WYROK SĄDU (ósma izba)
z dnia 18 września 2014 r.(*)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Zimbabwe – Zamrożenie funduszy – Odpowiedzialność pozaumowna – Związek przyczynowy – Wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom – Oczywisty błąd w ocenie – Obowiązek uzasadnienia
W sprawie T‑168/12
Aguy Clement Georgias, zamieszkały w Harare (Zimbabwe),
Trinity Engineering (Private) Ltd, z siedzibą w Harare,
Georgiadis Trucking (Private) Ltd, z siedzibą w Harare,
reprezentowani początkowo przez M. Robsona, E. Goulder, solicitors, oraz H. Mercera, QC, a następnie przez M. Robsona, H. Mercera oraz I. Quirka, barrister,
skarżący,
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej, reprezentowanej przez B. Driessena oraz G. Étienne’a, działających w charakterze pełnomocników,
oraz
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez M. Konstantinidisa oraz S. Bartelt, działających w charakterze pełnomocników,
pozwane,
mającej za przedmiot żądanie naprawienia szkody poniesionej przez skarżących według ich twierdzeń w wyniku przyjęcia rozporządzenia Komisji (WE) nr 412/2007 z dnia 16 kwietnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie Rady (WE) nr 314/2004 dotyczące niektórych środków ograniczających w odniesieniu do Zimbabwe (Dz.U. L 101, s. 6),
SĄD (ósma izba),
w składzie: D. Gratsias (sprawozdawca), prezes, M. Kancheva i C. Wetter, sędziowie,
sekretarz: J. Weychert, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 3 kwietnia 2014 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1 We wspólnym stanowisku 2002/145/WPZiB z dnia 18 lutego 2002 r. dotyczącym środków ograniczających w odniesieniu do Zimbabwe (Dz.U. L 50, s. 1), przyjętym na podstawie art. 15 traktatu UE w brzmieniu sprzed traktatu z Lizbony, Rada Unii Europejskiej wyraziła poważne zaniepokojenie sytuacją w Zimbabwe, a zwłaszcza poważnymi naruszeniami praw człowieka przez rząd Zimbabwe, włącznie z naruszeniem wolności wyrażania opinii, stowarzyszeń i pokojowych zgromadzeń. Nałożyła ona zatem podlegające stałemu przeglądowi środki ograniczające na okres 12 miesięcy, z możliwością odnowienia.
2 Wspólne stanowisko Rady 2004/161/WPZiB z dnia 19 lutego 2004 r. odnawiające środki ograniczające w odniesieniu do Zimbabwe (Dz.U. L 50, s. 66) przewidywało odnowienie środków ograniczających wprowadzonych wspólnym stanowiskiem 2002/145. Stanowi ono w szczególności w art. 4 ust. 1, że państwa członkowskie podejmują środki, które są konieczne, aby uniemożliwić wjazd na ich terytorium lub przejazd przez nie wymienionym w załączniku osobom fizycznym, których działania stanowią poważne naruszenie demokracji, praw człowieka i państwa prawa w Zimbabwe. Jego art. 5 ust. 1 przewiduje ponadto, że „[z]amraża się wszystkie fundusze i zasoby gospodarcze należące do poszczególnych członków rządu Zimbabwe oraz do wszystkich wymienionych w załączniku osób fizycznych lub prawnych, jednostek lub organów z nimi związanych”. Wreszcie jego art. 6 stanowi, że „Rada, stanowiąc na wniosek państwa członkowskiego lub Komisji, przyjmuje modyfikacje wykazu zawartego w załączniku odpowiednio do wydarzeń politycznych zachodzących w Zimbabwe”.
3 Zgodnie z art. 8 akapit drugi wspólnego stanowiska 2004/161 stosowało się ono od dnia 21 lutego 2004 r. Jego art. 9 przewidywał, że obowiązywało ono w okresie 12 miesięcy i że podlegało stałemu przeglądowi. Zgodnie z tymże artykułem, „[g]dy Rada uzna, że jego cele nie zostały zrealizowane, [wspólne stanowisko powinno zostać] odpowiednio odnowione lub zmienione”.
4 Jego okres obowiązywania został następnie przedłużony do dnia 20 lutego 2006 r. wspólnym stanowiskiem Rady 2005/146/WPZiB z dnia 21 lutego 2005 r. przedłużającym wspólne stanowisko 2004/161 (Dz.U. L 49, s. 30), do dnia 20 lutego 2007 r. wspólnym stanowiskiem Rady 2006/51/WPZiB z dnia 30 stycznia 2006 r. odnawiającym środki ograniczające w odniesieniu do Zimbabwe (Dz.U. L 26, s. 28), do dnia 20 lutego 2008 r. wspólnym stanowiskiem Rady 2007/120/WPZiB z dnia 19 lutego 2007 r. odnawiającym środki ograniczające w odniesieniu do Zimbabwe (Dz.U. L 51, s. 25), do dnia 20 lutego 2009 r. wspólnym stanowiskiem Rady 2008/135/WPZiB z dnia 18 lutego 2008 r. odnawiającym środki ograniczające w odniesieniu do Zimbabwe (Dz.U. L 43, s. 39), do dnia 20 lutego 2010 r. wspólnym stanowiskiem Rady 2009/68/WPZiB z dnia 26 lutego 2009 r. odnawiającym środki ograniczające w odniesieniu do Zimbabwe (Dz.U. L 23, s. 43) i wreszcie do dnia 20 lutego 2011 r. decyzją Rady 2010/92/WPZiB z dnia 15 lutego 2010 r. rozszerzającą środki ograniczające w odniesieniu do Zimbabwe (Dz.U. L 41, s. 6).
5 Rozporządzenie Rady (WE) nr 314/2004 z dnia 19 lutego 2004 r. dotyczące niektórych środków ograniczających w odniesieniu do Zimbabwe zostało przyjęte, jak określa jego motyw 5, w celu wdrożenia środków ograniczających przewidzianych we wspólnym stanowisku 2004/161. Przewiduje ono w szczególności w art. 6 ust. 1, że wszystkie fundusze i zasoby gospodarcze należące do poszczególnych członków rządu Zimbabwe, osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub grup z nimi związanych, wymienionych w załączniku III do wspomnianego rozporządzenia, zostają zamrożone. Na mocy art. 11 lit. b) tegoż rozporządzenia Komisja Wspólnot Europejskich ma prawo zmienić załącznik III do tego rozporządzenia na podstawie decyzji podjętych w odniesieniu do załącznika do wspólnego stanowiska 2004/161.
6 Pierwszy skarżący, Aguy Clement Georgias, jest przedsiębiorcą w Zimbabwe. Jest on właścicielem i dyrektorem generalnym drugiej skarżącej, Trinity Engineering (Private) Ltd. Trzecia skarżąca, Georgiadis Trucking (Private) Ltd, jest spółką zależną drugiej skarżącej. Jej dyrektorem generalnym jest także pierwszy skarżący.
7 W dniu 29 listopada 2005 r. pierwszy skarżący został mianowany przez prezydenta Republiki Zimbabwe senatorem niewybieranym zasiadającym w senacie Zimbabwe. W dniu 6 lutego 2007 r. prezydent Republiki Zimbabwe mianował go wiceministrem rozwoju gospodarczego.
8 Decyzją Rady 2007/235/WPZiB z dnia 16 kwietnia 2007 r. wprowadzającą w życie wspólne stanowisko 2004/161 (Dz.U. L 101, s. 14) zmieniono załącznik to tego ostatniego, umieszczając tam w szczególności w odniesieniu do pierwszego skarżącego wzmiankę „Georgias, Aguy; wiceminister rozwoju gospodarczego, ur. 22.6.1935 r.”. Komisja przyjęła tego samego dnia rozporządzenie (WE) nr 412/2007 z dnia 16 kwietnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie nr 314/2004 (Dz.U. L 101, s. 6), którym zmieniono załącznik III do tego ostatniego rozporządzenia. Zmieniony w ten sposób załącznik obejmuje w szczególności wzmiankę dotyczącą pierwszego skarżącego w brzmieniu co do istoty identycznym z pierwotną wzmianką.
9 W dniu 25 maja 2007 r. pierwszy skarżący przybył na lotnisko Heathrow (Zjednoczone Królestwo), aby zobaczyć się ze swoją rodziną zamieszkałą w Anglii, a następnego dnia udać się lotem do Nowego Jorku (Stany Zjednoczone). Odmówiono mu prawa wjazdu do Zjednoczonego Królestwa lub tranzytu przez lotniska tego państwa członkowskiego w celu udania się do Nowego Jorku i był on zmuszony spędzić noc w areszcie na wspomnianym lotnisku oraz udać się nazajutrz powrotnym lotem do Harare (Zimbabwe).
10 Decyzją Rady 2007/455/WPZiB z dnia 25 czerwca 2007 r. wprowadzającą w życie wspólne stanowisko 2004/161 (Dz.U. L 172, s. 89) zmieniono po raz kolejny załącznik do tego wspólnego stanowiska. Do wymienionej w pkt 8 powyżej wzmianki dotyczącej pierwszego skarżącego dodano następujące zdanie:
„Członek rządu zaangażowany w działania istotnie podważające zasady demokracji, poszanowania praw człowieka i państwa prawa”.
11 Rozporządzeniem (WE) nr 777/2007 z dnia 2 lipca 2007 r. zmieniającym rozporządzenie nr 314/2004 (Dz.U. L 173, s. 3) Komisja zmieniła po raz kolejny załącznik III do rozporządzenia nr 314/2004. Nazwisko pierwszego skarżącego w nim widniało nadal ze wzmianką co do istoty identyczną ze wzmianką przytoczoną w pkt 10 powyżej.
12 Decyzją Rady 2011/101/WPZiB z dnia 15 lutego 2011 r., w sprawie środków ograniczających wobec Zimbabwe (Dz.U. L 42, s. 6) uchylono wspólne stanowisko 2004/161. Decyzja ta przewidywała wobec osób, których nazwiska widniały w załączniku do niej, środki ograniczające analogiczne do tych przewidzianych we wspólnym stanowisku 2004/161. Jednakże nazwisko pierwszego skarżącego nie widniało w załączniku do tej decyzji. Komisja przyjęła następnie rozporządzenie (UE) nr 174/2011 z dnia 23 lutego 2011 r. zmieniające rozporządzenie nr 314/2004 (Dz.U. L 49, s. 23), w którym zastąpiono załącznik III do tego ostatniego rozporządzenia nowym załącznikiem, niezawierającym już nazwiska pierwszego skarżącego.
Przebieg postępowania i żądania stron
13 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 13 kwietnia 2012 r. skarżący wnieśli niniejszą skargę.
14 Odrębnym pismem, złożonym w sekretariacie Sądu tego samego dnia, skarżący złożyli na podstawie art. 76a regulaminu postępowania przed Sądem wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie przyspieszonym. Wniosek ten został oddalony postanowieniem z dnia 25 maja 2012 r.
15 Wskutek zmiany składu izb Sądu pierwotnie wyznaczony sędzia sprawozdawca został przydzielony do ósmej izby, której w konsekwencji przekazano niniejszą sprawę.
16 Na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd (ósma izba) postanowił otworzyć procedurę ustną.
17 Strony przedstawiły swoje stanowiska oraz udzieliły odpowiedzi na pytania Sądu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r.
