CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
presentate il 24 gennaio 2019 (1)
Causa C‑689/17
Conti 11. Container Schiffahrts-GmbH & Co. KG MS «MSC Flaminia»
contro
Land Niedersachsen
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Landgericht München I (Tribunale del Land, Monaco di Baviera I, Germania)]
«Rinvio pregiudiziale – Ambiente – Convenzione di Basilea – Regolamento (CE) n. 1013/2006 – Spedizione di rifiuti – Residui dovuti a un’avaria in alto mare – Articolo 1, paragrafo 3, lettera b) – Esclusione dall’ambito di applicazione – Rifiuti prodotti a bordo di navi»
1. La presente causa, insieme alla causa ReFood (C‑634/17) (2), offre alla Corte l’opportunità di fornire importanti precisazioni rispetto all’ambito di applicazione del regolamento (CE) n. 1013/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 giugno 2006, relativo alle spedizioni di rifiuti (3), il cui articolo 1 essa non aveva ancora avuto l’occasione di interpretare.
2. Nella fattispecie, la Corte è stata invitata dal Landgericht München I (Tribunale del Land, Monaco di Baviera I, Germania) a stabilire se i residui dovuti a un’avaria verificatasi in alto mare (4), sotto forma di rottami di metallo e acqua di spegnimento mischiata a fanghi e residui del carico a bordo di una nave, rientrino nell’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento (CE) n. 1013/2006, ai sensi del quale sono esclusi dall’ambito di applicazione del regolamento medesimo «i rifiuti prodotti a bordo di veicoli, treni, aeromobili e navi, finché tali rifiuti non sono scaricati a terra per essere recuperati o smaltiti».
3. La questione dell’interpretazione dell’articolo 1 del regolamento n. 1013/2006 è, oltre che inedita, delicata. È infatti innegabile che la gestione e la spedizione dei rifiuti costituiscano, allo stato attuale, argomenti particolarmente sensibili alla luce delle problematiche connesse al rispetto dell’ambiente in tema di rifiuti.
4. Le difficoltà sorte dal presente rinvio pregiudiziale sono accentuate dal fatto che l’avaria si è verificata in alto mare, la cui salvaguardia è essenziale ai fini della tutela dell’ambiente e, segnatamente, della protezione e della conservazione della fauna e della flora marine.
5. Nelle presenti conclusioni illustrerò, in via principale, che, alla luce del dettato dell’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006, della sistematica e dell’obiettivo di quest’ultimo, residui come quelli oggetto del procedimento principale costituiscono «rifiuti prodotti a bordo di (…) navi» ai sensi della disposizione in parola, rispetto ai quali è quindi esclusa l’applicazione di detto regolamento.
6. In subordine, poiché la Corte, in sede di udienza dibattimentale, è stata invitata a pronunciarsi sull’applicabilità dell’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006, allorché la nave e i rifiuti hanno raggiunto un porto di uno Stato membro dell’Unione europea, proporrò alla Corte di non rispondere a una siffatta questione non sollevata dal giudice del rinvio o di rispondervi in senso negativo affinché il tenore letterale, molto chiaro, di tale disposizione sia rispettato.
I. Contesto normativo
A. Diritto internazionale
7. L’articolo 1 della Convenzione sul controllo dei movimenti transfrontalieri di rifiuti pericolosi e del loro smaltimento, firmata a Basilea il 22 marzo 1989 e approvata a nome della Comunità con decisione del Consiglio 93/98/CEE, del 1o febbraio 1993 (5), definisce l’ambito di applicazione della Convenzione medesima. A tal fine, ai paragrafi 1 e 4, prevede quanto segue:
«1. I rifiuti in appresso, che sono oggetto di movimenti transfrontalieri, saranno considerati come “rifiuti pericolosi” ai fini della presente Convenzione:
a) I rifiuti che appartengono ad una delle categorie figuranti all’Annesso I, a meno che non possiedano nessuna delle caratteristiche indicate all’Annesso III;
b) I rifiuti cui non si applicano le disposizioni del capoverso a) ma che sono definiti o considerati come a rischio dalla legislazione nazionale della Parte esportatrice, importatrice o di transito;
(…)
4. I rifiuti provenienti dall’esercizio normale di una nave ed il cui scarico è oggetto di un altro strumento internazionale sono esclusi dall’ambito di applicazione della presente Convenzione».
8. L’articolo 2, punto 3, della medesima Convenzione sancisce quanto segue:
«(…)
3) Per “movimento transfrontaliero” si intende ogni movimento di rifiuti pericolosi o di altri rifiuti provenienti da una zona appartenente alla competenza nazionale di uno Stato e destinati ad una zona appartenente alla competenza nazionale di un altro Stato, oppure che transitano su questa zona o su una zona che non dipende dalla competenza nazionale di alcun Stato oppure che transitano su questa zona, sempre che due Stati almeno siano interessati dal movimento».
