CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
H. SAUGMANDSGAARD ØE
van 24 januari 2019 (1)
Zaak C‑689/17
Conti 11. Container Schiffahrts-GmbH & Co. KG MS „MSC Flaminia”
tegen
Land Niedersachsen
[verzoek van het Landgericht München I (rechter in eerste aanleg München I, Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Milieu – Verdrag van Bazel – Verordening (EG) nr. 1013/2006 – Overbrenging van afvalstoffen – Ten gevolge van averij op volle zee ontstane residuen – Artikel 1, lid 3, onder b) – Uitsluiting van de werkingssfeer – Aan boord van schepen ontstane afvalstoffen”
1. Het Hof is tot nog toe niet in de gelegenheid geweest om artikel 1 van verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen(2) uit te leggen. In het kader van de onderhavige zaak en de zaak ReFood (C‑634/17)(3) doet zich de mogelijkheid voor om belangrijke verduidelijkingen te geven over de werkingssfeer van die bepaling.
2. In de onderhavige zaak verzoekt het Landgericht München I (rechter in eerste aanleg München I, Duitsland) het Hof na een geval van averij op volle zee(4) na te gaan of de ten gevolge van die averij ontstane residuen in de vorm van schroot en met slib en ladingresiduen vervuild bluswater aan boord van een schip binnen de werkingssfeer vallen van artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006, volgens hetwelk „afvalstoffen die aan boord van voertuigen, treinen, vliegtuigen en schepen zijn ontstaan, totdat zij met het oog op nuttige toepassing of verwijdering gelost zijn” niet onder deze verordening vallen.
3. Naast het feit dat de kwestie van de uitlegging van artikel 1 van verordening nr. 1013/2006 nog niet aan de orde is geweest, betreft zij ook een teer punt. Het beheer en de overbrenging van afvalstoffen zijn tegenwoordig immers onmiskenbaar zeer gevoelige thema’s, met name wat de milieu-uitdagingen op het gebied van afval betreft.
4. De moeilijkheden die in het kader van dit verzoek om een prejudiciële beslissing rijzen, worden des te duidelijker doordat de averij heeft plaatsgevonden in volle zee, waarvan het behoud van cruciaal belang is voor de bescherming van het milieu en in het bijzonder voor de bescherming en de instandhouding van de mariene fauna en flora.
5. In de onderhavige conclusie zal ik primair uiteenzetten dat residuen zoals aan de orde in het hoofdgeding, gelet op de bewoordingen van artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 en het stelsel en het doel van deze verordening, kunnen worden aangemerkt als „afvalstoffen die aan boord van [...] schepen zijn ontstaan” in de zin van die bepaling, en dus van toepassing van deze verordening zijn uitgesloten.
6. Aangezien het Hof tijdens de mondelinge behandeling subsidiair is verzocht uitspraak te doen over de toepasselijkheid van artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006, terwijl het schip en de afvalstoffen een haven in een lidstaat van de Europese Unie hebben bereikt, geef ik het Hof in overweging een dergelijke, niet door de verwijzende rechter gestelde vraag niet dan wel ontkennend te beantwoorden teneinde de zeer duidelijke bewoordingen van die bepaling te eerbiedigen.
I. Toepasselijke bepalingen
A. Internationaal recht
7. Artikel 1 van het Verdrag inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan, dat is ondertekend te Bazel op 22 maart 1989 en namens de Gemeenschap is goedgekeurd bij besluit 93/98/EEG van de Raad van 1 februari 1993(5), omschrijft de reikwijdte van dit verdrag. In dat verband is in de leden 1 en 4 ervan bepaald:
„1. De volgende afvalstoffen die het voorwerp zijn van grensoverschrijdende overbrenging zijn ,gevaarlijke afvalstoffen’ voor de toepassing van dit verdrag:
a) afvalstoffen behorend tot een categorie die is opgenomen in bijlage I, tenzij zij geen van de in bijlage III genoemde eigenschappen bezitten, en
b) afvalstoffen die niet onder de bepaling van letter a) vallen maar die in de nationale wetgeving van de partij van uit-, in- of doorvoer worden omschreven of beschouwd als gevaarlijke afvalstoffen.
[...]
4. Dit verdrag is niet van toepassing op afvalstoffen die voortkomen uit de gewone exploitatie van een schip, en waarvan de lozing onder een andere internationale akte valt.”
8. Artikel 2, punt 3, van dit verdrag luidt:
„[Wordt] verstaan onder:
[...]
3) ,grensoverschrijdende overbrenging’: alle vervoer van gevaarlijke afvalstoffen of andere afvalstoffen uit een gebied onder de nationale rechtsmacht van een staat naar of door een gebied onder de nationale rechtsmacht van een andere staat dan wel naar of door een gebied dat niet onder de nationale rechtsmacht van een staat valt, mits ten minste twee staten bij de overbrenging betrokken zijn”.
9. In artikel 4, lid 1, en lid 2, onder d), van dit verdrag is het volgende bepaald:
„1. a) Partijen die hun recht uitoefenen de invoer van gevaarlijke afvalstoffen of andere afvalstoffen voor verwijdering te verbieden, delen de andere partijen hun besluit mee ingevolge artikel 13.
b) Partijen verbieden of onthouden hun toestemming voor de uitvoer van gevaarlijke afvalstoffen en andere afvalstoffen naar de partijen die de invoer van deze afvalstoffen hebben verboden, wanneer zij hiervan mededeling hebben ontvangen ingevolge letter a) van dit lid.
c) Partijen verbieden of onthouden hun toestemming voor de uitvoer van gevaarlijke afvalstoffen en andere afvalstoffen indien de staat van invoer niet schriftelijk instemt met die bepaalde invoer, ingeval die staat van invoer de invoer van deze afvalstoffen niet heeft verboden.
