympäristötietoa koskeva pyyntö voidaan evätä, jos tiedon ilmaiseminen vaikuttaisi haitallisesti:
a) viranomaisten toiminnan luottamuksellisuuteen, jos kansallisessa lainsäädännössä säädetään tällaisesta luottamuksellisuudesta,
– –
Edellä mainittuja epäämisperusteita tulkitaan suppeasti, ottaen huomioon tietojen ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu sekä se, liittyykö pyydetty tieto ympäristöpäästöihin.
– –
6. Kukin sopimuspuoli varmistaa, että jos tämän artiklan 3 kappaleen c kohdan ja 4 kappaleen nojalla salassa pidettävät tiedot on mahdollista erottaa julkisista tiedoista vaikuttamatta erotettavien tietojen luottamuksellisuuteen, viranomaiset antavat muut pyydetyt ympäristöä koskevat tiedot saataville.”
B Euroopan unionin oikeus
1. Asetus (EY) N:o 1049/2001
5. Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001(4) 4 artiklan 3 kohdassa todetaan seuraavaa:
”Asiakirjaa, jonka toimielin on laatinut sisäiseen käyttöön tai jonka se on vastaanottanut ja joka liittyy asiaan, josta toimielin ei ole tehnyt päätöstä, ei anneta tutustuttavaksi, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.
Tutustuttavaksi ei anneta asiakirjaa, joka sisältää sisäiseen käyttöön tarkoitettuja mielipiteitä osana asianomaisen toimielimen neuvotteluja ja alustavia keskusteluja päätöksen tekemisen jälkeenkään, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.”
2. Asetus (EY) N:o 1367/2006
6. Tiedon saatavuutta, yleisön osallistumista päätöksentekoon sekä oikeuden saatavuutta ympäristöasioissa koskevan Århusin yleissopimuksen määräysten soveltamisesta yhteisön toimielimiin ja elimiin 6.9.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1367/2006(5) 6 artiklan otsikko on ”Poikkeusten soveltaminen ympäristötiedon saatavuutta koskeviin pyyntöihin”, ja siinä säädetään seuraavaa:
”1. Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen ja kolmannen luetelmakohdan osalta ylivoimaisen yleisen edun, joka edellyttää ilmaisemista, katsotaan olevan kyseessä, kun pyydetyt tiedot liittyvät ympäristöpäästöihin, lukuun ottamatta tutkintatoimia, erityisesti yhteisön oikeuden mahdollista rikkomista koskevia. Muiden asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklassa esitettyjen poikkeusten osalta epäämisperusteita on tulkittava suppeasti ja otettava huomioon ilmaisemisen tuottama yleinen etu ja se, liittyvätkö pyydetyt tiedot ympäristöpäästöihin.
– –”
3. Direktiivi 2003/4/EY
7. Direktiivin 2003/4 11, 16 ja 17 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(11) Jotta otettaisiin huomioon perustamissopimuksen 6 artiklan mukainen periaate ympäristönsuojelua koskevien vaatimusten sisällyttämisestä yhteisön politiikan ja toiminnan määrittelyyn ja toteuttamiseen, viranomaisten määritelmä olisi ulotettava kattamaan keskushallinto tai muu julkishallinto kansallisella, alueellisella tai paikallisella tasolla riippumatta siitä, onko sillä erityisesti ympäristöön liittyviä velvollisuuksia. Määritelmä olisi samoin ulotettava kattamaan muut henkilöt ja elimet, jotka hoitavat ympäristöön liittyviä viranomaisen tehtäviä kansallisen lainsäädännön nojalla, sekä näiden valvonnassa toimivat muut henkilöt ja elimet, joilla on ympäristöön liittyviä julkisia velvollisuuksia tai tehtäviä.
– –
(16) Oikeus saada tietoa merkitsee, että tiedon ilmaiseminen olisi oltava pääsääntö ja että viranomaisten olisi voitava evätä ympäristötietoa koskeva pyyntö tietyissä ja selvästi määritellyissä tapauksissa. Epäämisperusteita olisi tulkittava suppeasti siten, että tiedon ilmaisemiseen liittyvää yleistä etua olisi verrattava epäämisellä saavutettaviin etuihin. Epäämisen perustelut olisi toimitettava pyynnön esittäjälle tässä direktiivissä säädetyssä määräajassa.
(17) Viranomaisten olisi saatettava saataville osa ympäristötiedoista silloin, kun on mahdollista erottaa poikkeusten piiriin kuuluva tieto muusta pyydetystä tiedosta.”
