ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
H. SAUGMANDSGAARD ØE
представено на 24 януари 2019 година(1)
Дело C‑689/17
Conti 11. Container Schiffahrts-GmbH & Co. KG MS „MSC Flaminia“
срещу
Land Niedersachsen
(Преюдициално запитване, отправено от Landgericht München I (Областен съд Мюнхен I, Германия)
„Преюдициално запитване — Околна среда — Базелска конвенция — Регламент (ЕО) № 1013/2006 — Превоз на отпадъци — Остатъчни вещества от авария в открито море — Член 1, параграф 3, буква б) — Изключване от приложното поле — Отпадъци, генерирани на борда на кораби“
1. Макар Съдът все още да не е имал повод да тълкува член 1 от Регламент (ЕО) № 1013/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 14 юни 2006 година относно превози на отпадъци(2), настоящото дело и дело ReFood (C‑634/17)(3) са възможност Съдът да предостави важни уточнения относно приложното поле на този текст.
2. В случая, вследствие на авария в открито море(4), Landgericht München I (Областен съд Мюнхен I, Германия) иска от Съда да установи дали остатъчните вещества от тази авария под формата на метален скрап и вода за гасене на пожар, смесена с шлаки и остатъци от товари, намиращи се на борда на кораб, попадат в обхвата на член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006, съгласно който „отпадъци, генерирани на борда на сухопътни превозни средства, влакове, самолети и кораби, докато тези отпадъци не са разтоварени с цел да бъдат рециклирани или обезвредени“, са изключени от приложното поле на този регламент.
3. Необсъждан досега, въпросът за тълкуването на член 1 от Регламент № 1013/2006 е освен това и деликатен. Всъщност е безспорно, че управлението на отпадъците и превозите им понастоящем са много чувствителни въпроси с оглед по-специално на интересите, свързани с опазването на околната среда в областта на отпадъците.
4. Трудностите, произтичащи от настоящото преюдициално запитване, се задълбочават от факта, че аварията възниква в открито море, чието съхранение е от решаващо значение за опазването на околната среда, и по-специално за защитата и опазването на морската флора и фауна.
5. В настоящото заключение ще посоча главно че с оглед на текста на член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006, както и на систематиката и целта му, остатъчни вещества като разглежданите в главното производство представляват „отпадъци, генерирани на борда на […] кораби“ по смисъла на тази разпоредба, по отношение на които следователно неговото прилагане е изключено.
6. Тъй като по време на пренията от Съда е поискано да се произнесе по приложимостта на член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006 след пристигането на кораба и отпадъците в пристанище в държава — членка на Европейския съюз, при условията на евентуалност ще предложа Съдът да не отговаря на подобен въпрос, който не е поставен от запитващата юрисдикция, или да отговори отрицателно, за да се спази при това съвсем ясният текст на тази разпоредба.
I. Правна уредба
1. Международното право
7. Член 1 от Конвенцията за контрол на трансграничното движение на опасни отпадъци и тяхното обезвреждане, подписана в Базел на 22 март 1989 г. и одобрена от името на Общността с Решение 93/98/ЕИО на Съвета от 1 февруари 1993 г.(5), определя нейния обхват. За целта този член предвижда в параграфи 1 и 4:
„1. За целите на тази конвенция като „опасни отпадъци“, които са обект на трансгранично движение, се разглеждат следните отпадъци:
a) отпадъци, които спадат към която и да е категория, посочена в приложение I, освен ако не съдържат свойствата, изброени в приложение III, и
б) отпадъци, които не са обхванати от буква а), но се определят или се разглеждат като опасни отпадъци от местното законодателство на страната на износа, на вноса или на транзита.
[…]
4. Отпадъци, произведени при нормалното функциониране на плавателни съдове, чието изхвърляне се покрива от който и да е друг международен документ, се изключват от обхвата на тази конвенция“.
8. Член 2, точка 3 от посочената конвенция гласи:
„За целите на тази конвенция:
[…]
3) „трансгранично движение“ означава каквото и да е движение на опасни или други отпадъци от район, намиращ се под националната юрисдикция на една държава, към или през район под националната юрисдикция на друга държава, или към или през район, който не е под юрисдикцията на нито една държава, при условие че това движение засяга поне две държави“.
9. Член 4, параграф 1 и параграф 2, буква г) от Базелската конвенция гласи:
„1. a) Страни, упражняващи своето право на забрана на вноса на опасни или други отпадъци за обезвреждане, ще информират другите страни за своето решение съгласно член 13.
б) Страните ще забранят или няма да разрешават износа на опасни и други отпадъци за страните, които са забранили вноса на такива отпадъци, когато те са били уведомени за това съгласно буква а).
в) Страните ще забранят или няма да разрешават износа на опасни и други отпадъци, ако държавата вносител не даде писмено съгласие за конкретния внос, в случаите когато тази държава вносител не е наложила забрана върху вноса на такива отпадъци.
