ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
PRIIT PIKAMÄE
της 13ης Ιουνίου 2024 (1)
Υπόθεση C‑134/23
Σωματείο «Ελληνικό Συμβούλιο για τους Πρόσφυγες»,
Αστική Μη Κερδοσκοπική Εταιρεία «Υποστήριξη Προσφύγων στο Αιγαίο»
κατά
Υπουργού Εξωτερικών,
Υπουργού Μετανάστευσης και Ασύλου
[αίτηση του Συμβουλίου της Επικρατείας (Ελλάδα)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Χορήγηση και ανάκληση του καθεστώτος διεθνούς προστασίας – Οδηγία 2013/32/ΕΕ – Άρθρο 38 – Έννοια της “ασφαλούς τρίτης χώρας” – Χαρακτηρισμός της Τουρκίας ως “ασφαλούς τρίτης χώρας” – Συμφωνία ΕΕ-Τουρκίας για την επανεισδοχή προσώπων που διαμένουν χωρίς άδεια – Αναστολή, εν τοις πράγμασι, της επανεισδοχής αιτούντων διεθνή προστασία»
I. Εισαγωγή
1. Στην υπό κρίση υπόθεση, το Δικαστήριο έχει επιληφθεί αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως που υπέβαλε το Συμβούλιο της Επικρατείας (Ελλάδα) σχετικά με την ερμηνεία του άρθρου 38 της οδηγίας 2013/32/ΕΕ (2).
2. Τα τρία προδικαστικά ερωτήματα του αιτούντος δικαστηρίου υποβλήθηκαν στο πλαίσιο αιτήσεως ακυρώσεως εθνικής κανονιστικής ρύθμισης με την οποία η Τουρκία χαρακτηρίζεται ως γενικώς ασφαλής χώρα για ορισμένες κατηγορίες αιτούντων διεθνή προστασία, ενώ η συγκεκριμένη χώρα, παρά τη σύναψη συμφωνίας επανεισδοχής με την Ευρωπαϊκή Ένωση, έχει αναστείλει, γενικώς και χωρίς να προβλέπεται προοπτική μεταβολής της στάσης αυτής, την επανεισδοχή των εν λόγω αιτούντων στο έδαφός της.
3. Η υπό κρίση υπόθεση παρέχει στο Δικαστήριο την ευκαιρία να αποσαφηνίσει, αφενός, τη σχέση μεταξύ των προϋποθέσεων χαρακτηρισμού μιας χώρας ως γενικώς ασφαλούς και της εφαρμογής της έννοιας της «ασφαλούς τρίτης χώρας» σε συγκεκριμένο αιτούντα διεθνή προστασία και, αφετέρου, το περιεχόμενο της απαιτήσεως εισδοχής ή επανεισδοχής του αιτούντος που προβλέπεται στο άρθρο 38 της οδηγίας 2013/32.
II. Το νομικό πλαίσιο
Α. Το δίκαιο της Ένωσης
1. Η συμφωνία ΕΕ-Τουρκίας περί επανεισδοχής
4. Στις 16 Δεκεμβρίου 2013 η Ευρωπαϊκή Ένωση και η Δημοκρατία της Τουρκίας συνήψαν συμφωνία για την επανεισδοχή προσώπων που διαμένουν χωρίς άδεια (στο εξής: συμφωνία ΕΕ-Τουρκίας περί επανεισδοχής) (3). Η συμφωνία αυτή κυρώθηκε εξ ονόματος της Ένωσης με την απόφαση του Συμβουλίου της 14ης Απριλίου 2014 (4).
5. Το άρθρο 4 της συμφωνίας ΕΕ-Τουρκίας περί επανεισδοχής προβλέπει τα εξής:
«1. Κατόπιν αιτήσεως κράτους μέλους και χωρίς περαιτέρω διατυπώσεις από το εν λόγω κράτος μέλος πέραν εκείνων που προβλέπονται στην παρούσα συμφωνία, η Τουρκία επιτρέπει την επανεισδοχή όλων των υπηκόων τρίτων χωρών ή των ανιθαγενών, οι οποίοι δεν πληρούν, ή δεν πληρούν πλέον, τους ισχύοντες όρους εισόδου, παρουσίας ή διαμονής στην επικράτεια του αιτούντος κράτους μέλους, υπό την προϋπόθεση ότι, σύμφωνα με το άρθρο 10, τα εν λόγω πρόσωπα:
[…]
γ) εισήλθαν παράνομα και απευθείας στην επικράτεια των κρατών μελών, αφού διέμειναν ή διήλθαν από την τουρκική επικράτεια.
2. Η υποχρέωση επανεισδοχής που αναφέρεται στην παράγραφο 1 του παρόντος άρθρου δεν ισχύει στις ακόλουθες περιπτώσεις:
[…].»
6. Βάσει της αποφάσεως (ΕΕ) 2016/551 του Συμβουλίου, της 23ης Μαρτίου 2016 (5), η υποχρέωση που προβλέπεται στο άρθρο 4 της συμφωνίας ΕΕ-Τουρκίας περί επανεισδοχής εφαρμόζεται από την 1η Ιουνίου 2016.
2. Η οδηγία 2013/32
7. Κρίσιμα στην υπό κρίση υπόθεση είναι τα άρθρα 31, 33, 35 και 38 της οδηγίας 2013/32.
Β. Το ελληνικό δίκαιο
1. Ο ελληνικός νόμος περί διεθνούς προστασίας
8. Ο νόμος 4636/2019 περί Διεθνούς Προστασίας και άλλες διατάξεις, όπως τροποποιήθηκε με τον νόμο 4686/2020 (ΦΕΚ Αʹ 169/1.11.2019 και ΦΕΚ Αʹ 96/12.5.2020, στο εξής: ελληνικός νόμος περί διεθνούς προστασίας), μεταφέρει στην ελληνική έννομη τάξη την οδηγία 2013/32.
9. Το άρθρο 86 του ελληνικού νόμου περί διεθνούς προστασίας έχει ως εξής:
«1. Μια χώρα θεωρείται ως ασφαλής τρίτη χώρα για έναν συγκεκριμένο αιτούντα, όταν πληρούνται σωρευτικά τα εξής κριτήρια:
α. δεν απειλούνται η ζωή και η ελευθερία του λόγω φυλής, θρησκείας, εθνικότητας, συμμετοχής σε ιδιαίτερη κοινωνική ομάδα ή πολιτικών πεποιθήσεων,
β. η χώρα αυτή τηρεί την αρχή της μη επαναπροώθησης, σύμφωνα με τη Σύμβαση της Γενεύης,
γ. δεν υπάρχει κίνδυνος σοβαρής βλάβης για τον αιτούντα κατά το άρθρο 15 του παρόντος νόμου,
δ. η χώρα αυτή απαγορεύει την απομάκρυνση κάποιου, σε χώρα όπου κινδυνεύει να υποστεί βασανιστήρια ή σκληρή, απάνθρωπη ή ταπεινωτική μεταχείριση ή τιμωρία, όπως ορίζεται στο διεθνές δίκαιο,
ε. υπάρχει η δυνατότητα να ζητηθεί το καθεστώς του πρόσφυγα και, στην περίπτωση που ο αιτών αναγνωρισθεί ως πρόσφυγας, να του χορηγηθεί προστασία σύμφωνα με τη Σύμβαση της Γενεύης, και
στ. ο αιτών έχει σύνδεσμο με την εν λόγω τρίτη χώρα, βάσει του οποίου θα ήταν εύλογο για αυτόν να μεταβεί σε αυτή. Η διέλευση του αιτούντος από τρίτη χώρα μπορεί[…] να θεωρηθεί ως σύνδεσμος του αιτούντος με την τρίτη χώρα, βάσει του οποίου θα ήταν εύλογο για αυτόν να μεταβεί σε αυτή.