18 Skarżący wnoszą do Sądu o:
– zobowiązanie Unii Europejskiej, Komisji lub Rady do naprawienia wyrządzonej szkody poprzez wypłacenie skarżącym odszkodowania w kwotach wskazanych poniżej lub w innych kwotach, jakie Sąd uzna za właściwe, mianowicie 374 986,57 EUR lub równowartości na rzecz pierwszego skarżącego, oprócz kwoty uznanej za właściwą w celu naprawienia poniesionej szkody niefinansowej; 469 520,24 EUR lub równowartości na rzecz drugiej skarżącej i 5 627 020 EUR lub równowartości na rzecz trzeciej skarżącej;
– jeżeli Sąd uzna to za konieczne oraz w zakresie, w jakim uzna to za konieczne – zarządzenie przeprowadzenia środków dowodowych w celu ustalenia wysokości poniesionej przez nich szkody;
– obciążenie Komisji lub Rady kosztami postępowania.
19 W replice skarżący skorygowali na 462 626 EUR kwotę pierwotnie żądaną z tytułu odszkodowania na rzecz drugiej skarżącej. Ponadto wskazali oni, że choć do Sądu należy oszacowanie wysokości właściwego zadośćuczynienia z tytułu szkody niefinansowej, uważają za właściwe zadośćuczynienie z tytułu poniesionej przez pierwszego skarżącego szkody tego rodzaju następujące kwoty:
– 500 EUR za spędzenie nocy w więzieniu na lotnisku w Heathrow (pkt 9 powyżej);
– 10 000 EUR za pogorszenie się jego stanu zdrowia.
20 Rada i Komisja wnoszą do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie skarżących kosztami postępowania.
Co do prawa
Przedstawienie szkody, której naprawienie jest żądane
21 Według twierdzeń skarżących szkoda, której naprawienie jest żądane w ramach rozpatrywanej skargi, obejmuje w odniesieniu do pierwszego skarżącego:
– koszty podróży i pokoju hotelowego, wyliczone łącznie na 9 689 dolarów amerykańskich (USD), utracone z powodu tego, że był zmuszony zrezygnować z podróży do Nowego Jorku w następstwie zatrzymania na lotnisku Heathrow (pkt 9 powyżej);
– koszty medyczne, wyliczone łącznie 221 766,74 USD, które według swojego twierdzenia musiał ponieść ze względu na pogorszenie się stanu zdrowia w wyniku stresu wywołanego przez zamrożenie aktywów, skutki tego zamrożenia na jego działalność zawodową i możliwość zapewnienia utrzymania swojej rodzinie oraz zatrzymanie na lotnisku Heathrow;
– koszty sądowe, wyliczone na 67 879,30 funtów szterlingów (GBP), poniesione w ramach zaskarżenia przed właściwymi sądami Zjednoczonego Królestwa decyzji władz tego państwa członkowskiego odmawiającej mu wjazdu na jego terytorium i tranzytu przez jego lotniska;
– koszty sądowe, wyliczone na 74 097,72 GBP, poniesione w ramach kroków podjętych w celu uzyskania wykreślenia jego nazwiska z załącznika III do rozporządzenia nr 314/2004;
– koszty reklamy, wyliczone na 9 696,43 USD, które miały zostać poniesione w celu złagodzenia negatywnych skutków zamrożenia aktywów na jego reputację zawodową i zmniejszenia w ten sposób strat poniesionych przez jego przedsiębiorstwa;
– szkodę niefinansową wynikającą z pogorszenia się stanu zdrowia i zatrzymania na lotnisku Heathrow w celi więziennej.
22 Co się tyczy skarżących drugiej i trzeciej, szkoda, której naprawienie jest żądane, obejmuje straty handlowe, szacowane odpowiednio na 605 675 USD i na 7 375 000 USD, poniesione przez nie ze względu na podnoszone „skutki eksterytorialne” rozporządzenia nr 314/2004, które miały spowodować, że niektórzy z ich parterów handlowych zaprzestali prowadzenia z nimi interesów.
23 Skarżący uściślają, że wyliczyli poniesioną szkodę w USD. Wyliczone w ten sposób kwoty, przeliczone na euro, odpowiadają kwotom wymienionym w żądaniach, skorygowanych w replice (zob. pkt 18 i 19 powyżej).
Przypomnienie orzecznictwa dotyczącego skarg o odszkodowanie wniesionych na podstawie art. 340 akapit drugi TFUE
24 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasadność skargi o odszkodowanie wniesionej na podstawie art. 340 akapit drugi TFUE jest uzależniona od jednoczesnego spełnienia szeregu przesłanek, którymi są: bezprawność zachowania zarzucanego instytucjom, rzeczywiste wystąpienie szkody oraz istnienie związku przyczynowego między zarzucanym zachowaniem a powoływaną szkodą (wyrok Trybunału z dnia 29 września 1982 r. w sprawie 26/81 Oleifici Mediterranei przeciwko EWG, Rec. s. 3057, pkt 16; wyrok Sądu z dnia 11 lipca 1996 r. w sprawie T‑175/94 International Procurement Services przeciwko Komisji, Rec. s. II‑729, pkt 44). Gdy jedna z tych przesłanek pozostaje niespełniona, skargę należy oddalić w całości, bez konieczności badania innych przesłanek (wyrok Trybunału z dnia 15 września 1994 r. w sprawie C‑146/91 KYDEP przeciwko Radzie i Komisji, Rec. s. I‑4199, pkt 19, 81; wyrok Sądu z dnia 10 maja 2006 r. w sprawie T‑279/03 Galileo International Technology i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II‑1291, pkt 77).
25 Dla celów spełnienia przesłanki dotyczącej bezprawności zachowania orzecznictwo wymaga, aby zostało ustalone wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej mającej na celu przyznanie uprawnień jednostkom (wyroki Trybunału: z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie C‑352/98 P Bergaderm i Goupil przeciwko Komisji, Rec. s. I‑5291, pkt 42; z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie C‑312/00 P Komisja przeciwko Camar i Tico, Rec. s. I‑11355, pkt 53).
26 Ponadto zgodnie z równie utrwalonym orzecznictwem związek przyczynowy w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE ma miejsce, jeżeli istnieje niewątpliwy i bezpośredni związek między uchybieniem popełnionym przez daną instytucję a podnoszoną szkodą, przy czym ciężar dowodu spoczywa na skarżących (wyroki Trybunału: z dnia 15 stycznia 1987 r. w sprawie 253/84 GAEC de la Ségaude przeciwko Radzie i Komisji, Rec. s. 123, pkt 20; z dnia 30 stycznia 1992 r. w sprawach połączonych C‑363/88 i C‑364/88 Finsider i in. przeciwko Komisji, Rec. s. I‑359, pkt 25). Podnoszona szkoda musi wynikać w sposób wystarczająco bezpośredni z zarzucanego zachowania, a zachowanie to musi stanowić bezpośrednią przyczynę szkody, nie istnieje natomiast obowiązek naprawienia wszelkich, nawet odległych, szkodliwych konsekwencji niezgodnej z prawem sytuacji (wyrok Trybunału z dnia 4 października 1979 r. w sprawach połączonych 64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 i 45/79 Dumortier i in. przeciwko Radzie, Rec. s. 3091, pkt 21; zob. ww. w pkt 24 wyrok w sprawie Galileo International Technology i in. przeciwko Komisji, pkt 130 i przytoczone tam orzecznictwo).
W przedmiocie przedawnienia i dopuszczalności wysuniętych przez skarżących argumentów dotyczących niezgodności z prawem rozporządzenia nr 314/2004 i rozporządzenia nr 412/2007
27 W odniesieniu do niektórych argumentów wysuniętych przez Radę na swoją obronę należy przeanalizować kwestię dotrzymania przez skarżących przewidzianego w art. 46 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej terminu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego.
28 Rada przypomina, że rozporządzenie nr 314/2004 zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym w dniu 24 lutego 2004 r. i uważa, że „w zakresie, w jakim skarżący zmierzaliby do żądania naprawienia szkody poniesionej ze względu na podnoszoną niezgodność z prawem” tego rozporządzenia, ich roszczenie uległoby przedawnieniu.
29 Należy przypomnieć w tym względzie, że na mocy art. 46 statutu Trybunału Sprawiedliwości mającego zastosowanie do postępowania przed Sądem zgodnie z art. 53 akapit pierwszy tegoż statutu roszczenia wynikające z odpowiedzialności pozaumownej ulegają przedawnieniu z upływem pięciu lat od zdarzenia stanowiącego podstawę tej odpowiedzialności. Okres przedawnienia przerywa wniesienie skargi do Trybunału lub uprzednie wniesienie przez poszkodowanego wniosku do właściwej instytucji. Jednakże w ostatnim przypadku skarga musi być wniesiona w ciągu dwóch miesięcy.
30 Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że bieg tego terminu przedawnienia rozpoczyna się od chwili spełnienia wszystkich przesłanek powstania obowiązku naprawienia szkody, a zwłaszcza od chwili skonkretyzowania się szkody, która ma zostać naprawiona. Z tego wynika, że w odniesieniu do przypadków, w których odpowiedzialność Unii powstała w wyniku aktu normatywnego, bieg terminu przedawnienia nie może rozpocząć się przed wystąpieniem wywołujących szkodę skutków tego aktu, a tym samym przed chwilą, w której zainteresowani ponieśli nieuniknioną szkodę (zob. wyrok Trybunału z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie C‑51/05 P Komisja przeciwko Cantina sociale di Dolianova i in., Zb.Orz. s. I‑5341, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).
31 W niniejszym przypadku rozporządzenie nr 314/2004 mogło zacząć wywierać podnoszone niekorzystne skutki wobec skarżących dopiero od chwili przyjęcia w dniu 16 kwietnia 2007 r. rozporządzenia nr 412/2007, które zastąpiło załącznik III do rozporządzenia nr 314/2004 nowym załącznikiem, obejmującym między innymi nazwisko pierwszego skarżącego. Skoro rozpatrywana skarga została wniesiona w dniu 13 kwietnia 2012 r., wydaje się z całą pewnością, że roszczenie skarżących nie uległo przedawnieniu.
32 Ponadto należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem skarga o odszkodowanie oparta na art. 340 akapit drugi TFUE stanowi autonomiczny środek zaskarżenia, któremu w ramach systemu środków zaskarżenia przypada szczególna funkcja; wniesienie skargi poddane jest wymogom związanym z jej szczególnym celem. Skarga ta różni się od skargi o stwierdzenie nieważności, ponieważ jej celem nie jest usunięcie z obrotu prawnego określonego przepisu, lecz naprawienie szkody wyrządzonej przez instytucję (zob. wyrok Sądu z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie T‑47/02 Danzer przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. II‑1779, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo).
33 Orzeczono zatem, że nawet istnienie indywidualnej decyzji, która stała się ostateczna, nie może stać na przeszkodzie dopuszczalności skargi o odszkodowanie z wyjątkiem szczególnej sytuacji, gdy w rzeczywistości celem takiej skargi jest usunięcie z obrotu prawnego takiej indywidualnej decyzji, jak to jest w przypadku, gdy skarga o odszkodowanie dotyczy zapłaty na rzecz skarżącego kwoty odpowiadającej kosztom poniesionym przez niego w ramach wykonania wspomnianej decyzji (wyrok Sądu z dnia 26 lutego 1986 r. w sprawie 175/84 Krohn Import-Export przeciwko Komisji, Rec. s. 753, pkt 32, 33; zob. także ww. w pkt 32 wyrok w sprawie Danzer przeciwko Radzie, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo).