8. Direktiivin 2003/4 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Poikkeukset”, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltiot voivat säätää, että pyyntö saada ympäristötietoa voidaan evätä, jos:
– –
d) pyyntö koskee valmisteilla olevaa aineistoa tai keskeneräisiä asiakirjoja ja tietoja;
e) pyyntö koskee sisäisiä asiakirjoja, jolloin on otettava huomioon se, miten tiedon ilmaiseminen palvelisi yleistä etua.
Jos pyyntö evätään sillä perusteella, että pyyntö koskee valmisteilla olevaa aineistoa, viranomaisen on ilmoitettava aineistoa valmistelevan elimen nimi sekä aineiston arvioitu valmistumisaika.
2. Jäsenvaltiot voivat säätää, että pyyntö saada ympäristötietoa voidaan evätä, jos tiedon ilmaiseminen vaikuttaisi haitallisesti:
a) viranomaisten toiminnan luottamuksellisuuteen, jos salassapidosta on laissa säädetty;
– –
Edellä 1 ja 2 kohdassa mainittuja epäämisperusteita on tulkittava suppeasti, ottaen kussakin yksittäistapauksessa huomioon ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu. Kussakin yksittäistapauksessa tiedon ilmaisemiseen liittyvää yleistä etua olisi verrattava epäämisellä saavutettaviin etuihin. Jäsenvaltiot eivät voi 2 kohdan a, d, f, g ja h alakohdan osalta säätää, että pyyntö voidaan evätä, jos pyyntö liittyy ympäristöön joutuneita päästöjä koskeviin tietoihin.
– –
4. Pyydetty viranomaisen omassa tai viranomaista varten toisen hallussa oleva ympäristötieto on saatettava saataville osittain, jos 1 kohdan d ja e alakohdassa tai 2 kohdassa tarkoitettu tieto on mahdollista erottaa muista pyydetyistä tiedoista.
– –”
C Saksan oikeus
9. Kansallisen lainsäädännön asian kannalta merkityksellinen säännös on 25.11.2014 annetun Baden-Württembergin ympäristöhallintolain (Umweltverwaltungsgesetz, UVwG BW)(6) 28 §:n 2 momentin toinen luetelmakohta, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 28.11.2018 annetun lain(7) 1 §:llä:
”Jos pyyntö koskee – – 23 §:n 1 momentissa tarkoitettujen tiedon antamiseen velvollisten elinten sisäisiä asiakirjoja, – – se on hylättävä, ellei painavampi yleinen etu puolla tiedon antamista.”
III Pääasian tosiseikat
10. Tämä asia on saanut alkunsa yksityishenkilön eli D. R:n esittämästä ympäristötietopyynnöstä, jossa pyydetään saada tutustua tiettyihin osavaltion ministeriön asiakirjoihin, jotka koskevat puiden kaatamista liikenne- ja rakennushankkeen ”Stuttgart 21” yhteydessä Stuttgartin Schlossgarten ‑puistossa lokakuussa 2010.
11. Asiakirjat koskevat yhtäältä osavaltion ministeriön johdon tietoja tutkimusvaliokunnasta, jonka nimi oli ”Aufarbeitung des Polizeieinsatzes am 30. September 2010 im Stuttgarter Schlossgarten” (Stuttgarter Schlossgarten ‑puistossa 30.9.2010 toteutetun poliisioperaation arviointi), ja toisaalta osavaltion ministeriön muistiota, joka oli laadittu ”Stuttgart 21” ‑hankkeen yhteydessä 10.11. ja 23.11.2010 käydyssä sovittelumenettelyssä.
12. Verwaltungsgericht (hallintotuomioistuin) hylkäsi kanteen, joka oli nostettu menestyksettömän, näitä asiakirjoja koskeneen D. R:n pyynnön jälkeen. D. R:n valitettua ratkaisusta Baden-Württemberg Verwaltungsgerichtshofiin (Baden-Württembergin ylempään hallintotuomioistuimeen) tämä velvoitti vastapuolen antamaan D. R:lle tilaisuuden tutustua asiakirjoihin. Kyseisen tuomioistuimen mukaan asiakirjat ovat ympäristötietoa eikä tiedon epäämiselle ole perusteita. Osavaltion ministeriön asiakirjoja, jotka koskevat johdon tietoja ja sovittelumenettelyä, ei suojata sisäisinä asiakirjoina, koska tällainen suoja on ratione temporis voimassa vain viranomaisten päätöksentekomenettelyn keston ajan.