2. Всяка страна ще предприеме подходящи мерки с цел:
[…]
г) да обезпечи свеждането до минимум на трансграничното движение на опасни и други отпадъци в съответствие с екологосъобразното и ефективно управление на тези отпадъци, и това да се извършва по начин, опазващ човешкото здраве и околната среда от вредните въздействия, които могат да бъдат причинени вследствие това движение“.
2. Правото на Съюза
10. В съображения 1, 3, 7—9, 14 и 31 от Регламент № 1013/2006 се уточнява:
„(1) Основната и преобладаваща цел и компонент на настоящия регламент е опазването на околната среда, като неговото въздействие върху международната търговия е несъществено.
[…]
(3) […] Чрез приемането на Регламент (ЕИО) № 259/93[(6)] Съветът е установил правила за съкращаване и контрол на такова движение, които правила са предназначени, inter alia, да приведат съществуващата система на Общността за надзор и контрол върху движението на отпадъци в съответствие с изискванията на Базелската конвенция.
[…]
(7) Важно е да се организира и регулира наблюдението и контрола върху превозите на отпадъци по начин, който взема предвид необходимостта от запазване, опазване и подобряване на качеството на околната среда и здравето на човека, и който насърчава еднаквото прилагане на регламента в рамките на Общността.
(8) Важно е също да се има предвид изискването, определено в член 4, параграф 2, буква г) от Базелската конвенция, че превозите на опасни отпадъци трябва да се намалят до минимум, в съответствие с екологосъобразното и ефективно управление на тези отпадъци.
(9) Освен това, е важно да се има предвид правото на всяка договаряща се страна по Базелската конвенция, съгласно член 4, параграф 1 от нея, да забранява вноса на опасните отпадъци или на отпадъците, изброени в приложение II към тази конвенция.
[…]
(14) В случая на превози на отпадъци, предназначени за операции по обезвреждане[,] и отпадъци, които не са изброени в приложения III, IIIA или IIIБ, предназначени за операции по оползотворяване, е целесъобразно да се гарантира оптимално наблюдение и контрол чрез изискване на предварително писмено съгласие за такива превози. Тази процедура на свой ред […] изисква предварителна нотификация, което дава възможност на компетентните органи да бъдат надлежно информирани, за да могат да предприемат всички необходими мерки за опазването на здравето на човека и околната среда. Това дава възможност на тези органи също и да повдигнат обосновани възражения срещу такива превози.
[…]
(31) Настоящият регламент следва да се прилага в съответствие с международното морско право“.
11. Съгласно член 1, параграф 1 и параграф 3, букви a) и б) от този регламент:
„1. Настоящият регламент установява процедури и режими за контрол върху превоза на отпадъци, в зависимост от произхода, местоназначението и маршрута на превоза, вида на превозваните отпадъци и вида третиране, което се прилага върху отпадъците на тяхното местоназначение.
[…]
3. Следното е изключено от обхвата на настоящия регламент:
a) разтоварването на брега на отпадъци, включително отпадъчни води и остатъци, получени вследствие на нормалното функциониране на кораби и платформи в морето, при условие че тези отпадъци са предмет на изискванията на Международната конвенция за предотвратяване на замърсяването от кораби от 1973 г., изменена с протокола от 1978 г., отнасящ се до нея (Marpol 73/78)[(7)], или други обвързващи международни инструменти;
б) отпадъци, генерирани на борда на сухопътни превозни средства, влакове, самолети и кораби, докато тези отпадъци не са разтоварени с цел да бъдат рециклирани или обезвредени“.
12. Член 2, точки 1 и 2 от регламента определя по смисъла на същия „отпадъци“ и „опасни отпадъци“, както следва:
„1. „отпадъци“ е съгласно определението в член 1, параграф 1, буква a) от Директива 2006/12/ЕО[(8)];
2. „опасни отпадъци“ е съгласно определението в член 1, параграф 4 от Директива 91/689/EИО на Съвета от 12 декември 1991 г. относно опасните отпадъци[(9)]“.
13. Съгласно член 2, точка 33 от посочения регламент „транспорт“ означава „превозването на отпадъци с автомобилен, железопътен, въздушен, морски транспорт или по вътрешноводни пътища“.
14. Член 2, точка 34 от Регламент № 1013/2006 определя за целите на същия регламент „превоз“ като планираното или осъществено транспортиране на отпадъци, предназначени за оползотворяване или обезвреждане, по-специално между дадена страна и друга страна или от географска област, която не е под юрисдикцията на нито една страна, до дадена страна.
15. Съгласно член 3, параграф 1 от този регламент превозите на отпадъци, които са предназначени за операции по обезвреждане и за операции по оползотворяване, а по отношение на предназначените за операции по оползотворяване, ако отпадъците по-специално фигурират в жълтия списък(10), са предмет на процедурата на предварителна писмена нотификация и съгласие по този регламент. Съгласно член 3, параграф 2 от Регламент № 1013/2006 общите информационни изисквания, определени в член 18 от този регламент, се прилагат, ако количеството превозвани отпадъци надвишава 20 кг от някои смеси от отпадъци или от някои отпадъци, замърсени с други материали.