34 Ponadto należy przypomnieć, że zgodnie z art. 277 TFUE bez względu na upływ terminu przewidzianego w art. 263 akapit szósty TFUE każda strona może w postępowaniu dotyczącym aktu o zasięgu ogólnym przyjętego przez instytucję Unii podnieść wobec tego aktu zarzuty określone w art. 263 akapit drugi TFUE.
35 W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że akty leżące u podstaw szkody, którą według swoich twierdzeń ponieśli skarżący, mają szczególny charakter, gdyż są one podobne zarówno do aktów o charakterze ogólnym, ponieważ określają kryteria, które musi spełnić osoba, by zostać objęta zamrożeniem funduszy i zasobów gospodarczych, oraz zabraniają adresatom określonym w sposób ogólny i abstrakcyjny w szczególności udostępniania funduszy i zasobów gospodarczych osobom i podmiotom wymienionym w wykazach zawartych w załącznikach do tych aktów, jak również do zbioru indywidualnych decyzji stosowanych wobec takich osób i podmiotów (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 23 kwietnia 2013 r. w sprawach połączonych od C‑478/11 P do C‑482/11 P Gbagbo i in. przeciwko Radzie, pkt 56; wyrok Sądu z dnia 28 maja 2013 r. w sprawie T‑187/11 Trabelsi i in. przeciwko Radzie, pkt 85, 86). Wynika z tego, iż w zakresie, w jakim rozporządzenia nr 314/2004 i nr 412/2007 stanowią akty o charakterze ogólnym, jest dopuszczalne, by na poparcie swojej skargi o odszkodowanie skarżący powoływali się na niezgodność z prawem tych rozporządzeń bez względu na okoliczność, że nie wnieśli oni wobec tych aktów skargi o stwierdzenie nieważności. Wysunięty przez Radę na poparcie przeciwnego stanowiska argument, zgodnie z którym art. 277 TFUE „nie stanowi odstępstwa od art. 46 statutu Trybunału Sprawiedliwości”, nie może zostać uwzględniony. Jak zauważono (zob. pkt 31 powyżej), przewidziany we wspomnianym artykule termin przedawnienia nie upłynął jeszcze w chwili wniesienia rozpatrywanej skargi i nie istnieje żaden powód, dla którego artykuł ten miałby stanowić przeszkodę dla stosowania art. 277 TFUE w niniejszym przypadku.
W przedmiocie podnoszonej szkody wynikającej z zatrzymania pierwszego skarżącego na lotnisku w Heathrow
36 Należy rozpocząć od zbadania skargi w zakresie, w jakim dotyczy ona naprawienia szkody, którą według swojego twierdzenia poniósł pierwszy skarżący ze względu na zatrzymanie na lotnisku Heathrow (zob. pkt 9 powyżej).
37 W tym względzie należy zauważyć, że okoliczności tego wydarzenia i przyczyny, dla których pierwszemu skarżącemu odmówiono wjazdu na terytorium Zjednoczonego Królestwa lub tranzytu przez jego lotniska, zostały wyjaśnione w piśmie z dnia 28 sierpnia 2007 r., wysłanym przez Treasury Solicitor’s Department (służby prawne rządu Wielkiej Brytanii) do doradców prawnych pierwszego skarżącego i przedłożonym przez skarżących w załączniku do skargi.
38 Z pisma tego wynika, że tuż po jego przybyciu na lotnisko Heathrow w dniu 25 maja 2007 r. pierwszemu skarżącemu wręczono decyzję właściwego organu Zjednoczonego Królestwa odmawiającą mu wjazdu. Decyzja ta została podjęta na podstawie art. 8 B Immigration Act 1971 (ustawy o imigracji z 1971 r.), ze zmianami. Przepis ten upoważnia sekretarza stanu do wskazania w szczególności aktu podjętego przez Radę jako „aktu wskazanego” dla potrzeb tego artykułu, w którym to przypadku każdej osobie wymienionej w danym akcie należy odmówić wjazdu na terytorium Zjednoczonego Królestwa.
39 Jednakże zgodnie z brzmieniem tego samego pisma okazało się po ponownym zbadaniu, że w chwili przybycia pierwszego skarżącego na lotnisko w Heathrow decyzja 2007/235 nie została jeszcze wskazana przez sekretarza stanu zgodnie z art. 8 B Immigration Act 1971 i że w rezultacie ten ostatni przepis nie umożliwiał odmówienia pierwszemu skarżącemu wjazdu na terytorium Zjednoczonego Królestwa. W wyżej wymienionym piśmie Treasury Solicitor’s Department powiadomił zatem doradców prawnych pierwszego skarżącego, że pierwotna decyzja odmawiająca mu wjazdu na terytorium Zjednoczonego Królestwa zostanie uchylona i zastąpiona nową decyzją o tym samym skutku podjętą przez sekretarza stanu na podstawie ust. 321 A akapit piąty Immigration Rules (rozporządzenia o imigracji), na mocy którego zezwolenie na wjazd danej osoby na terytorium Zjednoczonego Królestwa może zostać uchylone, jeśli okaże się na podstawie informacji, którymi dysponują właściwe organy, że takie uchylenie jest „uzasadnione dobrem publicznym”.
40 Wyjaśnieniom tym skarżący w żaden sposób nie zaprzeczyli i, co więcej, zostały one powtórzone w skardze i w załączonym do niej oświadczeniu pierwszego skarżącego. Wynika zaś z nich, że bezpośrednim powodem zaistnienia szkody podnoszonej przez pierwszego skarżącego ze względu na wydaną wobec niego odmowę wjazdu na terytorium Zjednoczonego Królestwa i zatrzymanie go na lotnisku Heathrow na jedną noc, zanim udał się nazajutrz lotem powrotnym do Harare, jest decyzja właściwych organów tego państwa członkowskiego.
41 Skarżący uważają jednak, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy szkodą a przyjęciem rozporządzenia nr 412/2007. W tym kontekście przypominają, że wspólne stanowisko 2004/161, które od zmiany załącznika do niego decyzją 2007/235 dotyczyło też pierwszego skarżącego, nie ma wiążącego skutku prawnego w prawie państw członkowskich. Wynika z tego według nich, że właśnie okoliczność, iż pierwszy skarżący „był objęty środkiem w postaci zamrożenia jego aktywów na podstawie rozporządzenia [nr 314/2004], umożliwiła władzom [Zjednoczonego Królestwa] odmówienie [mu] wjazdu ze względów dyskrecjonalnych określonych w przepisie 321 A akapit piąty Immigration Rules”.
42 Argumentu tego nie można uwzględnić.
43 Bez względu na to, jakie były przyczyny, które skłoniły władze Zjednoczonego Królestwa do uchylenia zezwolenia na wjazd pierwszego skarżącego i do odmówienia mu tym samym wstępu na swoje terytorium i tranzytu przez swoje lotniska, jest ważne, że chodzi tu o decyzję wydaną przez właściwe organy tego państwa członkowskiego w ramach wykonywania ich suwerennych kompetencji dotyczących kontroli dostępu obywateli państw trzecich niebędących członkami Unii na terytorium tego państwa. To ta decyzja leży u podstaw zatrzymania pierwszego skarżącego na lotnisku Heathrow oraz jego odesłania bezpośrednim lotem wylatującym z Heathrow, które to zdarzenia spowodowały według twierdzeń skarżącego poniesioną przez niego szkodę. Zatem jedynie między z jednej strony tą decyzją a z drugiej strony szkodą, na którą powołuje się pierwszy skarżący, może istnieć niewątpliwy i bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 26 powyżej. Natomiast nawet przy założeniu, że to zamrożenie aktywów pierwszego skarżącego skłoniło władze Zjednoczonego Królestwa do podjęcia decyzji odmawiającej mu wjazdu na terytorium tego państwa, podnoszona przez niego szkoda wynikająca z tej odmowy nie wynika w sposób wystarczająco bezpośredni z rozpatrywanego zamrożenia aktywów, jak wymaga tego to samo orzecznictwo.
44 W tym względzie należy zauważyć, że wprawdzie art. 4 ust. 1 wspólnego stanowiska 2004/161 stanowi, iż państwa członkowskie podejmują środki, które są konieczne, aby uniemożliwić wjazd na ich terytorium lub przejazd przez nie osobom fizycznym wymienionym w załączniku do wspólnego stanowiska, w tym pierwszemu skarżącemu, jednakże z wyroków Trybunału z dnia 27 lutego 2007 r. w sprawie C‑354/04 P Gestoras Pro Amnistía i in. przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I‑1579, pkt 51–57, i w sprawie C‑355/04 P Segi i in. przeciwko Radzie, s. I‑1657, pkt 51–57, wynika, że nie uważano, iż wspólne stanowisko takie jak przewidziane w tytułach V i VI traktatu UE w brzmieniu sprzed traktatu z Lizbony miało samo w sobie skutki prawne wobec osób trzecich, jak – w niniejszym przypadku – wobec pierwszego skarżącego. Tym samym, jak wynika z art. 46 traktatu UE w brzmieniu sprzed traktatu z Lizbony, nie przewidziano żadnej właściwości Trybunału lub Sądu wobec aktów przyjętych na podstawie różnych przepisów tytułu V tegoż traktatu w odniesieniu do WPZiB.
45 Ponadto skarżący, z całą pewnością świadomi, że Sąd nie jest właściwy do rozpoznania skargi o odszkodowanie mającej na celu naprawienie podnoszonej szkody wynikającej z przyjęcia wspólnego stanowiska na podstawie przepisów tytułu V traktatu UE w brzmieniu sprzed traktatu z Lizbony, nie powołują się w swojej skardze na to, że szkoda, której naprawienia żądają, ma swoje źródło w całości lub w części w przyjęciu wspólnego stanowiska 2004/161. Twierdzą, że szkoda ta wynika z przyjęcia rozporządzenia nr 314/2004. Tak zaś nie może być w odniesieniu do podnoszonej szkody wynikającej z zatrzymania pierwszego skarżącego na lotnisku Heathrow, jako że rozporządzenie nr 314/2004 nie zawiera żadnego przepisu zakazującego pierwszemu skarżącemu wjazdu do Zjednoczonego Królestwa lub przejazdu przez terytorium tego państwa.
46 Tym samym należy stwierdzić, że nie istnieje żaden związek przyczynowy pomiędzy zachowaniem zarzucanym w skardze instytucjom Unii, mianowicie przyjęciem rozporządzenia nr 412/2007, w zakresie, w jakim przyjęcie tego rozporządzenia miałoby być dotknięte niezgodnością z prawem, a szkodą podnoszoną przez pierwszego skarżącego ze względu na tę okoliczność (zob. pkt 21 powyżej, tiret pierwsze, trzecie i szóste). Jako że nie została zatem spełniona jedna z przesłanek, których kumulatywnego spełnienia wymaga się dla stwierdzenia odpowiedzialności pozaumownej Unii zgodnie z art. 340 akapit drugi TFUE, należy oddalić jako bezpodstawną skargę w zakresie, w jakim ma ona na celu naprawienie szkody poniesionej przez pierwszego skarżącego według jego twierdzeń ze względu na zatrzymanie go na lotnisku Heathrow, tzn. konkretnie w mierze, w jakiej dotyczy utraconych przez pierwszego skarżącego kosztów podróży i pokoju hotelowego, kosztów sądowych poniesionych przez niego w celu zaskarżenia przed właściwymi sądami Zjednoczonego Królestwa decyzji odmawiającej mu wjazdu do tego państwa członkowskiego i szkody „niefinansowej”, innymi słowy krzywdy, którą jakoby poniósł ze względu na tę okoliczność (zob. pkt 21 powyżej, odpowiednio, tiret pierwsze, tiret trzecie i tiret szóste).
