WYROK SĄDU (druga izba w składzie powiększonym)
z dnia 21 grudnia 2022 r.(*)
Pomoc państwa – System ramowy mający na celu przyznanie wsparcia na poczet niepokrytych kosztów stałych w kontekście pandemii COVID‑19 w Niemczech – Decyzja o niewnoszeniu zastrzeżeń – Tymczasowe ramy pomocy państwa – Indywidualne badanie zgłoszonego systemu pomocy – Środek przeznaczony na zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego – Proporcjonalność
W sprawie T‑306/21
Falke KGaA, z siedzibą w Schmallenbergu (Niemcy), którą reprezentowali adwokaci R. Velte oraz W. Meilicke,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, którą reprezentowali V. Bottka, G. Braga da Cruz oraz C. Kovács, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez
Republikę Federalną Niemiec, którą reprezentowali P.-L. Krüger oraz J. Möller, w charakterze pełnomocników,
interwenient,
SĄD (druga izba w składzie powiększonym),
w składzie podczas narady: V. Tomljenović, prezes, F. Schalin, P. Škvařilová‑Pelzl, I. Nõmm (sprawozdawca) i D. Kukovec, sędziowie,
sekretarz: P. Cullen, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 14 września 2022 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 W skardze opartej na art. 263 TFUE skarżąca, spółka Falke KGaA, żąda stwierdzenia nieważności decyzji Komisji C(2020) 8318 z dnia 20 listopada 2020 r. w sprawie pomocy państwa SA.59289 (2020/N) – Niemcy COVID‑19 – Wsparcie na poczet niepokrytych kosztów stałych (Dz.U. 2022, C 124, s. 1), zmienionej decyzją Komisji C(2021) 1066 final z dnia 12 lutego 2021 r. w sprawie pomocy państwa SA.61744 (2021/N) – Zbiorowe zgłoszenie modyfikacji w następstwie wprowadzenia zmian w systemach pomocy zatwierdzonych na podstawie ram tymczasowych, w szczególności piątej zmiany ram tymczasowych (Dz.U. 2021, C 77, s. 18) (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).
Okoliczności powstania sporu
2 Skarżąca jest spółką operacyjną grupy Falke, prowadzącej działalność między innymi w dziedzinach produkcji artykułów odzieżowych oraz handlu hurtowego i detalicznego tymi artykułami. Jeśli chodzi o jej działalność w zakresie handlu detalicznego, sprzedaje ona swoje towary za pośrednictwem różnych punktów sprzedaży oraz sklepu internetowego.
3 W dniu 19 marca 2020 r. Komisja Europejska wydała komunikat zatytułowany „Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID‑19” (Dz.U. 2020, C 91 I, s. 1; zwane dalej „ramami tymczasowymi”), który po raz pierwszy został zmieniony w dniu 3 kwietnia 2020 r. (Dz.U. 2020, C 112 I, s. 1), po raz drugi w dniu 8 maja 2020 r. (Dz.U. 2020, C 164, s. 3), po raz trzeci w dniu 29 czerwca 2020 r. (Dz.U. 2020, C 218, s. 3.) i po raz czwarty w dniu 13 października 2020 r.(Dz.U. 2020, C 340 I, s. 1).
4 Punkty 17–19 sekcji 2 tych ram tymczasowych, zatytułowanej „Stosowanie art. 107 ust. 3 lit. b) [TFUE]”, mają następujące brzmienie:
„17. W art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE upoważnia się Komisję do stwierdzenia zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym, jeżeli pomoc ta ma na celu »zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego«. W kontekście tego postanowienia unijny Sąd orzekł, że takie zaburzenie musi dotyczyć całej gospodarki danego państwa członkowskiego lub znacznej jej części, a nie tylko jednego z regionów lub części terytorium. Jest to również zgodne z koniecznością ścisłej wykładni wszelkich postanowień przewidujących odstępstwa, do których należy m.in. art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE […]. Komisja konsekwentnie stosuje taką ścisłą wykładnię w swojej praktyce decyzyjnej […].
18. Biorąc pod uwagę, że epidemia COVID‑19 dotyka wszystkie państwa członkowskie, a wprowadzone przez nie środki ograniczające rozprzestrzenianie epidemii negatywnie wpływają na sytuację przedsiębiorstw, Komisja uważa, że pomoc państwa jest uzasadniona i może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE przez określony czas w celu zaradzenia niedoborowi płynności wśród przedsiębiorstw oraz zagwarantowania, że [by] zakłócenia spowodowane epidemią COVID‑19 nie zagro[ziły] ich rentowności, szczególnie jeśli chodzi o MŚP.
19. W niniejszym komunikacie Komisja określa warunki zgodności z rynkiem wewnętrznym, które będzie stosowała w odniesieniu do pomocy przyznanej przez państwa członkowskie na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. Państwa członkowskie muszą zatem wykazać, że środki pomocy państwa zgłoszone Komisji na mocy niniejszego komunikatu są konieczne, odpowiednie i proporcjonalne, aby zaradzić poważnym zaburzeniom w gospodarce danego państwa członkowskiego, oraz że wszystkie warunki określone w niniejszym komunikacie są w całości spełnione”.
5 W pkt 11 komunikatu wprowadzającego czwartą zmianę ram tymczasowych wyjaśniono:
„[…] w wyniku epidemii COVID‑19 wiele przedsiębiorstw boryka się tymczasowo z niższym popytem, co uniemożliwia im pokrycie części kosztów stałych. W wielu przypadkach spodziewane jest ożywienie popytu w nadchodzących miesiącach, ale ograniczenie działalności przez te przedsiębiorstwa może nie być efektywnym rozwiązaniem, jeżeli będzie wiązało się ze znacznymi kosztami restrukturyzacji. Skutecznym sposobem wypełnienia tej luki może być wspieranie tych przedsiębiorstw poprzez tymczasowe partycypowanie w [części] ich koszt[ów] stałych – pomogłoby to zapobiec pogarszaniu się sytuacji kapitałowej takich przedsiębiorstw, pozwoliłoby im kontynuować działalność gospodarczą i zapewniłoby im silną bazę do podźwignięcia się z kryzysu”.
6 Komunikat wprowadzający czwartą zmianę ram tymczasowych wprowadził do tych ram sekcję 3.12, zatytułowaną „Pomoc w formie wsparcia na poczet niepokrytych kosztów stałych”, która zawiera pkt 86 i 87 o następującym brzmieniu:
„86. Państwa członkowskie mogą przewidzieć partycypowanie w niepokrytych kosztach stałych tych przedsiębiorstw, w przypadku których epidemia COVID‑19 spowodowała zawieszenie lub ograniczenie działalności gospodarczej.