2. Η συνδρομή των ως άνω κριτηρίων εξετάζεται ανά περίπτωση και για κάθε αιτούντα ξεχωριστά, εκτός αν η τρίτη χώρα έχει χαρακτηριστεί ως γενικά ασφαλής και εμπεριέχεται στον εθνικό κατάλογο ασφαλών τρίτων χωρών. Στην τελευταία αυτή περίπτωση ο αιτών διεθνή προστασία δύναται να αντικρούει την εφαρμογή της έννοιας της ασφαλούς τρίτης χώρας, επικαλούμενος ως λόγο το γεγονός ότι η τρίτη χώρα δεν είναι ασφαλής υπό τις συγκεκριμένες συνθήκες στις οποίες αυτός ευρίσκεται.
3. Με κοινή απόφαση των Υπουργών Προστασίας του Πολίτη και Εξωτερικών, η οποία εκδίδεται κατόπιν εισήγησης του Διευθυντή της Υπηρεσίας Ασύλου, καθορίζονται οι τρίτες χώρες που χαρακτηρίζονται ασφαλείς, σύμφωνα με το παρόν άρθρο, για ορισμένες κατηγορίες αιτούντων άσυλο, ανάλογα με τα χαρακτηριστικά τους (φυλετικά, θρησκευτικά, κ.ά.) για τους σκοπούς της εξέτασης αιτήσεων διεθνούς προστασίας. Τα στοιχεία (εσωτερικό νομοθετικό καθεστώς της τρίτης χώρας, διμερείς ή πολυμερείς διακρατικές συμφωνίες ή συμφωνίες της τρίτης χώρας με την Ευρωπαϊκή Ένωση, καθώς και εσωτερική πρακτική), που λαμβάνονται υπόψη για την έκδοση της ανωτέρω Κοινής Υπουργικής Απόφασης, πρέπει να είναι επίκαιρα και να προέρχονται από έγκυρες πηγές ενημέρωσης, ιδίως από επίσημες διπλωματικές πηγές της ημεδαπής και της αλλοδαπής, την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Υποστήριξης για το Άσυλο, τη νομοθεσία των λοιπών κρατών-μελών σε σχέση με την έννοια των ασφαλών τρίτων χωρών, το Συμβούλιο της Ευρώπης, την Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες. Ο καθορισμός επανεξετάζεται υποχρεωτικά τον Νοέμβριο κάθε έτους. Αν διαπιστώνεται σημαντική αλλαγή της κατάστασης των ανθρωπίνων δικαιωμάτων σε χώρα που έχει χαρακτηριστεί ως ασφαλής τρίτη χώρα, ο χαρακτηρισμός επανεξετάζεται το ταχύτερο δυνατό και προ της παρέλευσης έτους, κατά το προηγούμενο εδάφιο. Για κάθε απόφαση χαρακτηρισμού ενημερώνεται η Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
[…]
5. Όταν η ως άνω τρίτη χώρα δεν επιτρέπει στον αιτούντα να εισέλθει στο έδαφός της, η αίτησή του εξετάζεται επί της ουσίας από τις Αρμόδιες Αρχές Απόφασης.
[…]»
2. Οι κοινές υπουργικές αποφάσεις
10. Κατ’ εξουσιοδότηση του άρθρου 86 του ελληνικού νόμου περί διεθνούς προστασίας, εκδόθηκε η υπ’ αριθ. 42799/3.6.2021 Κοινή Υπουργική Απόφαση, με τίτλο «Καθορισμός τρίτων χωρών που χαρακτηρίζονται ως ασφαλείς και κατάρτιση εθνικού καταλόγου, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 86 του ν. 4636/2019 (Αʹ 169)» (ΦΕΚ Βʹ 2425/7.6.2021) (στο εξής: πρώτη υπουργική απόφαση), η οποία προβλέπει ότι η Τουρκία είναι ασφαλής τρίτη χώρα για τους αιτούντες διεθνή προστασία με χώρα καταγωγής τη Συρία, το Αφγανιστάν, το Πακιστάν, το Μπαγκλαντές και τη Σομαλία.
11. Η πρώτη κοινή υπουργική απόφαση αντικαταστάθηκε από την υπ’ αριθ. 458568/15.12.2021 Κοινή Υπουργική Απόφαση, με τίτλο «Τροποποίηση της υπ’ αρ. 42799/3.6.2021 κοινής απόφασης των Υπουργών Εξωτερικών και Μετανάστευσης και Ασύλου “Καθορισμός τρίτων χωρών που χαρακτηρίζονται ως ασφαλείς και κατάρτιση εθνικού καταλόγου κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 86 του ν. 4636/2019 (Αʹ 169)”» (ΦΕΚ Βʹ 5949/16.12.2021) (στο εξής: δεύτερη υπουργική απόφαση).
12. Η δεύτερη κοινή υπουργική απόφαση χαρακτηρίζει, εκ νέου, την Τουρκία ως ασφαλή τρίτη χώρα για τους αιτούντες διεθνή προστασία με χώρα καταγωγής τη Συρία, το Αφγανιστάν, το Πακιστάν, το Μπαγκλαντές και τη Σομαλία.
III. Το ιστορικό της διαφοράς, η διαδικασία της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
13. Το Σωματείο «Ελληνικό Συμβούλιο για τους Πρόσφυγες» και η Αστική Μη Κερδοσκοπική Εταιρεία «Υποστήριξη Προσφύγων στο Αιγαίο» (στο εξής: αιτούντα της κύριας δίκης), που αναπτύσσουν δραστηριότητα υπέρ των προσφύγων, άσκησαν ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας αίτηση ακυρώσεως στρεφόμενη κατά της πρώτης υπουργικής απόφασης και, εν συνεχεία, κατά της δεύτερης υπουργικής απόφασης, για τον λόγο, μεταξύ άλλων, ότι οι αποφάσεις αυτές αντίκεινται στο άρθρο 86 του ελληνικού νόμου περί διεθνούς προστασίας και στο άρθρο 38 της οδηγίας 2013/32.
14. Ειδικότερα, τα αιτούντα της κύριας δίκης υποστηρίζουν, αφενός, ότι η δυνατότητα επανεισδοχής στην Τουρκία των αιτούντων διεθνή προστασία τους οποίους αφορούν οι εν λόγω κοινές υπουργικές αποφάσεις δεν εξασφαλίζεται «μέσω διεθνών συμφωνιών» και, αφετέρου, ότι δεν υφίσταται εύλογη προοπτική επανεισδοχής των αιτούντων διεθνή προστασία στην εν λόγω τρίτη χώρα αφ’ ης στιγμής, από τον Μάρτιο του 2020 και την πανδημία της νόσου Covid-19, η Τουρκία έχει παγώσει τις επανεισδοχές στο έδαφός της.
15. Από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως προκύπτει ότι, αφού δέχθηκε ότι μόνη παραδεκτώς προσβαλλόμενη με την ασκηθείσα αίτηση ακυρώσεως είναι η δεύτερη υπουργική απόφαση, το αιτούν δικαστήριο έκρινε ότι, καθ’ ο μέρος τα αιτούντα της κύριας δίκης επέκριναν την απουσία νομικής υποχρέωσης εκ μέρους της Τουρκίας να αποδέχεται την επανεισδοχή από την Ελλάδα αιτούντων διεθνή προστασία, η αιτίαση αυτή έπρεπε να απορριφθεί. Συγκεκριμένα, λαμβανομένης υπόψη, μεταξύ άλλων, της συμφωνίας ΕΕ-Τουρκίας περί επανεισδοχής, το αιτούν δικαστήριο έκρινε ότι η Τουρκία έχει αναλάβει τέτοια νομική υποχρέωση.
