CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
prezentate la 24 ianuarie 2019(1)
Cauza C‑689/17
Conti 11. Container Schiffahrts‑GmbH & Co. KG MS „MSC Flaminia”
împotriva
Land Niedersachsen
[cerere de decizie preliminară formulată de Landgericht München I (Tribunalul Regional din München I, Germania)]
„Trimitere preliminară – Mediu – Convenția de la Basel – Regulamentul (CE) nr. 1013/2006 – Transfer de deșeuri – Resturi apărute în urma unei avarii în marea liberă – Articolul 1 alineatul (3) litera (b) – Excludere din domeniul de aplicare – Deșeuri produse la bordul navelor”
1. În condițiile în care Curtea nu a avut încă ocazia să interpreteze articolul 1 din Regulamentul (CE) nr. 1013/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 iunie 2006 privind transferurile de deșeuri(2), prezenta cauză, precum cauza ReFood (C‑634/17)(3), oferă acesteia ocazia de a face precizări importante cu privire la domeniul de aplicare al acestei dispoziții.
2. În speță, în urma unei avarii în marea liberă(4), Landgericht München I (Tribunalul Regional din München I, Germania) invită Curtea să stabilească dacă resturile rezultate în urma acestei avarii, constând în fragmente metalice și în apă folosită pentru stingerea incendiului amestecată cu nămol și cu reziduuri de încărcătură, intră sub incidența articolului 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006, potrivit căruia „deșeurile produse la bordul vehiculelor, trenurilor, avioanelor și navelor, până în momentul în care deșeurile respective sunt descărcate pentru a fi recuperate sau eliminate”, sunt excluse din domeniul de aplicare al acestui regulament.
3. Problema interpretării articolului 1 din Regulamentul nr. 1013/2006 este nu doar inedită, ci și delicată. Astfel, este incontestabil că gestionarea deșeurilor și transferul acestora constituie în prezent probleme foarte sensibile îndeosebi în raport cu interesele legate de respectarea mediului în materie de deșeuri.
4. Dificultățile ridicate de prezenta trimitere preliminară sunt amplificate de faptul că avaria a avut loc în marea liberă, a cărei menținere este esențială pentru protecția mediului și în special pentru protecția și conservarea faunei și florei marine.
5. În prezentele concluzii, vom arăta cu titlu principal că, având în vedere modul de redactare a articolului 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006, precum și sistemul și obiectivul acestui regulament, resturile precum cele în discuție în litigiul principal sunt „[deșeuri] produse la bordul […] navelor”, în sensul acestei dispoziții, pentru care aplicarea regulamentului menționat este, prin urmare, exclusă.
6. Întrucât, în cadrul dezbaterilor, Curtea a fost invitată să se pronunțe cu privire la aplicabilitatea articolului 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006, în condițiile în care nava și deșeurile au ajuns într‑un port al unui stat membru al Uniunii Europene, vom propune Curții, cu titlu subsidiar, să nu răspundă la această întrebare, care nu a fost adresată de instanța de trimitere, sau să răspundă în sens negativ, pentru a respecta textul foarte clar al acestei dispoziții.
I. Cadrul juridic
A. Dreptul internațional
7. Articolul 1 din Convenția privind controlul transporturilor transfrontaliere de deșeuri periculoase și al eliminării acestora, semnată la Basel la 22 martie 1989 și aprobată în numele Comunității prin Decizia 93/98/CEE a Consiliului din 1 februarie 1993(5), definește domeniul de aplicare al acestei convenții. În acest scop, articolul menționat prevede la alineatele (1) și (4):
„(1) Deșeurile enumerate în continuare, care fac obiectul unor transporturi transfrontaliere, sunt considerate «deșeuri periculoase», în sensul prezentei convenții:
(a) deșeurile care aparțin unei categorii care figurează în anexa I, cu excepția cazului în care nu prezintă nicio caracteristică indicată în anexa III;
(b) deșeurile pentru care nu se aplică dispozițiile prevăzute la litera (a), dar care sunt definite sau considerate periculoase de către legislația internă a părții exportatoare, importatoare sau de tranzit.
[…]
(4) Deșeurile care provin din exploatarea normală a vaselor și a căror deversare face obiectul unui alt instrument internațional nu fac parte din domeniul de aplicare al prezentei convenții.”
8. Articolul 2 punctul 3 din convenția menționată prevede:
„[S]e înțelege prin:
[…]
3. «transport transfrontalier»: orice transport de deșeuri periculoase sau alte deșeuri, provenind dintr‑o zonă care ține de competența națională a unui stat și îndreptându‑se înspre o zonă care ține de competența națională a altui stat sau tranzitând această zonă sau provenind dintr‑o zonă care nu ține de competența națională a niciunui stat sau tranzitând această zonă, cu condiția ca măcar două state să fie implicate în acest transport.”
9. Articolul 4 alineatul (1) și alineatul (2) litera (d) din Convenția de la Basel prevede:
„(1) (a) Părțile care își exercită dreptul de a interzice importarea deșeurilor periculoase sau a altor deșeuri în vederea eliminării lor informează celelalte părți cu privire la aceasta, în conformitate cu dispozițiile articolului 13.
(b) Părțile interzic sau nu permit exportarea deșeurilor periculoase sau a altor deșeuri pe teritoriul părților care au interzis importarea unor astfel de deșeuri, dacă această interdicție a fost notificată în conformitate cu dispozițiile literei (a).