II. Фактите по главното производство и преюдициалният въпрос
16. Корабът „MSC Flaminia“, плаващ през разглеждания период под германски флаг, е контейнеровоз, собственост на Conti 11. Container Schiffahrts-GmbH & Co. KG MS „MSC Flaminia“(11), ищец в главното производство.
17. На 14 юли 2012 г. при пътуване по маршрут от Чарлстън (Съединени щати) до Антверпен (Белгия) на борда на този контейнеровоз, натоварен с 4 808 контейнера, от които 151 с т.нар. „опасни товари“, възниква пожар с експлозии.
18. На 21 август 2012 г. Conti получава разрешение да изтегли контейнеровоза на буксир в германски води. Съгласно писмото на Havariekommando (Команден център за извънредни ситуации по море, Германия) от 25 август 2012 г., Conti е задължено да изготви план за последващите действия и да посочи евентуална страна по договор за съответните мерки.
19. На 8 септември 2012 г. корабът достига предварително посоченото от Командния център за извънредни ситуации по море място за дълбоководен рейд западно от Хелиголанд (Германия) и на 9 септември 2012 г. е изтеглен на буксир до Вилхелмсхафен (Германия). След разговор с германските органи Conti поема по-специално задължението да осигури безопасно придвижване на MSC Flaminia до кораборемонтния завод в Мангалия (Румъния) и да гарантира подходящо третиране на намиращите се на борда вещества.
20. С писмо от 30 ноември 2012 г. Niedersächsisches Umweltministerium (Министерството на околната среда на Долна Саксония, Германия) уведомява Conti, че самият кораб, „съответно намиращата се на борда вода за гасене на пожар, шлаки и метален скрап следва да се квалифицират като отпадък“, и следователно се изисква процедура за нотификация. С писмо от 3 декември 2012 г. Conti оспорва тази оценка.
21. С решение от 4 декември 2012 г. Gewerbeaufsichtsamt Oldenburg (Инспекция по труда Олденбург, Германия) задължава Conti да приложи процедурата за нотификация заради намиращите се на борда метален скрап и вода за гасене на пожар, смесена с шлаки и остатъци от товари. Освен това, до приключване на процедурата за нотификация и представяне на подлежащ на проверка проект за обезвреждане на немски език, на Conti се забранява да извежда кораба от мястото му на престой.
22. На 18 февруари 2013 г., след приключването на процедурата за нотификация за превоза на водата за гасене на пожар към Дания, започва изпомпването на водата. След като става възможно да се определи какво количество вода за гасене не може да бъде изпомпано, на 26 февруари 2013 г. започва по-нататъшната част от процедура за нотификация по отношение на Румъния.
23. На 4 януари 2013 г. Conti подава жалба по административен ред срещу решението от 4 декември 2012 г. За да избегне забавяния, Conti изпълнява процедурата за нотификация, но с възражения и без да признава правно задължение. С писмо от 3 април 2013 г. Инспекция по труда Олденбург обявява, че предметът на подадената по административен ред жалба е отпаднал.
24. Видовете вреди, претендирани от Conti пред запитващата юрисдикция, обхващат по-конкретно разходите във връзка с процедурите за нотификация, които е трябвало да поеме. В това отношение Conti счита, че определянето на намиращите се на кораба вещества като „отпадък“ и последващото изискване за провеждане на процедура за нотификация са незаконосъобразни.
25. Запитващата юрисдикция подчертава, че доколкото твърдените от Conti вреди включват разходите за провеждането на процедурата за нотификация, съществуването на право на обезщетение предполага, че Регламент № 1013/2006 не е приложим към остатъчните вещества от аварията в случая и че тези разходи са възникнали само защото Инспекция по труда Олденбург е изискала провеждането на тази процедура.
26. Посочената юрисдикция иска да установи дали член 1, параграф 3, буква б) от регламента е приложим към остатъчните вещества от авария, в който случай превозът на разглежданите в главното производство остатъчни вещества е изключен от приложното поле на този регламент. Според посочената юрисдикция нито от текста на член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006, нито от подготвителните работи, от съображенията или от систематиката на този регламент е видно, че отпадъците/остатъчните вещества от аварии попадат в приложното поле на тази разпоредба.
27. При тези обстоятелства Landgericht München I (Областен съд Мюнхен I) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Представляват ли остатъчните вещества от авария под формата на метален скрап и вода за гасене на пожар, смесена с шлаки и остатъци от товари, намиращи се на борда на кораб, „отпадъци, генерирани на борда на сухопътни превозни средства, влакове, самолети и кораби“ съгласно член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006?“.