87. Jeżeli takie środki stanowią pomoc, Komisja uzna je za zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, o ile spełnione zostaną poniższe warunki:
a) pomoc zostaje przyznana nie później niż dnia 30 czerwca 2021 r. i obejmuje niepokryte koszty stałe poniesione w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 30 czerwca 2021 r., w tym koszty poniesione w części tego okresu (»okres kwalifikowalny«);
b) pomoc zostaje przyznana na podstawie programu pomocy przedsiębiorstwom, które w okresie kwalifikowalnym odnotowały spadek obrotów wynoszący co najmniej 30% w porównaniu z tym samym okresem w 2019 r. […];
c) niepokryte koszty stałe to koszty stałe poniesione przez przedsiębiorstwo w okresie kwalifikowalnym, które nie są pokrywane z zysku brutto (tj. przychodów pomniejszonych o koszty zmienne) w tym samym okresie i które nie są pokrywane z innych źródeł, takich jak ubezpieczenie, tymczasowe środki pomocy objęte niniejszym komunikatem lub wsparcie z innych źródeł […]. Intensywność pomocy nie może przekraczać 70% niepokrytych kosztów stałych, z wyjątkiem mikroprzedsiębiorstw i małych przedsiębiorstw (w rozumieniu załącznika I do ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych), w przypadku których intensywność pomocy nie może przekraczać 90% niepokrytych kosztów stałych. Do celów niniejszego punktu za niepokryte koszty stałe uznaje się straty przedsiębiorstw wynikające z ich rachunku zysków i strat w okresie kwalifikowalnym […]. Pomoc w ramach tego środka może zostać przyznana na podstawie prognozowanych strat, natomiast ostateczna kwota pomocy jest określana po zrealizowaniu strat na podstawie zbadanych sprawozdań finansowych lub na podstawie odpowiedniego uzasadnienia przekazanego Komisji przez państwo członkowskie (na przykład w związku ze specyfiką lub wielkością niektórych rodzajów przedsiębiorstw) na podstawie ewidencji podatkowej. Wszelkie przekazane środki pieniężne przekraczające ostateczną kwotę pomocy zostają odzyskane;
d) łączna kwota pomocy w żadnym przypadku nie może przekraczać 3 mln EUR na przedsiębiorstwo. Pomoc można przyznawać w formie dotacji bezpośrednich, gwarancji i pożyczek, pod warunkiem że łączna wartość nominalna takich środków pozostanie poniżej ogólnego pułapu wynoszącego 3 mln EUR na przedsiębiorstwo; wszystkie dane liczbowe należy podawać jako kwoty brutto, tj. przed odliczeniem podatków lub innych opłat;
e) pomoc w ramach tego środka nie może być kumulowana z inną pomocą na poczet tych samych kosztów kwalifikowalnych;
f) pomoc nie może być przyznawana przedsiębiorstwom, które w dniu 31 grudnia 2019 r. już znajdowały się w trudnej sytuacji (w rozumieniu ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych […]). W drodze odstępstwa od powyższych przepisów pomoc można przyznać mikroprzedsiębiorstwom i małym przedsiębiorstwom (w rozumieniu załącznika I do ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych), które w dniu 31 grudnia 2019 r. już znajdowały się w trudnej sytuacji, pod warunkiem że nie są one objęte zbiorowym postępowaniem upadłościowym na podstawie prawa krajowego oraz nie otrzymały pomocy na ratowanie […] ani pomocy na restrukturyzację […]”.
7 W dniu 17 listopada 2020 r. Republika Federalna Niemiec zgłosiła Komisji, zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE, system pomocy mający na celu wsparcie na poczet niepokrytych kosztów stałych w kontekście pandemii COVID‑19 na terytorium tego państwa członkowskiego.
8 W dniu 20 listopada 2020 r. Komisja przyjęła decyzję C(2020) 8318 final.
9 W decyzji C(2020) 8318 final Komisja opisała, po pierwsze, istotne cechy zgłoszonego systemu pomocy, z których wynika w szczególności, że indywidualne środki pomocy mogą zostać przyznane jedynie przedsiębiorstwom, które odnotowały spadek w obrotach wynoszący co najmniej 30% (motyw 17). Po drugie, podkreśliła ona, że zgłoszony system objęty jest zakresem stosowania art. 107 ust. 1 TFUE ze względu na to, że przysparza on swym beneficjentom selektywnej korzyści i z tego względu prowadzi do zakłócenia konkurencji (motywy 31–33). Po trzecie, stwierdziła ona, że wspomniany system pomocy jest zgodny z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, powołując się na kryteria określone w pkt 87 przyjętych przez nią ram tymczasowych (motywy 35–41). Nie wniosła ona wobec tego zastrzeżeń wobec tego zgłoszonego systemu pomocy.
10 System pomocy zatwierdzony w decyzji C(2020) 8318 final dotyczył pomocy, której pułap wynosił 3 mln EUR na przedsiębiorstwo (motyw 20).
11 W dniu 28 stycznia 2021 r. Komisja dokonała piątej zmiany ram tymczasowych (Dz.U. 2021, C 34, s. 6), w drodze której w szczególności zmieniła ich pkt 87 lit. d), podwyższając pułap pomocy do 10 mln EUR na przedsiębiorstwo. Zmieniła ona również pkt 87 lit. a) tych ram, wydłużając okres, początkowo przewidziany od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 30 czerwca 2021 r., aż do dnia 31 grudnia 2021 r.
12 W dniu 2 lutego 2021 r. Republika Federalna Niemiec zgłosiła Komisji zmianę zgłoszonego wcześniej systemu pomocy polegającą na podwyższeniu pułapu pomocy do 10 mln EUR i przedłużeniu obowiązywania tego systemu do dnia 31 grudnia 2021 r.
13 Decyzją C(2021) 1066 final Komisja zatwierdziła różnego rodzaju zmiany wprowadzone przez Republikę Federalna Niemiec do różnych zgłoszonych systemów pomocy, w tym systemu zatwierdzonego decyzją C(2020) 8318 final (zwanego dalej „spornym systemem pomocy”).
14 W decyzji C(2021) 1066 final Komisja w szczególności, po pierwsze, powtórzyła analizę zawartą w swych wcześniejszych decyzjach, aby podkreślić istnienie pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE i jej zgodność z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE (motywy 15 i 17), i po drugie, uznała, że przedłużenie czasu obowiązywania systemu pomocy zgłoszonego i zatwierdzonego na podstawie ram tymczasowych wytycznych i podwyższenie jego pułapu jest zgodne z art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE (motyw 18).
Żądania stron
15 Skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
16 Komisja wnosi do Sądu o:
– odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, a tytułem ewentualnym oddalenie jej jako bezzasadnej;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
17 Na rozprawie Komisja oświadczyła, że rezygnuje z podnoszenia żądań dotyczących niedopuszczalności skargi, co zostało odnotowane w protokole z rozprawy.
18 Republika Federalna Niemiec wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
19 Na poparcie skargi wnosząca ją podnosi dwa zarzuty, dotyczące naruszenia, odpowiednio, art. 107 i art. 108 ust. 2 TFUE.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, opartego na naruszeniu art. 107 TFUE
20 Skarżąca uważa w istocie, że Komisja niesłusznie uznała, iż sporny system pomocy może zostać uznany za zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. Zarzut ten składa się z dwóch części.
21 W pierwszej części tego zarzutu skarżąca twierdzi, że zaskarżona decyzja narusza zasadę proporcjonalności, ponieważ zatwierdzono w niej system pomocy oparty na kryterium kwalifikowalności bazującym na obrocie przedsiębiorstwa (zwanym dalej „rozpatrywanym kryterium kwalifikowalności”). W drugiej części zarzutu skarżąca podnosi, że Komisja uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi przeprowadzenia indywidualnego badania zgłoszonego systemu pomocy i obowiązkowi uzasadnienia.