(c) Părțile interzic sau nu permit exportarea deșeurilor periculoase sau a altor deșeuri dacă statul importator nu își dă în scris acordul specific pentru importarea acestor deșeuri, în cazul în care statul importator respectiv nu a interzis importarea acestor deșeuri.
(2) Fiecare parte adoptă dispoziții proprii pentru:
[…]
(d) a reduce transporturile transfrontaliere de deșeuri periculoase sau alte deșeuri la un minim compatibil cu o gestionare eficientă și rațională din punct de vedere ecologic a deșeurilor respective și acestea să fie efectuate în așa fel încât să protejeze sănătatea umană și mediul împotriva efectelor nocive ale acestora.”
B. Dreptul Uniunii
10. Considerentele (1), (3), (7)-(9), (14) și (31) ale Regulamentului nr. 1013/2006 au următorul conținut:
„(1) Obiectivul și componenta principală și predominantă a prezentului regulament reprezintă protecția mediului, efectele acestuia asupra comerțului internațional fiind doar accesorii.
[…]
(3) […] Prin adoptarea Regulamentului (CEE) nr. 259/93[(6)], Consiliul a stabilit norme de reducere și control al transporturilor menționate anterior elaborate, inter alia, astfel încât sistemul comunitar existent pentru supravegherea și controlul circulației deșeurilor să îndeplinească cerințele Convenției de la Basel.
[…]
(7) Este important să se organizeze și să se reglementeze supravegherea și controlul transferurilor de deșeuri astfel încât să se țină seama de necesitatea de a conserva, proteja și îmbunătăți calitatea mediului și a sănătății oamenilor și să se promoveze o aplicare mai uniformă a regulamentului în cauză în Comunitate.
(8) De asemenea, este important să se țină seama de cerința prevăzută la articolul 4 alineatul (2) litera (d) din Convenția de la Basel conform căreia transferurile de deșeuri periculoase trebuie reduse la minimum, în conformitate cu gestionarea ecologică rațională și eficientă a deșeurilor respective.
(9) În plus, este important să se țină seama de dreptul fiecărei părți la Convenția de la Basel, în temeiul articolului 4 alineatul (1), de a interzice importul de deșeuri periculoase sau de deșeuri menționate la anexa II la respectiva convenție.
[…]
(14) În cazul transferurilor de deșeuri destinate operațiunilor de eliminare și a deșeurilor care nu sunt menționate la anexele III, IIIA sau IIIB destinate operațiunilor de recuperare, este necesar să se asigure o supraveghere și un control optim prin solicitarea unui acord preliminar scris pentru astfel de transferuri. Procedura în cauză ar trebui să cuprindă, la rândul ei, o notificare prealabilă, care să permită autorităților competente să fie informate în mod corespunzător, astfel încât să poată adopta toate măsurile necesare pentru protecția sănătății oamenilor și a mediului. De asemenea, aceasta trebuie să permită autorităților respective să formuleze obiecții justificate cu privire la un astfel de transfer.
[…]
(31) Prezentul regulament ar trebui să se aplice în conformitate cu dreptul maritim internațional.”
11. Potrivit articolului 1 alineatul (1) și alineatul (3) literele (a) și (b) din acest regulament:
„(1) Prezentul regulament stabilește proceduri și regimuri de control pentru transferul de deșeuri, în funcție de originea, destinația și ruta transferului, de tipul de deșeu transferat și de tipul de tratament care se aplică deșeului la destinație.
[…]
(3) Sunt excluse din domeniul de aplicare al prezentului regulament:
(a) descărcarea pe țărm a deșeurilor, inclusiv apa uzată și reziduurile, produse de funcționarea normală a navelor și platformelor maritime, cu condiția ca deșeurile respective să îndeplinească cerințele Convenției Ships din 1973, astfel cum a fost modificată prin Protocolul din 1978 (Marpol 73/78)[(7)], sau ale altor instrumente internaționale obligatorii;
(b) deșeurile produse la bordul vehiculelor, trenurilor, avioanelor și navelor, până în momentul în care deșeurile respective sunt descărcate pentru a fi recuperate sau eliminate;”
12. Articolul 2 punctele 1 și 2 din acest regulament definește „deșeu[rile]” și „deșeuri[le] periculoase”, în sensul acestuia, după cum urmează:
„1. «deșeu» are sensul prevăzut la articolul 1 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2006/12/CE[(8)];
2. «deșeuri periculoase» are sensul prevăzut la articolul 1 alineatul (4) din Directiva 91/689/CEE a Consiliului din 12 decembrie 1991 privind deșeurile periculoase[(9)]”
13. Potrivit articolului 2 punctul 33 din regulamentul menționat, „transport” înseamnă „transportul de deșeuri rutier, feroviar, aerian, maritim sau pe căi navigabile”.
14. Articolul 2 punctul 34 din Regulamentul nr. 1013/2006 definește un „transfer”, în sensul acestuia, ca fiind transportul de deșeuri destinate recuperării sau eliminării, planificat sau care se desfășoară printre altele între o țară și altă țară sau dintr‑o zonă geografică care nu este sub jurisdicția niciunei țări într‑o altă țară.
15. Potrivit articolului 3 alineatul (1) din acest regulament, transferurile de deșeuri destinate eliminării și de deșeuri destinate recuperării, acestea din urmă în special în cazul în care figurează pe lista portocalie(10), fac obiectul procedurii de notificare și a acordului preliminar scris prevăzute de acest regulament. Potrivit articolului 3 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1013/2006, cerințele generale de informare prevăzute la articolul 18 din acest regulament sunt aplicabile atunci când transferul privește o cantitate mai mare de 20 kg de amestecuri de anumite deșeuri sau de anumite deșeuri contaminate.
