JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2017. június 15.(1)
C‑281/16. sz. ügy
Vereniging Hoekschewaards Landschap
beavatkozó fél:
Staatssecretaris van Economische Zaken
(a Raad van State [államtanács, Hollandia] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Környezetvédelmi jog – 92/43/EGK irányelv – A természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelme – Az atlanti bioföldrajzi régió közösségi jelentőségű természeti területeit tartalmazó jegyzék – A Haringvliet területnek a közösségi jelentőségű természeti területek jegyzékébe a földgát nélkül történő felvételének érvényessége – A természeti terület felszíni területének méretcsökkentése – A helyreállítás lehetőségét magukban rejtő területek”
I. Bevezetés
1. Csökkentheti‑e a tagállam az élőhelyirányelv(2) szerinti természetmegőrzési terület méretét, ha módosítja a védelemre érdemes élőhelytípusok helyreállítására vonatkozó stratégiáját, és már nincs szüksége a kérdéses területekre? E kérdés képezi a holland Raad van State (államtanács, Hollandia) jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelmének kiindulópontját.
2. Konkrétan azt kell megvizsgálnia a Bíróságnak, hogy érvényes‑e a Bizottság végrehajtási határozata, amennyiben abban többek között úgy határozott, hogy Hollandia javaslatára csökkenti az érintett holland közösségi jelentőségű természeti terület (a továbbiakban: KJTT) méretét. E határozatot a Bizottság arra a megfontolásra alapozta, hogy Hollandia „tudományos tévedést” követett el arra irányuló eredeti javaslata tekintetében, hogy az érintett területek a KJTT részét képezzék. Ezért meg kell vizsgálni ezen indok megalapozottságát.
3. Ezen túlmenően azonban a Bíróságnak azzal is foglalkoznia kell, hogy az említett végrehajtási határozat kapcsán eleget tett‑e a Bizottság az EUMSZ 296. cikk szerinti indokolási kötelezettségének, és e határozat egyáltalán kellően egyértelmű‑e ahhoz, hogy megfeleljen a jogbiztonság elvének, valamint – általánosabban – foglalkoznia kell azokkal a feltételekkel, amelyek mellett valamely természeti terület mérete az élőhelytípusok helyreállítására vonatkozó stratégia módosítása miatt csökkenthető.
II. Jogi háttér
4. Az élőhelyirányelv 2. cikkének (2) bekezdése határozza meg az átfogó célkitűzést:
„Az irányelvnek megfelelően hozott intézkedések célja a közösségi érdekeltségű [helyesen: jelentőségű] természetes élőhelyek, valamint vadon élő állat‑ és növényfajok kedvező védettségi helyzetének [helyesen: állapotának] fenntartása, illetve helyreállítása.”
5. Az élőhelyirányelv 3. cikkének (1) bekezdése határozza meg a Natura 2000‑nek, az európai természetmegőrzési területek hálózatának a fogalmát:
„A különleges természetmegőrzési területek egységes európai ökológiai hálózatát Natura 2000 néven hozzák létre. Az I. mellékletben felsorolt természetes élőhelytípusokat magában foglaló, továbbá a II. mellékletben felsorolt fajok élőhelyéül szolgáló természeti területekből álló hálózat célja, hogy biztosítsa az érintett természetes élőhelytípusok, valamint az érintett fajok élőhelyeinek kedvező védettségi állapotának fenntartását vagy adott esetben helyreállítását természetes kiterjedésükön, illetve elterjedési területükön belül.
[…]”
6. Az élőhelyirányelv 3. cikkének (2) bekezdése határozza meg a tagállamoknak a Natura 2000‑ben való részvételre vonatkozó kötelezettségét:
„Valamennyi tagállam azon hányad arányában járul hozzá a Natura 2000 létrehozásához, amelyet az (1) bekezdésben említett természetes élőhelytípusok és az ott felsorolt fajok élőhelyei képviselnek a területükön belül. Ennek érdekében a tagállamok a 4. cikkel összhangban különleges természetvédelmi területté [helyesen: különleges természetmegőrzési területekké] nyilvánítanak bizonyos természeti területeket az (1) bekezdésben foglalt célok figyelembevételével.”
7. Az élőhelyirányelv 4. cikke tartalmazza a területkijelölés konkrét szabályait:
„(1) A III. mellékletben (1. szakasz) meghatározott követelmények és a vonatkozó tudományos ismeretek alapján minden egyes tagállam benyújtja a megfelelő természeti területek javasolt jegyzékét, amelyben feltüntetik, hogy az I. mellékletben felsorolt természetes élőhelytípusok, illetve a II. mellékletben felsorolt őshonos fajok közül melyek fordulnak elő az egyes természeti területeken. […] A 11. cikkben említett felügyeleti tevékenység eredményeinek ismeretében a tagállamok adott esetben javasolják a jegyzék kiigazítását.
