SENTENZA DEL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA DELL’UNIONE EUROPEA
(Seconda Sezione)
17 luglio 2012
Causa F‑54/11
BG
contro
Mediatore europeo
«Funzione pubblica – Procedimento disciplinare – Sanzione disciplinare – Destituzione – Esistenza di un’indagine disciplinare dinanzi alle autorità giudiziarie penali nazionali al momento dell’adozione della decisione di destituzione – Parità di trattamento tra uomini e donne – Divieto di licenziamento di una lavoratrice in stato di gravidanza durante il periodo compreso tra l’inizio della gravidanza e il termine del congedo di maternità»
Oggetto: Ricorso, proposto ai sensi dell’articolo 270 TFUE, applicabile al Trattato CEEA in forza del suo articolo 106 bis, con il quale BG chiede, da una parte, l’annullamento della decisione del Mediatore europeo di infliggerle la sanzione della destituzione senza perdita di diritti a pensione e, dall’altra, il risarcimento del preteso danno da lei subito a seguito di tale decisione.
Decisione: Il ricorso è respinto. La ricorrente sopporterà le proprie spese ed è condannata a sopportare le spese sostenute dal Mediatore.
Massime
1. Funzionari – Ricorso – Previo reclamo amministrativo – Concordanza tra reclamo e ricorso – Esame d’ufficio da parte del giudice dell’Unione – Portata della regola
(Statuto dei funzionari, artt. 90 e 91)
2. Funzionari – Regime disciplinare – Procedimento disciplinare – Procedimenti disciplinari e penali promossi contemporaneamente a proposito degli stessi fatti – Finalità della sospensione del procedimento disciplinare – Obbligo di rispettare gli accertamenti di fatto eseguiti dal giudice penale – Adozione di una sanzione disciplinare prima della chiusura del procedimento penale sulla base di fatti ammessi dal funzionario – Ammissibilità
(Statuto dei funzionari, allegato IX, art. 25)
3. Funzionari – Ricorso – Atto lesivo – Nozione – Decisione con cui si ingiunge la sospensione di un funzionario – Illecito – Conseguenze per la sanzione disciplinare – Insussistenza
(Statuto dei funzionari, artt. 90 e 91)
4. Funzionari – Regime disciplinare – Procedimento disciplinare – Commissione di disciplina – Composizione
(Statuto dei funzionari, allegato IX, art. 5, § 1)
5. Funzionari – Decisione lesiva – Sanzione disciplinare – Obbligo di motivazione – Portata
(Statuto dei funzionari, allegato IX, art. 25)
6. Funzionari – Regime disciplinare – Sanzione – Potere discrezionale dell’autorità che ha il potere di nomina – Portata
(Statuto dei funzionari, allegato IX, art. 10)
7. Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva – Sindacato esteso al merito di una sanzione disciplinare
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47)
8. Funzionari – Regime disciplinare – Sanzione – Circostanza attenuante – Assenza di recidiva dell’atto o comportamento illecito – Esclusione
[Statuto dei funzionari, allegato IX, art. 10, h)]
9. Funzionari – Tutela della sicurezza e della salute – Funzionarie gestanti, puerpere o in periodo di allattamento – Divieto di licenziamento – Eccezione – Destituzione a seguito di un procedimento disciplinare
(Statuto dei funzionari, art. 47; direttiva del Consiglio 92/85, art. 10)
1. La concordanza tra il reclamo ed il ricorso costituisce una questione di ordine pubblico che spetta al giudice esaminare d’ufficio. Tale motivo di irricevibilità si applica tuttavia nei soli casi in cui il ricorso contenzioso modifichi l’oggetto del reclamo o la sua causa. Quest’ultima nozione di «causa» va interpretata in senso lato. In particolare, per quanto riguarda le domande di annullamento, con l’espressione «causa della controversia» va intesa la contestazione da parte del ricorrente della legittimità interna dell’atto impugnato o, in alternativa, la contestazione della sua legittimità esterna, distinzione riconosciuta dalla giurisprudenza.
(v. punti 57 e 58)
Riferimento:
Tribunale della funzione pubblica: 11 luglio 2007, B/Commissione, F‑7/06, punto 26, e giurisprudenza ivi citata; 1° luglio 2010, Časta/Commissione, F‑40/09, punto 83, e giurisprudenza ivi citata
2. La sospensione del procedimento disciplinare in attesa della conclusione del procedimento penale di cui all’articolo 25 dell’allegato IX dello Statuto, ha una duplice ragion d’essere.
