Causa T‑284/08

People’s Mojahedin Organization of Iran

contro

Consiglio dell’Unione europea

«Politica estera e di sicurezza comune — Misure restrittive adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo — Congelamento dei capitali — Ricorso di annullamento — Diritti della difesa — Sindacato giurisdizionale»

Massime della sentenza

1.      Diritto comunitario — Principi — Diritti della difesa

(Regolamento del Consiglio n. 2580/2001, art. 2, n. 3; decisione del Consiglio 2008/583)

2.      Ricorso di annullamento — Motivi di ricorso — Sviamento di potere

(Art. 230 CE)

3.      Unione europea — Politica estera e di sicurezza comune — Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo

(Art. 10 CE; posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, n. 4; regolamento del Consiglio n. 2580/2001, art. 2, n. 3)

4.      Comunità europee — Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni — Sanzioni economiche e finanziarie fondate sugli artt. 60 CE, 301 CE e 308 CE

(Artt. 60 CE, 301 CE e 308 CE)

5.      Unione europea — Politica estera e di sicurezza comune — Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo

(Posizione comune del Consiglio 2001/931, art. 1, n. 4)

6.      Unione europea — Politica estera e di sicurezza comune — Misure restrittive specifiche adottate nei confronti di determinate persone ed entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo

(Regolamento del Consiglio n. 2580/2001, art. 2, n. 3)

1.      Il Consiglio ha adottato la decisione 2008/583, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001 relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo, senza avere previamente comunicato all’interessato le nuove informazioni o i nuovi elementi del fascicolo che, a suo parere, ne giustificavano il mantenimento nell’elenco delle persone, gruppi e entità i cui fondi dovevano essere sottoposti a provvedimento di congelamento, e a fortiori, esso non gli ha dato la possibilità di far valere utilmente il suo punto di vista al riguardo prima dell’adozione della decisione di cui trattasi.

Il Consiglio ha agito in tal modo nonostante il fatto che l’urgenza non sia minimamente dimostrata e che esso non invochi una qualsiasi impossibilità materiale o giuridica di comunicare all’interessato i «nuovi elementi» che, a suo parere, ne giustificavano il mantenimento nell’elenco.

Di conseguenza, il mantenimento del congelamento dei capitali dell’interessato disposto con la decisione 2008/583 è intervenuto a seguito di un procedimento in cui non sono stati rispettati i diritti della difesa. Tale considerazione non può che comportare l’annullamento di detta decisione nella parte relativa all’interessato.

(v. punti 36, 40‑41, 47)

2.      Il fatto che il Consiglio abbia omesso di conformarsi a una procedura pur chiaramente definita da una precedente sentenza del Tribunale in una causa vertente tra le stesse parti e volta a garantire il rispetto dei diritti della difesa nell’ambito dell’adozione di un provvedimento comunitario di congelamento di capitali, omissione intervenuta in piena cognizione di causa e che non può fondarsi su alcuna giustificazione ragionevole, potrebbe costituire un indizio pertinente nell’ambito dell’esame del motivo vertente su un abuso o uno sviamento di potere.

(v. punto 44)

3.      Il procedimento che può condurre ad una misura di congelamento dei capitali ai sensi della normativa pertinente in materia di provvedimenti specifici di lotta al terrorismo, si svolge su due livelli, uno nazionale e l’altro comunitario.

Ai sensi dell’art. 10 CE, i rapporti tra gli Stati membri e le istituzioni comunitarie sono regolati da doveri reciproci di leale cooperazione. In un caso di applicazione dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931, relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo, e dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001, relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo, disposizioni che instaurano una forma di cooperazione specifica tra il Consiglio e gli Stati membri nell’ambito della lotta comune al terrorismo, tale principio di leale cooperazione comporta, per il Consiglio, l’obbligo di rimettersi, nei limiti del possibile, alla valutazione dell’autorità nazionale competente, quanto meno quando si tratta di un’autorità giudiziaria, in particolare per quanto attiene all’esistenza delle «prove o indizi seri e credibili» sui quali si fonda la decisione di quest’ultima, prevista all’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931.