III. Анализ
28. С преюдициалния въпрос запитващата юрисдикция иска от Съда да установи дали член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006 се прилага за въпросните отпадъци, а именно за остатъчните вещества от авария под формата на метален скрап и вода за гасене на пожар, смесена с шлаки и остатъци от товари.
29. От това следва, че този въпрос се отнася до приложимостта ratione materiae на изключението по член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006 по отношение на отпадъци като разглежданите в главното производство.
30. Отбелязвам също, че в акта за преюдициално запитване запитващата юрисдикция ясно и изрично посочва, че „въпрос[ът] дали член 1, параграф 3, буква б) от Регламент [№ 1013/2006] е приложим ratione temporis и тогава, когато корабът е пристигнал в сигурно пристанище и част от отпадъците вече са разтоварени, не се поставя пред Съда“. Следователно е безспорно, че с настоящото преюдициално запитване тази юрисдикция отправя до Съда въпрос само относно приложимостта ratione materiae на член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006 във връзка с преценката за приложимостта на регламента от мястото на възникване на аварията до Германия.
31. В писмените си изявления и в съдебното заседание Комисията обаче иска и дори приканва Съда да се произнесе също относно приложимостта на тази разпоредба по отношение на последващите превози на отпадъци.
32. В това отношение, тъй като превозът на въпросните отпадъци е разделен на няколко етапа, несъмнено е вярно, че въпросът за тълкуването на член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006 може да се постави и по такъв начин(12). Поради съображения, които ще изложа по-подробно в точки 75—77 от настоящото заключение, според мен обаче Съдът не следва да отговаря на въпрос, който не му е поставен и който запитващата юрисдикция изрично изключва от обхвата на преюдициалното запитване.
33. С оглед на изложеното, на първо място и главно, ще отговоря на преюдициалния въпрос, както е формулиран от запитващата юрисдикция, при зачитане на очертания от нея обхват на преюдициалното запитване. На второ място, но само при условията на евентуалност, ще разгледам интересите, свързани с последващите превози на отпадъци след пристигането на MSC Flaminia в Германия. В този смисъл, наред с поставения от запитващата юрисдикция въпрос, ще определя дали член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006 е приложим по отношение на последващите превози на разглежданите в главното производство отпадъци.
1. По главния въпрос
34. Що се отнася до въпроса, поставен от запитващата юрисдикция в определените от нея рамки, според мен отговорът е очевиден.
35. В самото начало ще отбележа, че въпросът за квалифицирането като отпадъци на остатъчните вещества, които са предназначени за обезвреждане и се намират на борда на MSC Flaminia, не е обсъждан пред Съда(13) и впрочем действително не изглежда спорен. Всъщност съгласно член 2, точка 1 от Регламент № 1013/2006 като отпадъци за целите на регламента следва да се считат предметите, отговарящи на определението по член 1, параграф 1, буква a) от Директива 2006/12(14). Както обаче основателно отбелязва Комисията, разглежданите остатъчни вещества са предназначени за обезвреждане или оползотворяване.
36. Що се отнася до приложимостта на член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006, за да се отговори на запитващата юрисдикция, следва да се припомнят правилата за тълкуване на правото на Съюза.
37. В това отношение съгласно постоянната практика на Съда при тълкуването на разпоредба от правото на Съюза трябва да се вземат предвид не само нейният текст, но и контекстът ѝ и целите на правната уредба, от която тя е част(15). Освен това, тъй като член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006 предвижда дерогация от прилагането на разпоредбите на този регламент, по принцип той трябва да се тълкува стриктно.
38. Макар Land Niedersachsen (Провинция Долна Саксония, Германия) и Комисията да изтъкват, че текстът на член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006 сам по себе си не позволява да се отговори на запитващата юрисдикция, аз считам, че този текст не води до объркване.
39. Всъщност налага се констатацията, че законодателят на Съюза се е ограничил да посочи, че от приложното поле на Регламент № 1013/2006 са изключени „отпадъци, генерирани на борда на […] кораби, докато тези отпадъци не са разтоварени с цел да бъдат рециклирани или обезвредени“.
40. Според мен обаче значението на различните понятия е недвусмислено.
41. Понятието „отпадъци“ следва да се разбира съгласно определението му в законодателството на Съюза в областта на политиката за управление на отпадъци. В този смисъл използваното в член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006 понятие „отпадъци“ по необходимост включва всички видове отпадъци, при условие че те са предназначени за обезвреждане или оползотворяване.
42. Що се отнася до обстоятелството, че разглежданите в настоящия случай остатъчни вещества са генерирани при авария, отбелязвам, че единственото изискване на законодателя на Съюза, за да се прилага изключението, е отпадъците да са „генерирани на борда на […] кораб[…]“. В настоящия случай не се оспорва, че тъй като аварията и пожарите са настъпили на борда на MSC Flaminia, тези остатъчни вещества са генерирани на борда му.