22 Komisja, popierana przez Republikę Federalną Niemiec, wnosi o oddalenie niniejszego zarzutu.
23 Zgodnie z brzmieniem art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE „za zgodną z rynkiem wewnętrznym może zostać uznana […] pomoc […] mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego”.
24 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem z ogólnej systematyki traktatu wynika, że postępowanie w trybie art. 108 TFUE nie powinno nigdy prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z poszczególnymi postanowieniami traktatowymi. Tak więc pomoc państwa, która z powodu pewnych szczególnych warunków jej wdrażania narusza inne postanowienia traktatowe, nie może być uznana przez Komisję za zgodną z rynkiem wewnętrznym. Podobnie pomoc państwa, która z powodu pewnych szczególnych warunków jej wdrażania narusza ogólne zasady prawa Unii, nie może być uznana przez Komisję za zgodną z rynkiem wewnętrznym (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 kwietnia 2008 r., Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, pkt 50, 51; z dnia 22 września 2020 r., Austria/Komisja, C‑594/18 P, EU:C:2020:742, pkt 44).
25 Należy przypomnieć, że przy stosowaniu art. 107 ust. 3 TFUE Komisji przysługują szerokie uprawnienia dyskrecjonalne, korzystanie z których wiąże się dokonywaniem złożonych ocen ekonomicznych i społecznych (zob. wyrok z dnia 29 lipca 2019 r., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisja, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, pkt 80 i przytoczone tam orzecznictwo), efektem czego sprawowana przez sąd kontrola wykorzystania tego zakresu uznania winna ograniczać się do weryfikacji tego, czy przestrzegane były reguły proceduralne oraz zasady dotyczące obowiązku uzasadnienia aktu, a także do sprawdzenia dokładności ustaleń faktycznych oraz tego, czy nie wystąpił błąd w ocenie okoliczności faktycznych i czy nie doszło do nadużycia władzy (zob. wyrok z dnia 22 grudnia 2008 r., Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, pkt 78 i przytoczone tam orzecznictwo).
W przedmiocie części pierwszej, dotyczącej naruszenia zasady proporcjonalności
26 Skarżąca uważa w istocie, że rozpatrywane kryterium kwalifikowalności ma nieproporcjonalny charakter i że leży u źródeł nierównego traktowania na niekorzyść przedsiębiorstw prowadzących kilka rodzajów działalności, z których tylko niektóre zostały dotknięte przez pandemię COVID‑19. Tak więc w zakresie, w jakim kryterium to prowadzi do ich wykluczenia ze spornego systemu pomocy lub zmniejszenia korzyści zeń płynących, zmusza to je do korzystania z krzyżowego finansowania ich działalności dotkniętej przez pandemię, w odróżnieniu od ich konkurentów prowadzących działalność wyłącznie w dziedzinie stacjonarnego handlu detalicznego, którzy mogli w pełni skorzystać z tego systemu pomocy.
27 Komisja i Republika Federalna Niemiec twierdzą, że ta część niniejszego zarzutu jest bezzasadna. Komisja twierdzi również na wstępie, że niniejszą część niniejszego zarzutu należy od razu oddalić ze względu na to, iż skarżąca nie podniosła na gruncie art. 277 TFUE żadnego zarzutu niezgodności z prawem ram tymczasowych, w zastosowaniu których została przyjęta zaskarżona decyzja.
– W przedmiocie podniesionej przez Komisję bezwzględnej przeszkody procesowej opartej na braku zarzutu niezgodności z prawem ram tymczasowych
28 Komisja, po pierwsze, podkreśla, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo zastosowano rozpatrywane kryterium kwalifikowalności, określone w pkt 87 ram tymczasowych, po drugie, twierdzi, że skarżąca nie podniosła zarzutu niezgodności z prawem tych ram, i po trzecie, formułuje na tej podstawie wniosek, że należy wychodzić z założenia, iż te ramy są ważne i nie mogą być podważane przy okazji kwestionowania zasadności zaskarżonej decyzji.
29 Nie można zgodzić się z taką argumentacją.
30 W pierwszej kolejności, choć prawdą jest, że skarga nie odnosi się w wyraźny sposób do zarzutu niezgodności z prawem czy też do art. 277 TFUE, należy jednak przypomnieć, że prawo Unii nie przewiduje wymogu formalnego podniesienia zarzutu niezgodności z prawem. Na podstawie orzecznictwa można bowiem uznać, że zarzut niezgodności z prawem został podniesiony w sposób dorozumiany, jeśli ze skargi stosunkowo jasno wynika, iż skarżący faktycznie podnosi taki zarzut szczegółowy (zob. podobnie wyrok z dnia 27 listopada 2018 r., Mouvement pour une Europe des nations et des libertés/Parlament, T‑829/16, EU:T:2018:840, pkt 66 i przytoczone tam orzecznictwo).
31 Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie.
32 Po pierwsze, w niektórych fragmentach skargi wnosząca ją kwestionuje bezpośrednio ważność pkt 87 ram tymczasowych. Podkreśliła ona bowiem, że „kryterium ustanowione w [pkt] 87 lit. b) ram tymczasowych w wersji wprowadzającej czwartą zmianę […] nie stanowi kryterium odpowiedniego do tego, aby zmniejszyć zakłócenia konkurencji czy też pozbyć się ich”. Tak samo twierdzi ona, że pkt 87 lit. c) ram tymczasowych leży u źródeł „nieuzasadnionej różnicy w traktowaniu”.
33 Po drugie, w świetle okoliczności niniejszej sprawy wpadkowe zakwestionowanie przez skarżącą ważności ram tymczasowych wynika również z całokształtu argumentacji podnoszonej przez nią w ramach tej części niniejszego zarzutu. Zarówno bowiem w spornym systemie pomocy, jak i w zatwierdzającej go zaskarżonej decyzji powtórzono kryterium kwalifikowalności mające swe źródło w pkt 87 ram tymczasowych. W związku z tym Komisja nie mogła nie zrozumieć, że podnoszona przez skarżącą argumentacja dotycząca niezgodności z prawem tej decyzji ze względu na nieproporcjonalny charakter tego kryterium skutkowała również zakwestionowaniem ważności tego punktu.
34 W drugiej kolejności, w każdym wypadku, w zakresie, w jakim Komisja utrzymuje, że w braku podniesionego zarzutu niezgodności z prawem kryterium mającego swe źródło w pkt 87 ram tymczasowych skarżąca nie może kwestionować zasadności tego kryterium, instytucja ta błędnie interpretuje zakres prawny aktów takich jak te ramy, które przyjmuje celem ograniczenia przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych.
