ARRÊT DE LA COUR (quatrième chambre)
16 juin 2005 (*)
«Manquement d’État – Directive 97/13/CE – Services de télécommunications – Contribution à la recherche et au développement»
Dans l’affaire C-104/04,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 27 février 2004,
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. J.-F. Pasquier et M. Shotter, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République française, représentée par M. G. de Bergues et Mme S. Ramet, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LA COUR (quatrième chambre),
composée de M. K. Lenaerts, président de chambre, MM. K. Schiemann et E. Levits (rapporteur), juges,
avocat général: M. L. A. Geelhoed,
greffier: M. R. Grass,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en ne prenant pas toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux articles 3, paragraphe 2, et 8, paragraphe 1, de la directive 97/13/CE du Parlement européen et du Conseil, du 10 avril 1997, relative à un cadre commun pour les autorisations générales et les licences individuelles dans le secteur des services de télécommunications (JO L 117, p. 15), lus en liaison avec l’annexe de celle-ci, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
2 La directive 97/13 entend créer un cadre commun pour les autorisations générales et les licences individuelles dans le secteur des services de télécommunications.
3 Aux termes de l’article 3, paragraphe 2, de la directive 97/13:
«Les autorisations ne peuvent contenir que les conditions énumérées en annexe. De plus, ces conditions doivent être objectivement justifiées compte tenu du service concerné, non discriminatoires, proportionnées et transparentes.»
4 L’annexe de la directive 97/13 énonce une série de conditions propres au secteur des télécommunications qui peuvent être attachées aux autorisations, relatives notamment aux:
«4.8. exigences liées à la qualité, à la disponibilité et à la permanence du service ou du réseau, touchant notamment aux capacités financières et techniques du candidat et à ses compétences en matière de gestion [...]»
5 Le dernier alinéa de cette annexe conclut:
«Cette liste de conditions est sans préjudice:
[…]
– des mesures prises par les États membres conformément aux exigences touchant à l’intérêt public reconnues par le traité, notamment aux articles 36 et 56, et qui concernent en particulier la moralité publique, la sécurité publique, y compris les enquêtes criminelles, et l’ordre public.»
La réglementation nationale
6 Les autorités françaises ont notifié à la Commission, au titre de la transposition de la directive 97/13, la loi n° 96-659, du 26 juillet 1996, de réglementation des télécommunications (JORF du 27 juillet 1996, p. 11384), modifiant le code des postes et télécommunications (devenu code des postes et communications électroniques), dont l’article L. 33-1 disposait, dans sa version issue de cette loi:
«L’autorisation est soumise à l’application des règles contenues dans un cahier des charges et portant sur:
[…]
g) la contribution de l’exploitant à la recherche et à la formation en matière de télécommunications;
[…]»
7 L’article D. 98-1, sous g), du code des postes et télécommunications, tel que modifié par le décret n° 2002-36, du 8 janvier 2002, relatif à certaines clauses types des cahiers des charges annexées aux autorisations délivrées en application de l’article L. 33-1du code des postes et télécommunications (JORF du 10 janvier 2002, p. 585), disposait:
«[...]
L’opérateur doit justifier qu’il a contribué aux missions de recherche et de développement et de formation dans le domaine des télécommunications à hauteur d’un montant minimal de 5 % du montant hors taxe de ses investissements d’infrastructures, équipements et logiciels de télécommunications pour l’activité de l’année précédente couverte par l’autorisation. Si l’opérateur s’est engagé à une contribution supérieure dans sa demande d’autorisation, celle-ci se substitue au montant minimal de 5 %.
L’opérateur satisfait à cette obligation par des contributions en nature ou par des contributions financières à des actions de recherche et de développement et de formation favorisant le développement des télécommunications dans la Communauté européenne, dont une part consacrée à la recherche coopérative ou précompétitive.