43. Освен това, доколкото запитващата юрисдикция, изглежда, се съмнява, че изразът „отпадъци, генерирани на борда“, включва отпадъците, генерирани случайно или извън нормалното функциониране на кораба, страните в главното производство и Комисията спорят относно значението, за целите на тълкуването на член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006, на обстоятелството, че разглежданите отпадъци не са генерирани при „нормалното“ функциониране на кораба, а „случайно“, при авария.
44. В това отношение Провинция Долна Саксония посочва по-специално, че генерирането на отпадъци при авария е толкова необичайно, че би трябвало да бъде конкретно посочено, за да се обоснове изключение от приложимостта на Регламент № 1013/2006.
45. За мен този довод не е убедителен.
46. Изразите, използвани в текстовете на член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006 на испански, датски, немски, английски, френски и шведски език, а именно съответно „generados“, „opstået“, „anfallen“, „generated“, „produits“ и „uppkommit“, не подкрепят този довод. Нито един от тези изрази не означава, че отпадъците трябва да са генерирани при нормалното функциониране на корабите. Напротив, терминът „opstået“, използван в текста на датски език, съдържа нюанса, че отпадъците не са генерирани по нормален, а по непредвидим начин.
47. Освен това законодателят на Съюза се е ограничил с това да посочи мястото, където трябва да са генерирани отпадъците, без да посочва специални изисквания относно обстоятелствата, при които тези отпадъци трябва да са генерирани. Поради това общоприетият смисъл на израза „отпадъци, генерирани на борда“ не може да се схваща като изискване отпадъците да са резултат от нормалното функциониране на кораба.
48. Този извод е валиден на още по-голямо основание, тъй като не може да се твърди, че законодателят на Съюза не е предвидил хипотезата на отпадъци, генерирани извън нормалното функциониране на корабите, тъй като е направил такова уточнение в член 1, параграф 3, буква а) от Регламент № 1013/2006.
49. Що се отнася до изтъкнатото от Комисията обстоятелство, че в разглеждания случай отпадъците не са били налице в началото на пътуването, според мен то не е определящо. Всъщност изразът „генерирани на борда“ предполага, че отпадъците са генерирани по време на пътуването. Отбелязвам впрочем, че понятието „превоз“, определено в член 2, точка 34 от Регламент № 1013/2006, не изисква отпадъците да са били на борда на кораба преди началото на пътуването и следователно означава, че са визирани и непредвидените превози, както и отпадъците, които са генерирани случайно.
50. От това следва, че тъй като законодателят на Съюза не е предвидил никакво разграничение, основано на естеството на отпадъците или на обстоятелствата, при които те са генерирани, от текста на член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006 следва, че тази разпоредба се прилага към остатъчните вещества от авария под формата на метален скрап и вода за гасене на пожар, смесена с шлаки и остатъци от товари.
51. Подготвителните работи по приемането на Регламент № 1013/2006, неговата систематика и цели подкрепят това тълкуване.
52. Първо, макар анализът на подготвителните работи по приемането на регламента сам по себе си да не е определящ за тълкуването на член 1, параграф 3, буква б), той все пак не е без значение в това отношение.
53. Всъщност, макар член 1, параграф 3, буква б) от предложението на Комисията, довело до приемането на Регламент № 1013/2006(16), да е предвиждал, че от приложното поле на регламента се изключват „превозите на отпадъци, генерирани на борда на самолети на гражданското въздухоплаване по време на полет, през цялото времетраене на полета до кацането“ [неофициален превод](17), на второ четене Парламентът предлага приложното поле на изключението да се разшири, така че да обхваща и отпадъците, генерирани на борда на сухопътни превозни средства, влакове и кораби, тъй като „[д]ерогацията, предвидена за отпадъците, генерирани на борда на самолети, трябва да се разшири за всички видове транспорт, тъй като в противен случай разпоредбите на регламента биха били непропорционални по отношение на отпадъците, генерирани на борда на превозни средства, различни от самолети“(18).
54. Нито обаче първоначалното предложение на Комисията, нито предложените от Парламента изменения или разясненията относно тези предложения сочат каквато и да е воля на законодателя на Съюза да изключи някои отпадъци от обхвата на член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006 и да ограничи приложното поле на тази разпоредба до отпадъците, генерирани в рамките на нормалното функциониране на посочените транспортни средства.
55. Действително, както изтъква Провинция Долна Саксония, изключението относно гражданското въздухоплаване, както е формулирано в Регламент № 259/93, може да се отнася преди всичко за отпадъци, генерирани на борда на самолети и по време на полет. Все пак констатирам, че законодателят на Съюза по никакъв начин не е уточнил естеството на съответните отпадъци, нито впрочем обстоятелствата, при които те трябва да бъдат генерирани.