13. Land Baden-Württemberg vaatii Bundesverwaltungsgerichtille (liittovaltion ylimmälle hallintotuomioistuimelle) esittämässään Revision-valituksessa ensimmäisessä oikeusasteessa annetun tuomion pysyttämistä.
14. Ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että pyynnön esittänyt tuomioistuin katsoo D.R:n pyytämien tietojen olevan ”ympäristötietoja”, jotka ovat ”viranomaisen hallussa” direktiivissä 2003/4 tarkoitetulla tavalla. Tuomioistuin ei ole kuitenkaan varma siitä, voidaanko ”sisäisiä asiakirjoja” koskevaa poikkeusta soveltaa tässä asiassa, koska käsitettä ei ole direktiivissä määritelty.
15. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää ensinnäkin selventämään, mikä on ”sisäinen asiakirja”, ja erityisesti, onko asiakirjojen tai tietojen oltava tietyn laatuisia, jotta ne voidaan katsoa direktiivissä 2003/4 tarkoitetuiksi ”asiakirjoiksi”, ja lisäksi, tarkoitetaanko ”asiakirjalla” direktiivissä sitä, että asianomaiset tiedot on osoitettava kolmannelle osapuolelle, vai voivatko ne koskea faktatietoja. Toiseksi tuomioistuin tiedustelee, tarkoitetaanko ”sisäistä” koskevalla vaatimuksella sitä, että poikkeuksen piiriin eivät kuulu asiakirjat, joita ei ole vielä luovutettu tiedon antamiseen velvollisen elimen piirin ulkopuolelle mutta jotka on tarkoitettu luovutettavaksi sen ulkopuolelle. Kolmanneksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin epäilee, että poikkeuksen soveltamisala voisi olla ajallisesti rajoitettu.
IV Ennakkoratkaisupyyntö ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
16. Tässä tilanteessa Bundesverwaltungsgericht päätti 8.5.2019 tekemällään päätöksellä, joka saapui unionin tuomioistuimeen 19.8.2019, lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko [direktiivin 2003/4] 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohtaa tulkittava siten, että käsite ’sisäiset asiakirjat’ käsittää kaikki asiakirjat, joita ei ole luovutettu tiedon antamiseen velvollisen elimen piirin ulkopuolelle?
2) Onko [direktiivin 2003/4] 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdassa tarkoitettu ’sisäisiä asiakirjoja’ koskeva suoja voimassa ilman ajallisia rajoituksia?
3) Jos kysymykseen 2 vastataan kieltävästi: onko [direktiivin 2003/4] 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan e alakohdassa tarkoitettu ’sisäisiä asiakirjoja’ koskeva suoja voimassa vain niin kauan, kunnes tiedon antamiseen velvollinen elin on tehnyt päätöksen tai hallintomenettely on muutoin viety päätökseen?”
17. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Land Baden-Württemberg, Deutsche Bahn, D. R., Saksan hallitus, Irlannin, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Norjan hallitukset sekä Euroopan komissio. Unionin tuomioistuin katsoi asian käsittelyn kirjallisen vaiheen päätteeksi, että sillä on unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 76 artiklan 2 kohdan mukaisesti riittävät tiedot asian ratkaisemiseen ilman suullista käsittelyä.
V Asian tarkastelu
A Ensimmäinen kysymys
18. Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen ensimmäinen kysymys koskee sitä, kattaako direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukainen ympäristötiedon julkista saatavuutta koskeva poikkeus kaikki asiakirjat, joita ei ole luovutettu tiedon antamiseen velvollisen elimen piirin ulkopuolelle, riippumatta kyseisen asiakirjan sisällöstä, tarkoituksesta tai vastaanottajasta vai onko poikkeuksen soveltamisalaa päinvastoin rajoitettu jollakin näistä seikoista.
19. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa, käsitettä ”sisäiset asiakirjat” ei ole määritelty direktiivissä 2003/4, eikä direktiivissä 2003/4 myöskään viitata tältä osin kansalliseen lainsäädäntöön. Tällaisessa tilanteessa unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sekä unionin oikeuden yhtenäinen soveltaminen että yhdenvertaisuusperiaate edellyttävät, että unionin oikeuden sellaisen säännöksen sanamuotoa, jossa ei ole nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen säännöksen merkityksen ja ulottuvuuden määrittämiseksi, on tavallisesti tulkittava koko unionissa itsenäisesti ja yhtenäisesti ottamalla huomioon säännöksen sanamuodon lisäksi säännöksen asiayhteys ja kyseisellä säännöstöllä tavoiteltu päämäärä.(8)
1. Sanan ”asiakirja” merkitys direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan e alakohdassa
20. Vaikuttaa siltä, että lainsäätäjä on kyseisen säännöksen sanamuodossa käyttänyt sanaa ”asiakirja” sitä mitenkään erikseen selventämättä, lukuun ottamatta adjektiivia ”sisäinen”. Sananvalinta [direktiivin englanninkielisessä versiossa ”communications”] viittaa kuitenkin siihen, ettei direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaisen poikkeuksen kohteena ole mikä tahansa asiakirja. Päinvastoin, käsite ”communication” edellyttää ”vastaanottajaa”. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, käsite ”communication” viittaa siihen, että asianomaiset tiedot on osoitettava jollekulle.(9)
21. Toisin sanoen ”communication” edellyttää kahta henkilöä: tekstin laatijaa ja toista henkilöä, jolle teksti on osoitettu, vaikka viime mainitulla voidaan tarkoittaa abstraktia yhteisöä – kuten hallinnon ”jäseniä” tai oikeushenkilön ”hallitusta” – eikä välttämättä sen muodostavia yksityishenkilöitä.
22. Direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan e alakohdan muissa kieliversioissa käytetyt sanat vahvistavat tätä analyysia, mistä voidaan näin ollen päätellä lainsäätäjän nimenomainen tahto. Niinpä kun espanjankielisessä versiossa käytetään sanaa ”comunicaciones”, ranskankielisessä versiossa sanaa ”communications”, italiankielisessä versiossa sanaa ”comunicazioni” ja romaniankielisessä versiossa sanaa ”comunicările”, ruotsinkielisessä versiossa käytetään sanaa ”meddelanden”, slovakinkielisessä versiossa käytetty sana on ”korešpondenci[a]” ja saksankielisessä versiossa ”Mitteilungen”. Kaikki nämä käsitteet viittaavat siihen, että kyseisten tietojen täytyy olla tarkoitettuja kolmansille osapuolille.
23. Tulkintaa vahvistaa erityisyhteys, johon direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan e alakohta sijoittuu. Kun unionin lainsäätäjä on kyseisessä säännöksessä käyttänyt sanaa ”communications”, direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan d alakohdassa on käytetty laajempia ja yleisempiä sanoja: ”valmisteilla olevaa aineistoa [englanninkielisessä versiossa ”material”] tai keskeneräisiä asiakirjoja [englanninkielisessä versiossa ”documents”] ja tietoja”. Säädöskielen käyttö on yhdenmukaista Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 3 kappaleen c kohdan sanamuodon kanssa. Siinäkin käytetään kahta eri sanaa, kun siinä todetaan, että ympäristötietoa koskeva pyyntö voidaan evätä, jos ”se koskee valmisteilla olevaa aineistoa [englanninkielisessä versiossa ”material”] tai viranomaisten sisäisiä asiakirjoja [englanninkielisessä versiossa ”internal communications”] – –”.(10) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä seuraa kuitenkin, että direktiiviä 2003/4 tulkittaessa on otettava huomioon Århusin yleissopimuksen, joka kyseisellä direktiivillä on tarkoitus saattaa osaksi unionin oikeutta, sanamuoto ja tarkoitus.(11)
24. Unionin lainsäätäjän tarkoituksena on epäilemättä ollut erottaa toisistaan nuo kaksi poikkeusta. Tämä vahvistetaan täysin säädöstekstistä riippumatta myös asiaankuuluvissa valmisteluasiakirjoissa, jotka unionin tuomioistuinta on pyydetty ottamaan huomioon. Komission ensimmäisessä ehdotuksessa nämä kaksi poikkeusta oli ryhmitetty yhteen säännökseen Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 3 kappaleen sanamuotoa vastaavasti,(12) mutta Euroopan parlamentti yritti ensimmäisessä ja toisessa käsittelyssään poistaa direktiivistä sisäisiä asiakirjoja koskevan poikkeuksen.(13) Komissio ja neuvosto hylkäsivät nämä tarkistukset,(14) minkä lisäksi nämä kaksi poikkeusta jaettiin lopulta kahdeksi eri alakohdaksi.