Da una parte, essa risponde alla preoccupazione di non pregiudicare la posizione del funzionario di cui trattasi nell’ambito di un’azione penale avviata a suo carico a seguito di fatti che formino peraltro oggetto di un procedimento disciplinare in seno alla sua istituzione.
Dall’altra una siffatta sospensione consente di prendere in considerazione, nell’ambito del procedimento disciplinare, constatazioni di fatto operate dal giudice penale, una volta che la decisione di quest’ultimo sia passata in giudicato. Pertanto, nel caso in cui i medesimi fatti possano configurare un illecito penale e una violazione degli obblighi statutari incombenti al funzionario, l’amministrazione è vincolata dagli accertamenti fattuali compiuti dal giudice nell’ambito del procedimento penale. Una volta che quest’ultimo giudice abbia accertato l’esistenza dei fatti in questione nella fattispecie, l’amministrazione può procedere in seguito alla loro qualificazione giuridica alla luce della nozione di illecito disciplinare, verificando in particolare se essi costituiscano violazioni degli obblighi statutari.
Inoltre, spetta al funzionario interessato fornire all’autorità che ha il potere di nomina gli elementi che consentano di valutare se i fatti a lui addebitati nell’ambito del procedimento disciplinare formino parallelamente oggetto di un’azione penale avviata nei suoi confronti. Per soddisfare tale obbligo, il funzionario di cui trattasi deve, in linea di principio, dimostrare che sia stata avviata un’azione penale a suo carico mentre egli era oggetto di un procedimento disciplinare.
Quanto al principio, sancito dall’articolo 25 dell’allegato IX dello Statuto, secondo il quale «il penale blocca il disciplinare nello stato in cui si trova», qualora tale principio debba essere applicato nell’ambito di semplici indagini prima ancora che sia avviata l’azione penale, esso dev’essere interpretato in maniera restrittiva salvo privare di ogni effetto utile i procedimenti disciplinari. In particolare, un siffatto principio non può impedire all’amministrazione di adottare una sanzione disciplinare qualora essa si basi su fatti che, al momento dell’adozione della sua decisione, non erano contestati dal funzionario interessato.
(v. punti 60-63, 71 e 74)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: 19 marzo 1998, Tzoanos/Commissione, T‑74/96, punti 34 e 38; 30 maggio 2002, Onidi/Commissione, T‑197/00, punto 81; 10 giugno 2004, François/Commissione, T‑307/01, punto 75
Tribunale della funzione pubblica: 13 gennaio 2010, A e G/Commissione, F‑124/05 e F‑96/06, punto 323
3. Una decisione che ingiunge la sospensione di un funzionario costituisce un atto lesivo, tale da poter formare oggetto di un ricorso di annullamento alle condizioni previste dagli articoli 90 e 91 dello Statuto.
Tuttavia, una siffatta decisione costituisce non un atto procedurale indispensabile, preparatorio della decisione finale che enuncia la sanzione da infliggere, ma una decisione autonoma, che l’autorità che ha il potere di nomina può adottare e la cui applicazione è subordinata all’asserzione di una colpa grave. Ne consegue che un’eventuale illegittimità della decisione di sospensione non avrebbe alcuna influenza sulla validità della decisione disciplinare.
(v. punti 82 e 83)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: 19 maggio 1999, Connolly/Commissione, T‑203/95, punti 33 e 36; 16 dicembre 2004, De Nicola/BEI, T‑120/01 e T‑300/01, punto 113
4. L’articolo 5, paragrafo 1, dell’allegato IX dello Statuto, limitandosi a disporre che almeno un membro della commissione di disciplina debba essere scelto al di fuori dell’istituzione interessata, non vieta in nessun modo che la maggior parte, o addirittura tutti i membri della commissione di disciplina, possano essere scelti al di fuori dell’istituzione.
(v. punto 87)
5. La motivazione di una decisione lesiva deve consentire al giudice di esercitare il suo sindacato sulla legittimità della decisione e deve fornire all’interessato le indicazioni necessarie per stabilire se la decisione sia correttamente fondata.
La questione se la motivazione della decisione dell’autorità che ha il potere di nomina con cui viene inflitta una sanzione soddisfi tali esigenze dev’essere valutata alla luce non solto della sua formulazione, ma anche del suo contesto e del complesso di norme giuridiche che disciplinano la materia. Al riguardo, pur se la commissione di disciplina e detta autorità sono tenute a menzionare gli elementi di fatto e di diritto sui quali si fondano giuridicamente le loro decisioni e le considerazioni che le hanno indotte ad adottarle, non per questo esse sono obbligate a discutere tutti gli argomenti di fatto e di diritto addotti dall’interessata nel corso del procedimento.