56. В допълнение отбелязвам, че обхватът на изключението е до голяма степен разширен, доколкото същото не визира вече само гражданското въздухоплаване, а и отпадъците, генерирани на борда на различни транспортни средства, сред които са самолетите. Ето защо считам, че като е решил да разшири обхвата на изключението по член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006, така че да се отнася и до други транспортни средства, законодателят на Съюза несъмнено е включил отпадъците, които могат да бъдат конкретно генерирани във всяко от тези транспортни средства. Следователно обстоятелството, което се подчертава от запитващата юрисдикция, че тъй като аварии във въздушния транспорт възникват рядко, същите не са предвидени в този регламент, не може да повлияе на тълкуването на член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006, произтичащо от текста на тази разпоредба.
57. Второ, систематичното тълкуване на член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006 е в подкрепа на тълкуването, произтичащо от текста на разпоредбата.
58. От една страна, подобно на Conti считам, че от сравняването на изключенията по член 1, параграф 3, букви а) и б) от Регламент № 1013/2006 следва, че що се отнася до второто изключение, законодателят на Съюза не е искал да въведе ограничение относно начина, по който са генерирани отпадъците.
59. От друга страна, споделям анализа на Комисията, че тъй като член 1, параграф 3, буква а) от Регламент № 1013/2006 има за цел да се избегне припокриване между законодателството относно превозите на отпадъци и Директива 2000/59/ЕО(19), това основание за изключване е без значение за поисканото от запитващата юрисдикция тълкуване.
60. Всъщност обхватът на член 1, параграф 3, буква а) от Регламент № 1013/2006 се дефинира с оглед на Конвенцията Marpol. Директива 2000/59, която се прилага по отношение на отпадъците, генерирани при нормалното функциониране на корабите(20), за които се отнася тази конвенция, задължава държавите членки да осигурят и да използват пристанищни приемни съоръжения, предназначени за експлоатационни отпадъци. Така текстът на член 1, параграф 3, буква а) от Регламент № 1013/2006 гарантира, че отпадъците от нормалната експлоатация на кораб по смисъла на Конвенцията Marpol са предмет единствено на уредбата по Директива 2000/59.
61. Трето, отчитането на целите на Регламент № 1013/2006, и по-специално на целта за опазване на околната среда(21), не дава основание за промяна в тълкуването на член 1, параграф 3, буква б) от този регламент, произтичащо от неговия текст.
62. В това отношение представените от Комисията съображения според мен са особено убедителни.
63. Така, подобно на Комисията, считам, че поради внезапния и непредвидим характер на авариите на практика би било много трудно, ако не и невъзможно, преди акостирането в пристанище капитанът на кораб да разполага с информацията, необходима за нотификацията по Регламент № 1013/2006(22).
64. Освен това целта на изключението по член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006 предполага, че тази разпоредба трябва да се тълкува в смисъл, че ограничава престоя на борда на кораба на отпадъци, генерирани при авария.
65. Наистина разумно е да се предвиди, че прилагането на регламента по отношение на отпадъци като разглежданите в главното производство би довело до забавяне на влизането в най-близкото пристанище на кораба, превозващ такива отпадъци, и на практика би увеличило риска същите да останат в морето. Както Комисията с основание изтъква, подобно обстоятелство обаче би било в разрез с преследваната с Регламент № 1013/2006 цел за опазване на околната среда.
66. За сметка на това рискът, изтъкнат от Провинция Долна Саксония, според мен е хипотетичен.
67. Като се позовава на целите на този регламент и на принципа, че изключенията подлежат на стриктно тълкуване, Провинция Долна Саксония поддържа по-конкретно че ако държавата членка не е знаела за тези отпадъци, тя не би могла да направи оценка на рисковете, които те представляват по-специално за околната среда. Следователно било необходимо да се избегне възможността капитанът на кораба сам да взема решение как да се подходи с отпадъците, тъй като това би създало риск кораби, натоварени с отпадъци, да продължат да плават с цел обезвреждането им другаде, на по-ниски цени или незаконосъобразно.
68. В това отношение отбелязвам, от една страна, че процедурата за нотификация по Регламент № 1013/2006 не предпазва по никакъв начин от риска кораби, натоварени с отпадъци, да продължат да плават с цел обезвреждането им с по-малко разходи или незаконосъобразно. В този смисъл прилагането на тази процедура не би могло да възпрепятства капитана на кораб да ги обезвреди незаконосъобразно или да потърси начин да ги обезвреди при по-ниски разходи, отколкото в Съюза. Напротив, не е изключено разноските по процедурата да имат за последица насърчаването на подобно поведение.
69. От друга страна, с оглед на задълженията съгласно международното право, възложени както на държавите членки, така и на частноправните субекти в морския отрасъл, а понякога възпроизведени в актове от правото на Съюза(23), рисковете, свързани с липсата на прилагане на Регламент № 1013/2006(24), според мен не трябва да бъдат преувеличавани.