II. Situația de fapt din litigiul principal și întrebarea preliminară
16. Nava MSC Flaminia este o navă‑container care se afla sub pavilion german în perioada relevantă și care aparține Conti 11. Container Schiffahrts‑GmbH & Co. KG MS „MSC Flaminia”(11), reclamanta din litigiul principal.
17. La data de 14 iulie 2012, în timp ce această navă‑container încărcată cu 4 808 containere, dintre care 151 de containere „pentru transportul mărfurilor periculoase”, efectua o cursă între Charleston (Statele Unite ale Americii) și Antwerpen (Belgia), la bordul navei a izbucnit un incendiu însoțit de explozii.
18. La data de 21 august 2012, Conti a primit autorizația de a remorca nava‑container în apele maritime germane. Potrivit scrisorii din 25 august 2012 a Havariekommando (Centrul de Comandă pentru Situații Maritime de Urgență, Germania), Conti a fost obligată să întocmească un plan de acțiune și să desemneze eventualii parteneri contractuali care să ia măsurile corespunzătoare.
19. La data de 8 septembrie 2012, nava a ajuns la locul de staționare indicat de Centrul de Comandă pentru Situații Maritime de Urgență din rada exterioară, situat la vest de Helgoland (Germania), iar la 9 septembrie 2012 a fost remorcată la Wilhelmshaven (Germania). După discuții cu autoritățile germane, Conti s‑a obligat printre altele să realizeze transferul în condiții de siguranță al MSC Flaminia către șantierul naval de reparații din Mangalia (România) și să asigure tratarea corectă a materialelor aflate la bordul navei.
20. Prin scrisoarea din 30 noiembrie 2012, niedersächsisches Umweltministerium (Ministerul Mediului din Landul Saxonia Inferioară, Germania) a informat Conti că nava însăși, „respectiv apa folosită pentru stingerea incendiului aflată la bord, precum și nămolul și fragmentele de oțel trebuie clasificate ca «deșeuri»” și că, prin urmare, este necesară o procedură de notificare. Prin scrisoarea din 3 decembrie 2012, Conti a criticat această apreciere.
21. Prin decizia din 4 decembrie 2012, Gewerbeaufsichtsamt Oldenburg (Inspectoratul Teritorial de Muncă din Oldenburg, Germania) a obligat Conti să efectueze o procedură de notificare din cauza fragmentelor metalice și a apei folosite pentru stingerea incendiului amestecate cu nămol și cu reziduuri de încărcătură, aflate la bordul navei. În plus, reclamantei Conti i s‑a interzis să deplaseze nava din locul de staționare în care se găsea mai înainte de încheierea procedurii de notificare și de prezentarea în limba germană a unui plan de eliminare a deșeurilor care să poată fi verificat.
22. La data de 18 februarie 2013, după încheierea procedurii de notificare pentru transferul în Danemarca al apei folosite pentru stingerea incendiului, au început operațiunile de pompare a acesteia. După ce s‑a putut estima cantitatea de apă folosită pentru stingerea incendiului care nu putea fi pompată, s‑a inițiat o altă procedură de notificare cu România la data de 26 februarie 2013.
23. La data de 4 ianuarie 2013, Conti a formulat o acțiune în contenciosul administrativ împotriva deciziei din 4 decembrie 2012. Pentru a evita întârzierile, Conti s‑a conformat procedurii de notificare, protestând însă și negând că îi revenea vreo obligație legală. Prin scrisoarea din 3 aprilie 2013, Inspectoratul Teritorial de Muncă din Oldenburg a declarat acțiunea ca fiind rămasă fără obiect.
24. Prejudiciul suferit invocat Conti la instanța de trimitere include printre altele costurile aferente procedurilor de notificare pe care a fost nevoită să le suporte. În această privință, Conti consideră că atât calificarea drept „deșeuri” a substanțelor aflate în interiorul navei, cât și obligarea sa să efectueze o procedură de notificare au fost nelegale.
25. Instanța de trimitere subliniază că, în condițiile în care prejudiciul invocat de Conti include costurile efectuării procedurii de notificare, existența unui drept la despăgubiri ar presupune că Regulamentul (CE) nr. 1013/2006 nu se aplică resturilor provenite din avaria din speță și că aceste costuri au fost generate numai pentru că Inspectoratul Teritorial de Muncă din Oldenburg a impus efectuarea acestei proceduri.
26. Instanța de trimitere ridică problema dacă articolul 1 alineatul (3) litera (b) din acest regulament este aplicabil resturilor apărute în urma unei avarii, caz în care transferul resturilor în discuție în litigiul principal ar fi exclus din domeniul de aplicare al regulamentului menționat. Potrivit acestei instanțe, nu rezultă nici din textul articolului 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006, nici din lucrările pregătitoare, nici din considerentele și nici din economia acestui regulament că deșeurile/resturile apărute în urma unei avarii trebuie să intre sub incidența acestei dispoziții.
27. În aceste condiții, Landgericht München I (Tribunalul Regional din München I) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Resturile de la bordul unei nave, rezultate în urma unei avarii, constând în fragmente metalice și în apă folosită pentru stingerea incendiului amestecată cu nămol și cu reziduuri de încărcătură, reprezintă «deșeuri produse la bordul vehiculelor, trenurilor, avioanelor și navelor» în sensul articolului 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul (CE) nr. 1013/2006?”