Inoltre, qualora la sanzione inflitta dall’autorità che ha il potere di nomina sia più severa di quella suggerita dalla commissione di disciplina, la decisione deve precisare in maniera circostanziata i motivi che hanno condotto detta autorità a discostarsi dal parere emesso dalla commissione di disciplina.
(v. punti 96-98)
Riferimento:
Corte: 29 gennaio 1985, F./Commissione, 228/83, punto 35
Tribunale di primo grado: 19 maggio 1999, Connolly/Commissione, T‑34/96 e T‑163/96, punto 93, e giurisprudenza ivi citata; 5 dicembre 2002, Stevens/Commissione, T‑277/01, punto 71, e giurisprudenza ivi citata
6. La determinazione della sanzione disciplinare è fondata su una valutazione globale d parte dell’autorità che ha il potere di nomina di tutti i fatti concreti e delle circostanze propri di ciascun caso di specie, dato che lo Statuto non prevede un rapporto fisso tra le sanzioni ivi indicate e i vari tipi di mancanze commesse dai funzionari e non precisa in quale misura l’esistenza di circostanze aggravanti o attenuanti debba intervenire nella scelta della sanzione.
(v. punto 116)
7. Il rispetto del principio di tutela giurisdizionale effettiva formulato all’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea non esclude che, in un procedimento di natura amministrativa, una sanzione sia inflitta dapprima da un’autorità amministrativa. Esso presuppone tuttavia che la decisione di un’autorità amministrativa, che non soddisfa di per sé le condizioni di tale articolo, subisca il controllo successivo di un «organo giurisdizionale con competenza estesa al merito».
Al riguardo, un organo giurisdizionale, per poter essere qualificato come organo giurisdizionale con competenza estesa al merito, deve in particolare avere competenza ad esaminare tutte le questioni di fatto e di diritto pertinenti per la controversia ad esso sottoposta, il che implica, nel caso di una sanzione disciplinare, che esso abbia in particolare il potere di valutare la proporzionalità tra la mancanza e la sanzione, senza limitarsi alla ricerca di errori manifesti di valutazione o di uno sviamento di potere.
(v. punto 117)
Riferimento:
Tribunale dell’Unione europea: 15 maggio 2012, Nijs/Corte dei conti, T‑184/11 P, punti 85 e 86
8. L’articolo 10, lettera h), dell’allegato IX dello Statuto precisa che, per determinare la gravità della mancanza commessa, l’autorità che ha il potere di nomina prende in considerazione il carattere di recidiva dell’atto o del comportamento scorretto, di modo che un’eventuale recidiva potrebbe giustificare un inasprimento della sanzione. Per contro, l’assenza di recidiva non può costituire una circostanza attenuante dato che, per principio, un funzionario è tenuto ad astenersi da qualunque atto e comportamento che possa ledere la dignità della sua funzione.
(v. punto 127)
Riferimento:
Tribunale dell’Unione europea: 30 novembre 2011, Quinn Barlo e a./Commissione, T‑208/06, punti 255 e 264
9. L’articolo 10 della direttiva 92/85, concernente l’attuazione di misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute sul lavoro delle lavoratrici gestanti, puerpere o in periodo di allattamento, non può essere interpretato nel senso che vieti qualsiasi licenziamento di una lavoratrice in stato di gravidanza. Infatti, una decisione di destituzione adottata durante il periodo compreso tra l’inizio della gravidanza e il termine del congedo di maternità per motivi non legati allo stato di gravidanza non è in contrasto con detto articolo 10, purché il datore di lavoro fornisca per iscritto giustificati motivi di licenziamento e il licenziamento dell’interessata sia ammesso dalla legislazione e/o dalla prassi, conformemente alle disposizioni dell’articolo 10, punti 1 e 2, di tale direttiva.
A questo proposito, benché lo Statuto dei funzionari non preveda una disposizione specifica che stabilisca esplicitamente un’eccezione al divieto previsto dall’articolo 10 di detta direttiva, esso dev’essere interpretato nel senso che ammette una siffatta eccezione al suo articolo 47, lettera e), il quale contempla la possibilità, del tutto eccezionale, di cessazione definitiva dal servizio di un funzionario in caso di decisione di destituzione adottata a seguito di un procedimento disciplinare.
(v. punti 139 e 142)
Riferimento:
Corte: 11 novembre 2010, Danosa, C‑232/09, punto 63