W przedmiocie pozostałych elementów szkody
47 Co się tyczy pozostałych elementów szkody, należy dokonać analizy różnych zarzutów, które skarżący podnoszą, w celu określenia, czy w niniejszym przypadku została spełniona przesłanka niezbędna do stwierdzenia odpowiedzialności Unii na podstawie art. 340 akapit drugi TFUE, odnosząca się do bezprawności zarzucanego zachowania.
48 Skarżący podnoszą kilka zarzutów w celu wykazania bezprawności zachowania Rady i Komisji zasadzającego się na przyjęciu rozporządzeń nr 314/2004 i nr 412/2007. Po pierwsze, powołują się w istocie na oczywisty błąd w ocenie popełniony przez instytucje Unii w zakresie, w jakim uznały one, że należy umieścić nazwisko pierwszego skarżącego w wykazie osób objętych wprowadzonym przez rozporządzenie nr 314/2004 zamrożeniem aktywów. Po drugie, powołują się na brak uzasadnienia zaskarżonych rozporządzeń w odniesieniu do pierwszego skarżącego, co ich zdaniem narusza jego prawo do obrony i pozbawia go jakiejkolwiek skutecznej ochrony sądowej. Po trzecie, powołują się na nadużycie władzy. Po czwarte, powołują się na naruszenie przysługującego pierwszemu skarżącemu prawa do obrony w zakresie, w jakim dotyczy to dokładniej kwestii utrzymania wzmianki jego nazwiska w załączniku III do rozporządzenia nr 314/2004, co ich zdaniem powinno było podlegać regularnemu przeglądowi ze strony wspomnianych instytucji.
49 Aby przedstawić w szczegółach te różne zarzuty, skarżący wychodzą z założenia, że sama okoliczność, iż pierwszy skarżący był wiceministrem, nie jest wystarczającą podstawą dla uzasadnienia umieszczenia jego nazwiska w załączniku III do rozporządzenia nr 314/2004 i zamrożenia jego aktywów. Zarzucają oni zatem instytucjom Unii zarówno oczywisty błąd w ocenie w zakresie, w jakim oparły się one według nich niesłusznie na samej tej okoliczności, by stwierdzić, że pierwszy skarżący był odpowiedzialny za poważne naruszenia praw człowieka, jak i naruszenie obowiązku uzasadnienia w zakresie, w jakim nie przedstawiły one wystarczającego uzasadnienia w odniesieniu do zamrożenia jego aktywów. Zarzut dotyczący podnoszonego naruszenia władzy jest również oparty w istocie na tej samej podstawie. Co się tyczy pozwanych instytucji, utrzymują one, że umieszczenie nazwiska pierwszego skarżącego w załączniku III do rozporządzenia nr 314/2004 zostało zgodnie z prawem postanowione wyłącznie na podstawie tego, że był wiceministrem, przy czym nie było potrzeby uzasadnienia tego za pomocą odniesienia się do innych dowodów.
50 Z tej argumentacji skarżących wyłania się wstępna kwestia określenia powodów uzasadniających zamrożenie funduszy osób objętych rozporządzeniem nr 314/2004, do których zaliczał się pierwszy skarżący w następstwie przyjęcia rozporządzenia nr 412/2007. Konkretnie chodzi o określenie, czy według koncepcji autorów tego środka wprowadzone zamrożenie aktywów było uzasadnione wobec pierwszego skarżącego ze względu na samo jego członkostwo w rządzie Zimbabwe, czy także ze względu na inne powody, które w odpowiednim przypadku należy określić.
W przedmiocie powodów zamrożenia aktywów pierwszego skarżącego i wywiązania się z obowiązku uzasadnienia
51 Przede wszystkim należy przypomnieć, że rozporządzenie nr 314/2004 zostało przyjęte na podstawie art. 60 WE i 301 WE. Artykuł 60 ust. 1 WE stanowi, że „[j]eżeli, w przypadkach przewidzianych w artykule 301 [WE], działanie Wspólnoty uważane jest za niezbędne, Rada może, zgodnie z procedurą przewidzianą w artykule 301 [WE], podjąć w stosunku do danych państw trzecich pilne i niezbędne środki w odniesieniu do przepływu kapitału i płatności”. Co się tyczy art. 301 WE, stanowi on, że „[j]eżeli wspólne stanowisko lub wspólne działanie przyjęte na podstawie postanowień [t]raktatu [UE w brzmieniu sprzed traktatu z Lizbony] dotyczących [WPZiB] przewidują działanie Wspólnoty zmierzające do zerwania lub ograniczenia w części lub w całości stosunków gospodarczych z jednym lub większą liczbą państw trzecich, Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną na wniosek Komisji, podejmuje niezbędne pilne środki”.
52 Zgodnie z orzecznictwem Trybunału w świetle brzmienia art. 60 WE i 301 WE, w szczególności zawartych w nich wyrażeń „w stosunku do danych państw trzecich” i „z jednym lub większą liczbą państw trzecich”, postanowienia te dotyczą podejmowania środków wobec państw trzecich, przy czym pojęcie to może obejmować przywódców takiego państwa, jak również osoby fizyczne i podmioty, które są z tymi przywódcami powiązane lub przez nich bezpośrednio lub pośrednio kontrolowane (wyroki Trybunału: z dnia 3 września 2008 r. w sprawach połączonych C‑402/05 P i C‑415/05 P, Zb.Orz. s. I‑6351 Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, pkt 166; z dnia 13 marca 2012 r. w sprawie C‑376/10 P Tay Za przeciwko Radzie, pkt 53).
53 Należy wspomnieć także motywy 4 i 5 rozporządzenia nr 314/2004, wyjaśniające powody przyjęcia w szczególności art. 6 wspomnianego rozporządzenia, którego treść została przypomniana w pkt 5 powyżej. Motywy te brzmią następująco:
„(4) Środki ograniczające przewidziane we wspólnym stanowisku 2004/161/WPZiB obejmują […] zamrożenie funduszy, aktywów finansowych lub zasobów gospodarczych poszczególnych członków rządu Zimbabwe i osób fizycznych lub prawnych[, podmiotów lub organów] z nimi powiązanych.
(5) Środki te objęte są zakresem traktatu [WE], dlatego w celu uniknięcia zniekształceń konkurencji prawodawstwo wspólnotowe musi je wdrożyć […]”.
54 Co się tyczy rozporządzenia nr 412/2007, jego motyw 2 stwierdza jedynie, że „[d]ecyzja […] 2007/235/WPZiB […] zmienia załącznik do wspólnego stanowiska 2004/161/WPZiB” i że „[n]ależy zatem wprowadzić odpowiednie zmiany do załącznika III do rozporządzenia […] nr 314/2004”. Rozporządzenie nr 412/2007 obejmuje tylko dwa artykuły, przy czym art. 1 wspomnianego rozporządzenia dokonuje po prostu, zgodnie z załącznikiem do tego rozporządzenia, zmiany załącznika III do rozporządzenia nr 314/2004, a art. 2 tegoż rozporządzenia uściśla jego dzień wejścia w życie.
55 Należy także wziąć pod uwagę przepisy wspólnego stanowiska 2004/161 i decyzji 2007/235, streszczone, odpowiednio, w pkt 2 i w pkt 8 powyżej, które współtworzą kontekst przyjęcia rozporządzeń nr 314/2004 i nr 412/2007 oraz zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym.
56 W tym względzie należy przypomnieć również brzmienie motywów 2, 6 i 7 wspólnego stanowiska 2004/161, które są sformułowane następująco:
„(2) Zgodnie ze wspólnym stanowiskiem 2002/145/WPZiB Rada nałożyła również zakaz podróży oraz zamrożenie funduszy na rząd Zimbabwe oraz na osoby, które ponoszą szeroką odpowiedzialność za poważne naruszanie praw człowieka, wolności słowa, wolności stowarzyszeń i zgromadzeń pokojowych.
[…]
(6) Wobec stałego pogarszania się sytuacji w zakresie praw człowieka w Zimbabwe środki ograniczające podjęte przez Unię […] należy odnowić […].
(7) Celem tych środków ograniczających jest zachęcenie osób, przeciwko którym są one skierowane, do odrzucenia polityki prowadzącej do naruszania praw człowieka i wolności słowa oraz zasady dobrego sprawowania rządów”.
57 Z łącznej lektury wyżej wymienionych motywów i przepisów w jasny sposób wynika, że przyjmując art. 6 rozporządzenia nr 314/2004, Rada miała na celu zamrożenie aktywów poszczególnych „członków rządu Zimbabwe”, których nazwiska zostały wymienione w załączniku III do wspomnianego rozporządzenia, przy uwzględnieniu jedynie ich członkostwa w rządzie wspomnianego państwa. Świadczy o tym w szczególności odniesienie w motywie 2 i w art. 5 ust. 1 wspólnego stanowiska 2004/161 do dwóch różnych kategorii osób, które powinny być objęte zamrożeniem funduszy, mianowicie, po pierwsze, do członków rządu Zimbabwe, a po drugie, do „os[ób], które ponoszą szeroką odpowiedzialność za poważne naruszanie praw człowieka, wolności słowa, wolności stowarzyszeń i zgromadzeń pokojowych”.
58 Zmiana wzmianki dotyczącej pierwszego skarżącego w załączniku do wspólnego stanowiska 2004/161 i w załączniku III do rozporządzenia nr 314/2004, dokonana, odpowiednio, decyzją 2007/455 i rozporządzeniem nr 777/2007 (zob. pkt 10 i 12 powyżej) nie może prowadzić do odmiennego wniosku. Fragment zdania „jako taki” ustępu dodanego do tej wzmianki wskazuje bowiem, że w odniesieniu do pierwszego skarżącego to właśnie sam przymiot członka rządu zaangażowanego w działania podważające zasady demokracji, poszanowania praw człowieka i państwa prawa uzasadnił objęcie go środkami, których dotyczy wspomniane wspólne stanowisko. Innymi słowy, chodziło z całą pewnością o proste uściślenie, a nie o zmianę tego uzasadnienia.
59 Do odmiennego wniosku nie mogą poza tym prowadzić argumenty wysunięte przez skarżących na poparcie przeciwnego stanowiska.
60 W pierwszej kolejności skarżący odnoszą się do motywu 2 rozporządzenia nr 314/2004, który brzmi następująco:
„Rada podtrzymuje swoje zdanie, że rząd Zimbabwe nadal angażuje się w poważne naruszenia praw człowieka. W związku z tym, dopóki rząd nie zaprzestanie popełniania naruszeń, Rada uważa za konieczne utrzymanie środków ograniczających przeciwko rządowi Zimbabwe i osobom, które ponoszą główną odpowiedzialność za te naruszenia”.