9. L’articolo 4, paragrafi 1 e 2, lettera d), della Convenzione di Basilea così dispone:
«1. a) Le Parti, quando esercitano il loro diritto di vietare l’importazione di rifiuti pericolosi o di altri rifiuti ai fini del loro smaltimento ne informano le altre Parti in conformità con le disposizioni dell’articolo 13;
b) Le Parti vietano o non consentono l’esportazione di rifiuti pericolosi e di altri rifiuti nelle Parti che hanno vietato l’importazione di tali rifiuti quando questo divieto è stato notificato in conformità con le disposizioni del capoverso a) di cui sopra;
c) Le Parti vietano o non consentono l’esportazione di rifiuti pericolosi e di altri rifiuti se lo Stato d’importazione non dà per iscritto il suo accordo specifico sull’importazione di questi rifiuti, qualora detto Stato non abbia vietato l’importazione di tali rifiuti;
2. Ciascuna Parte adotta le disposizioni necessarie per:
(…)
d) vigilare affinché i movimenti transfrontalieri di rifiuti pericolosi e di altri rifiuti siano ridotti ad un minimo compatibile con una gestione efficace e razionale dal punto di vista ecologico di detti rifiuti, e affinché siano effettuati in maniera da proteggere la salute dell’uomo e l’ambiente dagli effetti nocivi che potrebbero risultarne».
B. Diritto dell’Unione
10. I considerando 1, 3, da 7 a 9, 14 e 31 del regolamento n. 1013/2006 precisano quanto segue:
«(1) Obiettivo e componente principale e preponderante del presente regolamento è la protezione dell’ambiente, essendo i suoi effetti sul commercio internazionale solo incidentali.
(…)
(3) (…) Con l’adozione del regolamento (CEE) n. 259/93[(6)], il Consiglio ha emanato norme intese a restringere e a controllare questi movimenti allo scopo, tra l’altro, di conformare il vigente sistema comunitario in tema di sorveglianza e di controllo dei movimenti di rifiuti alle prescrizioni della convenzione di Basilea.
(…)
(7) È importante organizzare e disciplinare la sorveglianza e il controllo delle spedizioni di rifiuti secondo modalità che tengano conto della necessità di preservare, proteggere e migliorare la qualità dell’ambiente e della salute umana e che favoriscano una più uniforme applicazione del regolamento in tutto il territorio della Comunità.
(8) È altresì importante tener presenti le prescrizioni di cui all’articolo 4, paragrafo 2, lettera d), della convenzione di Basilea, in base alle quali le spedizioni di rifiuti pericolosi devono essere ridotte al livello minimo compatibile con una gestione efficiente ed ecologicamente corretta di tali rifiuti.
(9) Inoltre, è importante tener presente il diritto di ciascuna delle parti alla convenzione di Basilea di vietare, a norma dell’articolo 4, paragrafo 1, della stessa, l’importazione di rifiuti pericolosi o di rifiuti elencati nell’allegato II di detta convenzione.
(…)
(14) Nel caso di spedizioni di rifiuti destinati a operazioni di smaltimento e rifiuti non elencati negli allegati III, III A o III B destinati a operazioni di recupero è opportuno assicurare una sorveglianza e un controllo ottimali prescrivendo per tali spedizioni l’autorizzazione preventiva scritta. Questa procedura dovrebbe a sua volta dare luogo ad una notifica preventiva, che consenta alle autorità competenti di essere debitamente informate in modo da poter prendere tutti i provvedimenti necessari per la protezione della salute umana e dell’ambiente. Essa dovrebbe inoltre consentire alle suddette autorità di sollevare obiezioni motivate riguardo a tali spedizioni.
(…)
(31) Il presente regolamento dovrebbe essere applicato secondo il diritto marittimo internazionale».
11. Ai sensi dell’articolo 1, paragrafi 1 e 3, lettere a) e b), di detto regolamento:
«1. Il presente regolamento istituisce le procedure e i regimi di controllo per le spedizioni di rifiuti in funzione dell’origine, della destinazione e dell’itinerario di spedizione, del tipo di rifiuti spediti e del tipo di trattamento da applicare ai rifiuti nel luogo di destinazione.
(…)
3. Sono esclusi dall’ambito d’applicazione del presente regolamento:
a) lo scarico a terra di rifiuti, comprese le acque reflue e i residui prodotti dalla normale attività delle navi e delle piattaforme offshore, purché questi rifiuti siano disciplinati dalla convenzione internazionale del 1973 per la prevenzione dell’inquinamento causato da navi, modificata dal relativo protocollo del 1978 (Marpol 73/78)[(7)], o da altri strumenti internazionali vincolanti;
b) i rifiuti prodotti a bordo di veicoli, treni, aeromobili e navi, finché tali rifiuti non sono scaricati a terra per essere recuperati o smaltiti».
12. Ai fini del regolamento medesimo, il suo articolo 2, punti 1) e 2), definisce la nozione di «rifiuti» e di «rifiuti pericolosi» nel seguente modo:
«1) “rifiuti”: i rifiuti quali definiti dall’articolo 1, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2006/12/CE[(8)];
2) “rifiuti pericolosi”: i rifiuti definiti dall’articolo 1, paragrafo 4, della direttiva 91/689/CEE del Consiglio, del 12 dicembre 1991, relativa ai rifiuti pericolosi[(9)]».
13. Ai sensi dell’articolo 2, punto 33), del regolamento in parola, per «trasporto» deve intendersi «il trasporto di rifiuti su strada, per ferrovia, per via area, marittima o navigazione interna».
14. L’articolo 2, punto 34), del regolamento n. 1013/2006 definisce una «spedizione», ai fini del regolamento medesimo, come il trasporto di rifiuti destinati al recupero o allo smaltimento previsto o effettuato, segnatamente, tra un paese e un altro paese o da una zona geografica non soggetta alla giurisdizione di alcun paese, verso un paese.