L’opérateur est libre de la répartition de ces sommes, dont il rend compte a posteriori. À cet effet, il présente à l’Autorité de régulation des télécommunications et au ministre chargé des télécommunications un récapitulatif précisant ses actions de promotions et de subventions et ses travaux, études, recherches, développement et formation en matière de télécommunications, notamment ses actions avec des organismes de recherche.
[…]»
La procédure précontentieuse
8 Considérant que l’obligation de contribution prévue aux articles L. 33-1, sous g), et D. 98-1, sous g), du code des postes et télécommunications n’était pas conforme aux articles 3, paragraphe 2, et 8, paragraphe 1, de la directive 97/13, lus en liaison avec l’annexe de celle-ci, la Commission a engagé la procédure prévue à l’article 226 CE.
9 Après avoir, par lettre du 27 juin 2002, mis la République française en demeure de présenter ses observations et en l’absence de réponse à cette lettre, la Commission a, le 17 décembre 2002, émis un avis motivé invitant cet État membre à prendre les mesures nécessaires pour s’y conformer dans un délai de deux mois à compter de sa notification.
10 Les autorités françaises ont fait valoir, dans leur réponse du 19 mars 2003 à cet avis motivé, que la disposition nationale en cause était conforme aux dispositions de la directive et que, eu égard à l’abrogation de la directive 97/13 par la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive «cadre») (JO L 108, p. 33), elles avaient l’intention de supprimer l’obligation faite aux opérateurs de télécommunications de contribuer à des actions de recherche et de développement à hauteur de 5 % du montant hors taxe des investissements d’infrastructures, équipements et logiciels de télécommunications.
11 Estimant que les éléments de réponse communiqués par les autorités françaises n’étaient pas satisfaisants au regard des griefs invoqués, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Sur le recours
Argumentation des parties
12 Le gouvernement français fait valoir que l’obligation de contribution prévue à l’article L. 33-1, sous g), du code des postes et télécommunications et les modalités d’application de celle-ci, définies à l’article D. 98-1, sous g), du même code, sont conformes aux dispositions de la directive 97/13 dans la mesure où l’annexe de cette directive, qui mentionne, au titre des mesures prises par les États membres, celles qui sont adoptées conformément aux exigences touchant à l’intérêt public et concernant «en particulier» la moralité publique, la sécurité publique, y compris les enquêtes criminelles, et l’ordre public, ne revêt aucun caractère exhaustif, ainsi qu’en témoignent la rédaction de cette disposition et la référence faite aux articles 36 et 56 du traité CE (devenus, après modification, articles 30 CE et 46 CE).
13 Ainsi, les termes «en particulier» et la référence aux enquêtes criminelles permettraient de justifier des mesures prises conformément à d’autres exigences touchant à l’intérêt public, reconnues par le traité, et notamment la promotion de la recherche et du développement dans le domaine des télécommunications.
14 À cet égard, le gouvernement français fait valoir que la promotion de la recherche et du développement technologique figure parmi les actions de la Communauté énumérées à l’article 3, paragraphe 1, sous n), CE. Par conséquent, il s’agirait d’une exigence visée implicitement par le dernier alinéa de l’annexe de la directive 97/13.
15 Ce gouvernement ajoute que la référence, dans cette annexe, aux articles 36 et 56 du traité constitue un renvoi aux exigences impérieuses d’intérêt général consacrées par la Cour.
16 Le gouvernement français soutient également que la directive 2002/21, qui abroge la directive 97/13, confirme cette interprétation. En effet, cette directive ne contient pas de formulation comparable à celle du dernier alinéa, second tiret, de l’annexe de la directive 97/13, de sorte que ce gouvernement en conclut que le législateur communautaire a désormais voulu limiter les conditions auxquelles peut être soumise l’attribution des autorisations et des licences dans le secteur des services de télécommunications à celles qui sont expressément énoncées dans celle-ci. Ainsi, la directive 2002/21 aurait, contrairement à la directive 97/13, pour objectif une harmonisation complète des conditions dont sont susceptibles d’être assorties ces autorisations et licences.