Ne deriva che, pur gravando effettivamente sul Consiglio l’onere della prova che il congelamento dei capitali di una persona, gruppo o entità è o resta legalmente giustificato alla luce della normativa pertinente, tale onere ha un oggetto relativamente ristretto al livello del procedimento comunitario di congelamento dei capitali. Nel caso di una decisione iniziale di congelamento dei capitali, esso ha ad oggetto essenzialmente l’esistenza di informazioni precise o di elementi del fascicolo che dimostrino l’adozione nei confronti dell’interessato, da parte di un’autorità nazionale, di una decisione che soddisfi la definizione di cui all’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931. Peraltro, nel caso di una decisione successiva di congelamento dei capitali, a seguito di riesame, l’onere della prova ha essenzialmente ad oggetto la questione se il congelamento dei capitali resti giustificato alla luce di tutte le circostanze rilevanti della fattispecie e, in modo particolare, del seguito dato a tale decisione da parte dell’autorità nazionale competente.

(v. punti 51‑54)

4.      Il Consiglio dispone di un ampio potere discrezionale in merito agli elementi da prendere in considerazione per adottare sanzioni economiche e finanziarie sulla base degli artt. 60 CE, 301 CE e 308 CE, conformemente ad una posizione comune adottata in base alla politica estera e di sicurezza comune. Tale potere discrezionale riguarda, in particolare, le considerazioni di opportunità sulle quali si fondano siffatte decisioni.

Tuttavia, se è vero che il Tribunale riconosce al Consiglio un margine discrezionale in materia, ciò non implica che esso debba astenersi dal controllare l’interpretazione dei dati rilevanti fornita da tale istituzione. Infatti, il giudice comunitario è tenuto, in particolare, non solo a verificare l’esattezza materiale degli elementi di prova addotti, la loro attendibilità e la loro coerenza, ma altresì ad accertare se tali elementi costituiscano l’insieme dei dati rilevanti che devono essere presi in considerazione per valutare la situazione e se siano di natura tale da corroborare le conclusioni che ne sono state tratte. Tuttavia, nell’ambito di tale controllo, egli non può sostituire la propria valutazione d’opportunità a quella del Consiglio.

(v. punto 55)

5.      La lettera dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931, relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo, esige che, prima che possa essere adottato un provvedimento comunitario di congelamento di capitali «nei confronti delle persone, gruppi ed entità interessati», sia stata presa nei loro confronti una decisione da parte di un’autorità nazionale competente.

Anche ammettendo che non occorra attenersi a un’interpretazione letterale di tale disposizione, qualora una decisione nazionale precedente l’adozione di un provvedimento comunitario sia stata presa non nei confronti di un’organizzazione bensì di taluni membri della medesima, occorrerebbe comunque che il Consiglio o l’autorità nazionale competente interessata si curasse di spiegare i motivi specifici e concreti per i quali, nel caso di specie, gli atti imputabili a singoli presunti membri o simpatizzanti di un’organizzazione dovrebbero essere imputati all’organizzazione stessa.

(v. punti 64‑65)

6.      Il Consiglio non può fondare una decisione di congelamento dei capitali di cui all’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001, relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo, su informazioni o elementi del fascicolo comunicati da uno Stato membro, se tale Stato membro non è disposto ad autorizzarne la comunicazione al giudice comunitario investito del controllo della legittimità di tale decisione.

A tale riguardo, il controllo giurisdizionale di legittimità di una decisione di congelamento dei capitali si estende alla valutazione dei fatti e delle circostanze addotti per giustificarla, nonché alla verifica degli elementi di prova e di informazione su cui è fondata tale valutazione. Il Tribunale deve anche accertarsi del rispetto dei diritti della difesa e del requisito della motivazione al riguardo nonché, eventualmente, della fondatezza delle ragioni imperative eccezionalmente fatte valere dal Consiglio per sottrarvisi.

Tale controllo appare tanto più indispensabile in quanto rappresenta la sola garanzia procedurale che consenta di assicurare il giusto equilibrio fra le esigenze della lotta al terrorismo internazionale e la tutela dei diritti fondamentali. Poiché le limitazioni apportate dal Consiglio ai diritti della difesa degli interessati devono essere bilanciate da un rigoroso controllo giurisdizionale indipendente e imparziale, il giudice comunitario deve poter controllare la legittimità e la fondatezza delle misure di congelamento dei capitali, senza che possano essergli opposti il segreto o la riservatezza degli elementi di prova e di informazione utilizzati dal Consiglio.

Pertanto, il rifiuto del Consiglio e delle autorità nazionali di comunicare, anche al solo Tribunale, le informazioni contenute in un documento trasmesso al Consiglio dalle citate autorità nazionali, ha l’effetto di impedire al Tribunale di esercitare il suo controllo di legittimità della decisione di congelamento di capitali.

(v. punti 73‑76)