15. A norma dell’articolo 3, paragrafo 1, di tale regolamento, le spedizioni di rifiuti destinati ad operazioni di smaltimento e le spedizioni di rifiuti destinati ad operazioni di recupero, in quest’ultimo caso ove si tratti segnatamente di rifiuti indicati nell’elenco ambra (10), sono soggette alle procedure di notifica e autorizzazione preventive scritte stabilite dal regolamento in parola. In forza dell’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento n. 1013/2006, sono soggette agli obblighi generali d’informazione di cui all’articolo 18 le spedizioni di miscele di taluni rifiuti o di determinati rifiuti contaminati la cui quantità sia superiore a 20 kg.
II. Fatti della controversia principale e questione pregiudiziale
16. Nel periodo pertinente, la motonave MSC Flaminia, una nave portacontainer, batteva bandiera tedesca ed era di proprietà della Conti 11. Container Schiffahrts-GmbH & Co. KG MS «MSC Flaminia» (11), ricorrente nel procedimento principale.
17. Il 14 luglio 2012, durante il tragitto da Charleston (Stati Uniti) ad Anversa (Belgio), a bordo di questa nave portacontainer che trasportava 4 808 container, di cui 151 cosiddetti container «di merci pericolose», scoppiava un incendio accompagnato da esplosioni.
18. Il 21 agosto 2012, la Conti veniva autorizzata a far trainare il portacontainer nelle acque tedesche. Conformemente a quanto comunicato dall’Havariekommando (comando centrale tedesco per le emergenze marittime) con lettera del 25 agosto 2012, la Conti veniva obbligata a redigere un piano per le operazioni successive e a indicare eventuali partner contrattuali per le corrispondenti misure.
19. L’8 settembre 2012 la nave raggiungeva la posizione di attesa indicatale dal comando per le emergenze marittime nella zona di ancoraggio profonda a ovest di Helgoland (Germania) e il 9 settembre 2012 veniva trainata a Wilhelmshaven (Germania). A seguito di colloquio con le autorità tedesche, la Conti s’impegnava segnatamente a garantire il trasferimento in sicurezza della MSC Flaminia verso il cantiere di riparazione situato a Mangalia (Romania) e il corretto trattamento delle sostanze presenti a bordo della nave.
20. Con lettera del 30 novembre 2012, il niedersächsisches Umweltministerium (Ministero dell’Ambiente del Land della Bassa Sassonia, Germania) comunicava alla Conti che la nave stessa, «e l’acqua di spegnimento presente a bordo, oltre ai fanghi e ai rottami d’acciaio [dovevano] essere classificati come “rifiuti”» e che, pertanto, si rendeva necessaria una procedura di notifica. Con lettera del 3 dicembre 2012 la Conti contestava la suddetta valutazione.
21. Con provvedimento del 4 dicembre 2012 il Gewerbeaufsichtsamt Oldenburg (Ispettorato del lavoro di Oldenburg, Germania) obbligava la Conti a effettuare una procedura di notifica per i rottami di metallo presenti a bordo e per l’acqua di spegnimento mischiata a fanghi e residui del carico. Inoltre, alla Conti veniva vietato di spostare la nave dalla posizione in cui si trovava prima della conclusione della procedura di notifica e della presentazione in lingua tedesca di un piano di smaltimento verificabile.
22. In data 18 febbraio 2013, conclusasi la procedura di notifica per la spedizione dell’acqua di spegnimento in Danimarca, iniziava l’attività di pompaggio dell’acqua di spegnimento. Dopo aver stabilito la quantità di acqua di spegnimento che non poteva essere pompata, il 26 febbraio 2013 veniva avviata la successiva procedura di notifica con la Romania.
23. Il 4 gennaio 2013 la Conti presentava un ricorso amministrativo avverso il provvedimento del 4 dicembre 2012. Al fine di evitare ritardi, la Conti si assoggettava, previa opposizione e disconoscendo qualsivoglia obbligo giuridico, alla procedura di notifica. Con lettera del 3 aprile 2013, l’ispettorato del lavoro di Oldenburg dichiarava il non luogo a statuire nel procedimento di opposizione.
24. Dinanzi al giudice del rinvio, la Conti fa segnatamente valere, quali voci di danno, le spese delle procedure di notifica che ha dovuto sostenere. A tale riguardo, secondo la Conti la classificazione delle sostanze presenti all’interno della nave come «rifiuti» e il conseguente ordine di effettuare una procedura di notifica sarebbero illegittimi.
25. Il giudice del rinvio rileva che, nella misura in cui le spese sostenute per la procedura di notifica sono azionate dalla Conti a titolo di danno, il diritto al risarcimento sussisterebbe solo ove, nella specie, il regolamento n. 1013/2006 non fosse applicabile ai residui dell’avaria di cui trattasi e tali spese fossero insorte unicamente in conseguenza del fatto che l’ispettorato del lavoro di Oldenburg ha imposto l’attuazione di tale procedura di notifica.
26. Detto giudice si chiede se l’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento in parola si applichi ai residui da avaria, nel qual caso la spedizione dei residui oggetto del procedimento principale sarebbe esclusa dall’ambito di applicazione dello stesso. Secondo tale giudice, né dal dettato dell’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), né dai lavori preparatori né dai considerando né dalla sistematica del regolamento n. 1013/2006 risulterebbe che i rifiuti/residui dovuti ad avaria debbano ricadere nell’ambito di tale disposizione.