61 Zdaniem skarżących odniesienie to jest zgodne z kontekstem wspomnianego rozporządzenia również w świetle odniesienia w motywie 3 wspólnego stanowiska 2004/161 do innego uprzednio przyjętego wspólnego stanowiska „rozszerzając[ego] zakres środków ograniczających [przyjętych we wspólnym stanowisku 2002/145] na inne osoby ponoszące szeroką odpowiedzialność za […] naruszenia” wymienione w motywie 2 wspólnego stanowiska 2004/161.
62 Argumentu, który skarżący starają się wywieść z wyżej wymienionych motywów, nie można uwzględnić. Odniesienie w motywie 2 rozporządzenia nr 314/2004 do okoliczności, że zdaniem Rady rząd Zimbabwe angażuje się w poważne naruszenia praw człowieka, nie oznacza, iż Rada zarzucała indywidualnie każdemu członkowi wspomnianego rządu poszczególne naruszenia praw człowieka, za które członek ten byłby osobiście odpowiedzialny. Takie odniesienie jest całkowicie zgodne z decyzją o nałożeniu na wszystkich członków rozpatrywanego rządu zamrożenia ich aktywów ze względu na sam przymiot członka rządu odpowiedzialnego w tym charakterze za dokonywanie naruszeń praw człowieka.
63 To odczytanie rozpatrywanego motywu jest potwierdzone jego zdaniem drugim, które wyraźnie rozróżnia między „rządem Zimbabwe” a „osobami, które ponoszą główną odpowiedzialność za te naruszenia”, co zasadza się na powtórzeniu za pomocą innego sformułowania rozróżnienia, które zostało już omówione w pkt 57 powyżej.
64 Ponadto motyw 3 wspólnego stanowiska 2004/161, na które także powołują się skarżący, jest pozbawiony znaczenia, ponieważ zasadza się on jedynie na przypomnieniu treści innego wspólnego stanowiska, które zmieniło wspólne stanowisko 2002/145. Należy przypomnieć w tym względzie, że okres obowiązywania tego ostatniego wspólnego stanowiska upłynął w dniu 20 lutego 2004 r. i że zostało ono zastąpione wspólnym stanowiskiem 2004/161.
65 W drugiej kolejności skarżący odnoszą się do art. 4 ust. 1 wspólnego stanowiska 2004/161 (zob. pkt 2 powyżej). Podnoszą, że samo to, iż pierwszy skarżący był wiceministrem, nie dowodzi jego zaangażowania w działania stanowiące poważne naruszenie demokracji, praw człowieka i państwa prawa w Zimbabwe.
66 Argument ten także należy oddalić. Artykuł 4 ust. 1 wspólnego stanowiska 2004/161 dotyczy obowiązującego wobec osób fizycznych, których nazwiska zostały wymienione w załączniku do wspomnianego wspólnego stanowiska, zakazu wjazdu na terytorium państw członkowskich lub przejazdu bądź tranzytu przez nie. Jak wynika z pkt 44 powyżej, chodzi o środek, którego podjęcie należało do samych państw członkowskich. Rozporządzenie nr 314/2004 nie zawiera żadnego przepisu w tym względzie. Wynika z tego, iż nawet przy założeniu, że zakaz, o którym mowa w art. 4 wspomnianego wspólnego stanowiska, nie został nałożony na zainteresowane osoby, w tym na pierwszego skarżącego, jedynie ze względu na ich członkostwo w rządzie Zimbabwe, sama ta okoliczność jest bez znaczenia dla powodów nałożenia na te same osoby zamrożenia ich aktywów. Artykuł 5 ust. 1 tegoż wspólnego stanowiska, dotyczący zamrożenia funduszy, którego brzmienie zostało przypomniane w pkt 2 powyżej, nie zawiera odniesienia do działań członków rządu Zimbabwe, analogicznego do odniesienia zawartego w art. 4 ust. 1 tegoż wspólnego stanowiska.
67 W trzeciej kolejności skarżący odnoszą się, po pierwsze, do okoliczności, że w chwili wykreślenia nazwiska pierwszego skarżącego z załącznika III do rozporządzenia nr 314/2004 (zob. pkt 12 powyżej) był on wciąż wiceministrem i nadal sprawował tę funkcję nawet po tym wykreśleniu, a po drugie, do okoliczności, że na niektórych innych ministrów lub wiceministrów, członków rządu Zimbabwe mianowanych w lutym 2009 r., nie nałożono analogicznego zamrożenia ich aktywów. Wynika z tego według skarżących, że stanowisko wiceministra zajmowane przez pierwszego ze skarżących samo nie wystarczało do uzasadnienia umieszczenia jego nazwiska w wykazie osób objętych zamrożeniem ich aktywów nałożonym rozporządzeniem nr 314/2004.
68 W tym względzie należy przypomnieć, że między stronami jest bezsporne, że po umieszczeniu nazwiska pierwszego skarżącego w wykazie osób objętych zamrożeniem aktywów nałożonym rozporządzeniem nr 314/2004 sytuacja polityczna w Zimbabwe uległa istotnej zmianie obejmującej podpisanie w dniu 15 września 2008 r. Global Political Agreement (globalnego porozumienia politycznego, zwanego dalej „GPA”) pomiędzy z jednej strony partią rządową, Zanu PF, a z drugiej strony dwiema formacjami partii opozycyjnej MDC. GPA przewidywało w szczególności, że Morgan Tsvangirai, przywódca MDC, zostanie mianowany na stanowisko premiera oraz że zostanie sformowany nowy rząd, złożony z dwóch wicepremierów zaproponowanych przez dwie formacje MDC, 31 ministrów, z których 15 zostanie zaproponowanych przed Zanu PF, a 16 – przez dwie formacje MDC, oraz 15 wiceministrów, z których ośmiu zostanie zaproponowanych przez Zanu PF, a siedmiu – przez dwie formacje MDC. Sformowanie tego nowego rządu nastąpiło ostatecznie w lutym 2009 r.
69 W świetle tego istotnego rozwoju wydarzeń nieumieszczenie w następstwie GPA nazwisk ministrów mianowanych członkami rządu Zimbabwe w wykazie osób objętych zamrożeniem aktywów przewidzianym rozporządzeniem nr 314/2004 nie może stanowić podstawy do formułowania argumentu na poparcie twierdzenia, wysuwanego przez skarżących, iż w 2007 r., gdy na pierwszego skarżącego nałożono takie zamrożenie, Rada nie zamierzała zamrozić jego aktywów z samego tego względu, że był on członkiem rządu Zimbabwe. Stwierdzenie to jest bez uszczerbku dla badania, poniżej, zgodności z prawem zarówno decyzji o zamrożeniu aktywów pierwszego skarżącego, jak i decyzji o nieuchyleniu wobec niego tego środka w lutym 2009 r. Chodzi tu o kwestie odrębne od kwestii określenia powodów uzasadniających umieszczenie nazwiska pierwszego skarżącego w wykazie osób, których aktywa zostały zamrożone na podstawie rozporządzenia nr 314/2004.
70 Przy uwzględnieniu całości powyższych rozważań należy stwierdzić, iż w odniesieniu do pierwszego skarżącego zastosowano zamrożenie aktywów z samego tego względu, że był on wiceministrem. Wniosek ten pozwala oddalić od razu jako bezzasadny wysunięty przez skarżących zarzut dotyczący naruszenia obowiązku uzasadnienia. Skoro bowiem, jak wynika z wyżej przedstawionych rozważań, rozporządzenie nr 314/2004 jasno wskazuje, że Rada zamierzała zamrozić aktywa członków rządu Zimbabwe, a załącznik III do tegoż rozporządzenia, zmieniony rozporządzeniem nr 412/2007, wymienia pierwszego skarżącego w charakterze wiceministra, należy stwierdzić, że zawiera ono wystarczające wyjaśnienie powodów uzasadniających zamrożenie aktywów tego ostatniego.
71 Kwestia, czy Rada słusznie uznała, że zajmowanie tego stanowiska przez pierwszego skarżącego jest wystarczające samo w sobie do uzasadnienia zamrożenia jego aktywów, nie dotyczy poszanowania obowiązku uzasadnienia, lecz zasadności tego uzasadnienia, co wchodzi w zakres materialnej zgodności z prawem spornego aktu (wyroki Trybunału: z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie C‑367/95 P Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France, Rec. s. I‑1719, pkt 67; z dnia 22 marca 2001 r. w sprawie C‑17/99 Francja przeciwko Komisji, Rec. s. I‑2481, pkt 35). To tę kwestię należy zbadać następnie, co wymaga zbadania wysuniętych przez skarżących zarzutów dotyczących oczywistego błędu w ocenie i nadużycia władzy.
W przedmiocie zarzutów dotyczących oczywistego błędu w ocenie i nadużycia władzy
72 Sąd orzekł już w wyroku z dnia 14 października 2009 r. w sprawie T‑390/08 Bank Melli Iran przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. II‑3967, pkt 36, że jeśli chodzi o przepisy ogólne określające zasady dla środków ograniczających, Rada dysponuje szerokim marginesem uznania w odniesieniu do okoliczności podlegających uwzględnieniu w celu podjęcia środków w postaci sankcji ekonomicznych i finansowych na podstawie art. 60 WE i 301 WE, zgodnie ze wspólnym stanowiskiem przyjętym w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB). W związku z tym, że sąd wspólnotowy w szczególności nie może zastąpić oceny Rady własną oceną dowodów, faktów i okoliczności uzasadniających przyjęcie takich środków, sprawowana przez Sąd kontrola musi być ograniczona do badania zgodności z wymogami proceduralnymi i obowiązkiem uzasadnienia, prawidłowości ustaleń faktycznych oraz tego, czy nie zachodzi oczywisty błąd w ocenie lub nadużycie władzy. Ograniczona kontrola znajduje zastosowanie w szczególności do oceny względów związanych ze stosownością wydania decyzji.
73 Należy jednakże uwzględnić również w tym kontekście orzecznictwo dotyczące pojęcia państwa trzeciego w rozumieniu art. 60 WE i 310 WE, przytoczone w pkt 52 powyżej. Z powyższego wynika, że korzystając z szerokiego marginesu uznania w tej dziedzinie, Rada, gdy zamierza przyjąć na podstawie tych artykułów środki ograniczające wobec przywódców takiego państwa, jak również osób fizycznych i podmiotów, które są z tymi przywódcami powiązane lub przez nich bezpośrednio lub pośrednio kontrolowane, może oczywiście określić w szerszy lub węższy sposób krąg przywódców i osób z nimi powiązanych, którzy zostaną objęci środkami, jakie mają być przyjęte, lecz nie może rozszerzyć wspomnianych środków na osoby lub podmioty, które nie należą ani do jednej, ani do drugiej z wyżej wymienionych kategorii (zob. podobnie ww. w pkt 52 wyrok w sprawie Tay Za przeciwko Radzie, pkt 63).
74 Ponadto w razie gdy Rada określa w sposób abstrakcyjny kryteria, które mogą uzasadnić umieszczenie nazwiska danej osoby lub nazwy danego podmiotu w wykazie nazwisk osób lub nazw podmiotów objętych środkami ograniczającymi przyjętymi na podstawie wyżej wymienionych dwóch artykułów, do Sądu należy sprawdzenie w oparciu o zarzuty podniesione przez zainteresowaną osobę bądź podmiot lub w odpowiednim przypadku podniesione z urzędu, czy dany przypadek odpowiada abstrakcyjnym kryteriom określonym przez Radę. Kontrola ta obejmuje ocenę faktów i okoliczności wskazanych jako uzasadniające umieszczenie nazwiska danej osoby lub nazwy danego podmiotu w wykazie nazwisk osób i nazw podmiotów objętych środkami ograniczającymi, jak również zbadanie dowodów i informacji, na których ocena ta została oparta. Sąd ma również obowiązek upewnić się w kwestii przestrzegania prawa do obrony oraz wymaganego w tym zakresie uzasadnienia, jak również, w razie konieczności, co do zasadności nadrzędnych wymogów, na jakie w drodze wyjątku wskazała Rada w celu uchylenia się od tego obowiązku (zob. podobnie ww. w pkt 72 wyrok w sprawie Bank Melli Iran przeciwko Radzie, pkt 37).