[…]
(2) A III. mellékletben (2. szakasz) meghatározott követelmények alapján, továbbá az 1. cikk c) pontjának iii. alpontjában említett kilenc bioföldrajzi régió, valamint a 2. cikk (1) bekezdésében említett terület egészének keretén belül a Bizottság – a tagállamokkal egyetértésben – az általuk készített jegyzékek felhasználásával összeállítja a közösségi jelentőségű természeti területek jegyzékének tervezetét […]
(3) […]
(4) Egy közösségi jelentőségű természeti terület (2) bekezdésben megállapított eljárással összhangban történő jóváhagyása után az érintett tagállam a lehető leghamarabb – de legkésőbb hat éven belül – különleges természetvédelmi területté [helyesen: különleges természetmegőrzési területté] nyilvánítja az érintett területet, és meghatározza annak különös fontosságát annak alapján, hogy az egyes természeti területek mennyire fontos szerepet töltenek be az I. mellékletben felsorolt természetes élőhelytípusok, illetve a II. mellékletben felsorolt fajok kedvező védettségi állapotának biztosításával történő fenntartása, illetve helyreállítása, valamint a Natura 2000 hálózat egységessége szempontjából, figyelembe véve továbbá, hogy milyen mértékben fenyegeti a károsodás vagy a pusztulás veszélye az egyes természeti területeket.”
8. Az élőhelyirányelv alapján a Bizottság a 2004/813/EK határozattal(3) fogadta el az atlanti bioföldrajzi régió KJTT‑it tartalmazó alapjegyzéket. E jegyzékben a „Haringvliet” terület (Natura 2000 kód: NL1000015) tekintetében 11 107 ha‑s felszíni területet tüntettek fel.
9. A „Haringvliet” KJTT az élőhelyirányelv I. melléklete szerinti „Iszapos partú folyók részben Chenopodion rubri p.p. és részben Bidention p.p. növényzettel” (Natura 2000 kód: 3270) és „Síkságok és a hegyvidéktől a magashegységig tartó szintek hidrofil magaskórós szegélytársulásai” (Natura 2000 kód: 6430) élőhelytípusok, a fattyúhering (Alosa alosa) és a finta (Alosa fallax) halfajok, valamint az északi pocok (Microtus oeconomus arenicola) veszélyeztetett faj védelmét szolgálja.
10. Az atlanti bioföldrajzi régió KJTT‑eit tartalmazó jegyzéket időközben tízszer frissítették.(4) A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyát az (EU) 2015/72 végrehajtási határozattal(5) elvégzett nyolcadik frissítés képezi, amelyben a „Haringvliet” terület már csak 10 988 ha‑s felszíni területtel szerepel.
11. Az (EU) 2015/72 végrehajtási határozat (4) preambulumbekezdése a területekkel kapcsolatos adatok módosításával foglalkozik:
„[…] Egyes tagállamok emellett jelezték, hogy a területekkel kapcsolatban módosítani kívánnak bizonyos adatokat az atlanti biogeográfiai régió közösségi jelentőségű természeti területeinek jegyzékében.”
12. A végrehajtási határozat (6) preambulumbekezdése az ismeretek javulásával foglalkozik:
„A 92/43/EGK irányelv 11. cikke értelmében folytatott felügyelet eredményeképpen a természetes élőhelytípusok, valamint a fajok előfordulására és elterjedésére vonatkozó ismeretek folyamatosan bővülnek. Ennek megfelelően a területek uniós szintű értékelésére és kiválasztására az aktuálisan rendelkezésre álló legpontosabb információk alapján került sor.”
13. E preambulumbekezdések például a tizedik frissítésben is megtalálhatók.
III. A tényállás és az előzetes döntéshozatal iránti kérelem
14. A hollandiai Dél‑Holland tartományban található Haringvliet egy gáttal lezárt tengeröböl, északon a Voorne‑Putten és a Hoeksche Waard szigetek, délen pedig a Goeree‑Overflakkee sziget határolja. A Haringvliet a Spui folyón, az Oude Maas folyón és a Nieuwe Waterweg folyószakaszon keresztül még kapcsolatban áll az Északi‑tengerrel. A földgát a Hoeksche Waard‑i Goudswaard település és a Haringvliet mellékágaként csatlakozó Spui folyó között helyezkedik el. A gát területe körülbelül 110 ha.
15. A „Haringvliet” területnek a KJTT‑jegyzékbe való felvételére vonatkozó javaslat időpontjában a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező holland szervek úgy vélték, hogy a földgáton nem olyan élőhelytípusok vagy fajok vannak, amelyek miatt a Haringvliet területet KJTT‑vé kellene minősíteni, hanem a szóban forgó gát a különböző védelemben részesítendő élőhelyek és fajok helyreállítására alkalmas. Mivel mindezekből kiderül, hogy a földgát nem a ténylegesen előforduló élőhelyek és fajok miatt volt a javasolt terület része, hanem a gát által a „Haringvliet” terület környezetének helyreállítása szempontjából biztosított lehetőségek miatt, a gát az élőhelyek és fajok védettségi állapotának a meghatározásához alkalmazott harmadik alkritérium, azaz, a helyreállítási lehetőségek megvalósításában vett részt.
16. A holland állam 2013. július 4‑i határozatával az élőhelyirányelv szerinti természetmegőrzési területté nyilvánította a „Haringvliet” területet. A Raad van State (államtanács) 2014. október 1‑jei határozatával(6) annyiban semmisítette meg ezt a határozatot, amennyiben e terület nem foglalta magában a földgátat. Megállapította, hogy a földgát a „Haringvliet” terület részét képezi, ahogyan azt felvették a KJTT‑jegyzékbe. Következésképpen nem teljesült az élőhelyirányelv 4. cikkének (4) bekezdése szerinti kötelezettség, hogy nyilvánítsák e gátat az élőhelyirányelv szerinti természeti terület részévé.