27. In tale contesto, il Landgericht München I (Tribunale del Land, Monaco di Baviera I) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se i residui dovuti ad avaria sotto forma di rottami di metallo e acqua di spegnimento mischiata a fanghi e residui del carico a bordo di una nave costituiscano “rifiuti prodotti a bordo di veicoli, treni, aeromobili e navi” ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006».
III. Analisi
28. Con la sua questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede alla Corte se l’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006 sia applicabile ai rifiuti di cui trattasi, vale a dire residui dovuti a un’avaria sotto forma di rottami di metallo e acqua di spegnimento mischiata a fanghi e residui del carico.
29. Ne deriva che tale questione verte sull’applicabilità ratione materiae dell’esclusione sancita all’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006 a rifiuti come quelli oggetto del procedimento principale.
30. Rilevo parimenti che il giudice del rinvio ha chiaramente ed esplicitamente precisato nella decisione di rinvio che la «Corte (…) non è chiamata a pronunciarsi sulla questione (…) se l’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento (…) n. 1013/2006 sia ancora applicabile ratione temporis, avendo la nave raggiunto un porto sicuro e avendo già scaricato parte dei rifiuti». Pertanto è innegabile che tale giudice, con il presente rinvio pregiudiziale, interroghi la Corte esclusivamente sull’applicabilità ratione materiae dell’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006 nell’ambito della valutazione sull’applicabilità del regolamento tra il luogo dell’avaria e la Germania.
31. Orbene, la Commissione, nelle sue memorie e in sede d’udienza, ha invitato, per non dire esortato, la Corte a pronunciarsi anche sull’applicabilità di tale disposizione alle spedizioni dei rifiuti avvenute successivamente.
32. A tal riguardo, è indubbio che, poiché la spedizione dei rifiuti di cui trattasi si è articolata in diversi momenti, possa porsi il problema d’interpretare l’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006 (12) su questo punto. Tuttavia, per ragioni che illustrerò più esaurientemente ai paragrafi da 75 a 77 delle presenti conclusioni, ritengo che non spetti alla Corte rispondere a una questione che non le è stata posta e che il giudice del rinvio ha esplicitamente escluso dall’ambito del rinvio pregiudiziale.
33. Pertanto, in un primo momento e in via principale, risponderò alla questione pregiudiziale quale formulata dal giudice del rinvio mantenendomi entro i contorni del rinvio pregiudiziale tracciati da detto giudice. In un secondo momento, ma solo in subordine, esaminerò le problematiche sollevate dalle spedizioni di rifiuti successive all’arrivo della MSC Flaminia in Germania. In tal modo, oltre alla questione sollevata dal giudice del rinvio, stabilirò se l’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006 sia applicabile alle spedizioni successive dei rifiuti oggetto del procedimento principale.
A. In via principale
34. Per quanto riguarda la questione, quale posta dal giudice del rinvio nel quadro dallo stesso delimitato, la risposta è a mio avviso evidente.
35. Rilevo fin da subito che la qualifica come rifiuti dei residui destinati allo smaltimento presenti a bordo della MSC Flaminia non è stata discussa dinanzi alla Corte (13) e non sembra al momento realmente discutibile. Infatti, ai sensi dell’articolo 2, punto 1), del regolamento n. 1013/2006, devono considerarsi rifiuti, ai fini quest’ultimo, gli oggetti che corrispondono alla definizione sancita all’articolo 1, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2006/12 (14). Orbene, come ha correttamente osservato la Commissione, i residui di cui trattasi sono destinati ad essere smaltiti o recuperati.
36. Quanto all’applicabilità dell’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006, per fornire una risposta al giudice del rinvio, è opportuno rammentare le norme che presiedono all’interpretazione del diritto dell’Unione.
37. A tale riguardo, secondo una giurisprudenza costante della Corte, ai fini dell’interpretazione di una norma del diritto dell’Unione, si deve tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (15). Inoltre, l’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006, stabilendo una deroga all’applicazione delle disposizioni del regolamento medesimo, deve, in linea di principio, essere interpretato restrittivamente.
38. Mentre il Land Niedersachsen (Land della Bassa Sassonia, Germania) e la Commissione hanno fatto valere che il dettato dell’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006 non sarebbe di per sé sufficiente a rispondere al giudice del rinvio, io ritengo al contrario che tale dettato non dia adito a dubbi.
39. Infatti, si deve constatare che il legislatore dell’Unione si è limitato a precisare che sono esclusi dall’ambito di applicazione del regolamento n. 1013/2006 «i rifiuti prodotti a bordo di (…) navi, finché tali rifiuti non sono scaricati a terra per essere recuperati o smaltiti».
40. Orbene, il senso dei diversi termini è, a mio avviso, inequivocabile.
41. Il termine «rifiuti» va inteso facendo riferimento alla definizione di tale nozione nella legislazione dell’Unione in materia di politica di gestione dei rifiuti. Pertanto, tale termine impiegato all’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006 comprende necessariamente tutti i tipi di rifiuti a condizione che siano destinati ad essere smaltiti o recuperati.
42. Quanto alla circostanza che i residui di cui trattasi nella specie siano stati prodotti durante un’avaria, mi preme evidenziare che l’unica condizione posta dal legislatore dell’Unione affinché l’esclusione trovi applicazione è che i rifiuti siano stati «prodotti a bordo [di una] nav[e]». Nel caso di specie, in cui l’avaria e gli incendi si sono verificati a bordo della MSC Flaminia, non si contesta che tali residui siano stati prodotti a bordo di quest’ultima.