75 W niniejszym przypadku jest bezsporne między stronami, że pierwszy skarżący w chwili umieszczenia jego nazwiska w załączniku III do rozporządzenia nr 314/2004 był wiceministrem w Zimbabwe i zachowywał to stanowisko przez cały okres, podczas którego jego nazwisko widniało w tym załączniku.
76 Skarżący utrzymują, iż należy „określić, w jakim zakresie ministrowi przysługuje władza wykonawcza”, i wskazują na kilka względów w celu wykazania, że władza pierwszego skarżącego była „ściśle ograniczona do zadań objętych jego portfolio” i że nie istniał żaden „związek pomiędzy portfolio ministerialnym [pierwszego skarżącego] a ograniczeniami dotyczącymi praw człowieka, państwa prawa i demokracji”.
77 Sąd uznaje zaś, że wiceminister należy do „przywódców” państwa trzeciego, w tym przypadku Zimbabwe, w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 52 powyżej i „członków rządu” tego państwa w rozumieniu wspólnego stanowiska 2004/161 i rozporządzenia nr 314/2004. W rezultacie instytucjom Unii nie można zarzucić żadnego błędu faktycznego w zakresie, w jakim zastosowały one do pierwszego skarżącego środek ograniczający w postaci zamrożenia jego aktywów w następstwie mianowania go na stanowisko wiceministra.
78 W tych okolicznościach streszczone w pkt 76 powyżej argumenty skarżących nie mogą zostać zbadane pod kątem popełnienia przez Radę ewentualnego oczywistego błędu w ocenie w zakresie, w jakim w chwili przyjęcia rozporządzenia nr 314/2004 Rada przewidziała środek ograniczający polegający na zamrożeniu ich aktywów w odniesieniu do wszystkich członków rządu Zimbabwe, nie czyniąc rozróżnienia pomiędzy tymi, których działalność lub kompetencje wykazywały związek ze stwierdzonymi przez Radę poważnymi naruszeniami praw człowieka w tym państwie (zob. motyw 1 rozporządzenia nr 314/2004), a tymi, dla których związek tego rodzaju nie mógł zostać ustalony.
79 W tym względzie należy zauważyć, że skarżący niesłusznie twierdzą, że niniejsza sprawa „nie dotyczy podnoszonej niezgodności z prawem sformułowania zasad” regulujących umieszczanie nazwiska danej osoby w wykazie osób objętych zamrożeniem ich aktywów, lecz stosowania wspomnianych zasad. Jak bowiem zauważono w pkt 77 powyżej, przy uwzględnieniu przyjętego w niniejszym przypadku kryterium, odnoszącego się jedynie do członkostwa zainteresowanego w rządzie Zimbabwe, odpowiednie zasady zostały właściwie zastosowane w niniejszej sprawie.
80 Co się tyczy kwestii, czy Rada popełniła oczywisty błąd w ocenie przy formułowaniu wspomnianych zasad, Sąd, uwzględniając, po pierwsze, cel spornego zamrożenia aktywów, polegający na „zachęcenie osób, przeciwko którym są one skierowane, do odrzucenia polityki prowadzącej do naruszania praw człowieka i wolności słowa oraz zasady dobrego sprawowania rządów” (motyw 7 wspólnego stanowiska 2004/161, zob. pkt 56 powyżej), a po drugie, szeroki margines uznania przysługujący Radzie w tej dziedzinie (zob. pkt 72 powyżej), uważa, że takiego błędu Radzie nie można zarzucać.
81 Skarżący uważają, że zaangażowanie jednostki w demokratyczne mechanizmy swojego państwa, w którym demokracja funkcjonuje w sposób niedoskonały i występują poważne naruszenia praw człowieka i państwa prawa, nie może uzasadniać wobec niego przyjęcia środków ograniczających. Przeciwna teza stanowiłaby podważenie demokracji.
82 Argumentu tego nie można uwzględnić. Jak wynika z motywów i przepisów wymienionych w pkt 1–8 powyżej, w chwili wprowadzenia przez rozporządzenie nr 314/2004 spornego środka w postaci zamrożenia aktywów, jak również w chwili umieszczenia w 2007 r. nazwiska pierwszego skarżącego w wykazie osób objętych tym środkiem Rada uważała, że rząd Zimbabwe jest odpowiedzialny za poważne naruszenia praw człowieka w tym państwie. Biorąc pod uwagę ten wzgląd, którego skarżący nie starają się podważyć, Rada mogła, nie popełniając oczywistego błędu w ocenie, uznać, że osoba zainteresowana udziałem w „demokratycznych mechanizmach swojego państwa” nie powinna zostać członkiem takiego rządu, zanim ten rząd lub inny, który by go zastąpił, nie odrzuci polityki prowadzącej do naruszania praw człowieka i wolności słowa oraz zasady dobrego sprawowania rządów.
83 Skarżący podnoszą również, że pojęcie „ukierunkowanych sankcji”, którym objęte jest sporne zamrożenie aktywów, oznacza nieuchronnie uwzględnienie indywidualnej działalności danych osób. Ich zdaniem celem takich sankcji jest zidentyfikowanie odpowiedzialnych za rozpatrywane naruszenia praw człowieka.
84 Skarżący odnoszą się między innymi do dokumentu 15114/05 Rady z dnia 2 grudnia 2005 r., zatytułowanego „Wytyczne w sprawie stosowania i oceniania środków ograniczających (sankcji) w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa UE”, którego kopię załączyli do skargi.
85 W szczególności powołują się na ust. 14 wspomnianego dokumentu, który pod nagłówkiem „Środki ukierunkowane” stwierdza, co następuje:
„Przedsięwzięte środki powinny być skierowane przeciwko podmiotom określonym jako odpowiedzialne za polityki lub działania, które spowodowały podjęcie przez UE decyzji o nałożeniu środków ograniczających. Takie ukierunkowane środki są skuteczniejsze od środków nieukierunkowanych oraz przyczyniają się do zminimalizowania negatywnych skutków dla podmiotów, które nie ponoszą odpowiedzialności za takie polityki i działania”.
86 Należy przypomnieć w tym względzie, że art. 60 WE i 301 WE odnoszą się zgodnie ze swym brzmieniem do państw trzecich. W takim kontekście podejmowane są „ukierunkowane sankcje”, gdy środki ograniczające przyjęte na podstawie tych dwóch artykułów nie odnoszą się do całego danego państwa i wszystkich osób tam zamieszkałych lub mających jego obywatelstwo, lecz jedynie do osób określonych jako odpowiedzialne za polityki i działania, które leżą u źródeł nałożenia wspomnianych środków. To właśnie stwierdza zresztą ust. 14 dokumentu 15114/05 Rady, przywołany przez skarżących.
87 Zasadnicza kwestia, która powstaje, dotyczy jedynie określenia danych osób, które mogą zostać objęte ukierunkowanymi sankcjami. Z orzecznictwa Trybunału wynika zaś, że przywódcy państwa trzeciego oraz osoby z nimi związane mogą być objęte takimi sankcjami (zob. podobnie ww. w pkt 52 wyrok w sprawie Tay Za przeciwko Radzie, pkt 68). Innymi słowy, zgodnie z orzecznictwem przywódców tych i osoby z nimi związane uważa się za odpowiedzialnych za polityki lub działania leżące u źródeł danych środków ograniczających, niezależnie od ich osobistego zaangażowania we wdrażanie wspomnianych polityk i działań. Wniosek ten narzuca się z tym większą siłą w odniesieniu do członków rządu państwa trzeciego, którzy niezależnie od ich indywidualnych kompetencji w ramach tego rządu powinni przyjąć grupową odpowiedzialność za politykę tego rządu i wszystkie działania przez niego prowadzone.
88 Wynika z tego, że wysunięte przez skarżących wobec spornych środków ograniczających argumenty dotyczące tego, że mają one charakter ukierunkowanych sankcji, oraz odnoszące się do dokumentu Rady 15114/05 należy oddalić. Z tego względu nie jest konieczne, by rozważyć, jakie konsekwencje dla niniejszej sprawy ma okoliczność, że dokument Rady 15114/05 został sporządzony po przyjęciu rozporządzenia nr 314/2004.
89 Ponadto przy uwzględnieniu wszystkich poprzednich rozważań należy oddalić całość argumentów skarżących dotyczących osobistych działań pierwszego skarżącego. Argumenty te – przy założeniu, że są zasadne – dążą bowiem co najwyżej do wykazania, że pierwszy skarżący nie był osobiście zaangażowany w politykę i działania rządu Zimbabwe, do których odnoszą się sporne środki, i że wywierał, zarówno jako osoba prywatna, jak i w charakterze ministra, pozytywny wpływ na swoje państwo. Takie okoliczności nie wystarczają do wykazania, że Rada popełniła oczywisty błąd w ocenie, gdy postanowiła o poddaniu wszystkich członków rządu Zimbabwe zamrożeniu ich aktywów bez rozróżnienia między tymi, którzy osobiście byli zaangażowani w naruszenia praw człowieka, a tymi, których to nie dotyczyło.
90 Nie są także wystarczające w tym względzie twierdzenia skarżących, zgodnie z którymi pierwszy skarżący udzielił osobistego wsparcia niektórym białym farmerom zagrożonym wypędzeniem z ich ziemi.
91 Należy zauważyć w tym względzie, że środki dowodowe, na które powołują się skarżący z tego tytułu, obejmują pisma i oświadczenia, częściowo poprzedzające mianowanie pierwszego skarżącego na stanowisko wiceministra. Co się tyczy materiałów opatrzonych datą późniejszą niż data tego mianowania, nie wynika jasno z ich treści, czy odnoszą się one do wydarzeń sprzed wspomnianego mianowania, czy z okresu późniejszego.
92 W każdym razie, nawet przy założeniu na podstawie wyżej wymienionych materiałów, że po mianowaniu go na stanowisko wiceministra pierwszy skarżący nadal udzielał wsparcia niektórym białym farmerom zagrożonym wypędzeniem, sama ta okoliczność jest w oczywisty sposób niewystarczająca, aby można było stwierdzić, iż prowadził on w ramach rządu Zimbabwe odrębną politykę, zmierzającą jasno w przeciwnym kierunku niż naruszenia praw człowieka, za które rząd ten był odpowiedzialny, i mającą na celu położenie kresu tym naruszeniom. Tylko zaś przy tym ostatnim założeniu może pojawić się kwestia oczywistego błędu w ocenie popełnionego przez Radę w zakresie, w jakim nie dokonała ona rozróżnienia między dwoma odmiennymi kierunkami w ramach tego samego rządu i nałożyła bez różnicy zamrożenie aktywów na wszystkich jego członków.