35 W zastosowaniu utrwalonego orzecznictwa unijne akty prawne objęte są bowiem domniemaniem ich zgodności z prawem i wywołują skutki prawne aż do czasu ich cofnięcia, stwierdzenia nieważności w wyniku skargi o stwierdzenie nieważności albo uznania za nieważne w następstwie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym lub wskutek podniesienia zarzutu niezgodności z prawem lub też do momentu, w którym stają się one przedmiotem wniosku o zawieszenie wykonania lub też innych środków tymczasowych zarządzonych przez sąd Unii w zastosowaniu art. 278 i 279 TFUE [zob. podobnie wyroki: z dnia 14 czerwca 2012 r., CIVAD, C‑533/10, EU:C:2012:347, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 2 kwietnia 2020 r., Komisja/Polska, Węgry i Republika Czeska (Tymczasowy mechanizm relokacji osób ubiegających się o ochronę międzynarodową), C‑715/17, C‑718/17 i C‑719/17, EU:C:2020:257, pkt 140]. Przestrzeganie tego domniemania zgodności z prawem może stać na przeszkodzie zbadaniu zasadności decyzji stanowiącej jedynie sposób wdrożenia aktu o charakterze ogólnym, którego ważność nie jest kwestionowana (zob. podobnie wyroki: z dnia 21 grudnia 2021 r., P. Krücken Organic/Komisja, C‑586/20 P, niepublikowany, EU:C:2021:1046, pkt 69; z dnia 2 lutego 2012 r., Grecja/Komisja, T‑469/09, niepublikowany, EU:T:2012:50, pkt 57). Z domniemania tego korzystają zatem jedynie te akty instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, które są ostateczne, wywołują skutki prawne wobec osób trzecich i mogą być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności. Nie dotyczy ono zaś aktów, w których Komisja przyjmuje normy postępowania w celu ograniczenia wykonywania przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych.
36 Niewątpliwie to ograniczenie się przez Komisję przy wykonywaniu przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych wiąże się z tym, że co do zasady nie może ona odejść od tych norm bez narażania się w danym przypadku na sankcję za naruszenie ogólnych zasad prawa, takich jak zasada równego traktowania (zob. wyrok z dnia 29 lipca 2019 r., Bayerische Motoren Werke i Freistaat Sachsen/Komisja, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, pkt 82 i przytoczone tam orzecznictwo). Niemniej jednak przyjęcie takich norm nie zwalnia Komisji z obowiązku przeprowadzenia indywidualnego badania okoliczności danej sprawy, które może doprowadzić do niestosowania tych norm, jeżeli wymagają tego szczególne okoliczności danej sprawy (zob. podobnie wyrok z dnia 19 lipca 2016 r., Kotnik i in., C‑526/14, EU:C:2016:570, pkt 41). Wynika z tego, że, w przeciwieństwie do aktów prawnych, o których mowa w pkt 35 powyżej, akty, na mocy których Komisja przyjmuje jedynie daną normę postępowania, nie wywołują jako takie wiążących skutków prawnych.
37 Ten brak wiążących skutków prawnych jest szczególnie istotny ze względu na charakter uprawnień przyznanych Komisji w dziedzinie kontroli pomocy państwa. Przyznanie, że ramy tymczasowe wywierają jako takie wiążące skutki prawne i są objęte domniemaniem zgodności z prawem, byłoby równoznaczne z przyznaniem im takiego samego charakteru prawnego jak rozporządzeniu, czyli aktowi, do którego przyjęcia na podstawie sekcji traktatu FUE dotyczącej „pomocy przyznawanej przez państwa” Komisja nie jest uprawniona, z wyjątkiem przypadków przewidzianych w art. 108 ust. 4 TFUE.
38 Z powyższego wynika, że bez względu na okoliczność polegającą na tym, iż zastosowane przez Komisję kryterium kwalifikowalności ma swoje źródło w pkt 87 ram tymczasowych, i nawet w braku podniesienia względem tego punktu zarzutu niezgodności z prawem skarżąca nadal ma prawo kwestionować sposób, w jaki Komisja skorzystała w zaskarżonej decyzji przysługujących jej na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE uprawnień dyskrecjonalnych, uznając sporny system pomocy za zgodny ze wspólnym rynkiem, i, w tych ramach – zasadność zastosowanego przez Komisję kryterium kwalifikowalności.
– W przedmiocie zakresu argumentacji podnoszonej przez skarżącą
39 W części pierwszej niniejszego zarzutu skarżąca twierdzi, że zawarte w pkt 87 lit. b) i c) ram tymczasowych kryterium kwalifikowalności zastosowane w spornym systemie pomocy i zatwierdzone przez Komisję w zaskarżonej decyzji jest nieproporcjonalne. Podnosi ona w tym względzie szereg zarzutów szczegółowych i powołuje się również na uchybienie zasadzie równego traktowania.
40 Dokładniej rzecz ujmując, skarżąca kwestionuje użycie w pkt 87 lit. b) i c) ram tymczasowych jako kryterium kwalifikowalności pomocy na niepokryte koszty stałe spadku obrotów ocenianego na poziomie przedsiębiorstwa, nie zaś – jedynie na poziomie tych rodzajów działalności, które zostały dotknięte pandemią COVID‑19.
41 W tym względzie należy zaznaczyć, że to uwzględnianie spadku obrotów na poziomie przedsiębiorstwa wynika z pkt 87 lit. b) ram tymczasowych, w którym Komisja wyjaśniła, że pomoc jest przyznawana na podstawie systemu udzielającego wsparcia „przedsiębiorstwom, które […] odnotowały spadek obrotów wynoszący co najmniej 30% w porównaniu z tym […] okresem [od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 30 czerwca 2021 r.]”. Wynika ono również z pkt 87 lit. c) tych ram ze względu na to, że wyłączono w nim z definicji „niepokrytych kosztów stałych” koszty pokrywane z zysku brutto lub z innych źródeł.
42 W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zasada proporcjonalności, przypomniana w art. 5 ust. 4 TUE, wymaga, by akty instytucji Unii nie wykraczały poza to, co odpowiednie i konieczne do osiągnięcia uzasadnionych celów, którym mają służyć (wyrok z dnia 17 maja 1984 r., Denkavit Nederland, 15/83, EU:C:1984:183, pkt 25), przy czym oczywiście tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować te najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów [wyrok z dnia 30 kwietnia 2019 r., Włochy/Rada (Kwota połowowa włócznika śródziemnomorskiego), C‑611/17, EU:C:2019:332, pkt 55].
43 Na poszanowanie zasady proporcjonalności w przypadku danego środka składają się zatem trzy elementy. Pierwszy składnik dotyczy jego odpowiedniego charakteru, a mianowicie możliwości realizacji za jego pomocą prawnie uzasadnionego celu. Drugi składnik dotyczy konieczności tego środka i wiąże się z tym, że jego prawnie uzasadnione cele nie mogą zostać zrealizowane za pomocą mniej dokuczliwych, lecz równie odpowiednich środków (zob. podobnie wyrok z dnia 26 września 2013 r., Dansk Jurist- og Økonomforbund, C‑546/11, EU:C:2013:603, pkt 69). Wreszcie trzeci składnik, niekiedy określany jako „proporcjonalność sensu stricto”, dotyczy proporcjonalnego charakteru środka, co oznacza, że dany środek nie powinien powodować niedogodności nadmiernych w stosunku do zamierzonych celów (zob. podobnie wyroki: z dnia 7 marca 2013 r., Polska/Komisja, T‑370/11, EU:T:2013:113, pkt 89; z dnia 26 września 2014 r., Romonta/Komisja, T‑614/13, EU:T:2014:835, pkt 74).