2. Iedere partij neemt passende maatregelen om:
[...]
d) te verzekeren dat de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en andere afvalstoffen wordt teruggebracht tot het minimum dat verenigbaar is met een milieuhygiënisch verantwoord en doelmatig beheer van deze afvalstoffen, en zodanig geschiedt dat de gezondheid van de mens en het milieu worden beschermd tegen de mogelijk nadelige gevolgen van die overbrenging”.
B. Unierecht
10. In overwegingen 1, 3, 7 tot en met 9, 14 en 31 van verordening nr. 1013/2006 staat te lezen:
„(1) Hoofddoel en belangrijkste onderdeel van deze verordening is de bescherming van het milieu; de effecten van de verordening op de internationale handel zijn van bijkomend belang.
[...]
(3) [...] Met de aanneming van verordening (EEG) nr. 259/93[(6)] heeft de Raad voorschriften vastgesteld om dergelijke overbrenging aan banden te leggen en te controleren teneinde onder meer het bestaande stelsel van de Gemeenschap betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen in overeenstemming te brengen met de eisen van het Verdrag van Bazel.
[...]
(7) Het is van belang het toezicht en de controle op de overbrenging van afvalstoffen te organiseren en te reguleren op een wijze die rekening houdt met de noodzaak de kwaliteit van het milieu en de gezondheid van de mens in stand te houden, te beschermen en te verbeteren en die bevorderlijk is voor een uniformere toepassing van de verordening in de gehele Gemeenschap.
(8) Het is eveneens van belang rekening te houden met het voorschrift van artikel 4, lid 2, onder d), van het Verdrag van Bazel, dat overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen tot een minimum moet worden beperkt zodat een milieuhygiënisch verantwoord en efficiënt beheer van dergelijke afvalstoffen mogelijk is.
(9) In gedachten moet bovendien worden gehouden het recht van iedere partij bij het Verdrag van Bazel, overeenkomstig artikel 4, lid 1, van dat verdrag, om de invoer van gevaarlijke afvalstoffen of van afvalstoffen die zijn opgenomen in bijlage II van het verdrag, te verbieden.
[...]
(14) In het geval van overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen en van niet in de bijlagen III, III A en III B vermelde, voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen is het wenselijk het toezicht en de controle optimaal te maken door voor die overbrenging voorafgaande schriftelijke toestemming te vereisen. Een dergelijke procedure dient ook te voorzien in een voorafgaande kennisgeving, zodat de bevoegde autoriteiten zich goed op de hoogte kunnen stellen en alle nodige maatregelen kunnen treffen ter bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu. Voorts dienen deze autoriteiten de mogelijkheid te krijgen op goede gronden bezwaar te maken tegen de overbrenging.
[...]
(31) De toepassing van deze verordening dient in overeenstemming te zijn met het internationaal maritiem recht.”
11. In artikel 1, lid 1 en lid 3, onder a) en b), van deze verordening is bepaald:
„1. In deze verordening worden de procedures en controleregelingen voor de overbrenging van afvalstoffen vastgelegd, naargelang van de herkomst, de bestemming en de route van de overbrenging, het soort overgebrachte afvalstoffen en het soort behandeling dat de afvalstoffen op de plaats van bestemming ondergaan.
[...]
3. Onder deze verordening vallen niet:
a) het lossen aan wal van door gewone exploitatie van schepen en offshore-platforms ontstane afvalstoffen, inbegrepen afvalwater en residuen, voorzover die afvalstoffen vallen onder het Internationaal verdrag ter voorkoming van verontreiniging door schepen van 1973, als gewijzigd bij het protocol van 1978 (Marpol 73/78)[(7)], of onder andere bindende internationale rechtsinstrumenten;
b) afvalstoffen die aan boord van voertuigen, treinen, vliegtuigen en schepen zijn ontstaan, totdat zij met het oog op nuttige toepassing of verwijdering gelost zijn”.
12. Artikel 2, punten 1 en 2, van deze verordening omschrijft voor de toepassing van deze laatste „afvalstoffen” en „gevaarlijke afvalstoffen” als volgt:
„ 1. ‚afvalstoffen’: afvalstoffen als omschreven in artikel 1, lid 1, onder a), van richtlijn 2006/12/EG[(8)];
2. ‚gevaarlijke afvalstoffen’, afvalstoffen als omschreven in artikel 1, lid 4, van richtlijn 91/689/EEG van de Raad van 12 december 1991 betreffende gevaarlijke afvalstoffen[(9)]”
13. Artikel 2, punt 33, van deze verordening omschrijft „vervoer” als „het verplaatsen van afvalstoffen over de weg, via het spoor, door de lucht, over zee of via binnenwateren”.
14. Artikel 2, punt 34, van deze verordening omschrijft voor de toepassing van deze verordening „overbrenging” als het vervoer van voor nuttige toepassing of verwijdering bestemde afvalstoffen dat plaatsvindt of gepland is plaats te hebben, met name tussen een land en een ander land of vanuit een niet onder de rechtsmacht van enig land vallend geografisch gebied naar een land.
15. Volgens artikel 3, lid 1, van deze verordening vallen overbrengingen van afvalstoffen bestemd voor verwijdering en van afvalstoffen bestemd voor nuttige toepassing – deze laatste afvalstoffen met name wanneer zij op de oranje lijst(10) worden vermeld – onder de in deze verordening vastgelegde procedure van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming. Op grond van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 1013/2006 zijn de algemene informatieverplichtingen als vastgesteld in artikel 18 van deze verordening van toepassing wanneer het bij de overbrenging gaat om meer dan 20 kg van mengsels van bepaalde afvalstoffen of meer dan 20 kg van bepaalde verontreinigde afvalstoffen.
II. Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vraag
16. Het schip MSC Flamina is een containerschip dat in de relevante periode onder Duitse vlag voer en eigendom was van Conti 11. Container Schiffahrts-GmbH & Co. KG MS „MSC Flaminia”(11), verzoekster in het hoofdgeding.
17. Op 14 juli 2012, tijdens een vaart van het containerschip van Charleston (Verenigde Staten) naar Antwerpen (België) met aan boord 4 808 containers, waaronder 151 zogenoemd „met gevaarlijke stoffen”, brak op het schip brand uit, waarbij ontploffingen plaatsvonden.
18. Op 21 augustus 2012 kreeg Conti de toestemming om het containerschip naar Duitse wateren te slepen. Bij brief van het Havariekommando (bevelsstructuur bij ongevallen op zee, Duitsland) van 25 augustus 2012 werd Conti verplicht om een plan op te stellen voor de verdere verrichtingen en ten behoeve van de bijbehorende maatregelen mogelijke contractuele partners aan te wijzen.
19. Op 8 september 2012 heeft het schip de plaats bereikt waar het volgens de instructie van het Havariekommando moest wachten – in diep water ten westen van Helgoland (Duitsland) – en op 9 september 2012 is het naar Wilhelmshaven (Duitsland) gesleept. Na een bespreking met de Duitse autoriteiten zegde Conti met name toe MSC Flaminia veilig te zullen overbrengen naar de reparatiewerf in Mangalia (Roemenië) en ervoor te zorgen dat de stoffen die zich aan boord bevonden op passende wijze zouden worden verwerkt.
20. Bij brief van 30 november 2012 deelde het Niedersächsische Umweltministerium (ministerie van Milieu van het Land Niedersachsen, Duitsland) Conti mede dat het schip zelf „respectievelijk het zich aan boord bevindende bluswater alsmede het slib en schroot als afvalstoffen [moesten] worden aangemerkt” en dat derhalve een kennisgevingsprocedure noodzakelijk was. Bij brief van 3 december 2012 betwistte Conti deze beoordeling.
21. Bij besluit van 4 december 2012 verplichtte het Gewerbeaufsichtsamt Oldenburg (arbeidsinspectie Oldenburg, Duitsland) Conti om een kennisgevingsprocedure te volgen voor het zich aan boord bevindende schroot en het met slib en ladingresiduen vervuilde bluswater. Daarenboven kreeg Conti het verbod om het schip te verwijderen van de plaats waar het zich bevond voordat de kennisgevingsprocedure was afgerond en zij een in het Duits opgesteld controleerbaar plan voor de verwerking van het afval had overgelegd.
22. Op 18 februari 2013, nadat de kennisgevingsprocedure voor het overbrengen van het bluswater naar Denemarken was afgesloten, werd begonnen met het wegpompen van het bluswater. Op 26 februari 2013, nadat duidelijk was geworden hoeveel bluswater niet kon worden weggepompt, werd de verdere kennisgevingsprocedure met Roemenië ingeleid.
23. Op 4 januari 2013 heeft Conti bezwaar ingediend tegen het besluit van 4 december 2012. Ter voorkoming van vertraging onderwierp zij zich onder protest en zonder erkenning van enige wettelijke verplichting aan de kennisgevingsprocedure. Bij brief van 3 april 2013 verklaarde het Gewerbeaufsichtsamt Oldenburg dat het bezwaar zonder voorwerp was geraakt.
24. De schade waarop Conti zich bij de verwijzende rechter beroept, omvat met name de kosten die zij in het kader van de kennisgevingsprocedure heeft gemaakt. In dat verband meent Conti dat de stoffen die zich in het schip bevonden ten onrechte als „afvalstoffen” waren aangemerkt en dat het dienovereenkomstige bevel om een kennisgevingsprocedure te volgen eveneens onrechtmatig was.
25. De verwijzende rechter wijst erop dat Conti voor haar schadepost in verband met de kosten voor het volgen van de kennisgevingsprocedure alleen recht heeft op schadevergoeding indien verordening 1013/2006 niet van toepassing was op de betrokken ten gevolge van averij ontstane residuen en die kosten uitsluitend zijn gemaakt omdat het Gewerbeaufsichtsamt Oldenburg die procedure had opgelegd.
26. Hij vraagt zich af of artikel 1, lid 3, onder b) van deze verordening van toepassing is op ten gevolge van averij ontstane residuen, in welk geval de betrokken overbrenging zou zijn uitgesloten van de werkingssfeer van deze verordening. Volgens deze rechter blijkt noch uit de bewoordingen van artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006, noch uit de ontstaansgeschiedenis, de overwegingen of de opzet van deze verordening dat ten gevolge van averij ontstane afvalstoffen/residuen onder deze bepaling moeten vallen.
27. In die omstandigheden heeft het Landgericht München I de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Kunnen ten gevolge van averij ontstaan schroot en het met slib en ladingresiduen vervuilde bluswater aan boord van een schip worden aangemerkt als ‚afvalstoffen die aan boord van voertuigen, treinen, vliegtuigen en schepen zijn ontstaan’ in de zin van artikel 1, lid 3, onder b), van verordening (EG) nr. 1013/2006?”
III. Analyse
28. Met zijn prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 van toepassing is op de betrokken afvalstoffen, namelijk het ten gevolge van averij ontstane schroot en het met slib en ladingresiduen vervuilde bluswater.