93 Powyższe rozważania pozwalają oddalić jako bezzasadne zarówno zarzuty skarżących dotyczące oczywistego błędu w ocenie, jak i zarzut dotyczący nadużycia władzy w zakresie, w jakim odnoszą się one do umieszczenia nazwiska pierwszego skarżącego w wykazie osób objętych nałożonym przez rozporządzenie nr 314/2004 zamrożeniem aktywów.
94 W szczególności, co się tyczy zarzutu dotyczącego nadużycia władzy, należy przypomnieć, że akt jest dotknięty wadą nadużycia władzy, tylko jeżeli z obiektywnych, właściwych dla danej sprawy i spójnych przesłanek wynika, że został on przyjęty wyłącznie lub w znacznej mierze w celu innym niż wskazany albo w celu obejścia procedury przewidzianej dla okoliczności danej sprawy (zob. ww. w pkt 72 wyrok w sprawie Bank Melli Iran przeciwko Radzie, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).
95 Skarżący nie podnieśli zaś argumentów ani nie przedstawili środków dowodowych w celu wykazania, że nakładając na członków rządu Zimbabwe zamrożenie ich aktywów i umieszczając nazwisko pierwszego skarżącego w wykazie osób objętych tym zamrożeniem, Rada i Komisja dążyły do celu innego niż zachęcenie danych osób do odrzucenia polityki prowadzącej do naruszania w tym państwie praw człowieka i wolności słowa oraz zasady dobrego sprawowania rządów. Z tego względu nie może być w niniejszym przypadku mowy o nadużyciu władzy (zob. podobnie ww. w pkt 72 wyrok w sprawie Bank Melli Iran przeciwko Radzie, pkt 50).
96 W rzeczywistości argumenty wysunięte przez skarżących w ramach szczegółowego przedstawienia ich zarzutu dotyczącego naruszenia władzy mają na celu w istocie wykazanie oczywistego błędu w ocenie. To pod tym kątem owe argumenty zostały zbadane powyżej i oddalone.
97 Należy następnie zbadać skargę w zakresie, w jakim dotyczy w szczególności kwestii utrzymania nazwiska pierwszego skarżącego w wykazie nazwisk osób objętych zamrożeniem ich aktywów. Konkretnie chodzi o określenie, czy Rada i Komisja nie popełniły oczywistego błędu w ocenie, nie dokonując wykreślenia nazwiska pierwszego skarżącego ze wspomnianego wykazu przed dniem 23 lutego 2011 r. Zostanie także zbadany w tym kontekście zarzut skarżących dotyczący naruszenia przysługującego pierwszemu skarżącemu prawa do obrony w zakresie, w jakim dotyczy on tej szczególnej kwestii.
W przedmiocie utrzymania nazwiska skarżącego w wykazie nazwisk osób, których aktywa zostały zamrożone
98 Skarżący przypominają, że wspólne stanowisko 2004/161, do którego wykonania zmierzało rozporządzenie nr 314/2004, obowiązywało w początkowym okresie 12 miesięcy, że podlegało ono „stałemu przeglądowi” i że jego okres obowiązywania był następnie kilkakrotnie przedłużany (zob. pkt 3 i 4 powyżej). Według skarżących, chociaż rozporządzenie nr 314/2004 nie zawierało daty wygaśnięcia, chodziło tylko o kwestię „użyteczności administracyjnej”, jak to wynika ich zdaniem z ust. 31 dokumentu Rady 15114/05, a potrzeba stałego i regularnego przeglądu stosuje się również w odniesieniu do stosowności utrzymania środków ograniczających przewidzianych przez wspomniane rozporządzenie.
99 Skarżący dodają, że ze względu na to, iż aktywa zainteresowanych osób zostały już zamrożone, nie był potrzeby już żaden element zaskoczenia i zainteresowani, jak w niniejszym przypadku pierwszy skarżący, mogli zostać poinformowani o powodach i mających znaczenie dowodach uzasadniających w odniesieniu do nich odnowienie środków ograniczających i dysponować możliwością złożenia wniosku o dokonanie przeglądu ich sytuacji. Wspomniane osoby, w tym pierwszy skarżący, nie uzyskały zaś takiej gwarancji proceduralnej i nie zostało nawet udowodnione, że przegląd ich sytuacji rzeczywiście miał miejsce. Przysługujące pierwszemu skarżącemu prawo do obrony zostało zatem całkowicie pominięte w okresie, w którym był on objęty spornymi środkami ograniczającymi, co było zdaniem skarżących oczywiście bezprawne.
100 W niniejszym przypadku nie ulega wątpliwości, że istniał obowiązek regularnego dokonywania przeglądu przez instytucje Unii sytuacji uzasadniającej przyjęcie spornych środków ograniczających i stosowności ich przedłużania, między innymi w odniesieniu do pierwszego skarżącego. Było tak tym bardziej, że owe środki przewidywały ograniczenie korzystania z prawa własności objętych nimi osób, które to ograniczenie należy zresztą uważać za znaczące, mając na względzie ogólny zasięg spornego zamrożenia aktywów (zob. podobnie ww. w pkt 52 wyrok w sprawie Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, pkt 358).
101 To dlatego okres obowiązywania wspólnego stanowiska 2004/161 był pierwotnie ograniczony do roku i wymagał dla jego przedłużenia nowej decyzji Rady, koniecznie podjętej po dokonaniu przeglądu sytuacji. Ponadto, jak słusznie podnoszą skarżący, okoliczność, że okres obowiązywania rozporządzenia nr 314/2004 nie był ograniczony czasowo, była uzasadniona względem prostej użyteczności administracyjnej.
102 Ustęp 31 dokumentu Rady 15114/05 stwierdza w tym względzie, co następuje:
„Niemniej jednak w przypadkach, gdy instrument prawny WPZiB zawiera datę wygaśnięcia, potrzeba istnienia takiej daty w rozporządzeniu wprowadzającym w życie dany instrument prawny WPZiB nie jest oczywista;
– ponieważ rozporządzenia wprowadzają w życie akt prawny WPZiB, muszą być uchylane, jeżeli instrument prawny WPZiB przestaje być obowiązujący […]. W takiej sytuacji rozporządzenia mogą zostać uchylone ze skutkiem wstecznym, pożądane jest jednak, aby okres ten był możliwie najkrótszy;
– jeżeli następny instrument prawny WPZiB przedłuża środki, zmieniając datę wygaśnięcia rozporządzenia lub przyjmując nowe zawierające te same przepisy prawne, stanowi on jedynie obciążenie administracyjne, czego powinno się unikać. W szczególności jeżeli decyzje o przedłużeniu podejmowane są w ostatniej chwili, może nastąpić okres trwający do czasu dokonania zmiany lub przyjęcia rozporządzenia, kiedy środki nie obowiązują […].
Dlatego lepiej jest, aby rozporządzenie było nadal w mocy do czasu jego uchylenia”.
103 Jednakże jest oczywiste, że chociaż okres obowiązywania rozporządzenia nr 314/2004 nie był ograniczony czasowo, to gdyby okres obowiązywania wspólnego stanowiska 2004/161, które rozporządzenie to miało wykonywać, nie został przedłużony zarówno w całości, jak i tylko w odniesieniu do niektórych osób nim objętych, Rada i Komisja uchyliłyby w stosunku do zainteresowanych osób także rozporządzenie nr 314/2004. Jest to faktycznie uznane, przynajmniej w sposób dorozumiany, w przytoczonym powyżej ust. 31 dokumentu Rady 15114/05.
104 Ponadto w swojej odpowiedzi na skargę Rada nie podważa istnienia obowiązku regularnego przeglądu spornych środków ograniczających, lecz podnosi, że rzeczywiście podlegały one takiemu przeglądowi, który jednak nie ujawnił względów mogących uzasadniać ich uchylenie przed dniem 15 lutego 2011 r. w odniesieniu do pierwszego skarżącego. Co się tyczy Komisji, podkreśla ona, że jej rola ograniczała się do wykonania aktów przyjętych przez Radę.
105 Ponieważ skarżący powołują się na naruszenie przysługującego pierwszemu skarżącemu prawa do obrony w kontekście regularnego przeglądu spornych środków, należy przypomnieć, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż poszanowanie prawa do obrony w toku każdego postępowania wszczętego w stosunku do danej osoby i mogącego zakończyć się wydaniem aktu dla niej niekorzystnego stanowi podstawową zasadę prawa Unii i winno być zapewnione nawet wtedy, gdy brak jest jakichkolwiek uregulowań dotyczących danego postępowania (zob. wyroki Trybunału: z dnia 10 lipca 1986 r. w sprawie 234/84 Belgia przeciwko Komisji, Rec. s. 2263, pkt 27; z dnia 9 listopada 2006 r. w sprawie C‑344/05 P Komisja przeciwko De Bry’emu, Zb.Orz. s. I‑10915, pkt 37). Zasada ta wymaga, by osoba, o którą chodzi, była w stanie zaprezentować skutecznie swój punkt widzenia w odniesieniu do okoliczności, które mogą jej zostać zarzucone w akcie, który ma zostać wydany (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko De Bry’emu, pkt 38).
106 Jednakże w kontekście skargi o stwierdzenie nieważności z równie utrwalonego orzecznictwa wynika, że aby takie naruszenie prawa do obrony prowadziło do stwierdzenia nieważności rozpatrywanego aktu, wymaga się, aby w braku takiego naruszenia postępowanie mogło doprowadzić do odmiennego rezultatu (wyrok Trybunału z dnia 21 marca 1990 r. w sprawie C‑142/87 Belgia przeciwko Komisji, Rec. s. I‑959, pkt 48; postanowienie Trybunału z dnia 18 października 2001 r. w sprawie C‑241/00 P Kish Glass przeciwko Komisji, Rec. s. I‑7759, pkt 36).
107 W przypadku takim jak w niniejszej sprawie, gdy strona skarżąca domaga się za pomocą skargi odszkodowawczej naprawienia szkody, którą według swoich twierdzeń poniosła ze względu na przyjęcie aktu lub przedłużenie jego obowiązywania z naruszeniem jej prawa do obrony, i gdy strona ta nie wniosła skargi o stwierdzenie nieważności rozpatrywanego aktu, zarówno z orzecznictwa przytoczonego w pkt 106 powyżej, jak i z rozważań dotyczących konieczności istnienia związku przyczynowego pomiędzy zarzucaną niezgodnością z prawem a podnoszoną szkodą (zob. pkt 24 powyżej) wynika, że samo powołanie się na zarzucane naruszenie prawa do obrony nie jest wystarczające dla celów wykazania zasadności skargi odszkodowawczej. Należy jeszcze wyjaśnić, jakie są argumenty i okoliczności, na które zainteresowany powołałby się, gdyby jego prawo do obrony było przestrzegane, i wykazać ewentualnie, że owe argumenty i okoliczności mogłyby prowadzić w jego przypadku do odmiennego rezultatu, tzn. w niniejszej sprawie i w odniesieniu do pierwszego skarżącego do nieodnowienia wobec niego spornego środka ograniczającego w postaci zamrożenia jego aktywów.
108 Należy zaś stwierdzić, że w niniejszym przypadku skarżący nie spełnili tego wymogu. I tak nie wyjaśniają oni w swoich pismach, na jakie argumenty i środki dowodowe pierwszy skarżący mógłby się powołać, gdyby został wysłuchany przed każdym corocznym odnowieniem ważności wspólnego stanowiska 2004/161, i jak te argumenty i środki dowodowe mogłyby doprowadzić wobec niego do odmiennego rezultatu, mianowicie do wykreślenia przed dniem 15 lutego 2011 r. jego nazwiska z wykazu nazwisk osób podlegających zamrożeniu ich aktywów.