70. Всъщност, що се отнася най-напред до преднамереното изхвърляне на отпадъци, Лондонската конвенция от 29 декември 1972 г. за предотвратяване на замърсяването на морската среда от преднамерено изхвърляне на отпадъци и други материали, изменена с Лондонския протокол от 1996 г., има за цел да въведе ефективен контрол върху различни източници на замърсяване на морската среда и мерки за предотвратяване на замърсяването на моретата от потапянето на отпадъци, разбирано като преднамереното им изхвърляне. В рамките на тази конвенция преднамереното изхвърляне на отпадъци по принцип е забранено, но по изключение може да бъде разрешено. Задължение по-конкретно на държавата на знамето е да гарантира спазването на разпоредбите на тази конвенция, като при всички случаи тя отговаря за налагането на санкциите за нарушения на разпоредбите на конвенцията(25). В правото на Съюза Директива 2005/35/ЕО(26) изисква от държавите членки да гарантират, че изхвърлянето на замърсяващи вещества от корабите в кое да е от пространствата, посочени в нея, сред които по-специално открито море, се счита за нарушение, ако е извършено умишлено, самонадеяно или с груба небрежност, като по този начин се гарантира, че подобни случаи на изхвърляне на отпадъци няма да останат ненаказани(27).
71. На следващо място, задълженията, които международното право, и по-специално член 94 от Конвенцията от Монтего Бей възлагат на държавата на знамето, позволяват също да се ограничи изтъкнатият от Провинция Долна Саксония риск(28). Всъщност наред с приемането на мерки, необходими за осигуряването на безопасността по море с помощта на мерки за контрол и отчетност на корабите, тази разпоредба изисква от държавата на знамето да започне разследване на всеки нещастен случай по море или навигационно произшествие в открито море с участието на кораб под нейно знаме, който е причинил сериозни вреди на морската среда. В правото на Съюза на задълженията на държавата на знамето съгласно международното право, и по-специално в рамките на Международната морска организация, се осигурява повече ефективност с Директива 2009/21/ЕО(29), която има за цел съгласно член 1, параграф 1 да гарантира, че държавите членки ефективно и последователно изпълняват задълженията си като държави на знамето и да повиши безопасността и предотврати замърсяването от кораби, плаващи под знамето на държава членка.
72. Накрая, други норми като Международният кодекс за превоз на опасни товари по море или Международният кодекс за управление на безопасната експлоатация на кораби и предотвратяване на замърсяването(30) позволяват също да бъдат намалени рисковете от замърсяване, като налагат правила на морските дружества или на капитаните на кораби.
73. С оглед на всички тези съображения предлагам на Съда да отговори на въпроса на Landgericht München I (Областен съд Мюнхен I) главно в смисъл, че остатъчните вещества от авария под формата на метален скрап и вода за гасене на пожар, смесена с шлаки и остатъци от товари, намиращи се на борда на кораб, представляват „отпадъци, генерирани на борда на сухопътни превозни средства, влакове, самолети и кораби“ по смисъла на член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006.
74. При условията на евентуалност, в следващия раздел ще се спра на тълкуването на тази разпоредба във връзка с втората част от маршрута на разглежданите в главното производство отпадъци.
2. При условията на евентуалност
75. Що се отнася, от една страна, до превоза към Дания на изпомпаната вода за гасене на пожар, и от друга страна, до превоза на неразтоварените в Германия отпадъци към Румъния, припомням, че запитващата юрисдикция изключва тази част от повдигнатия с фактите по главното производство проблем от обхвата на преюдициалното запитване.
76. Наистина съгласно постоянната съдебна практика в рамките на въведеното с член 267 ДФЕС производство за сътрудничество с националните юрисдикции Съдът трябва да даде на националния съд полезен отговор, който да му позволи да реши спора, с който е сезиран, като извлече от мотивите на акта за преюдициално запитване разпоредбите от правото на Съюза, които изискват тълкуване предвид предмета на спора, и евентуално да преформулира преюдициалните въпроси(31).
77. Предвид предмета на спора в главното производство обаче основателно може да се постави въпросът дали в случая действително би било от полза за запитващата юрисдикция Съдът да тълкува член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006, за да се определи дали тази разпоредба се прилага към разглежданите превози на отпадъци, след като корабът е напуснал германското пристанище. Всъщност от изложението на спора е видно, че Conti иска да получи обезщетение от германските съдилища за различни вреди, сред които вредите, произтичащи от процедурата за нотификация, изискана от германските органи. Що се отнася до маршрута от Германия до Румъния обаче, въпросът за приложимостта на процедурата за нотификация засяга само румънските органи.
78. Ако Съдът приеме, че все пак трябва да тълкува член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006 с оглед на превоза на отпадъците от германското пристанище към Дания и Румъния, за да провери приложимостта на този текст към тези последващи превози, отбелязвам, че текстът на тази разпоредба е много ясен.
79. Изключението по член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006 се прилага, „докато тези отпадъци не са разтоварени с цел да бъдат рециклирани или обезвредени“. С оглед на смисъла на думата „разтоварване“(32) тази разпоредба по необходимост предполага отпадъците да са напуснали кораба и да се намират на брега, за да бъдат оползотворени или обезвредени(33).