III. Analiză
28. Prin intermediul întrebării preliminare, instanța de trimitere solicită Curții să stabilească dacă articolul 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006 este aplicabil deșeurilor în cauză, și anume resturilor apărute în urma unei avarii, constând în fragmente metalice și în apă folosită pentru stingerea incendiului amestecată cu nămol și cu reziduuri de încărcătură.
29. Rezultă că această întrebare are ca obiect aplicabilitatea ratione materiae în cazul unor deșeuri precum cele în discuție în litigiul principal a excluderii prevăzute la articolul 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006.
30. Subliniem de asemenea că instanța de trimitere a precizat în mod clar și explicit în decizia de trimitere că „[p]roblema […] referitoare la aspectul dacă articolul 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul [nr. 1013/2006] este aplicabil ratione temporis și în cazul în care nava a ajuns într‑un port sigur unde au fost descărcate o parte din deșeuri nu face obiectul sesizării [Curții]”. Prin urmare, este incontestabil că, prin prezenta trimitere preliminară, această instanță solicită Curții să se pronunțe exclusiv cu privire la aplicabilitatea ratione materiae a articolului 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006 în cadrul aprecierii privind aplicabilitatea regulamentului între locul avariei și Germania.
31. Or, în înscrisurile sale și în ședință, Comisia a invitat, ba chiar a încurajat Curtea să se pronunțe și cu privire la aplicabilitatea acestei dispoziții în cazul transferurilor ulterioare ale deșeurilor.
32. În această privință, este, desigur, adevărat că, întrucât transferul deșeurilor în cauză a fost împărțit în mai multe etape, interpretarea articolului 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006 poate privi și acest aspect(12). Cu toate acestea, considerăm că, pentru motivele pe care le vom prezenta mai pe larg la punctele 75-77 din prezentele concluzii, nu este de competența Curții să răspundă la o întrebare care nu îi este adresată și pe care instanța de trimitere a exclus‑o în mod explicit din sfera trimiterii preliminare.
33. Prin urmare, într‑o primă etapă și cu titlu principal, vom răspunde la întrebarea preliminară, astfel cum a fost formulată de instanța de trimitere, cu respectarea limitelor trimiterii preliminare trasate de aceeași instanță. Într‑o a doua etapă, însă doar cu titlu subsidiar, vom examina problemele ridicate de transferurile de deșeuri ulterioare sosirii MSC Flaminia în Germania. Astfel, pe lângă întrebarea adresată de instanța de trimitere, vom stabili dacă articolul 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006 este aplicabil transferurilor ulterioare ale deșeurilor în discuție în litigiul principal.
A. Cu titlu principal
34. În ceea ce privește întrebarea adresată de instanța de trimitere în cadrul delimitat de aceasta, răspunsul este, în opinia noastră, evident.
35. De la bun început, arătăm că aspectul privind calificarea drept deșeuri a resturilor destinate eliminării care se aflau la bordul MSC Flaminia nu a fost dezbătut la Curte(13) și, în definitiv, nu pare să fie cu adevărat pus în discuție. Astfel, potrivit articolului 2 punctul 1 din Regulamentul nr. 1013/2006, trebuie să fie considerate drept deșeuri, în sensul acestui regulament, obiectele care se încadrează în definiția prevăzută la articolul 1 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2006/12(14). Or, astfel cum a arătat în mod întemeiat Comisia, resturile în cauză sunt destinate eliminării sau recuperării.
36. În ceea ce privește aplicabilitatea articolului 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006, pentru a răspunde instanței de trimitere, trebuie să amintim normele de interpretare care guvernează dreptului Uniunii.
37. În această privință, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, în vederea interpretării unei dispoziții de drept al Uniunii, trebuie să se țină seama nu numai de formularea acesteia, ci și de contextul său și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte această dispoziție(15). În plus, articolul 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006, care prevede o derogare de la aplicarea dispozițiilor acestui regulament, trebuie, în principiu, să facă obiectul unei interpretări stricte.
38. În timp ce Land Niedersachsen (Landul Saxonia Inferioară, Germania) și Comisia au susținut că modul de redactare a articolului 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006 nu ar permite în sine să se răspundă instanței de trimitere, considerăm, dimpotrivă, că acest mod de redactare nu poate conduce la confuzie.
39. Astfel, trebuie să se constate că legiuitorul Uniunii s‑a limitat să indice că sunt excluse din domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1013/2006 „deșeurile produse la bordul […] navelor, până în momentul în care deșeurile respective sunt descărcate pentru a fi recuperate sau eliminate”.
40. Or, sensul diferitor termeni este, în opinia noastră, lipsit de ambiguitate.
41. Termenul „deșeuri” trebuie înțeles în lumina definiției date acestei noțiuni în legislația Uniunii în materia politicii de gestionare a deșeurilor. Astfel, acest termen, utilizat la articolul 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006, include în mod obligatoriu toate tipurile de deșeuri, cu condiția ca acestea să fie destinate eliminării sau recuperării.
42. În ceea ce privește împrejurarea că resturile în discuție în prezenta cauză au fost produse în cadrul unei avarii, arătăm că singura cerință a legiuitorului Uniunii pentru ca excluderea să se aplice este ca deșeurile să fi fost „produse la bordul [unei] nav[e]”. În speță, nu se contestă că, întrucât avaria și incendiile au avut loc la bordul MSC Flaminia, aceste resturi au fost produse la bordul acesteia.