16. Αντιθέτως, το αιτούν δικαστήριο διατηρεί αμφιβολίες σχετικά με την πραγματική τήρηση της υποχρεώσεως αυτής εκ μέρους της Τουρκίας, λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος, το οποίο αναγνωρίζουν και οι ελληνικές αρχές, ότι, από τον Μάρτιο του 2020 και χωρίς η κατάσταση αυτή να μπορεί να μεταβληθεί στο εγγύς μέλλον, η εν λόγω τρίτη χώρα έπαυσε να αποδέχεται την επανεισδοχή στο έδαφός της των αιτούντων διεθνή προστασία των οποίων οι αιτήσεις έχουν απορριφθεί ως απαράδεκτες στην Ελλάδα βάσει της έννοιας της «ασφαλούς τρίτης χώρας».
17. Σχετικώς, το αιτούν δικαστήριο αναφέρει ότι τα μέλη του διατύπωσαν διαφορετικές γνώμες επί του ζητήματος αυτού.
18. Κατά τη γνώμη της πλειοψηφίας των μελών του εν λόγω δικαστηρίου, η δυνατότητα επανεισδοχής του αιτούντος διεθνή προστασία στην οικεία τρίτη χώρα αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για τον χαρακτηρισμό της χώρας αυτής ως «ασφαλούς τρίτης χώρας» κατά την έννοια του άρθρου 38 της οδηγίας 2013/32, λαμβανομένου, ειδικότερα, υπόψη του σκοπού που μνημονεύεται στην αιτιολογική σκέψη 18 και αποτυπώνεται, επίσης, στο άρθρο 31, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας, ο οποίος έγκειται στην εξασφάλιση της κατά το δυνατόν ταχείας εξετάσεως των αιτήσεων διεθνούς προστασίας. Υπό την αντίθετη ερμηνεία, θα παρατεινόταν απλώς ο χρόνος εξέτασης του αιτήματος διεθνούς προστασίας και η αβεβαιότητα του αιτούντος ως προς το καθεστώς παραμονής του στη χώρα στην οποία υπέβαλε το αίτημά του, χωρίς να αποκλείεται ο κίνδυνος επαναπροώθησής του σε χώρα στην οποία κινδυνεύει να υποστεί δίωξη ή το ενδεχόμενο διατάραξης των διεθνών σχέσεων των κρατών. Συνεπώς, ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να καταρτίσει εθνικό κατάλογο γενικώς ασφαλών τρίτων χωρών, κάνοντας χρήση της ευχέρειας που του παρέχει το άρθρο 38, παράγραφος 2, της οδηγίας 2013/32, αν η οικεία τρίτη χώρα δεν εγγυάται την πραγματική τήρηση της νομικής υποχρεώσεως που έχει αναλάβει. Κατά συνέπεια, η πλειοψηφία των μελών του αιτούντος δικαστηρίου είναι της γνώμης ότι η αίτηση ακυρώσεως της δεύτερης κοινής υπουργικής απόφασης θα πρέπει να γίνει δεκτή.
19. Ωστόσο, το αιτούν δικαστήριο αναφέρει ότι ορισμένα άλλα μέλη του υποστηρίζουν διαφορετική ερμηνεία των διατάξεων της οδηγίας 2013/32. Κατά τη γνώμη των μελών αυτών, η εξέταση της προϋποθέσεως περί πραγματικής αποδοχής της επανεισδοχής των αιτούντων διεθνή προστασία δεν αποτελεί στοιχείο του κύρους της κανονιστικής πράξης με την οποία μια χώρα χαρακτηρίζεται ως γενικώς ασφαλής, αλλά πρέπει να διενεργείται σε επόμενα στάδια της διοικητικής διαδικασίας. Πρόκειται για προϋπόθεση που αφορά το κύρος είτε της ατομικής πράξης με την οποία απορρίπτεται συγκεκριμένη αίτηση διεθνούς προστασίας ως απαράδεκτη κατ’ εφαρμογήν της έννοιας της «ασφαλούς τρίτης χώρας» είτε της εκτέλεσης της απόφασης εκτέλεσης τέτοιας πράξης. Επομένως, κατά τη γνώμη των μελών αυτών του αιτούντος δικαστηρίου, η αίτηση ακυρώσεως της δεύτερης κοινής υπουργικής απόφασης θα πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμη.
20. Υπό τις συνθήκες αυτές, το Συμβούλιο της Επικρατείας αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Το άρθρο 38 της [οδηγίας 2013/32], ερμηνευόμενο σε συνδυασμό με το άρθρο 18 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική (κανονιστική) ρύθμιση, με την οποία χαρακτηρίζεται ως γενικώς ασφαλής για ορισμένες κατηγορίες αιτούντων διεθνή προστασία τρίτη χώρα, η οποία έχει μεν αναλάβει την νομική υποχρέωση να επιτρέπει την επανεισδοχή στο έδαφός της των εν λόγω κατηγοριών αιτούντων διεθνή προστασία, προκύπτει, όμως, ότι για μεγάλο χρονικό διάστημα (που στην συγκεκριμένη περίπτωση υπερβαίνει τους είκοσι μήνες) η χώρα αυτή αρνείται την επανεισδοχή και δεν προκύπτει ότι ερευνήθηκε το ενδεχόμενο να μεταβληθεί η στάση της χώρας στο προσεχές μέλλον; ή
2) έχει την έννοια ότι η επανεισδοχή στην τρίτη χώρα δεν αποτελεί σωρευτική προϋπόθεση για την έκδοση της εθνικής (κανονιστικής) πράξης, με την οποία χαρακτηρίζεται τρίτη χώρα ως γενικώς ασφαλής για ορισμένες κατηγορίες αιτούντων διεθνή προστασία, αλλά αποτελεί σωρευτική προϋπόθεση για την έκδοση της ατομικής πράξης, με την οποία απορρίπτεται συγκεκριμένο αίτημα διεθνούς προστασίας ως απαράδεκτο για τον λόγο της “ασφαλούς τρίτης χώρας”; ή
3) έχει την έννοια ότι η επανεισδοχή στην “ασφαλή τρίτη χώρα” πρέπει να εξακριβώνεται μόνον κατά την στιγμή της εκτέλεσης της απόφασης, όταν η απόφαση αυτή περί απόρριψης του αιτήματος διεθνούς προστασίας βασίζεται στον λόγο της “ασφαλούς τρίτης χώρας”;»
IV. Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
21. Το αιτούν δικαστήριο ζήτησε την υπαγωγή της υπό κρίση υποθέσεως στην ταχεία διαδικασία, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 105, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου. Στις 31 Μαρτίου 2023 ο Πρόεδρος του Δικαστηρίου αποφάσισε, αφού άκουσε την εισηγήτρια δικαστή και τον γενικό εισαγγελέα, να μην κάνει δεκτό το αίτημα αυτό.
22. Γραπτές παρατηρήσεις υπέβαλαν τα αιτούντα της κύριας δίκης, η Ελληνική, η Τσεχική, η Γερμανική, η Κυπριακή, η Ουγγρική και η Ολλανδική Κυβέρνηση, καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
23. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 14ης Μαρτίου 2024, τα αιτούντα της κύριας δίκης, η Ελληνική Κυβέρνηση και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ανέπτυξαν προφορικώς τις παρατηρήσεις τους.