80. Следователно не може да бъде възприето предложеното от Комисията тълкуване, съгласно което думата „разтоварени“ следва да се тълкува като „до първото пристанище на домуване“, тъй като Регламент № 1013/2006 трябвало да се тълкува в съответствие с Базелската конвенция.
81. Вярно е, че съгласно установената съдебна практика предимството на сключените от Съюза международни споразумения пред разпоредбите на вторичното право повелява последните да се тълкуват в съответствие с тези споразумения(34), но такова съответстващо тълкуване се изисква само „доколкото е възможно“.
82. В случая обаче според мен не е възможно член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006 да се тълкува така, че да се съгласува текстът на тази разпоредба с Базелската конвенция.
83. Всъщност от член 1 и член 2, точка 3 от посочената конвенция следва, че тя се прилага, когато отпадъци се превозват от район под националната юрисдикция на държава — страна по конвенцията, към район под националната юрисдикция на друга държава — страна по конвенцията, както е в случая с превоза от Германия към Дания(35) и Румъния.
84. От тълкуването на член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006 обаче следва, че с оглед на текста му той не се прилага за превоза на отпадъци, останали на борда на MSC Flaminia, тъй като те са разтоварени едва при пристигането в Румъния(36).
85. Ето защо ако член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006 се тълкува в съответствие с Базелската конвенция, това би изменило коренно смисъла на тази разпоредба, би било в разрез с избрания от законодателя на Съюза текст(37) и освен това би довело до действителен проблем във връзка с правната сигурност(38).
86. Освен това, като посочва в писменото си становище, че „[п]риравняване на влизането в пристанище на подобно „разтоварване“ изглежда трудно съвместимо с оглед на този недвусмислен текст“, според мен Комисията признава, че такова съответстващо тълкуване не е възможно.
87. С оглед на всички тези съображения би могъл да се постави въпросът за съвместимостта на член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006 с разпоредбите на Базелската конвенция.
88. Не считам обаче, че Съдът следва служебно да пристъпи към проверка на валидността на член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006 от гледна точка на Базелската конвенция.
89. Всъщност, първо, следва да се констатира, че ако въпросът за валидността на разпоредба от правото на Съюза ясно произтича или прозира от акта за преюдициално запитване, тогава държавите членки и заинтересованите страни могат да решат да представят становища, не само за да бъде обсъден този въпрос от страните(39), а и авторът на акта на Съюза да бъде страна в производството и да може да представи становище в това отношение(40). Настоящото преюдициално запитване обаче се отнася изключително до тълкуването на изключението по член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006 и въпросът за валидността на тази разпоредба не следва нито явно, нито имплицитно от акта за преюдициално запитване, така че, от една страна, въпросът не е обсъждан от страните(41), а от друга страна, нито Парламентът, нито Съветът, които все пак са автори на този регламент, не участват в производството пред Съда.
90. Второ, валидността на тази разпоредба е относима единствено към превоза на отпадъци от Германия до Румъния. Както обаче подчертах по-горе в точка 77, Conti иска да получи обезщетение за вредите, произтичащи от разходите в процедурата за нотификация, изискана от германските органи. Следователно, освен че Conti няма никакъв интерес Съдът да установи невалидността на член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006 и необходимостта от провеждане на процедура за нотификация за отпадъците, превозвани към Румъния, подобно установяване би било напълно безполезно в спора, предмет на главното производство(42).
91. При тези обстоятелства служебното произнасяне по валидността на тази разпоредба изглежда несъвместимо с ролята, предоставена на Съда съгласно член 267 ДФЕС.
92. Впрочем смятам, че с оглед на естеството и систематиката, както и на обстоятелството, че по принцип частноправните субекти не се ползват от самостоятелни права и свободи по силата на Базелската конвенция, нейните разпоредби не могат да се приемат като основание за проверка на валидността на член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006(43).
93. Следователно, тъй като отпадъците, превозвани на борда на MSC Flaminia от Германия към Румъния, не са били разтоварени, изключението по член 1, параграф 3, буква б) от Регламент № 1013/2006 продължава да се прилага, поради което регламентът не е приложим по отношение на този превоз.
IV. Заключение
94. С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на поставения от Landgericht München I (Областен съд Мюнхен I, Германия) преюдициален въпрос по следния начин:
„Член 1, параграф 3, буква б) от Регламент (ЕО) № 1013/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 14 юни 2006 година относно превози на отпадъци трябва да се тълкува в смисъл, че остатъчните вещества от авария под формата на метален скрап и вода за гасене на пожар, смесена с шлаки и остатъци от товари, намиращи се на борда на кораб, представляват „отпадъци, генерирани на борда на сухопътни превозни средства, влакове, самолети и кораби“ по смисъла на посочената разпоредба“.