43. În plus, în măsura în care instanța de trimitere pare să aibă îndoieli cu privire la faptul că expresia „deșeurile produse la [bord]” include deșeurile produse în mod fortuit sau în afara funcționării normale a unei nave, părțile din litigiul principal și Comisia au discutat cu privire la importanța, în vederea interpretării articolului 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006, a împrejurării că deșeurile în cauză nu au fost produse în cursul funcționării „normale” a navei, ci „în mod fortuit” în timpul unei avarii.
44. În această privință, Landul Saxonia Inferioară a susținut în special că generarea de deșeuri în timpul unei avarii este un eveniment atât de neobișnuit încât ar trebui să fie menționat în mod specific pentru a justifica o excepție de la aplicabilitatea Regulamentului nr. 1013/2006.
45. O astfel de argumentație nu este convingătoare.
46. Termenii utilizați în versiunile în limbile spaniolă, daneză, germană, engleză, franceză și suedeză ale articolului 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006, și anume „generados”, „opstået”, „anfallen”, „generated”, „produits” sau „uppkommit”, nu susțin această argumentație. Niciunul dintre acești termeni nu implică faptul că deșeurile trebuie să fi fost produse în cadrul funcționării normale a navelor. Dimpotrivă, termenul „opstået”, utilizat în versiunea în limba daneză, conține o nuanță în sensul că deșeurile nu au fost produse în mod normal, ci în mod imprevizibil.
47. În plus, legiuitorul Uniunii s‑a limitat să precizeze locul în care deșeurile trebuie să fi fost produse, fără să prevadă cerințe speciale în ceea ce privește împrejurările în care aceste deșeuri trebuie să fi fost produse. Prin urmare, termenii „deșeurile produse la [bord]”, în sensul lor obișnuit, nu pot fi interpretați ca o condiție ca deșeurile să rezulte din funcționarea normală a navei.
48. Această considerație se impune cu atât mai mult în măsura în care nu se poate susține că legiuitorul Uniunii nu a avut în vedere ipoteza deșeurilor produse în afara funcționării normale a navelor, acesta din urmă făcând o astfel de precizare la articolul 1 alineatul (3) litera (a) din Regulamentul nr. 1013/2006.
49. În ceea ce privește împrejurarea evidențiată de Comisie că, în speță, deșeurile nu existau la începutul cursei, aceasta nu este, în opinia noastră, determinantă. Astfel, expresia „produse la [bord]” presupune că deșeurile au fost produse în timpul cursei. Arătăm, de altfel, că noțiunea „transfer”, definită la articolul 2 punctul 34 din Regulamentul nr. 1013/2006, nu impune ca deșeurile să fi fost la bordul navei înainte de începerea cursei și înseamnă, prin urmare, că sunt vizate de asemenea transferurile neprevăzute și deșeurile produse în mod fortuit.
50. În consecință, întrucât legiuitorul Uniunii nu a stabilit nicio distincție cu privire la natura deșeurilor sau la împrejurările în care acestea au fost produse, rezultă din modul de redactare a articolului 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006 că această dispoziție se aplică resturilor apărute în urma unei avarii, constând în fragmente metalice și în apă folosită pentru stingerea incendiului amestecată cu nămol și cu reziduuri de încărcătură.
51. Această interpretare este confirmată de lucrările pregătitoare, de sistemul Regulamentului nr. 1013/2006 și de obiectivul acestuia.
52. În primul rând, deși o analiză a lucrărilor pregătitoare ale acestui regulament nu este în sine determinantă în ceea ce privește interpretarea articolului 1 alineatul (3) litera (b) din regulamentul respectiv, totuși ea nu este lipsită de relevanță în această privință.
53. Astfel, deși articolul 1 alineatul (3) litera (b) din propunerea Comisiei care a condus la adoptarea Regulamentului nr. 1013/2006(16) prevedea că sunt excluse din domeniul de aplicare al regulamentului „transferurile de deșeuri produse la bordul avioanelor civile în zbor, pe toată durata zborului până la aterizare”(17), Parlamentul a propus în a doua lectură extinderea acestei excluderi la deșeurile produse la bordul vehiculelor, al trenurilor și al navelor, pentru motivul că „[d]erogarea de care beneficiază deșeurile produse la bordul avioanelor trebuie să fie extinsă la toate tipurile de transport, întrucât dispozițiile regulamentului ar fi disproporționate pentru deșeurile produse la bordul altor vehicule decât avioanele”(18) [traducere neoficială].
54. Or, nici propunerea inițială a Comisiei, nici modificările propuse de Parlament și nici explicațiile cu privire la aceste propuneri nu indică vreo intenție a legiuitorului Uniunii de a exclude anumite deșeuri din domeniul de aplicare al articolului 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006 și de a limita această dispoziție la deșeurile produse în cadrul funcționării normale a mijloacelor de transport menționate.
55. Desigur, astfel cum a susținut Landul Saxonia Inferioară, excluderea privind aviația civilă, astfel cum este formulată în Regulamentul nr. 259/93, putea să vizeze înainte de toate deșeurile produse la bordul avioanelor și în cursul zborurilor. Cu toate acestea, constatăm că legiuitorul Uniunii nu a precizat în niciun mod natura deșeurilor în cauză și, de altfel, nici împrejurările în care acestea ar trebui să fie produse.