V. Ανάλυση
Α. Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
24. Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί αν οι διατάξεις του άρθρου 38 της οδηγίας 2013/32 αντιτίθενται στον εκ μέρους κράτους μέλους χαρακτηρισμό, με πράξη γενικής ισχύος, τρίτης χώρας ως «ασφαλούς τρίτης χώρας», ενώ, πριν από τον εν λόγω χαρακτηρισμό, η συγκεκριμένη τρίτη χώρα, παρά τη νομική δέσμευση που έχει αναλάβει, αποφάσισε να αναστείλει εν τοις πράγμασι την επανεισδοχή στο έδαφός της των αιτούντων διεθνή προστασία.
25. Με το δεύτερο και το τρίτο προδικαστικό ερώτημα, τα οποία διατυπώνονται εναλλακτικά προς το πρώτο, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί αν η έκδοση ατομικής πράξης με την οποία απορρίπτεται αίτηση διεθνούς προστασίας ως απαράδεκτη κατ’ εφαρμογήν της έννοιας της «ασφαλούς τρίτης χώρας» εξαρτάται από την εισδοχή ή την επανεισδοχή του αιτούντος στο έδαφος της εν λόγω τρίτης χώρας ή αν η προϋπόθεση αυτή πρέπει να εξακριβώνεται μόνον κατά τη στιγμή της εκτέλεσης της απόφασης αυτής.
26. Πρέπει να επισημανθεί ότι ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου έχει ασκηθεί μόνον αίτηση ακυρώσεως εθνικής κανονιστικής ρύθμισης βάσει της οποίας η Τουρκία περιλήφθηκε στον εθνικό κατάλογο ασφαλών τρίτων χωρών, και επομένως η διαφορά της κύριας δίκης δεν αφορά το κύρος ατομικών αποφάσεων περί απαραδέκτου που έχουν εκδοθεί βάσει του άρθρου 33, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2013/32. Από την άποψη αυτή, θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι η απάντηση που θα παράσχει το Δικαστήριο στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα αρκεί ούτως ώστε να είναι σε θέση το αιτούν δικαστήριο να αποφανθεί επί της διαφοράς της κύριας δίκης (6) και ότι το δεύτερο και το τρίτο προδικαστικό ερώτημα είναι απαράδεκτα.
27. Τούτου λεχθέντος, υπενθυμίζεται ότι, στο πλαίσιο της διαδικασίας συνεργασίας μεταξύ των εθνικών δικαστηρίων και του Δικαστηρίου την οποία θεσπίζει το άρθρο 267 ΣΛΕΕ, στο Δικαστήριο απόκειται να δώσει στο εθνικό δικαστήριο μια χρήσιμη απάντηση που να του παρέχει τη δυνατότητα επίλυσης της διαφοράς της οποίας έχει επιληφθεί (7).
28. Εν προκειμένω, από το σκεπτικό της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως προκύπτει ότι το αιτούν δικαστήριο διερωτάται κατά κύριο λόγο ως προς τις έννομες συνέπειες που συνεπάγεται το γεγονός ότι τρίτη χώρα, η οποία έχει χαρακτηριστεί ως γενικώς ασφαλής, αρνείται την είσοδο στο έδαφός της αιτούντων διεθνή προστασία. Υπ’ αυτό το πρίσμα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί σε ποιο χρονικό σημείο πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η άρνηση αυτή, επισημαίνει δε, στο πλαίσιο αυτό, τρία στάδια, ήτοι το στάδιο του χαρακτηρισμού, με πράξη γενικής ισχύος, μιας τρίτης χώρας ως ασφαλούς, το στάδιο της εκδόσεως ατομικής αποφάσεως περί απαραδέκτου κατ’ εφαρμογήν της εν λόγω έννοιας ή το στάδιο της εκτελέσεως της αποφάσεως αυτής.
29. Λαμβανομένου υπόψη του προβληματισμού αυτού, προκειμένου το αιτούν δικαστήριο να επιλύσει, έχοντας πλήρη γνώση, τη διαφορά της οποίας έχει επιληφθεί, πρέπει να διαθέτει πλήρη στοιχεία ερμηνείας του άρθρου 38 της οδηγίας 2013/32 που να του παρέχουν τη δυνατότητα να προσδιορίσει με ακρίβεια τις συνέπειες της αρνήσεως της οικείας τρίτης χώρας και το στάδιο της διαδικασίας κατά το οποίο πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η άρνηση αυτή.
30. Με γνώμονα την επιταγή αυτή, φρονώ ότι η ανάγκη να δοθεί χρήσιμη απάντηση στο αιτούν δικαστήριο επιβάλλει την εξέταση όχι μόνον του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος που αφορά το κύρος μιας πράξεως γενικής ισχύος, αλλά, εφόσον γίνει δεκτό ότι το δίκαιο της Ένωσης δεν εμποδίζει την έκδοση τέτοιας πράξεως, και του δευτέρου και του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος τα οποία αφορούν την ατομική πράξη που εκδίδεται βάσει της έννοιας της «ασφαλούς τρίτης χώρας».
Β. Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
31. Εκ προοιμίου, επισημαίνω ότι στις προτάσεις που ανέπτυξα στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (8) είχα υποστηρίξει ότι η έλλειψη βεβαιότητας σχετικά με την εισδοχή ή την επανεισδοχή στην ασφαλή τρίτη χώρα δεν εμποδίζει την έκδοση αποφάσεως περί απαραδέκτου ερειδόμενης στις διατάξεις του άρθρου 38 της οδηγίας 2013/32 και ότι η είσοδος στη χώρα αυτή πρέπει να εξακριβώνεται μόνον κατά τη στιγμή της εκτελέσεως της αποφάσεως αυτής.
32. Εντούτοις, πρέπει, κατ’ αρχάς, να παρατηρηθεί ότι, στην απόφαση της 14ης Μαΐου 2020, το Δικαστήριο δεν απεφάνθη επί της ερμηνείας των διατάξεων του εν λόγω άρθρου που αφορούν την εισδοχή ή την επανεισδοχή των αιτούντων διεθνή προστασία, με την αιτιολογία ότι τα σχετικά ερωτήματα του αιτούντος δικαστηρίου δεν ήταν παραδεκτά (9).
33. Περαιτέρω, από τα στοιχεία που παρέσχε το αιτούν δικαστήριο και από τις διευκρινίσεις της Ελληνικής Κυβερνήσεως κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση προκύπτει ότι η εκτέλεση των αποφάσεων περί απαραδέκτου που ερείδονται στον χαρακτηρισμό της Τουρκίας ως γενικώς ασφαλούς χώρας προσκρούει από τον Μάρτιο του 2020 στη γενική και απόλυτη άρνηση που επιδεικνύει η συγκεκριμένη χώρα, για αόριστο χρονικό διάστημα και χωρίς να προβλέπεται προοπτική μεταβολής της στάσης αυτής, όσον αφορά την επανεισδοχή των αιτούντων διεθνή προστασία (10). Το γεγονός αυτό, λόγω του οποίου αποκλείεται, εξαρχής, η είσοδος του αιτούντος στο έδαφος της χώρας που έχει χαρακτηριστεί ως γενικώς ασφαλής, με οδηγεί στο συμπέρασμα ότι η ανάλυση που είχα προγενέστερα προτείνει στο Δικαστήριο να ακολουθήσει δεν μπορεί να ισχύσει στην προκειμένη περίπτωση.
34. Ωστόσο, κατά τη γνώμη μου, το στοιχείο αυτό και μόνο δεν μπορεί να έχει ως έννομη συνέπεια το να τίθεται υπό αμφισβήτηση ο χαρακτηρισμός μιας χώρας ως γενικώς ασφαλούς. Συγκεκριμένα, από τη διατύπωση και τη δομή του άρθρου 38 της οδηγίας 2013/32 προκύπτει ότι η απαίτηση περί εισδοχής ή επανεισδοχής του αιτούντος διεθνή προστασία δεν αποτελεί προϋπόθεση του κύρους της σχετικής πράξεως. Συνεπώς, θα προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει αρνητική απάντηση στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα (τμήμα 1).