25. Sitä vastoin en katso, että direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan e alakohdassa asetettu poikkeus olisi rajoitettava koskemaan henkilökohtaisia näkemyksiä tai, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ehdottaa, ”keskeisiä asiakirjoja”. Direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan e alakohdan sanamuodossa tai asiayhteydessä ei ole mitään tähän viittaavaa, sillä kaikki sanat ovat neutraaleja eikä niihin sisälly mitään kyseisessä säännöksessä tarkoitetun asiakirjan sisältöä koskevaa rajoitusta tai erittelyä, minkä lisäksi tällaiset säännöstä koskevat vaihtoehtoiset tulkinnat olisivat epäilemättä sekä epäkäytännöllisiä että lähes mahdottomia soveltaa. Tuomioistuimissa voitaisiin kuluttaa monia tunteja melko hedelmättömiin keskusteluihin siitä, onko jokin tietty asiakirja keskeinen vai ei. Jos lisäksi ehdotettu ”henkilökohtaisia näkemyksiä” koskeva testi otettaisiin käyttöön, tarkoittaisiko se esimerkiksi, että käyttämällä järjestelyä, jossa puhtaasti tosiasioita sisältäviin lausuntoihin liitettäisiin sellaisia yleisiä fraaseja kuin ”katson, että” tai ”minusta vaikuttaa, että”, muutoin puhtaasti tosiasioita sisältävä lausunto muuttuisi tässä tarkoituksessa henkilökohtaiseksi näkemykseksi, jotta ”sisäisiä asiakirjoja” koskevaa vapautusta voitaisiin soveltaa? On vaikea nähdä, miksi ei. Monet henkilökohtaiset näkemykset joko liittyvät tai ovat olennaisesti sidoksissa taikka perustuvat tosiseikkoihin.
26. Joka tapauksessa direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan e alakohdassa asetetun poikkeuksen tavoite on, kuten edellä todettiin, että viranomaisilla olisi riittävät mahdollisuudet häiriöttömään harkintaan.(15) Tästä seuraa, ettei kyseeseen tulevien asiakirjojen sisällön perusteella tehdä mitään eroa.
27. Tätä tulkintaa ei kumoa se seikka, että Århusin yleissopimuksen soveltamisohjeen mukaan sisäisiä asiakirjoja koskeva poikkeus ei yleensä koske tosiseikkoja sisältävää aineistoa. Kuten unionin tuomioistuin on aiemmin todennut, ohjeeseen sisältyvillä analyyseillä ei ole sitovaa vaikutusta eikä niillä ole Århusin yleissopimuksen määräyksille kuuluvaa oikeusnormin asemaa.(16) Joka tapauksessa on todettava, ettei yleissopimuksen 4 artiklan 3 kappaleessa rajoiteta ”sisäisten asiakirjojen” soveltamisalaa niiden sisällön tai merkityksellisyyden kannalta.
28. On kuitenkin syytä muistuttaa, että – kuten direktiivin 2003/4 rakenteesta ja erityisesti sen 4 artiklan 2 kohdan toisesta alakohdasta sekä sen johdanto-osan 16 perustelukappaleesta ilmenee – oikeus saada tietoa merkitsee, että tiedon ilmaisemisen olisi oltava pääsääntö ja että viranomaisten olisi voitava evätä ympäristötietoa koskeva pyyntö vain tietyissä ja selvästi määritellyissä tapauksissa. Epäämisperusteita olisi siis tulkittava suppeasti siten, että tiedon ilmaisemiseen liittyvää yleistä etua verrataan ilmaisemisen epäämisellä saavutettavaan etuun.(17) Tämä pitää erityisesti paikkansa sisäisiä asiakirjoja koskevan poikkeuksen suhteen, koska unionin lainsäätäjä on katsonut tarpeelliseksi toistaa edellä mainitun, direktiivin 2003/4 4 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa annetun yleisen säännön saman direktiivin 4 artiklan 1 kohdan e alakohdan lopussa.
29. Sitä paitsi direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan e alakohtaan ei voida koskaan vedota ehdottomasti, kuten Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus korosti.(18) Kyseessä olevia etuja on arvioitava tarkastelemalla tosiasiallisesti ja erityisesti kutakin toimivaltaisten viranomaisten käsiteltäväksi saatettua tilannetta direktiivin 2003/4 nojalla esitetyn ympäristötiedon saamista koskevan pyynnön yhteydessä.(19)
30. Lisäksi olisi vielä muistettava kaksi viimeistä vaatimusta.
31. Ensinnäkin pyydetty viranomaisen omassa tai viranomaista varten toisen hallussa oleva ympäristötieto on direktiivin 2003/4 4 artiklan 4 kohdan nojalla saatettava saataville osittain, jos tieto on mahdollista erottaa muista pyydetyistä tiedoista. Sisäisiä asiakirjoja koskevan poikkeuksen osalta se on kuitenkin luultavasti erityisen vaikeaa. Toiseksi direktiivin 2003/4 4 artiklan 5 kohdassa edellytetään, että päätös, jolla pyyntö saada tietoa evätään kokonaan tai osittain, on annettava tiedoksi pyynnön esittäjälle ja ilmoituksessa on esitettävä epäämisperusteet.