43. Inoltre, poiché il giudice del rinvio sembra dubitare del fatto che l’espressione «rifiuti prodotti a bordo» comprenda i rifiuti prodotti non intenzionalmente o al di fuori della normale attività di una nave, le parti nel procedimento principale e la Commissione hanno discusso riguardo alla portata, ai fini dell’interpretazione dell’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006, della circostanza che i rifiuti di cui trattasi non sono stati prodotti nell’ambito della «normale» attività della nave ma «incidentalmente», durante un’avaria.
44. A tale riguardo, il Land della Bassa Sassonia ha, in particolare, fatto valere che la produzione di rifiuti in occasione di un’avaria è un evento talmente raro che dovrebbe essere specificamente menzionato per giustificare un’eccezione all’applicabilità del regolamento n. 1013/2006.
45. Questa argomento non mi convince.
46. I termini utilizzati nelle versioni nelle lingue spagnola, danese, tedesca, inglese, francese e svedese dell’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006, vale a dire rispettivamente i termini «generados», «opstået», «anfallen», «generated», «produits», o «uppkommit», non confermano tale argomento. Nessuno di tali termini implica che i rifiuti debbano essere stati prodotti nell’ambito della regolare attività delle navi. Al contrario, il termine «opstået» adottato nella versione in lingua danese comprende un’accezione secondo la quale la produzione dei rifiuti non si è verificata in modo normale ma imprevedibile.
47. Inoltre, il legislatore dell’Unione si è limitato ad indicare il luogo in cui i rifiuti devono essere stati prodotti senza sancire particolari requisiti riguardo alle circostanze in cui debba avvenire la produzione degli stessi. Pertanto, l’espressione «rifiuti prodotti a bordo», nel suo significato corrente, non può essere intesa come implicante il requisito che i rifiuti siano dovuti alla normale attività della nave.
48. Tale interpretazione s’impone a maggior ragione nei limiti in cui non si può affermare che il legislatore dell’Unione non abbia preso in considerazione il caso dei rifiuti prodotti al di fuori della normale attività delle navi, avendo quest’ultimo provveduto a una siffatta precisazione all’articolo 1, paragrafo 3, lettera a), del regolamento n. 1013/2006.
49. Quanto alla circostanza evidenziata dalla Commissione che, nel caso di specie, i rifiuti non erano presenti all’inizio del viaggio, non ritengo che essa sia determinante. Infatti, l’espressione «prodotti a bordo» presuppone che i rifiuti siano stati prodotti durante il viaggio. Rilevo d’altronde che la nozione di «spedizione» definita all’articolo 2, punto 34), del regolamento n. 1013/2006 non richiede che i rifiuti siano stati a bordo della nave prima della partenza e significa, pertanto, che vi sono altresì ricomprese le spedizioni impreviste, così come i rifiuti prodotti incidentalmente.
50. Ne consegue che, poiché il legislatore dell’Unione non ha stabilito alcuna distinzione circa la natura dei rifiuti o le circostanze della loro produzione, dal dettato dell’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006 discende che tale disposizione si applica a residui dovuti a un’avaria sotto forma di rottami di metallo e acqua di spegnimento mischiata a fanghi e residui del carico.
51. Tale interpretazione è corroborata dai lavori preparatori, dalla sistematica del regolamento n. 1013/2006 e dall’obiettivo che lo stesso si prefigge.
52. In primo luogo, pur se l’analisi dei lavori preparatori di tale regolamento non è di per sé determinante rispetto all’interpretazione dell’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento in parola, essa non è tuttavia irrilevante al riguardo.
53. Infatti, se l’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), della proposta della Commissione che ha portato all’adozione del regolamento n. 1013/2006 (16) prevedeva che fossero escluse dall’ambito di applicazione del regolamento le «spedizioni di rifiuti prodotti a bordo di aeronavi civili in volo durante tutta la durata del volo fino all’atterraggio» (17), il Parlamento ha proposto in seconda lettura di estendere tale esclusione ai rifiuti prodotti a bordo di veicoli, treni e navi con la motivazione che «[l]a deroga di cui beneficiano i rifiuti prodotti a bordo di aeromobili deve essere estesa a tutti i tipi di trasporto poiché i requisiti del regolamento sarebbero sproporzionati per i rifiuti prodotti a bordo di veicoli diversi degli aeromobili» (18).
54. Orbene, né dalla proposta iniziale della Commissione né dalle modifiche proposte dal Parlamento né dalle spiegazioni relative a tali proposte emerge una qualsivoglia volontà del legislatore dell’Unione di escludere determinati rifiuti dall’ambito di applicazione dell’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006 e di relegare tale disposizione ai rifiuti prodotti nell’ambito della normale attività dei mezzi di trasporto contemplati.
55. Certo, come sostenuto dal Land della Bassa Sassonia, l’esclusione riguardante l’aviazione civile, quale formulata nel regolamento n. 259/93, era riferibile anzitutto ai rifiuti prodotti a bordo di aerei durante i voli. Constato tuttavia che il legislatore dell’Unione non aveva assolutamente precisato la natura dei rifiuti interessati né, d’altronde, le circostanze in cui gli stessi dovrebbero essere prodotti.