17 Ce gouvernement fait valoir que l’obligation faite aux opérateurs de télécommunications de contribuer à des actions de recherche et de développement serait, en outre, justifiée au titre des exigences liées à la qualité, à la disponibilité et à la permanence du réseau visées au point 4.8 de l’annexe de la directive 97/13. Cette obligation tendrait précisément à la réalisation de ces objectifs.
18 Ledit gouvernement ajoute enfin que, en pratique, l’autorité française de régulation des télécommunications n’exige pas des opérateurs, pour la délivrance des autorisations et des licences, la communication d’informations chiffrées relatives aux dépenses qu’ils ont exposées en matière de recherche et de développement. Cette obligation ne serait assortie, en réalité, d’aucune sanction.
19 La Commission considère que la mention des termes «en particulier», au dernier alinéa de l’annexe, démontre le caractère exhaustif de l’énumération que contient cette disposition. Elle se fonde à cet égard sur les différentes versions linguistiques de cette dernière qui confirment, selon elle, cette interprétation.
20 Cette institution déduit du caractère exhaustif de cette énumération que les mesures prises par les États membres, qui assortissent les autorisations générales ou les licences individuelles de conditions autres que celles qui sont mentionnées expressément dans l’annexe de la directive 97/13, ne peuvent que relever du domaine de l’ordre public pris au sens large. La notion d’enquêtes criminelles, qui ne serait certes pas contenue dans les articles 36 et 56 du traité, relèverait cependant clairement de la notion de sécurité publique, ce qui tendrait à prouver le caractère limitatif du dernier alinéa, second tiret, de cette annexe. Ainsi, seule une exigence reconnue par le traité, pouvant justifier une dérogation aux principes de libre circulation et de libre prestation de services et se rapportant aux notions de moralité publique, de sécurité publique et d’ordre public pourrait être considérée comme une exigence touchant à l’intérêt public au sens de ladite annexe.
21 La Commission se réfère aux objectifs de la directive 97/13 pour soutenir que seule une interprétation limitative du dernier alinéa, second tiret, de l’annexe de cette directive est envisageable.
22 Enfin, elle fait valoir que l’obligation de contribution imposée aux opérateurs de services de télécommunications par la législation française ne saurait être justifiée au titre des exigences liées à la qualité, à la disponibilité et à la permanence du service ou du réseau telles qu’elles ressortent du point 4.8 de l’annexe de la directive 97/13. Une telle contribution, visant à promouvoir la recherche et le développement, ne saurait avoir un effet réel, pratique et immédiat sur les capacités de l’opérateur lui permettant de garantir ou d’améliorer la qualité, la disponibilité et la permanence du service ou du réseau.
23 De surcroît, une condition telle que celle qui impose la contribution en cause devrait, selon les dispositions de ladite directive, être proportionnée à l’objectif visé. Or, tel ne saurait être le cas d’une mesure exigeant de l’opérateur qu’il assure lui-même une action de recherche et de développement ou qu’il y contribue personnellement en investissant dans ce domaine.
Appréciation de la Cour
24 À titre liminaire, il convient de rappeler que le fait que, en pratique, la disposition nationale en cause n’est pas appliquée ne saurait être considéré comme constituant une exécution valable des obligations de l’État membre découlant de la directive concernée (voir arrêt du 14 juillet 1988, Commission/Grèce, 38/87, Rec. p. 4415, point 10).
25 Il y a lieu, dans un premier temps, de vérifier si l’obligation de contribution prévue par la législation française peut être justifiée au titre de la disposition figurant au dernier alinéa, second tiret, de l’annexe de la directive 97/13 en appréciant le caractère exhaustif ou non de cette dernière.
26 Il convient tout d’abord de constater que cette disposition ne vise pas explicitement la notion de recherche et de développement.