32. Perusteiden esittämistä koskeva vaatimus on tässä yhteydessä erityisen tärkeä. Oikeus saada perusteltu päätös on tuomiosta Heylens ym.(20) lähtien katsottu osaksi oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin, ja siitä määrätään nyt nimenomaisesti Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklassa. Oikeus edellyttää, että perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimen toteuttaneen toimielimen päättely siten, että niille, joita toimi koskee, selviävät sen syyt ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimen laillisuuden.(21)
33. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin selitti tämän erityisen hyvin tuomiossa Interporc vastaan Euroopan komissio(22). Kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin kyseisessä asiassa huomautti, silloin kun päätöksellä kieltäydytään antamasta tietoa asiakirjasta, sen perusteluissa on mainittava ne erityiset syyt, joiden vuoksi viranomainen katsoo, että pyydettyjen asiakirjojen antamiseen tulee sovellettavaksi jokin poikkeuksista, jotta se, jolle päätös on osoitettu, voi arvioida kieltäytymisperustelujen pätevyyden.(23) Toisin sanoen, jos kyseinen viranomainen päättää evätä oikeuden tutustua asiakirjaan, jonka sisältämien tietojen ilmaisemista on pyydetty, viranomaisen on selitettävä, millä tavoin tähän asiakirjaan tutustuminen voisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti loukata etua, jota suojataan poikkeuksella, johon kyseinen viranomainen vetoaa – muun muassa direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan mukaisilla poikkeuksilla. Lisäksi suojatun edun loukkaamisvaaran on oltava kohtuullisesti ennakoitavissa, eikä se saa olla täysin hypoteettinen.(24)
34. Pelkästään se seikka, että asiakirja kuuluu tiedon ilmaisemista koskevan poikkeuksen alaan, ei ole sinällään ja itsessään riittävä peruste sille, että viranomainen soveltaisi kyseistä poikkeusta.(25) Siitä syystä ei riitä, että vain viitataan virallisesti yhteen direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan mukaisiin poikkeuksiin, jotta voidaan täyttää saman direktiivin 4 artiklan 5 kohdan mukainen vaatimus esittää päätöksen perusteet.
2. Sanan ”sisäinen” merkitys direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan e alakohdassa
35. Toinen direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaisen poikkeuksen muodostavista sanoista on ”sisäinen”. Sana herättää kaksi kysymystä: yhtäältä, mitä viranomaisia se koskee, ja toisaalta, missä määrin tämän luontoista asiakirjaa voidaan pitää sisäisenä?
36. Koska säännöksen tekstissä ei itsessään ole täsmällistä määritelmää, on tarpeen viitata säännöksen asiayhteyteen ja kyseisellä lainsäädännöllä tavoiteltuun päämäärään.
37. Asiayhteyden osalta direktiivin 2003/4 11 perustelukappaleesta käy ilmi, että yksi uuden direktiivin päätavoitteista oli selkeä – mutta laaja – määritelmä viranomaisille, joita direktiivi koskee. Sama aikomus vahvistetaan komission perusteluissa.
38. Direktiivin 2003/4 3 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että ”viranomaiset” – jotka määritellään saman direktiivin 2 artiklan 2 kohdassa – velvoitetaan direktiivin säännösten mukaisesti saattamaan pyydettäessä saataville niiden omassa tai viranomaisia varten toisen hallussa olevaa ympäristötietoa ilman, että pyynnön esittäjän on perusteltava pyyntönsä.
39. Näin ollen, koska direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdassa säädetään poikkeuksia saman direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa säädettyyn periaatteeseen rajaamatta tarkemmin sen soveltamisalaa ratione personae, on myönnettävä, että direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut viranomaiset kattavat kaikki direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 kohdassa määritellyt viranomaiset, vaikka kyseinen asiakirja olisi vaihdettu kahden tai useamman viranomaisen välillä saman päätöksentekoprosessin tai hankkeen aikana.