29. Hij vraagt dus of de uitsluiting die is neergelegd in artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 ratione materiae van toepassing is op de in het hoofdgeding aan de orde zijnde afvalstoffen.
30. Ik merk ook op dat de verwijzende rechter in de verwijzingsbeslissing duidelijk en uitdrukkelijk heeft verklaard dat „de [...] vraag of artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 ratione temporis ook dan alleen moet worden toegepast wanneer het schip een veilige haven heeft bereikt en al een deel van de afvalstoffen heeft gelost, [...] niet ter prejudiciële beslissing aan het Hof [zal] worden voorgelegd”. Derhalve staat vast dat hij met de onderhavige prejudiciële verwijzing het Hof alleen vraagt of artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 ratione materiae van toepassing is in het kader van de beoordeling van de toepasselijkheid van de verordening tussen de plaats van de averij en Duitsland.
31. De Commissie heeft het Hof in haar schriftelijke opmerkingen en ter terechtzitting uitgenodigd – en zelfs aangemoedigd – te oordelen dat die bepaling ook van toepassing is op de latere overbrengingen van de afvalstoffen.
32. Aangezien de overbrenging van de betrokken afvalstoffen in verschillende fasen heeft plaatsgevonden, zal de vraag om uitlegging van artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 mogelijkerwijs ook op dit punt rijzen.(12) Ik meen echter dat het om redenen die ik in de punten 75 tot en met 77 van de onderhavige conclusie nader zal uiteenzetten, niet aan het Hof is te antwoorden op een vraag die niet aan het Hof is gesteld en die door de verwijzende rechter uitdrukkelijk is uitgesloten van het voorwerp van de prejudiciële verwijzing.
33. Derhalve zal ik in de eerste plaats en primair een antwoord geven op de prejudiciële vraag zoals de verwijzende rechter deze heeft geformuleerd, binnen de grenzen van de prejudiciële verwijzing die door die rechter zijn afgebakend. In de tweede plaats zal ik, louter subsidiair, de problemen onderzoeken die komen kijken bij de overbrengingen van afvalstoffen ná de aankomst van MSC Flaminia in Duitsland. Aldus zal ik niet alleen de vraag van de verwijzende rechter behandelen, maar ook nagaan of artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 van toepassing is op de latere overbrengingen van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde afvalstoffen.
A. Primair
34. Het antwoord op de vraag zoals zij door de verwijzende rechter binnen de door hemzelf afgebakende grenzen is gesteld, is mijns inziens duidelijk.
35. Ik wijs er meteen al op dat de kwalificatie van de voor verwijdering bestemde residuen aan boord van MSC Flaminia als afvalstoffen niet voor het Hof is besproken(13) en overigens niet ter discussie lijkt te staan. Krachtens artikel 2, punt 1, van verordening nr. 1013/2006 moeten voor de toepassing van deze verordening immers als afvalstoffen worden beschouwd, de voorwerpen die beantwoorden aan de definitie van artikel 1, lid 1, onder a), van richtlijn 2006/12(14). Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt zijn de betrokken residuen bestemd voor verwijdering of voor nuttige toepassing.
36. Voor het antwoord op de vraag van de verwijzende rechter met betrekking tot de toepasselijkheid van artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006, moet worden herinnerd aan de regels voor de uitlegging van het Unierecht.
37. Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.(15) Verder moet artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 in beginsel strikt worden uitgelegd, aangezien het voorziet in een afwijking van de toepassing van de bepalingen van deze verordening.
38. Hoewel het Land Niedersachsen en de Commissie hebben betoogd dat de bewoordingen van artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 op zich niet volstaan om de vraag van de verwijzende rechter te beantwoorden, ben ik daarentegen van mening dat die bewoordingen geen aanleiding geven tot verwarring.
39. In dat verband moet immers worden opgemerkt dat de Uniewetgever alleen maar heeft bepaald dat „afvalstoffen die aan boord van [...] schepen zijn ontstaan, totdat zij met het oog op nuttige toepassing of verwijdering gelost zijn” niet onder verordening nr. 1013/2006 vallen.
40. De betekenis van de verschillende bewoordingen is mijns inziens volstrekt duidelijk.
41. De term „afvalstoffen” moet worden begrepen aan de hand van de omschrijving van dat begrip in de Uniewetgeving op het gebied van afvalbeheerbeleid. Aldus moet die in artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 gebruikte term alle soorten afvalstoffen omvatten op voorwaarde dat zij zijn bestemd voor verwijdering of voor nuttige toepassing.
42. Wat de omstandigheid betreft dat de betrokken residuen zijn ontstaan in het kader van averij, merk ik op dat de Uniewetgever voor de toepasselijkheid van de uitsluiting als enige vereiste heeft gesteld dat de afvalstoffen „aan boord van [een schip] zijn ontstaan”. In casu wordt, gelet op het feit dat de averij en de brand aan boord van MSC Flaminia hebben plaatsgevonden, niet betwist dat die residuen aan boord van dat schip zijn ontstaan.
43. Aangezien de verwijzende rechter lijkt te betwijfelen of de uitdrukking „afvalstoffen die aan boord [...] zijn ontstaan”, afvalstoffen omvat die toevallig of buiten de gewone exploitatie van een schip zijn ontstaan, hebben de partijen in het hoofdgeding en de Commissie voorts gedebatteerd over het belang – met het oog op de uitlegging van artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 – van de omstandigheid dat de betrokken afvalstoffen niet tijdens de „gewone” exploitatie van het schip zijn ontstaan, maar „toevallig” bij averij.