27 Par conséquent, une analyse du libellé même de cette disposition est nécessaire pour déterminer si le législateur communautaire a entendu permettre aux États membres d’adopter des mesures sur le fondement d’exigences touchant à l’intérêt public concernant d’autres domaines que ceux visés expressément par celle-ci.
28 À ce titre, il convient de constater que les termes «en particulier», en rapport avec la notion d’exigences touchant à l’intérêt public reconnues par le traité, renvoient à une liste exemplative d’exigences susceptibles de justifier une mesure prise par un État membre et consistant en une condition non expressément prévue dans l’annexe de la directive 97/13. Par conséquent, cette liste comportant les notions de moralité publique, de sécurité publique, y compris les enquêtes criminelles, et la notion d’ordre public n’est pas exhaustive et admet d’autres exigences touchant à l’intérêt public.
29 Toutefois, il y a lieu de considérer que la disposition en cause de ladite annexe est rédigée de façon à définir la portée de la dérogation qu’elle prévoit, de telle sorte que cette dérogation ne concerne que les exigences qui y sont expressément mentionnées ou qui peuvent être rangées dans la même catégorie (voir arrêt du 6 novembre 2003, Lindqvist, C-101/01, Rec. p. I-12971, point 44).
30 À cet égard, l’économie même de la directive 97/13 corrobore cette lecture du dernier alinéa de l’annexe de cette directive.
31 En effet, la directive 97/13 vise à harmoniser les conditions pouvant être attachées aux autorisations dans le secteur des télécommunications au sein de la Communauté. Elle énumère, ainsi, de façon complète dans son annexe les différentes conditions dont sont susceptibles d’être assorties lesdites autorisations. Or, le dernier alinéa de cette annexe constitue une dérogation au caractère exprès de l’ensemble de celle-ci. Par conséquent, la disposition figurant au dernier alinéa, second tiret, de ladite annexe ne saurait avoir une portée générale qui remettrait en cause le système mis en place par la directive 97/13.
32 Cette interprétation est, en outre, confirmée par la finalité de ladite directive.
33 Le troisième considérant de la directive 97/13 énonce «[...] qu’il convient d’établir un cadre commun pour les autorisations générales et les licences individuelles octroyées par les États membres dans le domaine des services de télécommunications […]».
34 Selon le neuvième considérant de cette directive, «[...] les États membres peuvent imposer des conditions aux autorisations afin d’assurer la conformité avec les exigences essentielles; [ils] peuvent, en outre, imposer d’autres conditions conformément à l’annexe de la présente directive».
35 Le onzième considérant de ladite directive dispose enfin que «l’harmonisation des procédures d’octroi des autorisations et des conditions attachées à ces autorisations devrait considérablement faciliter la libre prestation des services de télécommunications dans la Communauté».
36 Il ressort de ces considérants que la directive 97/13 vise à faciliter la libre prestation des services de télécommunications dans la Communauté par l’harmonisation des procédures d’octroi des autorisations et des conditions dont sont assorties ces autorisations.
37 À cet égard, la finalité de la directive 97/13 serait remise en cause si la disposition figurant au dernier alinéa, second tiret, de l’annexe de cette directive devait être interprétée trop largement, de sorte que les États membres pourraient, au titre des exigences touchant à l’intérêt public reconnues par le traité, prendre des mesures soumettant lesdites autorisations à des conditions non prévues par cette annexe (voir, en ce qui concerne les dispositions de la directive 97/13 relatives aux taxes et redevances, arrêts du 18 septembre 2003, Albacom et Infostrada, C‑292/01 et C‑293/01, Rec. p. I-9449, point 38).
38 Le gouvernement français fait valoir que l’intérêt public que présentent la recherche et le développement technologique figure parmi les actions de la Communauté énumérées à l’article 3, paragraphe 1, sous n), CE. Le traité consacrerait, en outre, entièrement son titre XVIII à ces domaines.