40. Tällä funktionaalisella tulkinnalla pystytään myös parhaiten kunnioittamaan sisäisiä asiakirjoja koskevan poikkeuksen tavoitetta, joka on, kuten jo mainittiin, se, että viranomaisilla olisi riittävät mahdollisuudet häiriöttömään harkintaan.(26)
41. Tässä suhteessa on todellakin hallinnollinen välttämättömyys, että ”asiakirja” voidaan jakaa eri julkisten elinten tai virastojen välillä ilman, että se menettää ”sisäisen asiakirjan” luonnetta, kuten useat kirjallisia huomautuksia esittäneet hallitukset ovat korostaneet. Lisäksi olisi muistettava, että osallistuvien hallintoelinten ja virastojen lukumäärä voi eri jäsenvaltioissa vaihdella huomattavasti – erityisesti, kun on kyse ympäristöoikeuden kaltaisesta monimutkaisesta alasta – ja että siksi on välttämätöntä valita tulkinta, jolla varmistetaan direktiivin 2003/4 yhtenäinen soveltaminen jäsenvaltioissa.(27)
42. Mitä tulee toiseen sanaa ”sisäinen” koskevaan epäilyyn, olen eri mieltä siitä, että tiedon, joka on tarkoitettu luovutettavaksi viranomaisen piirin ulkopuolelle jonain ajankohtana, ei voitaisi katsoa kuuluvan direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaisen poikkeuksen soveltamisalaan.
43. Ensinnäkin on todettava, että kun oli kyse vastaavasta Euroopan parlamenttiin, neuvostoon ja komissioon sovellettavasta poikkeuksesta, josta säädetään asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa, unionin tuomioistuin totesi, että se olosuhde, että jokin asiakirja voidaan julkaista, ei sellaisenaan sulje pois sitä mahdollisuutta, että sama asiakirja voi kuulua kyseisen poikkeuksen soveltamisalaan.(28)
44. Toiseksi, kuten unionin tuomioistuin on myös aiemmin katsonut, oikeus saada ympäristötietoa konkretisoituu vasta, kun toimivaltaisten viranomaisten on ratkaistava niille esitetty pyyntö. Siksi vasta tuona ajankohtana viranomaisten on arvioitava kaikkien asiaan liittyvien tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevien olosuhteiden valossa, onko pyydetyt tiedot annettava vai pidetäänkö tieto edelleen kyseisten viranomaisten sisäisenä asiana, kuten tässä tapauksessa.(29)
3. Ensimmäistä kysymystä koskeva päätelmä
45. Näin ollen katson edellä esitettyjen näkökohtien pohjalta, että direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan e alakohtaa olisi tulkittava siten, että ilmaisulla ”sisäiset asiakirjat” tarkoitetaan sisällöstä riippumatta mitä tahansa jollekulle osoitettua asiakirjaa, jota ei ole vielä luovutettu direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 kohdassa määritellyn viranomaisen piirin ulkopuolelle päivänä, jona toimivaltaisen viranomaisen on ratkaistava sille esitetty pyyntö.
B Toinen ja kolmas kysymys
46. Toisessa kysymyksessä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukainen ”sisäisiä asiakirjoja” koskeva suoja voimassa ilman ajallisia rajoituksia. Jos tähän kysymykseen vastataan kieltävästi, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa kolmannessa kysymyksessä tietää, onko ”sisäisiä asiakirjoja” koskeva suoja voimassa vain niin kauan, kunnes viranomainen, jolle pyyntö on esitetty, on tehnyt päätöksen tai hallintomenettely on muutoin viety päätökseen.
47. Kyseisen säännöksen sanamuotoon, asiayhteyteen ja tavoiteltuun päämäärään liittyvistä syistä, jotka esitän jäljempänä, toiseen kysymykseen on vastattava myöntävästi.