44. In dat verband heeft het Land Niedersachsen in het bijzonder betoogd dat het ontstaan van afvalstoffen bij averij zo ongewoon is dat het uitdrukkelijk had moeten zijn vermeld om een uitzondering op de toepasselijkheid van verordening nr. 1013/2006 te kunnen rechtvaardigen.
45. Dat betoog overtuigt mij niet.
46. Het vindt immers geen steun in de termen die zijn gebruikt in de Spaanse, de Deense, de Duitse, de Engelse, de Franse en de Zweedse taalversie van artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006, namelijk respectievelijk de termen „generados”, „opstået”, „anfallen”, „generated”, „produits”, of „uppkommit”. Uit geen van die termen blijkt dat de afvalstoffen tijdens de gewone exploitatie van schepen moeten zijn ontstaan. De term „opstået” in de Deense taalversie bevat zelfs een nuance volgens welke de afvalstoffen niet op normale, maar op onvoorspelbare wijze zijn ontstaan.
47. Bovendien heeft de Uniewetgever alleen vermeld waar de afvalstoffen moeten zijn ontstaan, zonder bijzondere eisen te stellen aan de omstandigheden waarin die afvalstoffen moeten zijn ontstaan. Uit de gewone betekenis van de termen „afvalstoffen die aan boord [...] zijn ontstaan”, kan derhalve niet de eis worden afgeleid dat de afvalstoffen door gewone exploitatie van het schip zijn ontstaan.
48. Die overweging geldt temeer daar niet kan worden betoogd dat de Uniewetgever geen rekening heeft gehouden met het geval waarin afvalstoffen buiten de gewone exploitatie van schepen zijn ontstaan, omdat hij dat geval uitdrukkelijk heeft genoemd in artikel 1, lid 3, onder a), van verordening nr. 1013/2006.
49. De door de Commissie benadrukte omstandigheid dat de afvalstoffen in casu niet bij het begin van de reis bestonden, is mijns inziens niet bepalend. De uitdrukking „die aan boord zijn ontstaan” houdt immers in dat de afvalstoffen tijdens de reis zijn ontstaan. Ik wijs er overigens op dat het begrip „overbrenging”, dat in artikel 2, punt 34, van verordening nr. 1013/2006 is omschreven, niet vereist dat de afvalstoffen zich aan boord van het schip bevonden voor het begin van de reis en dus betekent dat ook onvoorziene overbrengingen en afvalstoffen die toevallig zijn ontstaan, worden bedoeld.
50. Aangezien de Uniewetgever geen onderscheid heeft gemaakt naargelang van de aard van de afvalstoffen of de omstandigheden waarin zij zijn ontstaan, vloeit uit de bewoordingen van artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 dus voort dat die bepaling van toepassing is op ten gevolge van averij ontstane residuen in de vorm van schroot en met slib en ladingresiduen vervuild bluswater.
51. Die uitlegging wordt bevestigd door de ontstaansgeschiedenis, de systematiek en het doel van verordening nr. 1013/2006.
52. Ten eerste is de analyse van de ontstaansgeschiedenis van deze verordening weliswaar op zich niet bepalend voor de uitlegging van artikel 1, lid 3, onder b), ervan, maar in dat opzicht toch niet onbelangrijk.
53. Hoewel in artikel 1, lid 3, onder b), van het voorstel van de Commissie dat tot de vaststelling van verordening nr. 1013/2006(16) heeft geleid, was bepaald dat „overbrenging van afvalstoffen die aan boord van burgerlijke vliegtuigen in de lucht ontstaan, zij het voor de duur van de vlucht en tot de landing”(17), niet onder deze verordening viel, heeft het Parlement in tweede lezing namelijk voorgesteld deze uitzondering uit te breiden tot afvalstoffen die aan boord van voertuigen, treinen en schepen zijn ontstaan daar „[d]e uitzondering voor afvalstoffen die aan boord van vliegtuigen zijn ontstaan, [...] tot alle soorten vervoer [dient] te worden uitgebreid omdat anders de eisen van de verordening ook onevenredig zouden zijn wat betreft afvalstoffen die aan boord van andere vervoersmiddelen dan vliegtuigen ontstaan”(18).
54. Noch het oorspronkelijke voorstel van de Commissie, noch de door het Parlement voorgestelde wijzigingen, noch de toelichtingen met betrekking tot die voorstellen wijzen er echter op dat de Uniewetgever bepaalde afvalstoffen van de werkingssfeer van artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 op enigerlei wijze wilde uitsluiten en die bepaling wilde beperken tot afvalstoffen die in het kader van de gewone exploitatie van de bedoelde vervoermiddelen zijn ontstaan.
55. Zoals het Land Niedersachsen heeft aangevoerd, was de in verordening nr. 259/93 geformuleerde uitsluiting met betrekking tot de burgerluchtvaart in de eerste plaats mogelijk gericht op afvalstoffen die aan boord van vliegtuigen en tijdens de vlucht waren ontstaan. Ik merk echter op dat de Uniewetgever geen enkele specificatie heeft gegeven over de aard van de betrokken afvalstoffen dan wel de omstandigheden waarin zij moesten zijn ontstaan.
56. Voorts wijs ik erop dat de reikwijdte van de uitsluiting sterk is uitgebreid, aangezien zij niet meer alleen betrekking heeft op de burgerluchtvaart, maar ook op afvalstoffen die zijn ontstaan aan boord van verschillende vervoermiddelen, waaronder vliegtuigen. Derhalve had de beslissing van de Uniewetgever om de reikwijdte van de in artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 bepaalde uitsluiting uit te breiden tot andere vervoermiddelen, mijns inziens dan ook noodzakelijkerwijze betrekking op de afvalstoffen die specifiek in elk van die vervoermiddelen kunnen ontstaan. Bijgevolg kan de door de verwijzende rechter aangehaalde omstandigheid dat averij in de context van het luchtvervoer zeldzaam is en dus niet onder die verordening zou vallen, geen afbreuk doen aan de uitlegging van artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 die voortvloeit uit de bewoordingen van die bepaling.