17. Erre tekintettel a holland szervek a 2014. szeptember 30‑i levelükben továbbították a Bizottság részére a terület méretcsökkentését indokoló információt. Ebben a levélben kifejtették, hogy a földgát jelenleg nem tartalmaz természeti értékeket, és hogy felhagytak a természeti értékek ottani kialakítására irányuló tervekkel. Tájékoztattak továbbá arról, hogy a terület más részein részben megvalósított fejlesztések elegendők a „Haringvliet” Natura 2000 terület célkitűzéseinek megvalósításához. Politikai, szociális és költségvetési okokból eltekintenek attól a tervtől, hogy megszüntessék a gátat a földgát területén. Egyidejűleg azt is közölték, hogy a holland szervek ma már tudományos tévedésnek tekintik azt a feltevést, hogy e területek jelenőséggel bírhatnak egyes élőhelytípusok védelme és helyreállítása szempontjából.
18. 2014. október 24‑i levelében a Bizottság is kifejtette arra irányuló véleményét a holland szerveknek, hogy a 2014. szeptember 30‑i levél alapján tudományos hibának tekintendő a földgátat a „Haringvliet” terület részeként tartalmazó eredeti javaslat.
19. A Bizottság ezt követően elfogadta a vitatott, az atlanti biogeográfiai régió közösségi jelentőségű természeti területeit tartalmazó, nyolcadik alkalommal frissített jegyzék elfogadásáról szóló, 2014. december 3‑i (EU) 2015/72 végrehajtási határozatot. E jegyzékben továbbra is szerepel a „Haringvliet” terület, a földgát azonban abban már nem szerepel.
20. 2015. április 28‑i határozatukkal a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező holland szervek ezután az élőhelyirányelv szerinti természetmegőrzési területté nyilvánították a „Haringvliet” területet. A földgátat ezúttal sem tették annak részévé. Ezt kifogásolja a Vereniging Hoekschewaards Landschap a Raad van State (államtanács) előtt.
21. A Raad van State (államtanács) abból indul ki, hogy a területkijelölés a végrehajtási határozatot ülteti át, kétségei vannak azonban azt illetően, hogy helyesen hagyta‑e jóvá a Bizottság a „Haringvliet” terület méretének a földgáttal történő csökkentését. Ezért előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé:
„Érvényes‑e a 2015/72 végrehajtási határozat annyiban, amennyiben az atlanti biogeográfiai régió közösségi jelentőségű természeti területeit tartalmazó jegyzékbe a „Haringvliet” területet (NL1000015) a földgát nélkül veszi fel?”
22. A Bíróság előtt a Vereniging Hoekschewaards Landschap, a Holland Királyság és az Európai Bizottság terjesztett elő írásbeli észrevételeket és adta elő álláspontját a 2017. május 11‑i tárgyaláson.
IV. Jogi értékelés
23. Annak vizsgálata, hogy érvényes‑e a végrehajtási határozat annyiban, amennyiben abban a Bizottság úgy határoz, hogy a földgáttal csökkenti a „Haringvliet” KJTT méretét, először a természeti terület méretének csökkentésére irányuló eljárás és e méretcsökkentés feltételeinek bemutatását igényli (erre vonatkozóan lásd az A. pontot), mielőtt taglalhatók lennének a Bizottság által alapul vett indokok (erre vonatkozóan lásd a B. pontot). Ezen túlmenően a bizottsági határozat alakiságaival kapcsolatban is indokoltnak vélek néhány megjegyzést (erre vonatkozóan lásd a C. pontot). Az alapügy alapjául szolgáló jogvita lezárásához végül azon feltételeket is meg kell vitatni, amelyek mellett egy a földgáthoz hasonló terület kivehető valamely KJTT‑ből (erre vonatkozóan lásd a D. pontot).
A. A természeti terület méretének csökkentésére irányuló eljárás és e méretcsökkentés jogalapja
24. A Bíróság már megállapította, hogy a KJTT‑k jegyzékén szereplő természeti terület visszaminősítésének – különös rendelkezés hiányában – ugyanolyan eljárás szerint kell történnie, mint az említett jegyzékbe való felvételnek.(7) Ezen eljárást kell alkalmazni valamely KJTT méretének csökkentésére is.
25. Először tehát az érintett tagállamnak az élőhelyirányelv 4. cikkének (1) bekezdése szerinti javaslatára van szükség, amelyről aztán a Bizottság a 4. cikk (2) bekezdése alapján határoz.