56. Pe de altă parte, arătăm că domeniul de aplicare al excluderii a fost extins substanțial, în sensul că aceasta nu mai vizează doar aviația civilă, ci deșeurile produse la bordul diferitor mijloace de transport, printre care avioanele. În consecință, considerăm că, prin decizia de a extinde domeniul de aplicare al excluderii prevăzute la articolul 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006 la alte mijloace de transport, legiuitorul Uniunii a inclus obligatoriu deșeurile care pot fi produse în mod specific în fiecare dintre aceste mijloace de transport. Prin urmare, împrejurarea subliniată de instanța de trimitere că, întrucât avariile sunt rare în cadrul transportului aerian, acestea nu ar fi vizate de regulamentul în discuție nu poate influența interpretarea articolului 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006 care decurge din modul de redactare a acestei dispoziții.
57. În al doilea rând, interpretarea sistematică a articolului 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006 se coroborează cu interpretarea care rezultă din modul de redactare a acestei dispoziții.
58. Pe de o parte, considerăm, precum Conti, că rezultă din comparația dintre excluderile prevăzute la articolul 1 alineatul (3) literele (a) și (b) din Regulamentul nr. 1013/2006 că, în ceea ce privește a doua excludere, legiuitorul Uniunii nu a dorit să introducă restricții cu privire la modul în care au fost produse deșeurile.
59. Pe de altă parte, suntem de acord cu analiza Comisiei potrivit căreia, întrucât articolul 1 alineatul (3) litera (a) din Regulamentul nr. 1013/2006 are ca obiect evitarea unei suprapuneri între legislația privind transferurile de deșeuri și Directiva 2000/59/CE(19), acest caz de excludere nu are nicio consecință în ceea ce privește interpretarea solicitată de instanța de trimitere.
60. Astfel, domeniul de aplicare al articolului 1 alineatul (3) litera (a) din Regulamentul nr. 1013/2006 este definit în raport cu Convenția Marpol. Or, Directiva 2000/59, aplicabilă deșeurilor produse de funcționarea normală a navelor(20) vizate de această convenție, impune statelor membre să pună la dispoziție și să folosească instalații portuare de preluare a deșeurilor provenite din exploatare. Astfel, modul de redactare a articolului 1 alineatul (3) litera (a) din Regulamentul nr. 1013/2006 garantează că deșeurile rezultate din exploatarea normală a vaselor în sensul Convenției Marpol sunt reglementate exclusiv de Directiva 2000/59.
61. În al treilea rând, luarea în considerare a obiectivelor Regulamentului nr. 1013/2006, în special a obiectivului de protejare a mediului(21), nu poate influența interpretarea articolului 1 alineatul (3) litera (b) din acest regulament, astfel cum decurge ea din modul său de redactare.
62. În această privință, elementele invocate de Comisie sunt, în opinia noastră, deosebit de convingătoare.
63. Astfel, considerăm, asemenea Comisiei, că, din cauza caracterului subit și imprevizibil al unei avarii, ar fi foarte dificil, dacă nu chiar imposibil ca, în practică, comandantul unei nave să dispună, înainte de a acosta într‑un port, de informațiile necesare pentru notificarea prevăzută de Regulamentul nr. 1013/2006(22).
64. În plus, obiectivul excluderii prevăzute la articolul 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006 presupune ca această dispoziție să fie interpretată în așa fel încât să se limiteze rămânerea la bordul unei nave a deșeurilor produse în timpul unei avarii.
65. Astfel, nu este nerezonabil să se prevadă că aplicarea acestui regulament unor deșeuri precum cele în discuție în litigiul principal ar avea ca efect întârzierea intrării în cel mai apropiat port a navei care transportă astfel de deșeuri și ar spori de facto riscul ca acestea să rămână în mare. Or, o astfel de împrejurare ar fi, după cum a arătat în mod întemeiat Comisia, contrară obiectivului de protejare a mediului urmărit prin Regulamentul nr. 1013/2006.
66. În schimb, riscul evidențiat de Landul Saxonia Inferioară este, în opinia noastră, ipotetic.
67. Prevalându‑se de finalitatea acestui regulament și de principiul potrivit căruia excepțiile sunt de strictă interpretare, Landul Saxonia Inferioară a susținut în special că, în cazul în care nu ar avea cunoștință de respectivele deșeuri, statul membru nu ar putea evalua riscurile pe care le prezintă acestea îndeosebi pentru mediu. Prin urmare, ar fi necesar să se evite situația în care comandantul navei decide singur soluția care trebuie adoptată în privința deșeurilor, deoarece acest lucru ar genera riscul ca navele încărcate cu deșeuri să continue să navigheze în scopul de a elimina asemenea deșeuri în altă parte într‑un mod mai ieftin sau ilegal.
68. În această privință, arătăm, pe de o parte, că procedura de notificare prevăzută de Regulamentul nr. 1013/2006 nu împiedică în niciun fel riscul ca navele încărcate cu deșeuri să continue navigarea pentru a elimina deșeurile cu costuri mai reduse sau în mod ilegal. Astfel, aplicarea acestei proceduri nu poate avea ca efect descurajarea comandantului unei nave de a elimina deșeurile ilegal sau de a încerca să le elimine cu un cost mai mic decât costul pe teritoriul Uniunii. Nu este exclus ca, dimpotrivă, costul procedurii menționate să aibă drept consecință încurajarea unor astfel de comportamente.
69. Pe de altă parte, ținând seama de obligațiile care revin, în temeiul dreptului internațional, atât statelor, cât și operatorilor privați din domeniul maritim, preluate uneori în acte de drept al Uniunii(23), riscurile generate de neaplicarea Regulamentului nr. 1013/2006(24) nu trebuie, în opinia noastră, să fie exagerate.