57. Ten tweede bevestigt de systematische uitlegging van artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 de uitlegging die volgt uit de bewoordingen van die bepaling.
58. Net als Conti meen ik dat uit de vergelijking tussen de uitsluitingen in artikel 1, lid 3, onder a) en b), van verordening nr. 1013/2006 blijkt dat de Uniewetgever wat de uitsluiting onder b) betreft, geen beperking heeft willen invoeren met betrekking tot de wijze waarop de afvalstoffen zijn ontstaan.
59. Verder deel ik de zienswijze van de Commissie dat, aangezien artikel 1, lid 3, onder a), van verordening nr. 1013/2006 als doel heeft overlapping te vermijden tussen de wetgeving inzake overbrenging van afvalstoffen en richtlijn 2000/59/EG(19), deze uitsluitingsgrond geen gevolgen heeft voor de door de verwijzende rechter gevraagde uitlegging.
60. De draagwijdte van artikel 1, lid 3, onder a), van verordening nr. 1013/2006 is immers bepaald in het licht van Marpol. Richtlijn 2000/59, die van toepassing is op de door Marpol bedoelde afvalstoffen die zijn ontstaan door de gewone bedrijfsvoering van schepen(20), verplicht de lidstaten havenontvangstvoorzieningen voor scheepsafval ter beschikking te stellen en te gebruiken. Aldus garanderen de bewoordingen van artikel 1, lid 3, onder a), van verordening nr. 1013/2006 dat afvalstoffen die door de gewone exploitatie van schepen zijn ontstaan, voor zover die afvalstoffen onder Marpol vallen, uitsluitend worden beheerst door richtlijn 2000/59.
61. Ten derde is het op basis van de doelstellingen van verordening nr. 1013/2006 en met name van het doel van de bescherming van het milieu(21) niet mogelijk om afbreuk te doen aan de uitlegging van artikel 1, lid 3, onder b), van deze verordening zoals die voortvloeit uit de bewoordingen van dat artikel.
62. In dat verband zijn de door de Commissie aangevoerde argumenten mijns inziens bijzonder overtuigend.
63. Zo meen ik, net als de Commissie, dat het wegens het plotselinge en onvoorzienbare karakter van averij in de praktijk zeer moeilijk, zo niet onmogelijk is voor de kapitein van een schip om vooraleer hij in een haven aanlegt over de informatie te beschikken die nodig is voor de in verordening nr. 1013/2006 bepaalde kennisgeving(22).
64. Verder vereist de doelstelling van de in artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 bepaalde uitsluiting dat die bepaling aldus wordt uitgelegd dat bij averij ontstane afvalstoffen zo kort mogelijk aan boord van een schip aanwezig zijn.
65. Het is immers niet onredelijk te verwachten dat de toepassing van die verordening op de in het hoofdgeding aan de orde zijnde afvalstoffen tot gevolg heeft dat het schip dat dergelijke afvalstoffen vervoert, er langer over doet om in de dichtstbijzijnde haven binnen te varen en het risico dat die afvalstoffen in de zee terechtkomen de facto toeneemt. Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, zou een dergelijke omstandigheid in strijd zijn met het door verordening nr. 1013/2006 nagestreefde doel van bescherming van het milieu.
66. Daarentegen is het door het Land Niedersachsen genoemde risico mijns inziens hypothetisch.
67. Die deelstaat heeft op basis van het doel van die verordening en van het beginsel dat uitzonderingen strikt moeten worden uitgelegd, in het bijzonder aangevoerd dat de lidstaat de risico’s van die afvalstoffen, met name voor het milieu, niet kon beoordelen wanneer hij niet van die afvalstoffen op de hoogte was. Daarom zou moeten worden vermeden dat alleen de kapitein van het schip beslist wat er met de afvalstoffen moet gebeuren, aangezien dat een risico meebrengt dat schepen met afvalstoffen verder varen om die afvalstoffen elders goedkoop of illegaal te verwijderen.
68. In dat verband merk ik op, enerzijds, dat de kennisgevingsprocedure van verordening nr. 1013/2006 geen enkele bescherming oplevert tegen het risico dat schepen met afvalstoffen hun reis voortzetten om die afvalstoffen goedkoper of illegaal te verwijderen. Zo kan de toepassing van die procedure niet tot gevolg hebben dat de kapitein van een schip ervan afziet de afvalstoffen illegaal te verwijderen of probeert deze te verwijderen tegen een lagere kostprijs dan die welke in de Unie geldt. Het is juist niet uitgesloten dat de kostprijs van die procedure dergelijke gedragingen aanmoedigt.
69. Anderzijds meen ik dat, gelet op de internationaalrechtelijke verplichtingen voor staten en particuliere actoren in de maritieme sector, welke verplichtingen soms in handelingen van Unierecht zijn opgenomen(23), de risico’s als gevolg van de niet-toepassing van verordening nr. 1013/2006(24) niet moeten worden overdreven.