35. Αντιθέτως, φρονώ, για τους ίδιους λόγους, ότι το εν λόγω άρθρο αντιτίθεται στο να δύνανται οι αρμόδιες αρχές κράτους μέλους να εκδώσουν ατομική απόφαση περί απαραδέκτου ερειδόμενη στην έννοια της «ασφαλούς τρίτης χώρας», οσάκις έχουν διαπιστώσει, ήδη από την εξατομικευμένη εξέταση της αιτήσεως διεθνούς προστασίας, με βεβαιότητα ότι o αιτών δεν θα τύχει εισδοχής ή επανεισδοχής στη συγκεκριμένη χώρα (τμήμα 2).
1. Επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος
36. Το άρθρο 33, παράγραφος 2, της οδηγίας 2013/32 απαριθμεί κατά τρόπο εξαντλητικό τις περιπτώσεις στις οποίες τα κράτη μέλη μπορούν να θεωρήσουν αίτηση διεθνούς προστασίας ως απαράδεκτη (11). Μεταξύ των λόγων αυτών, το στοιχείο γʹ του εν λόγω άρθρου προβλέπει ότι τα κράτη μέλη μπορούν να θεωρήσουν αίτηση διεθνούς προστασίας ως απαράδεκτη όταν μια χώρα, που δεν είναι κράτος μέλος, θεωρείται ως «ασφαλής τρίτη χώρα», σύμφωνα με το άρθρο 38 της εν λόγω οδηγίας.
37. Με την απόφαση της 19ης Μαρτίου 2020, το Δικαστήριο διευκρίνισε ότι η εφαρμογή της έννοιας της «ασφαλούς τρίτης χώρας» εξαρτάται από την τήρηση των προϋποθέσεων που προβλέπονται στο άρθρο 33, παράγραφοι 1 έως 4, της εν λόγω οδηγίας (12). Όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας M. Bobek, οι προϋποθέσεις αυτές μπορούν ουσιαστικά να περιγραφούν ως αρχές, κανόνες και εγγυήσεις (13).
38. Κατ’ αρχάς, βάσει του άρθρου 38, παράγραφος 1, της οδηγίας 2013/32, τα κράτη μέλη μπορούν να εφαρμόζουν την έννοια της «ασφαλούς τρίτης χώρας» μόνον εφόσον οι αρμόδιες αρχές κρίνουν ότι, στην οικεία τρίτη χώρα, τηρούνται οι εξής αρχές, οι οποίες απαριθμούνται στα στοιχεία αʹ έως εʹ, ήτοι: α) δεν απειλούνται η ζωή και η ελευθερία του αιτούντος διεθνή προστασία λόγω φυλής, θρησκείας, ιθαγένειας, συμμετοχής σε ιδιαίτερη κοινωνική ομάδα ή πολιτικών πεποιθήσεων· β) ο αιτών διεθνή προστασία δεν κινδυνεύει να υποστεί σοβαρή βλάβη κατά την έννοια της οδηγίας 2011/95/ΕΕ (14)· γ) τηρείται η αρχή της μη επαναπροώθησης σύμφωνα με τη Σύμβαση της Γενεύης (15)· δ) τηρείται η απαγόρευση της απομάκρυνσης κατά παράβαση του δικαιώματος αποφυγής των βασανιστηρίων και της σκληρής, απάνθρωπης ή ταπεινωτικής μεταχείρισης, όπως ορίζεται στο διεθνές δίκαιο, και ε) ο αιτών διεθνή προστασία έχει τη δυνατότητα να ζητήσει την αναγνώριση του καθεστώτος του πρόσφυγα καθώς και, στην περίπτωση που αναγνωρισθεί ως πρόσφυγας, να του χορηγηθεί προστασία σύμφωνα με τη Σύμβαση της Γενεύης.
39. Εν συνεχεία, οι κανόνες καθορίζονται στο άρθρο 38, παράγραφος 2, της οδηγίας 2013/32. Στο πλαίσιο αυτό, η εφαρμογή της έννοιας της «ασφαλούς τρίτης χώρας» υπόκειται στους κανόνες του εθνικού δικαίου. Στους κανόνες αυτούς περιλαμβάνονται, μεταξύ άλλων: α) οι κανόνες που προβλέπουν την ύπαρξη συνδέσμου μεταξύ του αιτούντος διεθνή προστασία και της οικείας τρίτης χώρας σε τέτοιο βαθμό, ώστε να καθίσταται εύλογο για τον συγκεκριμένο αιτούντα να επιστρέψει στην εν λόγω χώρα· β) οι κανόνες σχετικά με τη μεθοδολογία που πρέπει να ακολουθούν οι αρμόδιες αρχές προκειμένου να κρίνουν ότι η έννοια της «ασφαλούς τρίτης χώρας» μπορεί να εφαρμοσθεί σε συγκεκριμένη χώρα ή συγκεκριμένο αιτούντα· γ) οι κανόνες, σύμφωνα με το διεθνές δίκαιο, οι οποίοι επιτρέπουν να εξετάζεται εξατομικευμένα κατά πόσον η οικεία τρίτη χώρα είναι ασφαλής για συγκεκριμένο αιτούντα διεθνή προστασία και οι οποίοι, στο πλαίσιο αυτό, παρέχουν τη δυνατότητα στον αιτούντα να προσβάλει τόσο την εφαρμογή της έννοιας της «ασφαλούς τρίτης χώρας» σε σχέση με τη δική του ιδιαίτερη περίπτωση όσο και την ύπαρξη συνδέσμου μεταξύ αυτού και της εν λόγω τρίτης χώρας.
40. Τέλος, όσον αφορά τις εγγυήσεις αυτές και πέραν της ως άνω δυνατότητας αμφισβήτησης, το άρθρο 38, παράγραφος 3, της οδηγίας 2013/32 επιβάλλει στα κράτη μέλη, τα οποία εφαρμόζουν απόφαση που βασίζεται αποκλειστικά στην έννοια της «ασφαλούς τρίτης χώρας», να ενημερώνουν σχετικώς τον αιτούντα και να του χορηγούν έγγραφο με το οποίο ενημερώνονται οι αρχές της τρίτης χώρας, στη γλώσσα της χώρας αυτής, ότι η αίτηση δεν έχει εξετασθεί επί της ουσίας. Πέραν των ανωτέρω, το άρθρο 38, παράγραφος 4, της οδηγίας προβλέπει ότι, όταν η τρίτη χώρα δεν επιτρέπει στον αιτούντα να εισέλθει στο έδαφός της, τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε αυτός να έχει πρόσβαση σε διαδικασία σύμφωνα με τις βασικές αρχές και εγγυήσεις που περιγράφονται στο κεφάλαιο II της εν λόγω οδηγίας.
41. Κατά τη γνώμη μου, δύο συμπεράσματα μπορούν να συναχθούν από το γράμμα και τη δομή του άρθρου 38 της οδηγίας 2013/32.
42. Πρώτον, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι οι διατάξεις του άρθρου αυτού επιτρέπουν σε κράτος μέλος να χαρακτηρίζει, με πράξη γενικής ισχύος, μια χώρα ως «ασφαλή τρίτη χώρα». Συναφώς, παρατηρώ ότι η μεθοδολογία για την οποία κάνει λόγο το άρθρο 38, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, της εν λόγω οδηγίας προβλέπει ρητώς «μια εξατομικευμένη εξέταση του ασφαλούς χαρακτήρα της χώρας για συγκεκριμένο αιτούντα και/ή τον εθνικό χαρακτηρισμό των χωρών που θεωρούνται ως γενικά ασφαλείς» (16).