70. Astfel, în ceea ce privește, în primul rând, deversările deliberate de deșeuri, Convenția de la Londra din 29 decembrie 1972 privind prevenirea poluării marine prin operațiuni de descărcare de deșeuri și de alte materiale, astfel cum a fost modificată prin Protocolul de la Londra din 1996, are ca obiectiv instituirea unui control efectiv al diferitor surse de poluare marină, precum și a unor măsuri de prevenire a poluării marine care rezultă din descărcarea de deșeuri înțeleasă ca deversare deliberată de deșeuri. În cadrul acestei convenții, imersiunea este în principiu interzisă, dar poate, în mod excepțional, să facă obiectul unei autorizații. Respectarea dispozițiilor convenției menționate revine îndeosebi statului de pavilion, care este în orice caz responsabil de impunerea sancțiunilor în cazul încălcării dispozițiilor convenției(25). În dreptul Uniunii, Directiva 2005/35/CE(26) prevede obligația statelor membre de a se asigura că deversările de substanțe poluante de către nave într‑una din zonele prevăzute de aceasta, printre care, în special, marea liberă, sunt considerate încălcări în cazul în care au fost săvârșite în mod deliberat, în mod nesăbuit sau ca urmare a unei neglijențe grave, asigurând astfel că aceste deversări nu rămân nepedepsite(27).
71. În al doilea rând, obligațiile impuse statului de pavilion de dreptul internațional, în special de articolul 94 din Convenția de la Montego Bay, permit de asemenea reducerea riscului invocat de landul Saxonia Inferioară(28). Astfel, pe lângă luarea măsurilor necesare pentru a asigura securitatea pe mare prin măsuri de control și de supraveghere a navelor, dispoziția menționată prevede obligația statului de pavilion de a deschide o anchetă asupra oricărui accident pe mare sau incident de navigație survenit în marea liberă în care este implicată o navă purtând pavilionul său și care a cauzat pagube serioase mediului marin. În dreptul Uniunii, obligațiile care revin statului de pavilion în temeiul dreptului internațional și în special în cadrul Organizației Maritime Internaționale au devenit mai concrete prin Directiva 2009/21/CE(29), al cărei obiectiv, potrivit articolului 1 alineatul (1) din aceasta, este de a asigura că statele membre își respectă efectiv și în mod sistematic obligațiile care le revin în calitate de state de pavilion, precum și de a asigura îmbunătățirea siguranței și prevenirea poluării de către navele care arborează pavilionul unui stat membru.
72. În sfârșit, alte norme precum Codul maritim internațional pentru mărfuri periculoase sau Codul internațional de management pentru exploatarea în siguranță a navelor și pentru prevenirea poluării(30) permit de asemenea reducerea riscurilor de poluare prin impunerea unor norme companiilor maritime sau comandanților de nave.
73. Pentru toate aceste motive, propunem Curții să răspundă cu titlu principal la întrebarea adresată de Landgericht München I (Tribunalul Regional din München I) că resturile de la bordul unei nave, rezultate în urma unei avarii, constând în fragmente metalice și în apă folosită pentru stingerea incendiului amestecată cu nămol și cu reziduuri de încărcătură, reprezintă „deșeuri produse la bordul vehiculelor, trenurilor, avioanelor și navelor” în sensul articolului 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul (CE) nr. 1013/2006.
74. Cu titlu subsidiar, în secțiunea următoare, ne vom concentra pe interpretarea acestei dispoziții în ceea ce privește a doua parte a cursei de transport al deșeurilor în discuție în litigiul principal.
B. Cu titlu subsidiar
75. În ceea ce privește, pe de o parte, transferul în Danemarca al apei folosite pentru stingerea incendiului pompate și, pe de altă parte, transferul în România al deșeurilor care nu au fost descărcate în Germania, amintim că instanța de trimitere a exclus din sfera trimiterii preliminare această parte a problematicii ridicate de situația de fapt din cauza principală.
76. Desigur, reiese dintr‑o jurisprudență constantă că, în cadrul procedurii de cooperare între instanțele naționale și Curte instituite prin articolul 267 TFUE, este de competența acesteia din urmă să ofere instanței naționale un răspuns util care să îi permită să soluționeze litigiul cu care este sesizată, extrăgând din motivarea deciziei de trimitere elementele de drept al Uniunii care necesită o interpretare, având în vedere obiectul litigiului, și, dacă este cazul, să reformuleze întrebările preliminare(31).
77. Cu toate acestea, având în vedere obiectul litigiului principal, este legitim să se ridice problema dacă, în speță, instanței de trimitere i‑ar fi cu adevărat util să interpreteze Curtea articolul 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006 pentru a stabili dacă această dispoziție se aplică transferurilor de deșeuri în cauză după ce nava a părăsit portul german. Astfel, pare să reiasă din prezentarea litigiului că Conti urmărește să obțină la instanțele germane repararea diferitor prejudicii, printre care prejudiciul care rezultă din procedura de notificare impusă de autoritățile germane. În schimb, referitor la cursa dintre Germania și România, problema dacă este aplicabilă o procedură de notificare privește doar autoritățile române.
78. În cazul în care Curtea ar aprecia că trebuie totuși să interpreteze articolul 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006 din perspectiva transferului de deșeuri din portul german în Danemarca și în România pentru a stabili aplicabilitatea acestei dispoziții transferurilor ulterioare menționate, subliniem că modul de redactare a dispoziției în discuție este foarte clar.