48. Ensinnäkin on todettava, ettei direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan e alakohdan sanamuoto sisällä mitään tietoa sen ajallista soveltamista koskevasta kysymyksestä. Sitä vastoin direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan d alakohdan mukainen poikkeus on selvästi ajallisesti rajoitettu, koska se koskee ”valmisteilla olevaa aineistoa tai keskeneräisiä asiakirjoja ja tietoja”. Kuten edellä nähtiin, päätös tehdä ero noiden kahden poikkeuksen välillä oli selvästi unionin lainsäätäjän tarkoitus.(30)
49. Toiseksi, vaikka asetuksen N:o 1049/2001 4 artikla on täsmällisempi ajallisen soveltamisen suhteen, kun on kyse sellaista asiakirjaa koskevasta poikkeuksesta, ”joka sisältää sisäiseen käyttöön tarkoitettuja mielipiteitä”, unionin tuomioistuin kuitenkin katsoi, että ”se olosuhde, että päätös on tehty, ei millään tavoin vaikuta pelkkään mahdollisuuteen vedota kyseiseen poikkeukseen, kun tutustumisoikeus evätään sellaisiin asiakirjoihin, jotka sisältävät sisäiseen käyttöön tarkoitettuja mielipiteitä osana asianomaisen toimielimen [– eli Euroopan parlamentin, neuvoston tai komission –] neuvotteluja ja alustavia keskusteluja. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, ettei arvioinnissa, joka asianomaista toimielintä pyydetään tekemään sen selvittämiseksi, saatetaanko jonkin näistä asiakirjoista sisältämien tietojen luovuttamisella vakavasti vahingoittaa sen päätöksentekomenettelyä, pitäisi ottaa huomioon sitä olosuhdetta, että se hallinnollinen menettely, johon nämä asiakirjat liittyvät, on päätetty”.(31)
50. Tapauskohtainen harkinta on sitäkin tärkeämpää, kun on kyse direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaisen poikkeuksen soveltamisesta, sillä päinvastoin kuin 4 artiklan 1 kohdan d alakohdan mukaisessa poikkeuksessa, sisäinen asiakirja ei välttämättä ole osa säädöksen hyväksyntäprosessia. Tarpeella suojella kyseisen asiakirjan laatineiden henkilöiden ajatuksenvapautta ja mahdollisuutta vapaaseen keskusteluun – joka on kyseisen poikkeuksen tavoite –(32) saattaa edelleen olla merkitystä sillä hetkellä, kun pyyntö saada tutustua asiakirjaan tehdään.
51. Vaikuttaa siis siltä, että kun täytetään velvollisuutta vertailla kussakin yksittäistapauksessa kyseessä olevia etuja – mitä lainsäätäjä on direktiivin 2003/4 4 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan toisessa virkkeessä annetun yleisen säännön lisäksi erikseen korostanut 4 artiklan 1 kohdan e alakohdassa –, viranomainen pystyy parhaiten arvioimaan, onko asiakirja syytä pitää sisäisenä, siitä riippumatta, onko se laadittu useita vuosia aiemmin. Kuten edellä todettiin, direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan e alakohtaan vetoaminen ei ole milloinkaan ehdotonta.(33) Viranomaisella on aina velvollisuus vertailla tiedon ilmaisemisesta koituvaa yleistä etua poikkeuksen tuottamaan etuun ottamalla huomioon ne erityiset seikat, joiden perusteella tiedon ilmaisemisesta voidaan kieltäytyä.(34) Tässä suhteessa ajan kuluminen ja se, onko päätös lopulta tehty, ovat tietenkin erittäin tärkeitä tekijöitä.
52. Näissä olosuhteissa katson, että direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan e alakohdassa säädetyn poikkeuksen ajallista soveltamisalaa ei ole rajoitettu. Kulunut aika saattaa kuitenkin muodostaa seikan, jonka takia pyydetty sisäinen asiakirja on julkaistava, ja se on siten otettava huomioon etujen punninnassa, johon direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan e alakohta ja 4 artiklan 2 kohdan toinen alakohta velvoittavat.
VI Ratkaisuehdotus
53. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Bundesverwaltungsgerichtin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta ja neuvoston direktiivin 90/313/ETY kumoamisesta 28.1.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/4/EY 4 artiklan 1 kohdan e alakohtaa on tulkittava siten, että ilmaisulla ”sisäiset asiakirjat” tarkoitetaan sisällöstä riippumatta mitä tahansa jollekulle osoitettua asiakirjaa, jota ei ole vielä luovutettu direktiivin 2003/4 2 artiklan 2 kohdassa määritellyn viranomaisen piirin ulkopuolelle päivänä, jona toimivaltaisen viranomaisen on ratkaistava sille esitetty pyyntö.
2) Direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan e alakohdassa säädetyn poikkeuksen ajallista soveltamisalaa ei ole rajoitettu. Kulunut aika saattaa kuitenkin muodostaa seikan, jonka takia pyydetty sisäinen asiakirja on julkaistava, ja se on siten otettava huomioon etujen punninnassa, johon direktiivin 2003/4 4 artiklan 1 kohdan e alakohta ja 4 artiklan 2 kohdan toinen alakohta velvoittavat.