43. Στο ίδιο πνεύμα, το άρθρο 38, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ, της εν λόγω οδηγίας επιβάλλει στα κράτη μέλη να θεσπίζουν κανόνες που να παρέχουν στον αιτούντα τη δυνατότητα να προσβάλει την εφαρμογή της έννοιας της «ασφαλούς τρίτης χώρας» επικαλούμενος ως λόγο το γεγονός ότι η τρίτη χώρα δεν είναι ασφαλής υπό τις συγκεκριμένες συνθήκες στις οποίες ευρίσκεται, εκ του οποίου συνάγεται ότι η ατομική κατάσταση του ενδιαφερομένου μπορεί να εξετάζεται στο πλαίσιο πράξεως γενικής ισχύος που έχει εκδοθεί από κράτος μέλος σε προγενέστερο χρόνο.
44. Η ερμηνεία αυτή επιρρωννύεται, εξάλλου, από την αιτιολογική σκέψη 44 της οδηγίας 2013/32, η οποία κάνει λόγο για τη θέσπιση «κοιν[ών] αρχ[ών] για τη θεώρηση ή το χαρακτηρισμό τρίτων χωρών ως ασφαλών από τα κράτη μέλη». Με ακόμη πιο ρητό τρόπο, η αιτιολογική σκέψη 46 της εν λόγω οδηγίας διευκρινίζει ότι, «[ό]ταν τα κράτη μέλη […] χαρακτηρίζουν χώρες ως ασφαλείς καταρτίζοντας σχετικούς καταλόγους», θα πρέπει να στηρίζονται σε συναφείς πληροφορίες και δεδομένα (17).
45. Δεύτερον, εκτιμώ ότι το κύρος πράξεως γενικής ισχύος με την οποία τρίτη χώρα χαρακτηρίζεται ως ασφαλής δεν εξαρτάται από την απαίτηση περί εισδοχής ή επανεισδοχής αιτούντος διεθνή προστασία.
46. Σχετικώς, είναι αναγκαίο να γίνει διάκριση μεταξύ, αφενός, των αναγκαίων απαιτήσεων για την εφαρμογή της έννοιας της «ασφαλούς τρίτης χώρας» σε συγκεκριμένο αιτούντα διεθνή προστασία, οι οποίες επιτάσσουν την τήρηση των προϋποθέσεων που προβλέπονται στο άρθρο 38, παράγραφοι 1 έως 4, της οδηγίας 2013/32, και, αφετέρου, των αναγκαίων προϋποθέσεων για τον χαρακτηρισμό τρίτης χώρας ως γενικώς ασφαλούς για όλους τους αιτούντες διεθνή προστασία ή για ορισμένες κατηγορίες εξ αυτών. Κατά τη γνώμη μου, η διάκριση αυτή απορρέει από την ίδια τη δομή του εν λόγω άρθρου, από την οποία φαίνονται να διακρίνονται πλείονα στάδια.
47. Ειδικότερα, προκειμένου να βεβαιωθούν ότι, στην οικεία τρίτη χώρα, ο αιτών θα τύχει μεταχειρίσεως σύμφωνα με τις αρχές που διατυπώνονται στο άρθρο 38, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας, τα κράτη μέλη οφείλουν να προβαίνουν, βάσει της μεθοδολογίας που καθορίζεται από το εθνικό δίκαιο κατά το στοιχείο βʹ της παραγράφου 2 του ίδιου άρθρου, σε εξέταση της κατάστασης που επικρατεί στην οικεία χώρα. Όπως προκύπτει από το γράμμα της αιτιολογικής σκέψης 46 της εν λόγω οδηγίας, η εξακρίβωση της τηρήσεως των προτύπων αυτών δεν μπορεί να στηρίζεται μόνο στην τυπική εξέταση ενός συγκεκριμένου νομικού συστήματος, αλλά πρέπει επίσης να προκύπτει από επικαιροποιημένη και συγκεκριμένη εξέταση της πραγματικής εφαρμογής από τη συγκεκριμένη χώρα των αρχών που διατυπώνονται στο εν λόγω άρθρο (18).
48. Δεν αρνούμαι ότι, σχετικά με την απαίτηση αυτή, ο πραγματικός χαρακτήρας της εισδοχής ή της επανεισδοχής συγκεκριμένου αιτούντος διεθνή προστασία είναι ουσιώδους σημασίας στο μέτρο που ο αιτών θα μπορεί να τύχει μεταχειρίσεως σύμφωνης προς τις αρχές που απαριθμούνται στο άρθρο 38, παράγραφος 1, της οδηγίας 2013/32 μόνον εφόσον του επιτραπεί η είσοδος στην οικεία τρίτη χώρα. Εντούτοις, εκτιμώ ότι η εξακρίβωση που απαιτείται στο στάδιο αυτό αφορά τη βεβαιότητα ότι ο αιτών θα τύχει μεταχειρίσεως σύμφωνης προς τις εν λόγω αρχές σε περίπτωση που σε μεταγενέστερο χρόνο εισέλθει πράγματι στο έδαφος της τρίτης χώρας.
49. Ειδικότερα, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η είσοδος του αιτούντος στην τρίτη χώρα δεν περιλαμβάνεται, αυτή καθεαυτήν, μεταξύ των αρχών που διατυπώνονται στο εν λόγω άρθρο, λαμβάνεται δε υπόψη μόνον κατά την εξέταση της ατομικής κατάστασης του αιτούντος διεθνή προστασία. Κατά τη γνώμη μου, η ερμηνεία αυτή ενισχύεται από την ανάλυση των λοιπών διατάξεων του άρθρου 38 της οδηγίας 2013/32.
50. Αφενός, το άρθρο 38, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της εν λόγω οδηγίας επιβάλλει στα κράτη μέλη να προβλέπουν εθνικούς κανόνες σχετικούς με την ύπαρξη συνδέσμου μεταξύ συγκεκριμένου αιτούντος και της οικείας τρίτης χώρας, ώστε να είναι εύλογο για τον αιτούντα να μεταβεί στη συγκεκριμένη χώρα. Κατά λογική αναγκαιότητα, η εξατομικευμένη εκτίμηση σχετικά με την ύπαρξη συνδέσμου που να μπορεί να δικαιολογήσει την είσοδο του αιτούντος διεθνή προστασία στην οικεία χώρα μπορεί να διενεργηθεί μόνον αφ’ ης στιγμής το κράτος μέλος έχει βεβαιωθεί, σύμφωνα με τη μεθοδολογία χαρακτηρισμού που καθορίζεται από το εθνικό δίκαιο, ότι πληρούνται οι σωρευτικές προϋποθέσεις του άρθρου 38, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας, οι οποίες είναι αναγκαίες για τον χαρακτηρισμό της χώρας αυτής ως γενικώς ασφαλούς.
51. Αφετέρου, το άρθρο 38, παράγραφος 4, της οδηγίας 2013/32 προβλέπει τις συνέπειες που συνεπάγεται η άρνηση τρίτης χώρας να επιτρέψει την είσοδο συγκεκριμένου αιτούντος διεθνή προστασία. Η περίπτωση αυτή αντιστοιχεί, επομένως, στο στάδιο κατά το οποίο, παρά την ύπαρξη λόγων για να θεωρηθεί ότι ο αιτών θα τύχει εισδοχής ή επανεισδοχής στην ασφαλή τρίτη χώρα, το γεγονός ότι η χώρα αυτή αρνείται να επιτρέψει την είσοδο του αιτούντος στο έδαφός της εμποδίζει την εκτέλεση της σχετικής αποφάσεως. Σε μια τέτοια περίπτωση, το κράτος μέλος οφείλει να διασφαλίσει στον αιτούντα πρόσβαση σε διαδικασία εξέτασης της αίτησής του σύμφωνη με τις βασικές αρχές και τις θεμελιώδεις εγγυήσεις που προβλέπει η οδηγία αυτή. Συνεπώς, ο πραγματικός χαρακτήρας της εισδοχής ή της επανεισδοχής δεν αποτελεί αναγκαίο στοιχείο για τον χαρακτηρισμό της «ασφαλούς τρίτης χώρας», αλλά μόνον προϋπόθεση που πρέπει να εξακριβώνεται κατά τη στιγμή της εκτέλεσης και η οποία είναι απαραίτητη για την εφαρμογή της έννοιας αυτής σε συγκεκριμένο αιτούντα.