79. Astfel, excluderea prevăzută la articolul 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006 se aplică „până în momentul în care deșeurile respective sunt descărcate pentru a fi recuperate sau eliminate”. Având în vedere sensul termenului „a descărca”(32), această dispoziție presupune în mod necesar că deșeurile au părăsit nava și au fost depuse pe uscat pentru a fi recuperate sau eliminate(33).
80. Prin urmare, nu poate fi urmată interpretarea preconizată de Comisie potrivit căreia termenul „descărcate” ar trebui să fie interpretat ca însemnând „până la primul port de origine” pentru motivul că Regulamentul nr. 1013/2006 trebuie să fie interpretat în conformitate cu Convenția de la Basel.
81. Desigur, reiese dintr‑o jurisprudență constantă că supremația acordurilor internaționale încheiate de Uniune față de textele de drept derivat impune ca acestea din urmă să fie interpretate în conformitate cu acordurile respective(34), însă o astfel de interpretare conformă nu se impune decât „în măsura posibilului”.
82. Or, în speță, nu este posibil, în opinia noastră, să se interpreteze articolul 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006 în așa fel încât să se concilieze modul de redactare a acestei dispoziții cu Convenția de la Basel.
83. Astfel, rezultă din articolul 1 și din articolul 2 punctul 3 din această convenție că ea se aplică în cazul în care deșeurile sunt transportate dintr‑o zonă care ține de competența națională a unui stat parte într‑o zonă care ține de competența națională a altui stat parte, ceea ce este în speță cazul transferului din Germania în Danemarca(35) și în România.
84. În schimb, decurge din interpretarea articolului 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006, în conformitate cu modul său de redactare, că acesta din urmă nu se aplică transferului deșeurilor care au rămas la bordul MSC Flaminia, întrucât acestea nu au fost descărcate decât la sosirea lor în România(36).
85. Prin urmare, interpretarea articolului 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006 în conformitate cu Convenția de la Basel ar modifica radical sensul acestei dispoziții, ar contraveni modului de redactare ales de legiuitorul Uniunii(37) și, în plus, ar crea o adevărată problemă de securitate juridică(38).
86. Pe de altă parte, considerăm că, prin precizarea, în observațiile sale scrise, că „[o] asimilare a intrării într‑un port cu o astfel de «descărcare» este cu greu compatibilă cu acest mod de redactare fără echivoc”, Comisia admite că o astfel de interpretare conformă nu este posibilă.
87. Pentru toate aceste motive, s‑ar putea pune problema conformității articolului 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006 cu dispozițiile Convenției de la Basel.
88. Cu toate acestea, nu invităm Curtea să efectueze din oficiu un control al validității articolului 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006 în raport cu Convenția de la Basel.
89. Astfel, în primul rând, constatăm că, în cazul în care problema validității unei dispoziții de drept al Uniunii reiese în mod explicit sau implicit din decizia de trimitere, atunci statele membre și cei interesați pot decide să prezinte observații, pentru ca această chestiune să fie discutată nu numai între părți(39), ci și pentru ca autorul actului Uniunii să participe la procedură și să poată prezenta observații în această privință(40). Or, prezenta trimitere preliminară privește doar interpretarea excluderii prevăzute la articolul 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006, iar problema validității acestei dispoziții nu reiese nici explicit, nici implicit din decizia de trimitere, astfel încât, pe de o parte, aceasta nu a fost supusă dezbaterii între părți(41) și, pe de altă parte, nici Parlamentul și nici Consiliul, care sunt totuși autorii acestui regulament, nu au participat la procedura desfășurată la Curte.
90. În al doilea rând, validitatea dispoziției menționate nu este pertinentă decât în raport cu transferul de deșeuri între Germania și România. Or, astfel cum am subliniat la punctul 77 din prezentele concluzii, Conti urmărește să obțină repararea prejudiciului care rezultă din costul procedurii de notificare impuse de autoritățile germane. Prin urmare, pe lângă faptul că Conti nu ar avea niciun interes pentru ca Curtea să constate nevaliditatea articolului 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006 și necesitatea unei proceduri de notificare pentru deșeurile transferate în România, o astfel de constatare nu ar avea nicio utilitate în cadrul litigiului principal(42).
91. În aceste condiții, considerăm că pronunțarea din oficiu cu privire la această dispoziție este incompatibilă cu rolul rezervat Curții prin articolul 267 TFUE.
92. Considerăm, de altfel, că, ținând seama de natura și de economia Convenției de la Basel, precum și de faptul că particularii nu beneficiază în principiu de drepturi și de libertăți autonome în temeiul acesteia, dispozițiile convenției în discuție nu pot servi drept temei pentru controlul validității articolului 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006(43).
93. Prin urmare, întrucât deșeurile transferate la bordul MSC Flaminia din Germania în România nu au fost descărcate, excluderea prevăzută la articolul 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul nr. 1013/2006 se aplică în continuare, astfel încât regulamentul menționat nu este aplicabil acestui transfer.
IV. Concluzie
94. Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară adresată de Landgericht München I (Tribunalul Regional din München I, Germania) după cum urmează:
„Articolul 1 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul (CE) nr. 1013/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 iunie 2006 privind transferurile de deșeuri trebuie interpretat în sensul că resturile de la bordul unei nave, rezultate în urma unei avarii, constând în fragmente metalice și în apă folosită pentru stingerea incendiului amestecată cu nămol și cu reziduuri de încărcătură, reprezintă «deșeuri produse la bordul vehiculelor, trenurilor, avioanelor și navelor» în sensul acestei dispoziții.”