56. Rilevo, peraltro, che l’ambito dell’esclusione è stato considerevolmente ampliato in quanto non riguarda più esclusivamente l’aviazione civile, ma anche i rifiuti prodotti a bordo di diversi mezzi di trasporto fra cui gli aerei. Mi sembra quindi che, decidendo di estendere la portata dell’esclusione sancita all’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006 ad altri mezzi di trasporto, il legislatore dell’Unione abbia necessariamente compreso i rifiuti che possono essere specificamente prodotti in ognuno di essi. Pertanto, la circostanza, sottolineata dal giudice del rinvio, che le avarie, verificandosi di rado nell’ambito del trasporto aereo, non sarebbero contemplate da tale regolamento, non può modificare l’interpretazione dell’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006, derivante dal tenore letterale di tale disposizione.
57. In secondo luogo, l’interpretazione sistematica dell’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006 avvalora l’interpretazione che risulta dal dettato della disposizione stessa.
58. Per un verso, alla stregua della Conti, ritengo che, confrontando le due esclusioni contemplate all’articolo 1, paragrafo 3, lettere a) e b), del regolamento n. 1013/2006, emerga che, per quanto riguarda la seconda esclusione, il legislatore dell’Unione non abbia inteso introdurre restrizioni sulle modalità di produzione dei rifiuti.
59. Per altro verso, condivido l’analisi della Commissione, secondo la quale, poiché l’articolo 1, paragrafo 3, lettera a), del regolamento n. 1013/2006 è preordinato ad evitare una sovrapposizione tra la legislazione in materia di spedizioni di rifiuti e la direttiva 2000/59/CE (19), l’esclusione in parola è priva di conseguenze rispetto all’interpretazione richiesta dal giudice del rinvio.
60. Infatti, la portata dell’articolo 1, paragrafo 3, lettera a), del regolamento n. 1013/2006 è definita alla luce della Convenzione Marpol. Orbene, la direttiva 2000/59, applicabile ai rifiuti prodotti con la normale attività delle navi (20) oggetto di tale Convenzione, impone agli Stati membri di mettere a disposizione e di avvalersi di impianti portuali di raccolta per i rifiuti prodotti dalle navi. Pertanto, il dettato dell’articolo 1, paragrafo 3, lettera a), del regolamento n. 1013/2006 garantisce che i rifiuti dovuti alla normale attività di una nave ai sensi della Convenzione Marpol siano esclusivamente disciplinati dalla direttiva 2000/59.
61. In terzo luogo, la considerazione degli obiettivi del regolamento n. 1013/2006, e segnatamente dell’obiettivo di tutela dell’ambiente (21), non consente di modificare l’interpretazione dell’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006, quale discende dal tenore letterale di tale disposizione.
62. A tale riguardo, gli elementi addotti dalla Commissione sono, a mio avviso, particolarmente convincenti.
63. Ritengo quindi, alla stregua della Commissione, che, per il carattere repentino e imprevedibile delle avarie, sia in pratica estremamente difficile, se non impossibile, che il comandante della nave disponga delle informazioni necessarie per provvedere alla notifica prevista dal regolamento n. 1013/2006 (22) prima di attraccare in un porto.
64. Inoltre, l’obiettivo di esclusione di cui all’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006 presuppone che tale disposizione sia interpretata in modo da limitare la permanenza a bordo di una nave dei rifiuti prodotti in occasione di un’avaria.
65. Non è infatti irragionevole aspettarsi che l’applicazione del regolamento in parola a rifiuti come quelli oggetto del procedimento principale produrrebbe l’effetto di ritardare l’ingresso nel porto più vicino della nave che trasporta siffatti rifiuti e aumenterebbe di fatto il rischio che gli stessi rimangano in mare. Orbene, come ha fatto correttamente valere la Commissione, una circostanza del genere sarebbe in contrasto con l’obiettivo di tutela dell’ambiente perseguito dal regolamento n. 1013/2006.
66. Per contro, il rischio evidenziato dal Land della Bassa Sassonia è, a mio avviso, ipotetico.
67. Richiamandosi alla finalità di tale regolamento e al principio secondo cui le eccezioni vanno interpretate restrittivamente, il Land della Bassa Sassonia ha sostenuto in particolare che, se lo Stato membro non venisse a conoscenza di tali rifiuti, non potrebbe valutare i rischi rappresentati da questi ultimi, segnatamente per l’ambiente. Pertanto, sarebbe necessario evitare che il comandante della nave possa decidere autonomamente quale sorte riservare ai rifiuti, giacché ne potrebbe derivare il rischio che navi cariche di rifiuti continuino a navigare per smaltire i rifiuti altrove a costi inferiori o illegalmente.
68. A tal proposito, rilevo, per un verso, che la procedura di notifica di cui al regolamento n. 1013/2006 non previene affatto il rischio che navi cariche di rifiuti proseguano la navigazione per smaltirli a costi inferiori o illegalmente. L’applicazione di tale procedura non può quindi produrre l’effetto di dissuadere il comandante di una nave dallo smaltire illegalmente rifiuti o dal cercare di smaltirli a costi inferiori che all’interno dell’Unione. Per contro, non è affatto escluso che il costo di detta procedura abbia la conseguenza d’incentivare tali condotte.
69. Per altro verso, tenuto conto degli obblighi che in forza del diritto internazionale incombono tanto agli Stati membri quanto agli operatori privati del settore marittimo, talvolta riaffermati negli atti del diritto dell’Unione (23), ritengo che non debba attribuirsi un’eccessiva importanza ai rischi derivanti dalla mancata applicazione del regolamento n. 1013/2006 (24).