70. Wat namelijk om te beginnen het zich opzettelijk ontdoen van afvalstoffen betreft, heeft het Verdrag van Londen van 29 december 1972 inzake de voorkoming van verontreiniging van de zee ten gevolge van het storten van afval en andere stoffen, zoals gewijzigd door het Protocol van Londen van 1996, tot doel een doeltreffende controle van de verschillende bronnen van vervuiling van de zeeën in te voeren alsook maatregelen ter voorkoming van verontreiniging als gevolg van het storten in zee, opgevat als het zich opzettelijk ontdoen van afval. In het kader van dit verdrag is het storten van afval in beginsel verboden, maar kan het bij uitzondering worden toegestaan. De naleving van de bepalingen van dat verdrag staat met name aan de vlaggenstaat, die in elk geval de sancties moet opleggen bij inbreuken op de bepalingen van het verdrag.(25) In het Unierecht legt richtlijn 2005/35/EG(26) de lidstaten de verplichting op ervoor zorg te dragen dat het lozen van verontreinigende stoffen vanaf schepen in een van de door deze richtlijn bedoelde gebieden, waaronder de volle zee, als inbreuk wordt aangemerkt, indien het met opzet, uit roekeloosheid of door ernstige nalatigheid gebeurt, zodat dat lozen niet onbestraft blijft.(27)
71. Verder kan het door het Land Niedersachsen aangevoerde risico eveneens worden beperkt door de verplichtingen die de vlaggenstaat heeft op grond van het internationale recht en in het bijzonder artikel 94 van het Verdrag van Montego Bay.(28) Die bepaling verplicht de vlaggenstaat namelijk niet alleen de maatregelen te nemen die nodig zijn om de veiligheid op zee te verzekeren door middel van controle en toezicht op de schepen, maar ook een onderzoek in te stellen naar elk ongeval op zee of voorval verband houdend met de navigatie in volle zee waarbij een schip dat zijn vlag voert is betrokken en dat ernstige schade aan het mariene milieu heeft veroorzaakt. In het Unierecht zijn de verplichtingen van de vlaggenstaat op grond van het internationale recht en met name in het kader van de Internationale Maritieme Organisatie, doeltreffender gemaakt door richtlijn 2009/21/EG(29), die volgens artikel 1, lid 1, ervan tot doel heeft te garanderen dat de lidstaten zich doeltreffend en consequent kwijten van hun vlaggenstaatverplichtingen, en de veiligheid te verbeteren en verontreiniging door schepen die de vlag van een lidstaat voeren, te voorkomen.
72. Ten slotte kunnen ook andere regels, zoals de Internationale Code voor het vervoer van gevaarlijke stoffen over zee of de Internationale Veiligheidsmanagementcode voor het veilige gebruik van schepen en voorkoming van verontreiniging(30), de risico’s van verontreiniging verminderen door regels op te leggen aan scheepvaartmaatschappijen en scheepskapiteins.
73. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om primair te antwoorden op de vraag van het Landgericht München I dat ten gevolge van averij ontstane residuen in de vorm van schroot en met slib en ladingresiduen vervuild bluswater aan boord van een schip kunnen worden aangemerkt als „afvalstoffen die aan boord van voertuigen, treinen, vliegtuigen en schepen zijn ontstaan” in de zin van artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006.
74. Subsidiair zal ik in de volgende afdeling ingaan op de uitlegging van die bepaling in het kader van het tweede deel van het traject van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde afvalstoffen.
B. Subsidiair
75. Wat de overbrenging van het weggepompte bluswater naar Denemarken betreft en verder de overbrenging van de niet in Duitsland geloste afvalstoffen naar Roemenië, herinner ik eraan dat de verwijzende rechter dit deel van de problematiek waartoe de feiten van het hoofdgeding aanleiding hebben gegeven, heeft uitgesloten van het voorwerp van de prejudiciële verwijzing.
76. Het is vaste rechtspraak dat het Hof – in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof – tot taak heeft om de nationale rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan hij het voor hem aanhangige geding kan beslechten, waarbij het uit de motivering van de verwijzingsbeslissing de aspecten van het Unierecht moet putten die, gelet op het voorwerp van het geschil, uitlegging behoeven, en om in voorkomend geval de prejudiciële vragen te herformuleren.(31)
77. In het licht van het voorwerp van het hoofdgeding is het echter gerechtvaardigd om zich af te vragen of het in casu voor de nationale rechter echt nuttig is dat het Hof artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 uitlegt om vast te stellen of die bepaling van toepassing is op de overbrengingen van de betrokken afvalstoffen nadat het schip de Duitse haven heeft verlaten. Uit de feitelijke vaststellingen van dit geding blijkt immers dat Conti tracht bij de Duitse rechters vergoeding te verkrijgen voor verschillende schadeposten, waaronder de schade die voortvloeit uit de door de Duitse autoriteiten opgelegde kennisgevingsprocedure. Wat het traject tussen Duitsland en Roemenië betreft, heeft de vraag of een kennisgevingsprocedure van toepassing is echter alleen betrekking op de Roemeense autoriteiten.
78. Mocht het Hof van oordeel zijn dat het toch artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 moet uitleggen in het licht van de overbrenging van de afvalstoffen van de Duitse haven naar Denemarken en Roemenië om vast te stellen of die bepaling van toepassing is op die latere overbrengingen, wijs ik erop dat de bewoordingen van die bepaling zeer duidelijk zijn.
79. Aldus is de in artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 bepaalde uitsluiting van toepassing „totdat [de afvalstoffen] met het oog op nuttige toepassing of verwijdering gelost zijn” (in het Frans: „soient débarqués”). Gelet op de betekenis van de Franse term „débarquer”(32), vereist deze bepaling dat de afvalstoffen het schip hebben verlaten en dat zij aan wal zijn gebracht met het oog op nuttige toepassing of verwijdering.(33)
80. Derhalve kan de uitlegging van de Commissie, volgens welke de term „gelost” moet worden uitgelegd als „tot in de eerste thuishaven” aangezien verordening nr. 1013/2006 in overeenstemming met het Verdrag van Bazel moet worden uitgelegd, niet worden gevolgd.