39 Cependant, il convient de constater que l’exigence invoquée par le gouvernement français pour justifier la contribution obligatoire en cause n’est pas assimilable à celles qui sont mentionnées au dernier alinéa, second tiret, de l’annexe de la directive 97/13.
40 En effet, la double référence aux articles 36 et 56 du traité et aux notions de moralité publique, de sécurité publique et d’ordre public se rapporte à un domaine spécifique d’exigences touchant à l’intérêt public auquel n’est pas susceptible de se rattacher la recherche et le développement technologique. À cet égard, la notion d’enquêtes criminelles se rapporte au domaine de la sécurité publique et constitue une référence implicite à certaines mesures y afférant, telles que celles relatives aux écoutes téléphoniques.
41 Par conséquent, il résulte de ce qui précède que la disposition nationale en cause ne peut être justifiée au titre du dernier alinéa, second tiret, de l’annexe de la directive 97/13.
42 Il convient, en outre, de vérifier si l’obligation de contribution prévue par la législation française peut être justifiée sur le fondement d’une autre disposition de la directive 97/13.
43 À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon le dixième considérant de cette directive, «[...] les conditions attachées aux autorisations [doivent] être objectivement justifiées compte tenu du service concerné, non discriminatoires, proportionnées et transparentes».
44 Au nombre des dispositions pertinentes de l’annexe de la directive 97/13 susceptibles de justifier la contribution obligatoire prévue par la législation française, le gouvernement français invoque le point 4, intitulé «Conditions spécifiques qui peuvent être attachées aux licences individuelles, dans les cas justifiés et dans le respect du principe de proportionnalité». Celui-ci contient un point 4.8 concernant les «exigences liées à la qualité, à la disponibilité et à la permanence du service ou du réseau, touchant notamment aux capacités financières et techniques du candidat et à ses compétences en matière de gestion et conditions fixant une durée d’exploitation minimale et comprenant, le cas échéant, et conformément au droit communautaire, l’obligation de fournir des services de télécommunications accessibles au public et des réseaux publics de télécommunications».
45 Force est cependant de constater que le fait d’exiger d’un opérateur qu’il contribue à la recherche et à la formation en matière de télécommunications, à hauteur d’un montant annuel minimal de 5 % du montant hors taxe de ses investissements d’infrastructures, équipements et logiciels de télécommunications ne saurait être considéré comme proportionné à l’objectif visé au point 4.8 de la directive 97/13.
46 En effet, une contribution en nature ou financière à des actions de recherche, de développement et de formation favorisant le développement des télécommunications au sein de la Communauté ne saurait avoir un effet réel et pratique sur les capacités des opérateurs à assurer la qualité, la disponibilité et la permanence du service ou du réseau.
47 À cet égard, des mesures moins générales et moins contraignantes, mais plus directes et plus ciblées quant à leurs effets, telles que celles permettant d’assurer des standards minimaux en ce qui concerne le niveau technologique des moyens techniques utilisés, seraient plus adaptées à l’objectif visé au point 4.8 de l’annexe de la directive 97/13.
48 L’obligation de contribution prévue par la disposition nationale litigieuse ne peut, par conséquent, être justifiée au titre du point 4.8 de l’annexe de la directive 97/13.
49 Il résulte de ce qui précède que, en ne prenant pas toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux articles 3, paragraphe 2, et 8, paragraphe 1, de la directive 97/13, lus en liaison avec l’annexe de celle-ci, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.
Sur les dépens
50 Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République française et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) déclare et arrête:
1) En ne prenant pas toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux articles 3, paragraphe 2, et 8, paragraphe 1, de la directive 97/13/CE du Parlement européen et du Conseil, du 10 avril 1997, relative à un cadre commun pour les autorisations générales et les licences individuelles dans le secteur des services de télécommunications, lus en liaison avec l’annexe de celle-ci, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.
2) La République française est condamnée aux dépens.
Signatures