109 W konsekwencji należy oddalić jako bezzasadny zarzut dotyczący naruszenia przysługującego pierwszemu skarżącemu prawa do obrony podczas odnawiania rozpatrywanych środków ograniczających bez konieczności określenia, czy – jak podnoszą skarżący – Rada była obowiązana wysłuchać pierwszego skarżącego przed każdym corocznym odnowieniem ważności wspólnego stanowiska 2004/161 w zakresie, w jakim ono się do niego odnosiło.
110 Pozostaje następnie do zbadania kwestia, czy instytucje Unii popełniły oczywisty błąd w ocenie w zakresie, w jakim nie wykreśliły przed dniem 15 lutego 2011 r. nazwiska pierwszego skarżącego z wykazu osób podlegających zamrożeniu ich aktywów zgodnie z rozporządzeniem nr 314/2004 wykonującym wspólne stanowisko 2004/161.
111 Należy stwierdzić, że jedyną wymienioną w argumentacji skarżących okolicznością, która mogła mieć znacznie w tym względzie, jest to, że żaden z nowych członków rządu Zimbabwe, mianowanych w lutym 2009 r., nie został objęty zamrożeniem aktywów analogicznym do zamrożenia, którym był objęty pierwszy skarżący do dnia 15 lutego 2011 r. Trzeba zatem określić, czy instytucje Unii popełniły oczywisty błąd w ocenie, skoro nie postanowiły o wykreśleniu nazwiska pierwszego skarżącego z wykazu nazwisk osób objętych zamrożeniem ich aktywów, podczas gdy zdecydowały o nieumieszczaniu w tym wykazie nazwisk członków rządu Zimbabwe, którzy zaczęli pełnić obowiązki w lutym 2009 r. Ogólniej, należy określić, czy utrzymanie nazwiska pierwszego skarżącego we wspomnianym wykazie przez dwa lata, które nastąpiły po tym wydarzeniu, wynika z oczywistego błędu w ocenie.
112 W niniejszym przypadku należy przyznać, że w lutym 2009 r. postanowienie Rady o nierozszerzaniu środków ograniczających, których dotyczyło wspólne stanowisko 2004/161, na nowych członków rządu Zimbabwe, którzy zaczęli pełnić obowiązki w następstwie GPA, stanowi istotną zmianę jej stanowiska. Do chwili tej zmiany wydaje się, że Rada stała na stanowisku, iż każdy członek rządu Zimbabwe powinien być objęty środkami ograniczającymi, w tym w szczególności zamrożeniem jego aktywów, z samego tego względu, że jest on członkiem rządu odpowiedzialnego za poważne naruszenia praw człowieka (zob. również pkt 57 powyżej). Oczywiście stanowisko to nie było już aktualne począwszy od lutego 2009 r., skoro wszyscy nowi członkowie rządu Zimbabwe, w tym ci zaproponowani przez partię Zanu-PF, która sama sprawowała władzę przed zawarciem GPA, nie zostali objęci zamrożeniem ich aktywów.
113 Rada twierdzi w tym względzie, iż po zawarciu GPA i mianowaniu nowych członków rządu w lutym 2009 r. „została podjęta decyzja o niewykreślaniu z wykazu [osób objętych środkami ograniczającymi ani pierwszego skarżącego], ani żadnego członka rządu umieszczonego w tym wykazie przed uzyskaniem większej pewności co do postawy już pełniących obowiązki członków rządu wobec koalicji”, która była rezultatem GPA.
114 Co się tyczy skarżących, krytykują oni przede wszystkim to, że Rada nie powiadomiła ich, pomimo licznych próśb z ich strony, o tym, co uznają za „decyzję”, którą Rada wymienia w swojej argumentacji streszczonej powyżej. Powołują się oni poza tym na fragmenty dokumentu WPZiB/00028/11 Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych z dnia 18 stycznia 2011 r., który otrzymali w następstwie wniosku o dostęp do dokumentów. Dokument ten wymienia nazwisko skarżącego wśród tych „wysokich funkcjonariuszy i polityków, którzy są umiarkowani i w odniesieniu do których uznano, że nie byli oni bezpośrednio związani z naruszeniami praw człowieka”, i proponuje jego wykreślenie z wykazu nazwisk osób objętych środkami ograniczającymi. Według skarżących to w następstwie tej oceny nazwisko pierwszego skarżącego zostało wykreślone z rozpatrywanego wykazu.
115 Ponadto skarżący podnoszą, że gdy pierwszy skarżący „po prostu stwierdził” w piśmie swych adwokatów skierowanym do Rady, że jest „autentycznym przedsiębiorcą i zagorzałym bojownikiem o prawa człowieka”, jego nazwisko zostało niezwłocznie wykreślone z wykazu obejmującego osoby podlegające środkom ograniczającym.
116 Należy przede wszystkim stwierdzić, że skarżący dokonują błędnego odczytania argumentacji Rady, gdy krytykują, iż nie powiadomiono ich o „decyzji” o niewykreśleniu nazwiska pierwszego skarżącego z wykazu nazwisk osób objętych zamrożeniem ich aktywów. Jest oczywiste, że odnosząc się do takiej „decyzji”, Rada ma na myśli podjęte podczas odnawiania w 2009 i 2010 r. okresu obowiązywania wspólnego stanowiska 2004/161 postanowienie o utrzymaniu zamrożenia aktywów członków rządu Zimbabwe mianowanych przed zawarciem GPA i zmianą składu tego rządu, która nastąpiła w lutym 2009 r. Powody tego postanowienia wynikają zaś ze wspólnego stanowiska 2009/68 i decyzji 2010/92, które przedłużyły, odpowiednio, do dnia 20 lutego 2010 r. i do dnia 20 lutego 2011 r. okres obowiązywania wspólnego stanowiska 2004/161.
117 I tak motyw 3 wspólnego stanowiska 2009/68, które jest uprzednie w stosunku do zmiany składu rządu Zimbabwe z lutego 2009 r., stwierdza, co następuje:
„Ze względu na sytuację w Zimbabwe, a szczególnie z uwagi na przemoc organizowaną i popełnianą przez władze Zimbabwe oraz ciągłe blokowanie realizacji [GPA], obowiązywanie wspólnego stanowiska 2004/161/WPZiB powinno zostać przedłużone o kolejne 12 miesięcy”.
118 Wspólne stanowisko 2009/68 zastąpiło między innymi załącznik do wspólnego stanowiska 2004/161 nowym załącznikiem w celu dodania do niego nazwisk pewnych osób. Wzmianka dotycząca pierwszego skarżącego nie została zmieniona.
119 Motywy 3 i 4 decyzji 2010/92 stwierdzają, co następuje:
„(3) Ze względu na sytuację w Zimbabwe, a szczególnie z uwagi na brak postępów w realizacji [GPA], obowiązywanie środków ograniczających przewidzianych we wspólnym stanowisku 2004/161/WPZiB powinno zostać przedłużone o kolejne 12 miesięcy.
(4) Nie ma już jednak powodów, aby niektóre osoby i podmioty nadal znajdowały się w wykazie osób, podmiotów i organów, wobec których zastosowanie ma wspólne stanowisko 2004/161/WPZiB. Wykaz określony w załączniku do wspólnego stanowiska 2004/161/WPZiB powinien zostać odpowiednio zmieniony”.
120 Z załącznika do tej ostatniej decyzji wynika, że nazwiska sześciu osób fizycznych zostały wykreślone z załączonego do wspólnego stanowiska 2004/161 wykazu nazwisk osób objętych środkami ograniczającymi. Jedynie jedna z tych sześciu osób, mianowicie Joseph Msika, była członkiem rządu Zimbabwe (wiceprezydentem). Jednakże wykreślenie jego nazwiska ze wspomnianego wykazu miało z całą pewnością związek z okolicznością, że – jak potwierdziły to strony w odpowiedzi na pytanie Sądu w toku rozprawy – umarł on w dniu 4 sierpnia 2009 r.
121 Wydaje się zatem, że Rada uważała zarówno w chwili przyjmowania wspólnego stanowiska 2009/68, jak i w chwili przyjmowania decyzji 2010/92, że nie było wystarczającego postępu w realizacji GPA i że w celu utrzymania nacisku na siły polityczne w Zimbabwe, które same sprawowały władzę przed zawarciem GPA, należało utrzymać w mocy środki ograniczające wprowadzone wobec członków rządu tego państwa, którzy pełnili już obowiązki w chwili zawarcia GPA.
122 Należy stwierdzić, że skarżący nie powołali się na żadną konkretną okoliczność, która mogłaby dowieść, że ocena ta była obarczona oczywistym błędem. Przeciwnie, okoliczność, że mianowanie ministrów zaproponowanych przez partię opozycyjną MDC, przewidziane przez GPA zwarte we wrześniu 2008 r., nastąpiło z kilkumiesięcznym opóźnieniem w lutym 2009 r., wydaje się raczej potwierdzać ocenę dokonaną przez Radę.
123 Wynikająca z dokumentu WPZiB/00028/11 Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (zob. pkt 114 powyżej) ocena, zgodnie z którą pierwszy skarżący należał do „umiarkowanych” polityków i nie był „bezpośrednio” związany z naruszeniami praw człowieka, nie wystarcza do wykazania zaistnienia takiego błędu. Oczywiście w świetle tej okoliczności można dojść do wniosku, że w dniu 15 lutego 2011 r., w chwili przyjmowania decyzji 2011/101, która skutkowała zakończeniem środków ograniczających nałożonych na pierwszego skarżącego, Rada uznała, że niedawna ewolucja sytuacji w Zimbabwe była wystarczająco pozytywna, by uzasadniać uchylenie środków ograniczających wobec niektórych „umiarkowanych” osób, w tym wobec pierwszego skarżącego. Jednakże w braku przedstawienia przez skarżących jakiegokolwiek dowodu przeciwnego nie można uznać, że Rada popełniła błąd w ocenie w zakresie, w jakim nie postanowiła wcześniej o takim uchyleniu.
124 Z poprzedzających rozważań wynika, że zarzut skarżących dotyczący oczywistego błędu w ocenie nie może być tym bardziej uwzględniony w zakresie, w jakim odnosi się do braku uchylenia przez Radę wobec pierwszego skarżącego środka w postaci zamrożenia jego aktywów przed dniem 15 lutego 2011 r. Należy zatem oddalić ten zarzut w całości.
125 Skoro wszystkie zarzuty streszczone w pkt 49 powyżej, podniesione przez skarżących w celu wykazania bezprawności spornego zachowania Rady i Komisji, należy oddalić, podobnie należy uczynić w odniesieniu do całości skargi zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 24 powyżej.
W przedmiocie kosztów
126 Zgodnie z art. 87 § 2 akapit pierwszy regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżący przegrali sprawę, należy obciążyć ich kosztami zgodnie z żądaniami Rady i Komisji.
Z powyższych względów
SĄD (ósma izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Aguy Clement Georgias, Trinity Engineering (Private) Ltd i Georgiadis Trucking (Private) Ltd pokrywają własne koszty oraz koszty poniesione przez Radę Unii Europejskiej i Komisję Europejską.
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 18 września 2014 r.
Podpisy