81. Uit vaste rechtspraak blijkt weliswaar dat de voorrang van door de Unie gesloten internationale overeenkomsten op teksten van afgeleid recht gebiedt dat deze teksten in overeenstemming met deze overeenkomsten worden uitgelegd(34), maar een dergelijke overeenstemmende uitlegging is slechts „zo veel mogelijk” vereist.
82. In casu is het mijns inziens niet mogelijk artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 aldus uit te leggen dat de bewoordingen van deze bepaling in overeenstemming zijn met het Verdrag van Bazel.
83. Uit artikel 1 en artikel 2, punt 3, van dat verdrag blijkt immers dat het van toepassing is wanneer afvalstoffen worden vervoerd uit een gebied onder de nationale rechtsmacht van een staat die partij is bij het verdrag naar een gebied onder de nationale rechtsmacht van een andere staat die partij is bij het verdrag, wat in casu het geval is voor de overbrenging van Duitsland naar Denemarken(35) en Roemenië.
84. Daarentegen vloeit uit de uitlegging van artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 in overeenstemming met de bewoordingen ervan voort dat die verordening niet van toepassing is op de overbrenging van de afvalstoffen die aan boord van MSC Flaminia zijn gebleven, aangezien zij pas zijn gelost bij hun aankomst in Roemenië.(36)
85. Derhalve zou de uitlegging van artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 in overeenstemming met het Verdrag van Bazel de betekenis van die bepaling volledig wijzigen, indruisen tegen de door de Uniewetgever gekozen bewoordingen(37) en bovendien een echt probleem opwerpen wat de rechtszekerheid betreft.(38)
86. De Commissie lijkt mijns inziens overigens toe te geven dat een dergelijke conforme uitlegging niet mogelijk is, aangezien zij in haar schriftelijke opmerkingen opmerkt dat „gelet op deze ondubbelzinnige bewoordingen moeilijk kan worden aangenomen het binnenvaren in een haven kan worden gelijkgesteld met dat ,lossen’”.
87. Om al die redenen zou de vraag kunnen rijzen of artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 in overeenstemming is met de bepalingen van het Verdrag van Bazel.
88. Ik verzoek het Hof echter om niet ambtshalve te onderzoeken of artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 geldig is in het licht van het Verdrag van Bazel.
89. In de eerste plaats stel ik namelijk vast dat wanneer de vraag naar de geldigheid van een bepaling van het Unierecht expliciet of impliciet voortvloeit uit de verwijzingsbeslissing, de lidstaten en de belanghebbenden kunnen beslissen om opmerkingen in te dienen zodat niet alleen wordt gedebatteerd over die vraag tussen de partijen(39), maar ook de auteur van de handeling van de Unie deelneemt aan de procedure en in dat verband opmerkingen kan maken(40). De onderhavige prejudiciële verwijzing heeft echter uitsluitend betrekking op de uitlegging van de in artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 bepaalde uitsluiting en de vraag naar de geldigheid van die bepaling vloeit noch expliciet, noch impliciet voort uit de verwijzingsbeslissing zodat de partijen er niet over hebben gedebatteerd(41) en verder noch het Parlement, noch de Raad, die nochtans de auteurs zijn van die verordening, hebben deelgenomen aan de procedure bij het Hof.
90. In de tweede plaats is de geldigheid van die bepaling slechts van belang wat de overbrenging van de afvalstoffen van Duitsland naar Roemenië betreft. Zoals ik in punt 77 van deze conclusie heb opgemerkt, wil Conti vergoeding verkrijgen van de schade die bestaat in de kosten van de door de Duitse autoriteiten opgelegde kennisgevingsprocedure. Derhalve zou niet alleen Conti er geen enkel belang bij hebben dat het Hof vaststelt dat artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 ongeldig is en dat een kennisgevingsprocedure voor de naar Roemenië overgebrachte afvalstoffen noodzakelijk is, maar zou een dergelijke vaststelling in het kader van het hoofdgeding geen nut hebben.(42)
91. In die omstandigheden is het mijns inziens onverenigbaar met de door artikel 267 VWEU aan het Hof toegekende taak om ambtshalve een uitspraak te doen over de geldigheid van deze bepaling.
92. Ik meen bovendien dat, gelet op de aard en de opzet van het Verdrag van Bazel en het feit dat particulieren in beginsel geen autonome rechten en vrijheden aan dat verdrag kunnen ontlenen, de bepalingen ervan niet kunnen worden gebruikt als basis voor een geldigheidstoetsing van artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006.(43)
93. Aangezien de afvalstoffen die aan boord van MSC Flaminia zijn overgebracht van Duitsland naar Roemenië niet zijn gelost, blijft de uitsluiting van artikel 1, lid 3, onder b), van verordening nr. 1013/2006 derhalve van toepassing, zodat die verordening niet van toepassing is op die overbrenging.
IV. Conclusie
94. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van het Landgericht München I te beantwoorden als volgt:
„Artikel 1, lid 3, onder b), van verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen moet aldus worden uitgelegd dat ten gevolge van averij ontstane residuen in de vorm van schroot en met slib en ladingresiduen vervuild bluswater aan boord van een schip kunnen worden aangemerkt als ‚afvalstoffen die aan boord van voertuigen, treinen, vliegtuigen en schepen zijn ontstaan’ in de zin van die bepaling.”