26. E tekintetben meg kell jegyezni, hogy noha a KJTT‑k jegyzékébe felvehető természeti területek meghatározására irányuló eljárásra vonatkozó, az élőhelyirányelv 4. cikkének (1) bekezdésében szereplő rendelkezésekből az következik, hogy a tagállamok a természeti területekre vonatkozó javaslataik esetében bizonyos mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek, e tekintetben tiszteletben kell tartaniuk az ezen irányelvben meghatározott követelményeket.(8)
27. Ez azt jelenti a KJTT‑jegyzék első alkalommal történő összeállítása szempontjából, hogy a Bizottságnak azon területek kimerítő jegyzékével kell rendelkeznie, amelyeknek az irányelv értelmében nemzeti szinten kiemelkedő ökológiai jelentőségük van a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelmének célja szempontjából.(9) Kizárólag így valósítható meg az élőhelyirányelv 3. cikke (1) bekezdésének első albekezdésében megfogalmazott célkitűzés, azaz az érintett természetes élőhelytípusok, valamint az érintett fajok élőhelyeinek kedvező védettségi állapotának fenntartása vagy adott esetben helyreállítása azon természetes kiterjedésükön, illetve elterjedési területükön belül, amely esetleg az Unió egy vagy több belső határán átnyúlik. Amint az ugyanis az irányelv 2. cikkének (1) bekezdésével összefüggésben értelmezett 1. cikkének e) és i) pontjából kiderül, egy természetes élőhely vagy egy faj védettségi állapotának értékelésekor a tagállamoknak az EUMSZ hatálya alá tartozó teljes európai területét kell alapul venni.(10)
28. Ezen ítélkezési gyakorlatnak a KJTT‑k méretének csökkentésére is vonatkoznia kell. Mivel a területnek a jegyzékbe való felvétele megalapozza azt a vélelmet, hogy az irányelv értelmében e teljes terület jelentőséggel rendelkezik a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelmének célja tekintetében, a bizonyos természeti területek jegyzékből való törlésére vagy méretének csökkentésére irányuló tagállami javaslat annak bizonyítását feltételezi, hogy a kérdéses területeknek nincs az irányelv értelmében nemzeti szinten kiemelkedő ökológiai jelentőségük. A Bizottság pedig csak akkor fogadhatja el, illetve ültetheti át a javaslatot, ha arra a következtetésre jut, hogy e területek az Unió egésze szempontjából sem szükségesek.
B. A természeti terület méretének csökkentéséről hozott bizottsági határozat anyagi jogi vizsgálata
29. A holland szervekkel történt levélváltásban a Bizottság a KJTT‑re vonatkozó eredeti javaslat elkészítése során Hollandia által elkövetett tudományos tévedéssel indokolja a „Haringvliet” KJTT méretének a földgáttal történő csökkentéséről hozott határozatát. Ezen indokolás mindazonáltal nem meggyőző.
1. A tudományos tévedésről
30. A Bizottság szerint annak lehetősége, hogy valamely KJTT méretét tudományos tévedés miatt csökkentsék, vagy azt teljes egészében töröljék a KJTT‑jegyzékből, a Bíróság egy a francia Poitou régióban található madárvédelmi területtel kapcsolatos ítéletéből következik. Az érintett ügyben a Bíróság elfogadta a tagállam azon érvét, hogy tévesen került sor egyes területek kijelölésére. A tagállam ugyanis bizonyította, hogy közvetlenül a területnek a Bizottságnak történő bejelentése előtt pozitív döntés született egy környezeti hatásvizsgálat alapján a kérdéses területeken megvalósítandó útépítési projektről.(11)
31. A Bizottság ebből azt a következtetést vonja le, hogy a területek védettsége meg is szüntethető, ha a védettségről szóló eredeti határozat azon a feltevésen alapult, hogy az érintett területeken olyan élőhelytípusok vagy fajok olyan élőhelyei fordulnak elő, amelyeket az élőhelyirányelv alapján védelemben kell részesíteni, ilyen élőhelytípusok és élőhelyek azonban nem fordultak elő ténylegesen, és időközben sem alakultak ki az érintett területeken.(12)
32. Alaposabban megvizsgálva azonban azt, a poitoui madárvédelmi területtel kapcsolatos ítélet nem támasztja alá a Bizottság e következtetését. Az említett ítéletben ugyanis nem a terület meghatározása során elkövetett tagállami tévedésről, hanem a Bizottsággal folytatott kommunikációban történt – az akaratnyilvánítást eltorzító elíráshoz hasonló – hibáról volt szó. Amennyiben tévedésre került sor, azt a Bizottság követte el, amely a térképészeti hiba folytán tévedésbe esett a tagállam szándékait illetően.
33. A Bizottságnak a tudományos tévedések következményeivel kapcsolatos álláspontja mindazonáltal alapvetően elfogadható. Azok a területek, amelyeken az eredeti feltevésekkel ellentétben nem fordulnak elő védett élőhelytípusok vagy fajok, nem nyújthatják az elvárt hozzájárulást a kedvező védettségi állapot megteremtéséhez. A jelen ügyben mindazonáltal nem szükséges megvizsgálni, hogy végső soron mennyire megalapozott ezen álláspont és a Bizottság által ezzel összefüggésben támasztott konkrét feltételek.
34. A jelen ügyben ugyanis nem állapítható meg ilyen tévedés.
35. Hollandia számára valójában kezdettől fogva ismertek voltak a földgát tulajdonságai, és azt ennek ellenére integrálta a KJTT‑be, mert eredetileg azt tervezte, hogy e gáton védendő élőhelyeket alakít ki az árapályjelenség hatása mellett. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem szerint a földgát különösen alkalmas ilyen fejlesztésre, mert az a Spui folyó nyári gátjának megszüntetése után különösen erős árapálymozgásnak lenne kitéve. E fejlesztés lehetősége most is fennáll, Hollandia azonban időközben felhagyott ezzel a tervvel.
2. Az előrejelzési tévedésről
36. A Bizottság azonban úgy véli, hogy a tévedés a jelen ügyben abban áll, hogy Hollandia először azt feltételezte, hogy a földgáton tervezett intézkedések szükségesek bizonyos élőhelytípusok és fajok kedvező védettségi állapotának megteremtéséhez. Az újabb fejlemények azonban rávilágítottak arra, hogy e célkitűzés a kérdéses intézkedések nélkül is megvalósítható.