44 W drugiej kolejności skarżąca wydaje się również wysuwać zarzut szczegółowy oparty na naruszeniu zasady równego traktowania. Twierdzi ona bowiem, że to rozpatrywane kryterium kwalifikowalności było źródłem nierównego traktowania, ze szkodą dla przedsiębiorstw prowadzących różnego rodzaju działalności, z których część nie została dotknięta przez pandemię COVID‑19, co zmusiło je do korzystania z krzyżowego finansowania ich działalności dotkniętej przez pandemię ze względu na to, że nie mogły one skorzystać z zatwierdzonego przez Komisję spornego systemu pomocy lub mogły skorzystać z niego tylko w ograniczonym zakresie.
45 W zastosowaniu utrwalonego orzecznictwa poszanowanie zasady równości wymaga, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w sposób odmienny, a sytuacje odmienne nie były traktowane w sposób identyczny, chyba że jest to obiektywnie uzasadnione (zob. wyrok z dnia 15 kwietnia 2008 r., Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, pkt 66; zob. również podobnie wyrok z dnia 5 czerwca 2018 r., Montero Mateos, C‑677/16, EU:C:2018:393, pkt 49).
46 Elementy charakteryzujące różne sytuacje, a w ten sposób ich podobieństwo, winny być w szczególności określane i oceniane w świetle przedmiotu i celu aktu prawa Unii, w którym wprowadzono dane rozróżnienie. Należy poza tym uwzględnić zasady i cele dziedziny prawa, do której należy sporny akt (zob. wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r., Arcelor Atlantique et Lorraine i in., C‑127/07, EU:C:2008:728, pkt 26).
47 Należy stwierdzić, że taka argumentacja przedstawiona w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE pokrywa się z przedstawionymi przez skarżącą zastrzeżeniami dotyczącymi naruszenia poszczególnych składowych zasady proporcjonalności.
48 Artykuł 107 ust. 3 lit. b) TFUE pozwala bowiem na zastosowanie odstępstwa od ustanowionej w art. 107 ust. 1 TFUE ogólnej zasady niezgodności pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym. Wynika z tego, po pierwsze, że jego celem jest umożliwienie uznania za zgodną ze wspólnym rynkiem pomocy państwa, która, z samej swej definicji, oznacza przyznanie niektórym przedsiębiorstwom selektywnej korzyści, która może zostać uznana za dyskryminującą (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Komisja/World Duty Free Group i in., C‑20/15 P i C‑21/15 P, EU:C:2016:981, pkt 54, 55), i po drugie, że postanowienie to, jako ustanawiające odstępstwo, podlega ścisłej wykładni (zob. wyrok z dnia 9 kwietnia 2014 r., Grecja/Komisja, T‑150/12, niepublikowany, EU:T:2014:191, pkt 146 i przytoczone tam orzecznictwo).
49 W związku z tym okoliczność polegająca na tym, że rozpatrywane kryterium kwalifikowalności powoduje odmienne traktowanie przedsiębiorstw w zależności od tego, czy pandemia COVID‑19 miała wpływ na całokształt prowadzonej przez nie działalności, czy też tylko na jej część, nie przesądza sama w sobie o jego niezgodności z prawem. Należy natomiast sprawdzić, czy ta różnica w traktowaniu jest uzasadniona na gruncie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, co wiąże się z przyjęciem założenia, że wspomniane kryterium jest konieczne i właściwe do tego, aby zaradzić poważnym zaburzeniom w gospodarce danego państwa członkowskiego, jak również czy jest ono proporcjonalne do osiągnięcia zamierzonego celu.
– W przedmiocie zarzutu szczegółowego, w którym zakwestionowana została odpowiedniość rozpatrywanego kryterium kwalifikowalności
50 Skarżąca twierdzi w istocie, że rozpatrywane kryterium kwalifikowalności nie jest odpowiednie do osiągnięcia celu zamierzonego w art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, ponieważ zakłóca konkurencję, nie łagodząc przy tym skutków pandemii COVID‑19, i jest sprzeczne z pkt 11 komunikatu wprowadzającego czwartą zmianę ram tymczasowych, który odnosi się do konieczności zapobiegania pogarszaniu się sytuacji kapitałowej przedsiębiorstw. W tym względzie podnosi ona, że pandemia wywarła w przypadku stacjonarnego handlu detalicznego skutki tego rodzaju, iż nie można wykluczyć, że przedsiębiorstwa, które nie korzystają ze spornego systemu pomocy ze względu na prowadzenie działalności innego rodzaju, wycofają się z niego. Dodaje ona, że zastosowanie wspomnianego kryterium kwalifikowalności w spornym systemie pomocy sprawia, że staje się on niezdatny do realizacji jego celu, ponieważ wyklucza całą kategorię przedsiębiorstw, które jednak zostały dotknięte przez pandemię.
51 Nie można zgodzić się z taką argumentacją.
52 Po pierwsze, bezsporne jest to, że pandemia COVID‑19 spowodowała poważne zaburzenia gospodarki niemieckiej. Wywołana przez nią sytuacja jest więc objęta zakresem zastosowania art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE.
53 Po drugie, z pkt 18 ram tymczasowych, przytoczonego w pkt 4 powyżej, wynika, że ramy te mają na celu zapewnienie zgodności z rynkiem wewnętrznym pomocy, a w szczególności – pomocy w formie wsparcia na poczet niepokrytych kosztów stałych, mającej na celu zaradzenie brakowi płynności, przed którym stanęły przedsiębiorstwa ze względu na pandemię COVID‑19, oraz zagwarantowanie, aby spowodowane przez nie zaburzenia nie zagrażały rentowności tych przedsiębiorstw.
54 Podobnie z pkt 11 komunikatu wprowadzającego czwartą zmianę ram tymczasowych, przytoczonego w pkt 5 powyżej, wynika, że wsparcie dla przedsiębiorstw niezdolnych tymczasowo do pokrywania części ponoszonych przez nie kosztów stałych ma na celu zapewnienie ciągłości ich istnienia poprzez zapobieżenie pogarszaniu się ich sytuacji kapitałowej, umożliwiając im kontynuowanie działalności gospodarczej i zapewniając silną bazę do podźwignięcia się z kryzysu.
55 Po trzecie, należy zauważyć, że taki cel, którego realizacja wiąże się uwzględnieniem trudności, jakich, z powodu pandemii COVID‑19, może doświadczać przedsiębiorstwo przy pokrywaniu swych kosztów stałych, jest zgodny z celem art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE i stanowi składową korzystania z szerokich uprawnień dyskrecjonalnych, jakie zdaniem Komisji przysługują jej w oparciu o to postanowienie, przypomnianych w pkt 25 powyżej.
56 Po czwarte, należy stwierdzić, że kryterium pozwalające przedsiębiorstwom, których obroty spadły ze względu na pandemię COVID‑19 o więcej niż 30%, na uzyskanie pomocy finansowej, jest w pełni zgodne z przypomnianym w pkt 53 i 54 powyżej celem polegającym na zapewnieniu rentowności i ciągłości działalności przedsiębiorstw w trakcie pandemii.