52. Η ερμηνεία αυτή επιρρωννύεται από την εξέταση των διατάξεων που αφορούν την έννοια της «πρώτης χώρας ασύλου», η οποία, κατά το άρθρο 33, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2013/32, αποτελεί λόγο απαραδέκτου της αιτήσεως διεθνούς προστασίας. Συναφώς, από το άρθρο 35, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας προκύπτει ότι η έννοια αυτή εφαρμόζεται εάν ο αιτών έχει αναγνωρισθεί ως πρόσφυγας από τη χώρα αυτή και εξακολουθεί να απολαύει της σχετικής προστασίας, ή απολαύει άλλης επαρκούς προστασίας, επωφελούμενος μεταξύ άλλων από την αρχή της μη επαναπροώθησης, υπό την προϋπόθεση ότι θα γίνει εκ νέου δεκτός.
53. Επομένως, κοινό στοιχείο των εννοιών της «πρώτης χώρας ασύλου» και της «ασφαλούς τρίτης χώρας» είναι ότι η εφαρμογή τους εξαρτάται από την εισδοχή ή την επανεισδοχή του αιτούντος διεθνή προστασία. Ωστόσο, από το γράμμα του άρθρου 35 της οδηγίας 2013/32 προκύπτει ότι η προϋπόθεση αυτή πρέπει να εξακριβώνεται εξαρχής, με συνέπεια να μην μπορεί να γίνει δεκτός ο χαρακτηρισμός μιας χώρας ως «πρώτης χώρας ασύλου» ελλείψει εισδοχής ή επανεισδοχής του αιτούντος. Αντίστοιχα, από το άρθρο 38 της εν λόγω οδηγίας, το οποίο αναφέρεται στην πραγματική είσοδο του αιτούντος μόνο στην παράγραφο 4, προκύπτει ότι η πραγματική εισδοχή ή επανεισδοχή των αιτούντων δεν περιλαμβάνεται μεταξύ των προϋποθέσεων που πρέπει να πληρούνται για τον χαρακτηρισμό μιας χώρας ως γενικώς ασφαλούς και πρέπει να εξακριβώνεται μόνον κατά το στάδιο της εξατομικευμένης εξετάσεως της αιτήσεως διεθνούς προστασίας.
54. Εκ του συνόλου των ανωτέρω συνάγεται, κατά τη γνώμη μου, ότι το γεγονός ότι μια χώρα αντιτίθεται εν τοις πράγμασι και γενικώς στην επανεισδοχή αιτούντων διεθνή προστασία στο έδαφός της δεν εμποδίζει τη θέσπιση εκ μέρους κράτους μέλους εθνικής ρύθμισης με την οποία η συγκεκριμένη χώρα χαρακτηρίζεται ως γενικώς ασφαλής.
55. Η λύση που προτείνω στο Δικαστήριο συνεπάγεται ότι πρέπει, όπως ζητείται με το δεύτερο και το τρίτο προδικαστικό ερώτημα, να προσδιοριστεί κατά πόσον και σε ποιο στάδιο της διαδικασίας που κινείται από συγκεκριμένο αιτούντα διεθνή προστασία πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η άρνηση που επιδεικνύει η οικεία τρίτη χώρα.
2. Επί του δευτέρου και του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος
56. Με το δεύτερο και το τρίτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν η γενική και απόλυτη άρνηση που επιδεικνύει η τρίτη χώρα που έχει χαρακτηριστεί ως γενικώς ασφαλής εμποδίζει την έκδοση ατομικής πράξεως με την οποία μια αίτηση διεθνούς προστασίας απορρίπτεται ως απαράδεκτη κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 33, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ, και του άρθρου 38 της οδηγίας 2013/32 ή αν η προϋπόθεση σχετικά με την εισδοχή ή την επανεισδοχή πρέπει να εξακριβώνεται μόνον κατά την εκτέλεση της πράξεως αυτής.
57. Για την απάντηση στο ζήτημα αυτό πρέπει να σημειωθεί ότι, όταν η έννοια της «ασφαλούς τρίτης χώρας» εφαρμόζεται σε συγκεκριμένο αιτούντα διεθνή προστασία, η προϋπόθεση σχετικά με την εισδοχή ή την επανεισδοχή του εν λόγω αιτούντος πρέπει, κατ’ αρχήν, να εξετάζεται σε δύο στάδια, εκ των οποίων το πρώτο αφορά την έκδοση της αποφάσεως περί απαραδέκτου και το δεύτερο την εκτέλεσή της.
58. Όσον αφορά το πρώτο από τα εν λόγω στάδια, από το άρθρο 38, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2013/32 προκύπτει ότι απόφαση περί απαραδέκτου που ερείδεται στην έννοια της «ασφαλούς τρίτης χώρας» μπορεί να εκδοθεί μόνο στο πλαίσιο εθνικών κανόνων που απαιτούν την ύπαρξη συνδέσμου μεταξύ του αιτούντος και της οικείας τρίτης χώρας, βάσει του οποίου θα ήταν εύλογο για τον αιτούντα να μεταβεί στη συγκεκριμένη χώρα. Επίσης, κατά την αιτιολογική σκέψη 44 της οδηγίας αυτής, η οποία αφορά την εν λόγω έννοια, τα κράτη μέλη απαλλάσσονται από την υποχρέωσή τους να εξετάζουν επί της ουσίας μια αίτηση διεθνούς προστασίας μόνον εφόσον «υφίστανται λόγοι για να θεωρηθεί ότι ο αιτών θα τύχει εισδοχής ή επανεισδοχής στην εν λόγω χώρα». Συνεπώς, από τα κείμενα αυτά προκύπτει σαφώς ότι η έκδοση αποφάσεως με την οποία απορρίπτεται αίτηση διεθνούς προστασίας κατ’ εφαρμογήν της έννοιας της «ασφαλούς τρίτης χώρας» προϋποθέτει ότι η εισδοχή ή η επανεισδοχή του αιτούντος εκ μέρους της τρίτης χώρας είναι πιθανή ή, τουλάχιστον, εύλογη.
59. Μόνο μετά το πρώτο αυτό στάδιο οφείλουν τα κράτη μέλη να εξακριβώνουν το κατά πόσον η εισδοχή ή η επανεισδοχή του αιτούντος είναι πράγματι εφικτή. Εάν προκύψει ότι, παρά την ύπαρξη της προαναφερθείσας πιθανότητας, η οικεία τρίτη χώρα δεν επιτρέπει την είσοδο του αιτούντος στο έδαφός της, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να εκτελέσουν την απόφαση περί απαραδέκτου και οφείλουν, σύμφωνα με το άρθρο 38, παράγραφος 4, της εν λόγω οδηγίας, να παράσχουν στον αιτούντα δυνατότητα κίνησης διαδικασίας εξέτασης της αίτησής του για την παροχή διεθνούς προστασίας.