70. Infatti, per quanto riguarda, anzitutto, lo scarico deliberato di rifiuti, la Convenzione di Londra del 29 dicembre 1972 sulla prevenzione dell’inquinamento marino causato dallo scarico di rifiuti ed altre materie, come modificata dal protocollo di Londra del 1996, ha lo scopo d’istituire un controllo effettivo sulle diverse fonti d’inquinamento e misure destinate a prevenire l’inquinamento marino causato dallo scarico, inteso come eliminazione deliberata, di rifiuti. Nel quadro di tale Convenzione, lo scarico è, in linea di principio, vietato, ma può essere eccezionalmente consentito previa autorizzazione. Il rispetto della suddetta Convenzione dev’essere segnatamente garantito dallo Stato di bandiera, cui spetta in ogni caso infliggere le sanzioni in caso di violazione delle sue disposizioni (25). Nell’ambito del diritto dell’Unione, la direttiva 2005/35/CE (26) impone agli Stati membri di provvedere affinché gli scarichi di sostanze inquinanti effettuati dalle navi in una delle aree che ricadono nel suo ambito, fra cui segnatamente l’alto mare, siano considerati violazioni se effettuati intenzionalmente, temerariamente o per negligenza grave, garantendo altresì che tali condotte siano sanzionate (27).
71. Gli obblighi, poi, che secondo il diritto internazionale, e in particolare ai sensi dell’articolo 94 della Convenzione di Montego Bay, gravano sullo Stato di bandiera consentono parimenti di arginare il rischio paventato dal Land della Bassa Sassonia (28). Infatti, oltre all’adozione di tutte le misure necessarie a salvaguardare la sicurezza in mare attraverso il controllo e il monitoraggio delle navi, tale disposizione impone allo Stato di bandiera di aprire un’inchiesta su ogni incidente in mare o di navigazione nell’alto mare, che abbia coinvolto una nave battente la sua bandiera e che abbia provocato seri danni all’ambiente marino. Nell’ambito del diritto dell’Unione, gli obblighi gravanti sullo Stato di bandiera in forza del diritto internazionale e, in particolare, nel quadro dell’Organizzazione marittima internazionale, sono stati resi maggiormente effettivi dalla direttiva 2009/21/CE (29) che, ai sensi del suo articolo 1, ha lo scopo assicurare che gli Stati membri ottemperino con efficacia e coerenza ai loro obblighi in quanto Stati di bandiera nonché di migliorare la sicurezza e prevenire l’inquinamento provocato dalle navi battenti bandiera di uno Stato membro.
72. Infine, altre norme, come quelle del Codice marittimo internazionale sulle merci pericolose o del Codice internazionale di gestione della sicurezza delle navi e della prevenzione dell’inquinamento (30), imponendo regole alle compagnie marittime o ai comandanti delle navi, consentono altresì di ridurre i rischi di inquinamento.
73. Per tutti questi motivi, propongo alla Corte di rispondere in via principale alla questione posta dal Landgericht München I (Tribunale del Land, Monaco di Baviera I) dichiarando che residui dovuti ad avaria, sotto forma di rottami di metallo e acqua di spegnimento mischiata a fanghi e residui del carico a bordo di una nave costituiscono «rifiuti prodotti a bordo di veicoli, treni, aeromobili e navi» ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006.
74. In subordine, nella prossima sezione, mi occuperò dell’interpretazione da dare a detta disposizione relativamente alla seconda parte del tragitto dei rifiuti oggetto del procedimento principale.
B. In subordine
75. Per quanto concerne, da un lato, la spedizione verso la Danimarca delle acque di spegnimento pompate e, dall’altro, la spedizione verso la Romania dei rifiuti non scaricati in Germania, rammento che il giudice a quo ha escluso dall’ambito del rinvio pregiudiziale tale aspetto della problematica sollevata dai fatti del procedimento principale.
76. Certamente, secondo una giurisprudenza costante, nell’ambito della procedura di cooperazione tra i giudici nazionali e la Corte istituita dall’articolo 267 TFUE, spetta a quest’ultima fornire al giudice nazionale una risposta utile che gli consenta di dirimere la controversia di cui è stato investito, evincendo dalla motivazione della decisione del giudice del rinvio tutti gli elementi del diritto dell’Unione che richiedono di essere interpretati tenuto conto dell’oggetto della controversia, e, se necessario, riformulare le questioni pregiudiziali (31).
77. Tuttavia, alla luce dell’oggetto della controversia principale, è lecito chiedersi se, nel caso di specie, sia effettivamente utile per il giudice del rinvio che la Corte interpreti l’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006 ai fini di stabilire se tale disposizione si applichi alle spedizioni di rifiuti di cui trattasi dopo che la nave ha lasciato il porto tedesco. Dall’illustrazione della controversia, infatti, sembra emergere che la Conti intenda ottenere dinanzi ai giudici tedeschi il risarcimento per diversi danni, fra cui quello derivante dall’imposizione della procedura di notifica da parte delle autorità tedesche. Di contro, per quanto concerne il tragitto tra la Germania e la Romania, la questione se debba applicarsi una procedura di notifica riguarda soltanto le autorità rumene.
78. Qualora la Corte ritenesse di dover tuttavia interpretare l’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006 sotto il profilo della spedizione dei rifiuti dal porto tedesco verso la Danimarca e la Romania ai fini di stabilire se tale testo sia applicabile alle spedizioni successive, ritengo che il dettato della disposizione in parola sia molto chiaro.