57 Wniosku tego skarżąca nie może podważyć poprzez swe twierdzenie oparte na tym, że niektóre przedsiębiorstwa, które nie korzystają ze spornego systemu pomocy lub korzystające z niego w mniejszym stopniu, a to z powodu prowadzenia działalności, która nie została dotknięta przez pandemię COVID‑19, takiej jak handel online, mogłyby zostać zmuszone do opuszczenia sektora stacjonarnego handlu detalicznego. To samo dotyczy podnoszonego przez skarżącą twierdzenia, zgodnie z którym zastosowanie tego kryterium kwalifikowalności w spornym systemie pomocy wyklucza całą kategorię przedsiębiorstw, które jednak zostały dotknięte przez pandemię.
58 W tym względzie należy zauważyć, że art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE nie ustanawia wymogu, aby dany system pomocy był w stanie sam w sobie zaradzić poważnym zaburzeniom gospodarki danego państwa członkowskiego. Po stwierdzeniu przez Komisję, że w gospodarce danego państwa członkowskiego rzeczywiście występują poważne zaburzenia, może ona – jeżeli spełnione zostaną pozostałe z przewidzianych w tym przepisie przesłanek – zezwolić temu państwu na przyznanie pomocy państwa w formie systemów pomocy lub pomocy indywidualnej, które przyczyniają się do zaradzenia tym poważnym zaburzeniom. Może tu zatem chodzić o wiele systemów pomocy, z których każdy ze swej strony przyczynia się do osiągnięcia tego celu. W związku z tym nie można wymagać, aby do skutecznego oparcia systemu pomocy na tym przepisie konieczne było to, aby dany system mógł sam w sobie zaradzić poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego.
59 Ponadto Komisja mogła, nie naruszając granic szerokich uprawnień dyskrecjonalnych przysługujących jej w zastosowaniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 25 powyżej, uznać, że należało raczej zapewnić rentowność przedsiębiorstw, w przypadku których istotna część działalności została dotknięta przez pandemię COVID‑19, nie zaś rentowność wszelkiej działalności, na którą ta pandemia wywarła wpływ, niezależnie od ogólnej sytuacji przedsiębiorstwa.
60 Niniejszy zarzut szczegółowy należy zatem oddalić.
– W przedmiocie zarzutu szczegółowego, w którym zakwestionowana została konieczność rozpatrywanego kryterium kwalifikowalności
61 Skarżąca twierdzi, że zastosowanie alternatywnego kryterium uwzględniającego straty poniesione w obszarach działalności dotkniętych pandemią COVID‑19, bez uwzględnienia sytuacji przedsiębiorstwa w jej całokształcie, byłoby bardziej odpowiednie do realizacji celu zamierzonego w art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, ponieważ nie miałoby ono wynikającego z rozpatrywanego kryterium kwalifikującego skutku ograniczającego konkurencję. Podkreśla ona, że to alternatywne kryterium zostało uwzględnione przez Komisję w innych decyzjach.
62 Komisja odpiera w szczególności, że nie była zobowiązana do wydawania w abstrakcji rozstrzygnięcia w przedmiocie wszelkich alternatywnych środków, jakie mogłyby zostać przewidziane zamiast spornego systemu pomocy. Dodaje ona, że dokonane przez skarżącą porównanie z niektórymi decyzjami, które Komisja wydała ze względu na pandemię COVID‑19, jest pozbawione znaczenia, ponieważ decyzje te nie mają tej samej podstawy prawnej.
63 Prawdą jest, że co do zasady Komisja nie musi wydawać w abstrakcji rozstrzygnięcia w przedmiocie wszelkich alternatywnych środków, których przyjęcie może być rozważane, ponieważ choć zainteresowane państwo członkowskie musi szczegółowo przedstawić powody przyjęcia rozpatrywanego systemu pomocy, w szczególności w odniesieniu do przyjętych kryteriów kwalifikowalności, to jednak nie jest ono zobowiązane do wykazania w sposób pozytywny, że żaden inny możliwy do wyobrażenia środek z definicji nie umożliwiłby osiągnięcia zamierzonego celu w lepszy sposób. Jeżeli wspomniane państwo członkowskie nie ma takiego obowiązku, skarżąca nie może zasadnie żądać od Sądu, aby ten zobowiązał Komisję do wejścia w rolę władz krajowych i przeprowadzenia tego badania normatywnego w celu przeanalizowania wszelkich możliwych do wyobrażenia środków alternatywnych (zob. wyrok z dnia 6 maja 2019 r., Scor/Komisja, T‑135/17, niepublikowany, EU:T:2019:287, pkt 94 i przytoczone tam orzecznictwo).
64 Należy jednak stwierdzić, że takie orzecznictwo jest w okolicznościach niniejszej sprawy pozbawione znaczenia. Opiera się ono bowiem na przyjęciu podwójnego założenia, po pierwsze, że kryteria kwalifikowalności danego systemu pomocy są opracowywane przez dane państwo członkowskie, i po drugie, że Komisja jest zobowiązana jedynie do zbadania tego, czy ta pomoc jest konieczna, na podstawie przedstawionych przez to państwo wyjaśnień. W niniejszej sprawie nie ulega zaś wątpliwości, że z jednej strony stanowiące składową spornego systemu pomocy kryterium kwalifikowalności wywodzi się w rzeczywistości z ram tymczasowych Komisji, a z drugiej strony Komisja zastosowała rozważane przez skarżącą kryterium alternatywne w innych decyzjach celem uznania za zgodne ze wspólnym rynkiem pewnych systemów pomocy, które zostały przyjęte ze względu na pandemię COVID‑19.
65 Niemniej jednak niniejszy zarzut szczegółowy nie może zostać uwzględniony.
66 Po pierwsze, jak podkreślono w pkt 25, 55 i 58 powyżej, przy stosowaniu art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE Komisji przysługują szerokie uprawnienia dyskrecjonalne. Niniejszy zarzut szczegółowy można by zatem było uwzględnić jedynie w przypadku, gdyby wskazane przez skarżącą kryterium alternatywne świadczyło w oczywisty sposób o tym, że rozpatrywane kryterium kwalifikowalności nie ma koniecznego charakteru.
67 Po drugie, należy zauważyć, że wskazane przez skarżącą kryterium alternatywne różni się od rozpatrywanego kryterium kwalifikowalności pod względem skutków budżetowych, jakie miałoby ono dla danego państwa członkowskiego. Skutkowałoby ono bowiem przyznaniem zasobów publicznych każdemu przedsiębiorstwu, które poniosło straty ze względu na pandemię, niezależnie od jego ogólnej sytuacji finansowej. Rozpatrywane kryterium kwalifikowalności ogranicza natomiast skutki budżetowe takiej pomocy, wykluczając lub ograniczając korzystanie ze spornego systemu pomocy w przypadku przedsiębiorstw, których ogólna sytuacja finansowa, ze względu na inne źródła dochodu, została w mniejszym stopniu naruszona przez pandemię COVID‑19.
68 Po trzecie – co za tym idzie – skarżąca niesłusznie twierdzi w istocie, że powoływane przez nią kryterium alternatywne stanowi środek „równie właściwy” w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 42 i 43 powyżej, co umożliwiałoby wykazanie, iż rozpatrywane kryterium kwalifikowalności nie miało koniecznego charakteru.