37. Ezen érvelés számomra nem meggyőző, mivel a természeti terület méretének csökkentésére irányuló javaslat – amint azt még Hollandia is elismerte a tárgyaláson – éppen nem tévedésen alapul.
38. Igaz, hogy a holland szervek 2014. szeptember 30‑án arról tájékoztatták a Bizottságot, hogy ma már tudományos tévedésnek tekintik azt a feltevést, hogy a földgát jelenőséggel bírhat egyes élőhelytípusok védelme és helyreállítása szempontjából. Nem vitatott azonban, hogy e területek továbbra is alkalmasak arra, hogy hozzájáruljanak védendő élőhelyek helyreállításához. Úgy tűnik, a tudományos tévedésre vonatkozó állítás valójában kizárólag arra vezethető vissza, hogy a Bizottság korábban, 2014. szeptember 10‑i levelében elutasította a „Haringvliet” KJTT méretének csökkentését, és a holland szerveket annak kifejtésére kérte fel, hogy miért tekintik a továbbiakban tudományos tévedésnek a földgátnak a KJTT‑be történő eredeti felvételét.
39. A holland szervek tényleges indokolása szerint 2011‑ben a „Haringvliet” különleges természetmegőrzési terület megőrzési céljaira tekintettel politikai, szociális és költségvetési okokból eltekintettek attól a tervtől, hogy helyreállítási intézkedéseket valósítsanak meg a földgáton. A területen elegendő egyéb lehetőség áll rendelkezésre az élőhelyek helyreállítására és méretének növelésére. Majd különböző intézkedések kerülnek említésre.
40. Ez nem a helyreállítási lehetőségekkel kapcsolatos tévedést jelent, hanem a „Haringvliet” KJTT‑n belüli fejlesztési célokat illető irányváltást. A Bizottság nem értékelte ezt, amikor hozzájárult a természeti terület méretének csökkentéséhez. Ezért elmulasztotta különösen annak megvizsgálását, hogy a földgát ennek fényében az Unió egészét illetően szükségességét vesztette‑e a kedvező védettségi állapot célja szempontjából.
41. A Bizottság indokolása nem igazolja tehát a „Haringvliet” KJTT méretének csökkentését.
3. Közbenső következtetés
42. Megalapozottak tehát a Raad van State (államtanács) által a „Haringvliet” KJTT méretének csökkentéséről hozott bizottsági határozatot illetően táplált kétségek. A Bizottság indokolása nem alkalmas a „Haringvliet” KJTT méretének csökkentéséről hozott határozatának igazolására. A végrehajtási határozat ezért jogellenes, és azt meg kell semmisíteni annyiban, amennyiben az csökkenti a KJTT méretét.
C. A végrehajtási határozat alaki hiányosságairól
43. Mellékesen szeretném megjegyezni, hogy a végrehajtási határozat a „Haringvliet” KJTT méretének csökkentéséről szóló határozatot tartalmazó részében más okokból is jogellenes, mégpedig azért, mert sérti a jogbiztonság elvét, és indokolása nem egyértelmű a Bizottság és a holland szervek közötti kommunikáció ismerete nélkül.
1. A jogbiztonság elvéről
44. A jogbiztonság elve megköveteli, hogy az uniós szabályozás tegye lehetővé az érdekeltek számára, hogy egyértelműen megismerhessék jogaikat és kötelezettségeiket, és ezeknek megfelelően járhassanak el.(13) Mivel valamely KJTT méretének változása érintheti a földhasználók, de érdekelt harmadik felek, különösen környezetvédelmi szervezetek(14) jogait és kötelezettségeit is, annak kellő egyértelműséggel megállapíthatónak kell lennie.
45. Önmagában a végrehajtási határozat nem biztosítja ezt az egyértelműséget. Az ugyanis nem utal kifejezetten arra – még csak kód formájában sem –, hogy a „Haringvliet” KJTT változott volna. Csak a jegyzék korábbi változatával való összevetésből derül ki, hogy a KJTT mérete kisebb, mint korábban. Ezen összevetés azonban nem feltétlenül adja magát, mert a frissített jegyzék az atlanti bioföldrajzi régió összes, tehát több ezer KJTT‑jét tartalmazza. Senki sem fogja azonban az összes felsorolt területet megvizsgálni azok méretének változása szempontjából.
46. A végrehajtási határozat ezért nem biztosítja a szükséges egyértelműséget a „Haringvliet” KJTT méretének a földgáttal történt csökkentését illetően.