79. L’esclusione sancita all’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006 si applica infatti «finché tali rifiuti non sono scaricati a terra per essere recuperati o smaltiti». Tenuto conto del significato del termine «débarquer» [(«scaricare a terra»)] (32), tale disposizione presuppone necessariamente che i rifiuti abbiano lasciato la nave e siano stati portati a terra per essere recuperati o smaltiti (33).
80. Pertanto, non si può seguire l’interpretazione prospettata dalla Commissione, secondo cui il termine «scaricati» dovrebbe essere interpretato nel senso di «fino al primo porto d’attracco» in quanto il regolamento n. 1013/2006 andrebbe interpretato conformemente alla Convenzione di Basilea.
81. Vero è che, secondo costante giurisprudenza, il primato degli accordi internazionali conclusi dall’Unione sulle norme di diritto derivato impone di interpretare queste ultime in maniera conforme a detti accordi (34), tuttavia una siffatta interpretazione è richiesta esclusivamente «per quanto possibile».
82. Orbene, nel caso di specie, ritengo non sia possibile interpretare l’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006 in modo da conciliarne il tenore letterale con la Convenzione di Basilea.
83. Infatti, dagli articoli 1 e 2, punto 3, di tale Convenzione risulta che la stessa si applica al trasporto di rifiuti in provenienza da una zona sottoposta alla giurisdizione nazionale di uno Stato parte verso una zona sottoposta alla giurisdizione nazionale di un altro Stato parte, come avviene, nella specie, nel caso della spedizione dalla Germania verso la Danimarca (35) e la Romania.
84. Al contrario, dall’interpretazione dell’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006, conformemente al suo tenore letterale, deriva che detto articolo non è applicabile alla spedizione dei rifiuti rimasti a bordo della MSC Flaminia, in quanto questi ultimi sono stati scaricati solo una volta giunti a destinazione in Romania (36).
85. Pertanto, interpretare l’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006 conformemente alla Convenzione di Basilea stravolgerebbe il senso di tale disposizione, si porrebbe in contrasto con la formulazione scelta dal legislatore dell’Unione (37) e solleverebbe altresì un reale problema di certezza del diritto (38).
86. D’altronde, precisando nelle sue osservazioni scritte che «[u]n’equiparazione dell’ingresso in un porto a uno “scarico” di tal genere appare difficilmente compatibile alla luce dell’inequivocabile tenore letterale», mi pare che la Commissione ammetta che una siffatta interpretazione conforme non sia concepibile.
87. Per tutti questi motivi, potrebbe porsi la questione della conformità dell’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006 alle disposizioni della Convenzione di Basilea.
88. Non intendo tuttavia invitare la Corte a procedere d’ufficio alla verifica della validità dell’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006 alla luce della Convenzione di Basilea.
89. Infatti, in primo luogo, constato che, ove la questione della validità di una disposizione del diritto dell’Unione risulti palesemente o traspaia dalla decisione di rinvio, gli Stati membri e i soggetti interessati possono decidere di presentare osservazioni affinché non solo tale questione sia dibattuta tra le parti (39), ma l’autore dell’atto dell’Unione divenga parte del procedimento e possa presentare osservazioni al riguardo (40). Orbene, il presente rinvio pregiudiziale verte esclusivamente sull’esclusione sancita all’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006 e la questione della validità della disposizione medesima non emerge né manifestamente né implicitamente dalla decisione di rinvio sicché, per un verso, essa non è stata dibattuta tra le parti (41) e, per altro verso, né il Parlamento né il Consiglio, pur essendo gli autori del regolamento, hanno preso parte al procedimento dinanzi alla Corte.
90. In secondo luogo, la validità della disposizione in parola è rilevante solo per quanto riguarda la spedizione dei rifiuti tra la Germania e la Romania. Orbene, come rilevato al paragrafo 77 supra, la Conti intende ottenere il risarcimento per danno derivante dalle spese della procedura di notifica imposta dalle autorità tedesche. Pertanto, oltre al fatto che la Conti non avrebbe alcun interesse a che la Corte dichiarasse l’invalidità dell’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006 e la necessità di procedere alla notifica per i rifiuti spediti verso la Romania, una siffatta dichiarazione non sarebbe di alcuna utilità ai fini della controversia principale (42).
91. Date le circostanze, pronunciarsi d’ufficio sulla validità di tale disposizione mi pare incompatibile con il ruolo assegnato alla Corte dall’articolo 267 TFUE.
92. Ritengo peraltro che, tenuto conto della natura, della sistematica e del fatto che i privati non beneficiano, in linea di principio, di diritti e libertà autonome in forza della Convenzione di Basilea, le disposizioni di quest’ultima non possono fornire la base per un esame di validità dell’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006 (43).
93. Pertanto, poiché i rifiuti spediti a bordo della MSC Flaminia dalla Germania verso la Romania non sono stati scaricati, continua ad operare l’esclusione di cui all’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006, sicché lo stesso non è applicabile alla spedizione.
IV. Conclusione
94. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere alla questione pregiudiziale sollevata dal Landgericht München I (Tribunale del Land, Monaco di Baviera I, Germania) nei seguenti termini:
L’articolo 1, paragrafo 3, lettera b), del regolamento n. 1013/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 giugno 2006, relativo alle spedizioni di rifiuti, dev’essere interpretato nel senso che residui dovuti ad avaria, sotto forma di rottami di metallo e acqua di spegnimento mischiata a fanghi e residui del carico a bordo di una nave costituiscono «rifiuti prodotti a bordo di veicoli, treni, aeromobili e navi» ai sensi di tale disposizione.