69 Wniosku tego nie może podważyć poniesiona przez skarżącą argumentacja oparta na tym, że Komisja zgodziła się na zastosowanie kryterium opartego na obszarach działalności dotkniętych pandemią COVID‑19 w dwóch decyzjach uznających systemy pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE.
70 W tym względzie wystarczy podkreślić, że okoliczność polegająca na tym, iż Komisja mogłaby na podstawie art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE, dotyczącego pomocy, która z mocy prawa ma na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi, zatwierdzić systemy pomocy obejmujące odszkodowanie za straty poniesione w związku ze związanymi z pandemią COVID‑19 nakazami zamknięcia bez uwzględnienia ogólnej sytuacji finansowej beneficjentów, nie oznacza, że była ona zobowiązana do przyjęcia, w wykorzystaniu szerokich uprawnień dyskrecjonalnych przysługujących jej na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, równoważnego podejścia w celu stwierdzenia zgodności pomocy przeznaczonej na zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce danego państwa członkowskiego.
– W przedmiocie zarzutu szczegółowego, w którym zakwestionowany został proporcjonalny charakter rozpatrywanego kryterium kwalifikowalności
71 Skarżąca twierdzi w istocie, że rozpatrywane kryterium kwalifikowalności ma nieproporcjonalny charakter ze względu na ograniczające konkurencję skutki, jakie wywołało jego stosowanie wobec przedsiębiorstw, w przypadku których tylko niektóre rodzaje prowadzonej przez nie działalności zostały dotknięte przez pandemię COVID‑19. Zauważa ona, że w odróżnieniu od jej konkurentów, którzy w pełni skorzystali ze spornego systemu pomocy, była ona raczej zmuszona do subsydiowania tych rodzajów działalności niż miała możliwość dokonywania nowych inwestycji. Podkreśla ona w istocie, że Komisja nie mogła nie znać zakresu ograniczających konkurencję skutków wynikających z przyjęcia rozpatrywanego kryterium kwalifikowalności począwszy od momentu podwyższenia, w drodze komunikatu wprowadzającego piątą zmianę ram tymczasowych, pułapu pomocy do 10 mln EUR.
72 Bez konieczności rozstrzygania kwestii tego, czy Komisja była zobowiązana do dokonania wyważenia korzystnych skutków spornego systemu pomocy z negatywnymi skutkami, jakie wywiera on z perspektywy utrzymania przy wdrażaniu art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE niezakłóconej konkurencji, wystarczy stwierdzić, że rozpatrywane kryterium kwalifikowalności nie jest w żadnym przypadku przyczyną ograniczających konkurencję skutków, które byłyby w oczywisty sposób nienadmierne w stosunku do realizowanego za pomocą spornego system pomocy celu polegającego na zapewnieniu rentowności przedsiębiorstw dotkniętych pandemią COVID‑19.
73 Nie można bowiem przyjąć, że okoliczność polegająca na tym, iż skarżąca została zmuszona do przeznaczenia pewnych swych zasobów, pochodzących z działalności, która nie została dotknięta pandemią COVID‑19, na finansowanie działalności dotkniętej tą pandemią, zamiast na nowe inwestycje, miałaby wpływać na jej pozycję konkurencyjną w taki sposób, że odstępstwo przewidziane w art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE nie mogłoby mieć zastosowania. W tym względzie należy zaznaczyć, że konkurenci skarżącej korzystający w pełni ze spornego systemu pomocy są również zmuszeni do radzenia sobie z częścią strat poniesionych ze względu na pandemię, ponieważ w zaskarżonej decyzji, w zastosowaniu pkt 87 lit. c) ram tymczasowych, przewidziano, że intensywność tej pomocy nie może przekraczać 70% niepokrytych kosztów stałych, z wyjątkiem mikroprzedsiębiorstw i małych przedsiębiorstw, w przypadku których próg ten wynosi 90% wspomnianych kosztów.
74 Ponadto należy zauważyć, że skarżąca wydaje się opierać swe rozumowanie na założeniu, zgodnie z którym beneficjenci systemu pomocy mogą w jego ramach dokonywać inwestycji w rozwijanie już prowadzonej działalności czy też w jej nowe rodzaje, efektem czego uzyskują oni przewagę konkurencyjną nad przedsiębiorstwami, których działalność opiera się na takim modelu biznesowym, że nie korzystają one z tego systemu pomocy lub też korzystają zeń w ograniczonym zakresie. Takie założenie nie znajduje zaś oparcia w okolicznościach faktycznych, ponieważ wspomniany system zapewnia przetrwanie jedynie tych przedsiębiorstw, których kondycja – w odróżnieniu od przedsiębiorstw, w przypadku których istotna część działalności nie została dotknięta przez pandemię COVID‑19 – została przez tę pandemię poważnie osłabiona. Nie można zatem racjonalnie zakładać, że system ten pozwoli im na rozwijanie ich działalności ze szkodą dla ich konkurentów.
75 W świetle powyższego niniejszy zarzut szczegółowy należy oddalić, podobnie jak, w konsekwencji, część pierwszą zarzutu pierwszego.
W przedmiocie drugiej części zarzutu, dotyczącej nieprzeprowadzenia indywidualnego badania spornego systemu pomocy i braku uzasadnienia
76 Skarżąca z jednej strony przypomina, że przyjęcie przez Komisję ram tymczasowych nie zwolniło tej instytucji z obowiązku przeprowadzenia indywidualnego badania spornego systemu pomocy, a z drugiej strony zarzuca tej instytucji, że w niniejszym przypadku nie przeprowadziła takiego badania. Wskazuje ona w tym względzie na okoliczność, że zaskarżona decyzja jest uzasadniona wyłącznie na gruncie tych ram i że została wydana w terminie zaledwie trzech dni od zgłoszenia tego systemu pomocy. Skarżąca dodaje, że wspomniana decyzja jest dotknięta brakiem uzasadnienia, ponieważ Komisja ograniczyła się w niej do odesłania do ram tymczasowych.
77 Komisja, wspierana przez Republikę Federalną Niemiec, podnosi, że przeprowadziła badanie spornego systemu pomocy i stwierdziła, iż nie było powodu do odchodzenia od ram tymczasowych. Ponadto nie zgadza się ona z zarzutem braku uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
78 Z powodów przedstawionych już w pkt 36 i 37 powyżej należy zauważyć, że skarżąca ma niewątpliwie rację, gdy twierdzi, iż przyjęcie przez Komisję ram tymczasowych nie zwolniło jej z obowiązku przeprowadzenia indywidualnego badania spornego systemu pomocy.
79 Niemniej jednak w niniejszym przypadku nie można przyjąć, że Komisja uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi indywidualnego badania spornego systemu pomocy.
80 Po pierwsze, z pkt 9 i 14 powyżej wynika, że zarówno w decyzji C(2020) 8318 final, jak i w decyzji C(2021) 1066 final Komisja wyjaśniła, jakie są cechy spornego systemu pomocy.