2. Az indokolási kötelezettségről
47. Ezenkívül az EUMSZ 296. cikk második bekezdése szerint az uniós jogi aktusoknak indokolást kell tartalmazniuk. Az indokolásnak világosan és félreérthetetlenül be kell mutatnia a jogi aktust elfogadó hatóság érvelését, úgy, hogy az érdekeltek megismerhessék a meghozott intézkedés indokait, és a Bíróság gyakorolhassa felülvizsgálatát. Nem szükséges azonban, hogy a hatóság abban valamennyi jelentőséggel bíró jogi és ténykérdésre kitérjen. Az indokolási kötelezettség betartását emellett nemcsak a jogi aktus szövege alapján kell megítélni, hanem kontextusára és a kérdéses témakörre vonatkozó jogszabályok összességére is tekintettel.(15) Ezért nemcsak a preambulumbekezdések bírnak jelentőséggel, hanem a szóban forgó intézkedés tágabb kontextusa is.(16)
48. Nem szükséges tehát az atlanti bioföldrajzi régió KJTT‑einek összes változását megindokolni az adott határozatban, ha megállapítható, hogy hol találhatók meg ezek az indokok. Ennélfogva a közösségi jegyzék eredeti megállapításának indokolása sem volt kifogásolható, mert az indokok végső soron kiderültek az egyes természeti területek egységes adatlapjaiból.
49. A jelen ügyben ellenben sajnos meg kell állapítani, hogy a végrehajtási határozat még az indokolás csíráját sem tartalmazza, mert a „Haringvliet” KJTT méretének csökkentéséről hozott határozat alig derül ki a végrehajtási határozatból. A végrehajtási határozat tehát egyáltalán nem ad okot a kontextussal való foglalkozásra és ezáltal – esetlegesen – a természeti terület méretének csökkentésével kapcsolatos – fent taglalt – levélváltásról való tudomásszerzésre.
50. Az, hogy a jelen esetben Hollandia mint érintett tagállam értesítést kapott, és úgy tűnik, hogy a holland szervek több érdekeltet is tájékoztattak az eljárásról, nem orvosolja az indokolási kötelezettség megsértését. E rendszertelen történések ugyanis nem garantálják, hogy minden érdekelt megismerhette az indokokat.
D. Valamely KJTT helyreállítási intézkedések lehetőségét magukban rejtő területekkel történő méretcsökkentésének feltételeiről
51. Az eddigi megfontolásokból azonban nem következik az, hogy kizárt lenne valamely KJTT méretének a jelen ügy körülményei közötti csökkentése. Igaz, hogy az nem támasztható alá a Bíróság által ez idáig elismert esetekkel, mégpedig a természeti terület meghatározásával kapcsolatban elkövetett kommunikációs hibával(17) vagy a terület elkerülhetetlen károsodásával.(18) Ugyanígy nem áll meg a természeti terület tulajdonságaival kapcsolatos tudományos tévedés Bizottság által kidolgozott esete sem. A jelen – inkább atipikus – ügy azonban egy további területméret‑csökkentési lehetőség elismerésének szükségességére mutat rá.
1. A helyreállítási intézkedések lehetőségét magukban rejtő területek védelmének kötelezettségéről
52. A kiindulópontnak ehhez a földgátnak a „Haringvliet” KJTT‑be történő integrálására szolgáló eredeti indoknak kell lennie. Ezen indokot nem az élőhelytípusok vagy fajok védendő tényleges előfordulásának védelme, hanem az e területben rejlő azon lehetőség képezte, hogy azon ilyen előfordulás teremthető meg.
a) A helyreállítási intézkedések megvalósításának kötelezettségéről
53. Az ilyen „helyreállítási intézkedések lehetőségét magukban rejtő területek” KJTT‑ként történő kijelölésére vonatkozó javaslattétel kötelezettsége legfeljebb közvetetten következik az élőhelyirányelv 4. cikke (1) bekezdésének első mondatából és III. mellékletéből (1. szakasz). A 4. cikk (1) bekezdésének első mondata értelmében a tagállamoknak közölniük kell, hogy milyen védendő élőhelytípusok és fajok fordulnak elő a javasolt természeti területen. Ez úgy is értelmezhető, hogy csak a tényleges előfordulás igazolhat valamely területi javaslatot. A III. melléklet (1. szakasz) szerint azonban az előfordulás helyreállításának lehetőségét is figyelembe kell venni az értékeléskor. A 4. cikk (4) bekezdése ezen túlmenően előírja, hogy valamely KJTT különleges természetmegőrzési területté nyilvánítása során meg kell határozni annak különös fontosságát annak alapján, hogy a természeti terület mennyire fontos szerepet tölt be többek között az élőhelytípusok és fajok helyreállítása szempontjából.
54. A helyreállítási intézkedések lehetőségét magukban rejtő területeknek a KJTT‑k meghatározása során történő figyelembevétele megfelel az élőhelyirányelv 2. cikke (2) bekezdésének és 3. cikke (1) bekezdésének a közösségi jelentőségű természetes élőhelyek, valamint vadon élő állat‑ és növényfajok kedvező védettségi állapotának helyreállítására irányuló céljának. Amennyiben az élőhelytípusok vagy fajok tényleges előfordulása nem elegendő a kedvező védettségi állapot biztosításához, úgy helyre kell állítani a megfelelő előfordulást.
b) A védettségi állapot jelentőségéről
55. Ez azonban nem jelenti azt, hogy minden olyan, védett élőhelytípusokkal vagy fajokkal kapcsolatos terület esetében, amely helyreállítási intézkedések lehetőségét rejti magában, KJTT‑ként történő kijelölést kellene javasolni, és minden ilyen területet fel kellene venni a közösségi jegyzékbe.
56. Annak szempontjából, hogy ki kell‑e aknázni az ilyen területet, valójában az érintett élőhelytípusok vagy fajok védettségi állapota bír döntő jelentőséggel. Az élőhelyirányelv 1. cikkének e) és i) pontjában szereplő fogalommeghatározások szerint a kedvező védettségi állapot lényegében azt feltételezi, hogy az adott előfordulás tartósan legalább állandó.
57. Amíg és amennyiben a védettségi állapot eleve kedvező, az előfordulás tehát tartósan állandó, vagy akár még növekszik is, nem áll fenn a helyreállítási intézkedések megvalósítására vagy a helyreállítási intézkedések lehetőségét magukban rejtő területeknek a területi javaslatok körében történő figyelembevételére vonatkozó kötelezettség. Ha viszont csak bizonyos helyreállítási lehetőség kiaknázása útján javítható a kedvezőtlen védettségi állapot, aligha igazolható a megfelelő intézkedések mellőzése és a megfelelő területek figyelmen kívül hagyása.
58. A helyzet azonban gyakran nem ilyen egyértelmű. Az egyrészt az élőhelytípusok vagy fajok védettségi állapotával, valamint másrészt a helyreállítási intézkedések hatékonyságával kapcsolatos tudományos bizonytalanság közepette eleve nagy tér jut az előrejelzéseken alapuló nehéz döntéseknek. Ha ezenkívül több lehetőség is adódik az előfordulás helyreállítására, gyakran alighanem lényegében a nemzeti szerveket megillető mérlegelési jogkör is fennáll e lehetőségeket illetően. Ezért meglehetősen valószínűtlennek tűnik, hogy a gyakorlatban meghatározott helyreállítási intézkedésekre van szükség. Elvileg pedig az élőhelytípusok és fajok helyreállítására vonatkozó stratégia időközben történő módosítása is lehetséges.
c) A védettségi állapot értékelésének szintjéről
59. A jelen eljárásban többek között annak megvitatására is sor került, hogy az Unió, a tagállam vagy az adott természeti terület szintjén biztosítandó‑e a kedvező védettségi állapot. E tekintetben az következik az élőhelyirányelv 1. cikkének e) és i) pontja szerinti fogalommeghatározásokból, valamint az irányelv 2. cikkéből, hogy az irányelv célja az Unió‑szerte kedvező védettségi állapot megvalósítása. Elsődlegesen ennek kell végső soron a bizottsági határozat alapjául szolgálnia.
60. A tagállam viszont általában nem képes az Unió egészét jellemző helyzetet teljeskörűen megítélni.(19) Valamely természeti terület méretének csökkentésére irányuló javaslat megtételekor a tagállamnak mindenekelőtt azt kell megvizsgálnia, hogy a kizárandó területeknek az irányelv értelmében nemzeti szinten kiemelkedő ökológiai jelentőségük van‑e a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelmének célja szempontjából. Ennek során azonban észszerű lehet az esetleg Európa egészével kapcsolatban rendelkezésre álló ismeretek figyelembevétele, amennyiben már ezek is arra utalnak, hogy legalábbis európai szemszögből nem hagyhatók figyelmen kívül a területek.
61. Az élőhelytípusok és fajok meghatározott természeti területeken belüli védettségi állapota azonban szintén különös jelentőséggel bírhat, ha ezen állapot kedvezőtlen az adott területeken. Ebben az esetben a védettségi állapot javítására alkalmas helyreállítási intézkedések mellőzése sértheti az élőhelyirányelv 6. cikkének (2) bekezdése szerinti károsítási tilalmat.(20) Tartani lehetne ugyanis attól, hogy helyreállítási intézkedések nélkül a területen romlik az érintett élőhelytípusok vagy fajok állapota. Ez különösen a természeti terület méretcsökkentésének vizsgálata során nem hagyható figyelmen kívül.
62. Még kedvezőtlen védettségi állapot esetén sem kell azonban az egyes természeti területek vonatkozásában feltétlenül kiaknázni minden helyreállítási lehetőséget és a területbe integrálni azokat. Általában ugyanis éppen a „Haringvliet” KJTT‑hez hasonló nagy természeti területek esetében alighanem különböző helyreállítási intézkedések jöhetnek szóba, és ezért a tagállamok és főszabály szerint a Bizottság is mérlegelési jogkörrel rendelkeznek.
63. Mellékesen végezetül meg kell jegyezni, hogy legalábbis a természeti terület méretének amiatt történő csökkentése esetén, hogy bizonyos területek nem bírnak jelentőséggel a kedvező védettségi állapot biztosítása szempontjából, nem játszhatnak szerepet a holland szervek által hivatkozott politikai, szociális és költségvetési okok.(21) Efféle okok legfeljebb akkor juthatnak jelentőséghez, ha a természeti terület méretének csökkentése azért válik szükségessé, mert az élőhelyirányelv 6. cikkének (4) bekezdése alapján csökkenteni kell valamely KJTT méretét annak érdekében, hogy bizonyos terveket vagy projekteket végre lehessen hajtani. Ebben az esetben azonban konkrét projekteknek vagy terveknek kell rendelkezésre állniuk, és az említett rendelkezés minden további feltételét tiszteletben kell tartani.
2. A természeti terület méretcsökkentése felülvizsgálatának alapjáról
64. A valamely KJTT méretének csökkentéséről hozott határozatnak az uniós bíróság általi felülvizsgálata szempontjából az e tekintetben fennálló mérlegelési jogkör bír központi jelentőséggel.
65. Ténybeli és tudományos szempontból rendszerint mind a tagállami javaslat, mind a bizottsági határozat rendkívül összetett.