81 Po drugie, w swoich pismach skarżąca nie wykazała istnienia występujących w związku ze spornym systemem pomocy wyjątkowych okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie przez Komisję od zastosowania pkt 87 ram tymczasowych. Z analizy pierwszej części niniejszego zarzutu wynika bowiem, że różnego rodzaju uwagi krytyczne dotyczą zasadności rozpatrywanego kryterium kwalifikowalności w postaci określonej w tym punkcie i zastosowanej w zaskarżonej decyzji, ale nie odnoszą się one do tego systemu pomocy.
82 W tym względzie należy zauważyć, że istnienie przedsiębiorstw, których model biznesowy obejmuje jednoczesne prowadzenie rodzajów działalności dotkniętej pandemią COVID‑19 i innych jej rodzajów, które się przed nią uchroniły, nie jest charakterystyczną dla spornego systemu pomocy okolicznością, którą Komisja powinna była uwzględnić w zaskarżonej decyzji. To samo dotyczy okoliczności polegającej na tym, że w komunikacie wprowadzającym piątą zmianę ram tymczasowych jako maksymalny pułap wypłacanej pomocy wskazana została kwota 10 mln EUR na przedsiębiorstwo.
83 Po trzecie – i co za tym idzie – ze względu na to, że skarżąca nie wykazała żadnej nadzwyczajnej okoliczności mogącej wskazywać na to, że Komisja odstąpiła od reguł ustalonych przez siebie w ramach tymczasowych, fakt, iż Komisja była w stanie wydać decyzję w terminie trzech dni od zgłoszenia systemu pomocy, nie może zostać uznany za poszlakę świadczącą o tym, że nie doszło do indywidualnego badania spornego systemu pomocy.
84 Po czwarte, wobec braku okoliczności specyficznych dla spornego systemu pomocy Komisja nie uchybiła obowiązkowi uzasadnienia, gdy w zaskarżonej decyzji odwołała się do względów określonych w ramach tymczasowych w celu wyjaśnienia w ten sposób powodów, dla których zdecydowała się uznać sporny system pomocy za zgodny z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE.
85 Ponadto z całokształtu powyższych rozważań wynika, że po pierwsze, skarżąca była w stanie zrozumieć rozumowanie zawarte w zaskarżonej decyzji, i po drugie, Sąd był w stanie skontrolować jej zasadność, wobec czego należy stwierdzić, że decyzja ta została uzasadniona w sposób wystarczający pod względem prawnym.
86 W świetle powyższego niniejszą część zarzutu należy oddalić i co za tym idzie – oddalić zarzut pierwszy w całości.
W przedmiocie zarzutu drugiego, opartego na naruszeniu art. 108 ust. 2 TFUE
87 Skarżąca podnosi, że ze względu na to, iż badanie kwestii zgodności spornego systemu pomocy z rynkiem wewnętrznym wiązało się z poważnymi trudnościami, Komisja była zobowiązana do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego i, co za tym idzie, wydając zaskarżoną decyzję, naruszyła prawa proceduralne wyprowadzane przez nią z art. 108 ust. 2 TFUE. Skarżąca uważa w istocie, że z zarzutu pierwszego wynika, iż Komisja nie rozważyła konsekwencji przyjęcia podejścia opartego na ocenie skutków pandemii COVID‑19 na poziomie przedsiębiorstw w przypadku tych z nich, które prowadzą działalność w kilku dziedzinach. W następstwie przyjęcia piątej zmiany ram tymczasowych Komisja zdała sobie sprawę ze znaczenia, jakie ma udzielanie pomocy dużym przedsiębiorstwom, ale podczas analizy zmiany pierwotnego systemu pomocy nie wyciągnęła z tego żadnych wniosków. Świadczy to o niewystarczającym i niekompletnym charakterze tego badania i, co za tym idzie, o istnieniu poważnych trudności mogących wzbudzić wątpliwości co do zgodności spornego systemu z rynkiem wewnętrznym. Wreszcie skarżąca uważa, że niniejszy zarzut jest niezależny pod względem treści od pierwszego.
88 Komisja twierdzi, że niniejszy zarzut nie jest niezależny pod względem treści od zarzutu pierwszego, efektem czego oddalenie zarzutu pierwszego automatycznie pociąga za sobą oddalenie niniejszego zarzutu.
89 Należy zauważyć, że niniejszy zarzut, dotyczący ochrony praw proceduralnych skarżącej z powodu niewszczęcia przez Komisję formalnego postępowania wyjaśniającego pomimo podnoszonego istnienia poważnych wątpliwości, ma w istocie charakter pomocniczy i mógłby zostać rozpatrzony w przypadku, gdyby Sąd nie zbadał zasadności oceny pomocy jako takiej. Z utrwalonego orzecznictwa wynika bowiem, iż zarzut taki ma umożliwić uznanie, że zainteresowana strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi na podstawie art. 263 TFUE, której w przeciwnym razie byłaby pozbawiona (zob. podobnie wyroki: z dnia 24 maja 2011 r., Komisja/Kronoply i Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, pkt 48; z dnia 27 października 2011 r., Austria/Scheucher‑Fleisch i in., C‑47/10 P, EU:C:2011:698, pkt 44). W zakresie zaś, w jakim zarzut ten, odnoszący się do zasadności oceny pomocy jako takiej, został zbadany, jest on pozbawiony wskazanego w nim celu.
90 Ponadto należy stwierdzić, że niniejszy zarzut nie jest samodzielny pod względem treści. Strona skarżąca może bowiem, w celu ochrony praw procesowych przysługujących jej w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego, podnieść jedynie zarzuty, za pomocą których może wykazać, że ocena informacji i dowodów, którymi dysponowała lub mogła dysponować Komisja na etapie wstępnego badania wyjaśniającego w przedmiocie zgłoszonego środka, powinna była wzbudzić wątpliwości co do zgodności tego środka z rynkiem wewnętrznym (zob. podobnie wyroki: z dnia 22 grudnia 2008 r., Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, pkt 81; z dnia 9 lipca 2009 r., 3F/Komisja, C‑319/07 P, EU:C:2009:435, pkt 35; z dnia 24 maja 2011 r., Komisja/Kronoply i Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, pkt 59), podobnie jak niewystarczający lub niekompletny charakter badania przeprowadzonego przez Komisję w toku wstępnego postępowania wyjaśniającego lub istnienie skarg wniesionych do tej instytucji przez podmioty trzecie. Należy zaś zauważyć, że w zarzucie tym podsumowane zostały argumenty podniesione w zarzucie pierwszym i nie podkreślono w nim żadnych konkretnych elementów dotyczących ewentualnych poważnych trudności.
91 Tak więc ponieważ pierwszy zarzut został zbadany co do istoty, nie ma potrzeby badania niniejszego zarzutu.
92 W związku z powyższym niniejszą skargę należy oddalić.
W przedmiocie kosztów
93 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
94 Ponieważ strona skarżąca przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem Komisji – obciążyć ją kosztami postępowania.
95 Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania państwa członkowskie i instytucje interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty. Republika Federalna Niemiec pokryje więc własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (druga izba w składzie powiększonym),
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Falke KGaA pokrywa własne koszty, jak również koszty poniesione przez Komisję Europejską.
3) Republika Federalna Niemiec pokrywa własne koszty.
Tomljenović | Schalin | Škvařilová-Pelzl |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 21 grudnia 2022 r.
Podpisy