66. Ha az uniós intézményeknek ilyen határozatokat kell hozniuk, főszabály szerint tág mérlegelési jogkört kell biztosítani számukra.(22) Ez jelen esetben különösen a Bizottság határozatára vonatkozik.
67. E jogkör gyakorlása azonban bírósági felülvizsgálat alá tartozik. Ezen ellenőrzés keretein belül az uniós bíróságnak vizsgálnia kell az eljárási szabályok betartását, a Bizottság által megállapított tények tárgyi pontosságát, a nyilvánvaló mérlegelési hiba hiányát e tények értékelése során, illetve a hatáskörrel való visszaélés hiányát. Különösen akkor, amikor az egyik fél az illetékes intézmény által elkövetett nyilvánvaló mérlegelési hibára hivatkozik, az uniós bíróságnak ellenőriznie kell, hogy az intézmény gondosan és pártatlanul megvizsgált‑e minden, az ügyre vonatkozó olyan tényt, amely alátámasztja az általa levont következtetéseket.(23)
68. Az összes releváns körülmény vizsgálata során figyelembe kell venni, hogy az élőhelyek és/vagy fajelőfordulások helyreállításának a lehetőségét magukban rejtő területekre a tagállam által tett javaslat és a javaslat Bizottság általi elfogadása megalapozza annak vélelmét, hogy e területek és a tervezett helyreállítási intézkedések szükségesek az érintett élőhelytípusok és fajok kedvező védettségi állapotához.
69. A természeti terület méretének az ilyen területekkel történő csökkentésére irányuló javaslattétel során ezért a tagállamnak meg kell döntenie a helyreállítási intézkedések szükségességének vélelmét. Ehhez nem elegendő a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező holland szervek által adott és a Bizottság által a természeti terület méretének csökkentéséről történő határozathozatal során alapul vett tájékoztatásban foglalthoz hasonló puszta állítás. A tagállamnak meggyőzően és a rendelkezésre álló legpontosabb tudományos ismeretek alapján alá kell támasztania, hogy miért véli úgy, hogy a jó védettségi állapot az adott területek és a megfelelő intézkedések nélkül is biztosítható vagy a jövőben megvalósítható.
70. Különösen amíg nem nyer megállapítást, hogy a kérdéses élőhelytípusok és fajok védettségi állapota kedvező az érintett KJTT‑n belül, akár teljes mértékben is hiányozhat a mérlegelési jogkör a KJTT‑n belüli helyreállítási lehetőségek védelmét illetően. Ilyen esetben a tagállam az élőhelyirányelv 6. cikkének (2) bekezdése szerinti károsítási tilalom miatt főszabály szerint még nem vitathatja el a KJTT‑be a bennük rejlő helyreállítási lehetőség miatt integrált területek ökológiai jelentőségét a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelmének célja szempontjából. Nem zárható ki ugyanis, hogy még szükség lesz azokra, ha kiderül, hogy más helyreállítási intézkedések nem elegendőek. E területek ezért még nem veszíthetik el védettségüket ebben az időpontban.
71. A Bizottság csak akkor fogadhatja el a természeti terület méretének csökkentésére irányuló tagállami javaslatot, ha a tagállam elegendő, tudományosan alátámasztott információval meggyőzi arról, hogy a kérdéses területeknek nemzeti szempontból nincs kiemelkedő jelentőségük a természetes élőhelyek és fajok védelmének célja szempontjából, és az Unió egésze szempontjából sem szól semmi a természeti terület méretének e területekkel történő csökkentése ellen.
3. Közbenső következtetés
72. Összességében meg kell állapítani, hogy a Bizottság az élőhelyirányelv 4. cikke alapján az érintett tagállam javaslatára csökkentheti valamely KJTT méretét, ha az érintett területek kizárólag az élőhelytípusok és/vagy fajelőfordulások helyreállítására szolgáló jövőbeli intézkedésekre tekintettel képezik a KJTT részét, és a tagállam olyan információkat szolgáltat, amelyek lehetővé teszik a Bizottság számára annak megállapítását, hogy e területeken nincs szükség intézkedésekre az érintett élőhelytípusok és/vagy fajok kedvező védettségi állapotának biztosításához.
V. Végkövetkeztetések
73. Következésképpen azt javaslom a Bíróságnak, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelemre a következő választ adja:
1) Az atlanti biogeográfiai régió közösségi jelentőségű természeti területeit tartalmazó, nyolcadik alkalommal frissített jegyzék elfogadásáról szóló, 2014. december 3‑i (EU) 2015/72 bizottsági végrehajtási határozat érvénytelen annyiban, amennyiben a „Haringvliet” terület (NL1000015) már nem foglalja magában a földgátat.
2) A Bizottság a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló 92/43/EGK irányelv 4. cikke alapján az érintett tagállam javaslatára csökkentheti valamely közösségi jelentőségű természeti terület méretét, ha az érintett területek kizárólag az élőhelytípusok és/vagy fajelőfordulások helyreállítására szolgáló jövőbeli intézkedésekre tekintettel képezik a természeti terület részét, és a tagállam olyan információkat szolgáltat, amelyek lehetővé teszik a Bizottság számára annak megállapítását, hogy e területeken nincs szükség intézkedésekre az érintett élőhelytípusok és/vagy fajok kedvező védettségi állapotának biztosításához.