60. Συνεπώς, εφόσον τα κράτη μέλη έχουν βεβαιωθεί, από το πρώτο στάδιο, ότι ο αιτών δεν θα μπορέσει να μεταβεί στην «ασφαλή τρίτη χώρα», η εξακρίβωση, κατά το δεύτερο στάδιο, του πραγματικού χαρακτήρα της εισδοχής ή της επανεισδοχής είναι άνευ αντικειμένου. Σε μια τέτοια περίπτωση, εκτιμώ ότι, λόγω της διαπιστωμένης, ήδη από το πρώτο στάδιο, αδυναμίας εισδοχής ή επανεισδοχής του αιτούντος διεθνή προστασία, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να εκδώσουν για τον συγκεκριμένο αιτούντα απόφαση περί απαραδέκτου ερειδόμενη στην έννοια της «ασφαλούς τρίτης χώρας».
61. Κατά τη γνώμη μου, το συμπέρασμα αυτό δεν κλονίζεται από το γεγονός ότι η οικεία χώρα έχει προηγουμένως χαρακτηριστεί, με εθνική κανονιστική ρύθμιση, ως γενικώς ασφαλής. Συγκεκριμένα, ο χαρακτηρισμός αυτός, μοναδική προϋπόθεση για τον οποίο είναι η βεβαιότητα ότι τηρούνται οι αρχές που διατυπώνονται στο άρθρο 38, παράγραφος 1, της οδηγίας 2013/32, δεν εξαρτάται από τη διαπίστωση περί υπάρξεως λόγων για τους οποίους μπορεί να θεωρηθεί ότι ένας συγκεκριμένος αιτών θα τύχει εισδοχής ή επανεισδοχής στην εν λόγω χώρα.
62. Επιπροσθέτως, φρονώ ότι η ανάλυση αυτή ενισχύεται από δύο στοιχεία.
63. Πρώτον, υπενθυμίζεται ότι, κατά την αιτιολογική σκέψη 18 της οδηγίας 2013/32, «[ε]ίναι προς το συμφέρον τόσο των κρατών μελών όσο και των αιτούντων διεθνή προστασία να λαμβάνεται απόφαση επί των αιτήσεων το συντομότερο δυνατό, με την επιφύλαξη της διεξαγωγής κατάλληλης και πλήρους εξέτασης» (19). Φρονώ ότι, σε περίπτωση όπως αυτή της κύριας δίκης, το να αναμένεται η στιγμή της εκτελέσεως μιας αποφάσεως με την οποία απορρίπτεται μια αίτηση ως απαράδεκτη προκειμένου να ληφθούν υπόψη οι συνέπειες μιας πραγματικής κατάστασης που είναι ήδη γνωστή κατά την εξέταση της αιτήσεως διεθνούς προστασίας αντιβαίνει στην απορρέουσα από την ως άνω αιτιολογική σκέψη υποχρέωση ταχείας διεκπεραίωσης.
64. Δεύτερον, τη λύση αυτή υιοθετεί ρητώς ο νομοθέτης της Ένωσης στον κανονισμό (ΕΕ) 2024/1348 (20). Συγκεκριμένα, από την αιτιολογική σκέψη 53 και από το άρθρο 38, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, του κανονισμού αυτού προκύπτει ότι οι αρμόδιες αρχές κράτους μέλους δεν μπορούν να απορρίπτουν αίτηση διεθνούς προστασίας ως απαράδεκτη βάσει της έννοιας της «ασφαλούς τρίτης χώρας», όταν είναι σαφές, στο στάδιο της εξέτασης του παραδεκτού, ότι ο αιτών δεν θα τύχει εισδοχής ή επανεισδοχής στην οικεία τρίτη χώρα.
65. Στο παρόν σημείο της συλλογιστικής μου, θεωρώ σημαντικό να παρουσιάσω, με βάση τις πληροφορίες που παρέσχε η Ελληνική Κυβέρνηση κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, τη διαδικασία που ακολουθείται από τις αρχές της χώρας αυτής, καθόσον καταδεικνύει τις δυσχέρειες που προκαλεί μια πρακτική η οποία συνίσταται στην αναμονή μέχρι τη στιγμή της εκτέλεσης απόφασης περί απαραδέκτου, ενώ είναι ήδη γνωστό ότι, λόγω της γενικής αναστολής των επανεισδοχών, δεν θα επιτραπεί η επανεισδοχή του αιτούντος διεθνή προστασία στην εν λόγω τρίτη χώρα.
66. Σχηματικά, η διαδικασία αυτή μπορεί να περιγραφεί ως εξής. Κατ’ αρχάς, οι ελληνικές αρχές εκδίδουν απόφαση με την οποία η αίτηση διεθνούς προστασίας απορρίπτεται ως απαράδεκτη για τον λόγο ότι, με πράξη γενικής ισχύος, η Τουρκία έχει χαρακτηριστεί, για ορισμένες κατηγορίες αιτούντων, ως ασφαλής τρίτη χώρα.
67. Εν συνεχεία, στο στάδιο της εκτέλεσης της απόφασης αυτής, η Ελλάδα απευθύνεται στην Τουρκία προκειμένου να πληροφορηθεί εάν είναι διατεθειμένη να επιτρέψει την είσοδο του αιτούντος στο έδαφός της. Δεδομένου ότι οι τουρκικές αρχές δεν απαντούν στο σύνολο των σχετικών αιτημάτων, οι ελληνικές αρχές αναμένουν για ορισμένο χρονικό διάστημα, το οποίο χαρακτηρίστηκε ως «εύλογο» κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση (21), ώστε να διαπιστώσουν την αδυναμία επανεισδοχής του αιτούντος.
68. Τέλος, αφ’ ης στιγμής διαπιστωθεί η αδυναμία αυτή, η Ελληνική Κυβέρνηση επισήμανε ότι εναπόκειται στον ενδιαφερόμενο να υποβάλει εκ νέου σχετική αίτηση, δεδομένου ότι, κατά την ελληνική νομοθεσία, οι αρμόδιες αρχές δεν υποχρεούνται να προβαίνουν αυτεπαγγέλτως σε επανεξέταση της αιτήσεως διεθνούς προστασίας (22).
69. Η παρουσίαση αυτή με οδηγεί στη διατύπωση ορισμένων συμπληρωματικών παρατηρήσεων, προς επίρρωση της αναλύσεώς μου, σχετικά με το περιεχόμενο της επιβαλλόμενης στα κράτη μέλη υποχρεώσεως να εξετάζουν επί της ουσίας μια αίτηση διεθνούς προστασίας σε περίπτωση που δεν επιτρέπεται στον αιτούντα να εισέλθει στο έδαφος της ασφαλούς τρίτης χώρας.
70. Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι, κατά το άρθρο 2, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2013/32, ως «αιτών» νοείται ο «υπήκοος τρίτης χώρας ή ο ανιθαγενής που έχει υποβάλει αίτηση διεθνούς προστασίας επί της οποίας δεν έχει εκδοθεί ακόμη [απρόσβλητη] απόφαση», ενώ, κατά το άρθρο 2, στοιχείο εʹ, της ίδιας οδηγίας, ως «[απρόσβλητη] απόφαση» νοείται «η απόφαση που ορίζει κατά πόσον χορηγείται στον υπήκοο τρίτης χώρας ή στον ανιθαγενή καθεστώς πρόσφυγα ή επικουρικής προστασίας δυνάμει της [οδηγίας 2011/95] […]». Εξ αυτών συνάγεται, όπως επισήμανα στις προτάσεις που ανέπτυξα στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (23), ότι ο μετανάστης δεν χάνει την ιδιότητα του αιτούντος διεθνή προστασία παρά μόνον όταν εκδοθεί απόφαση με την οποία απορρίπτεται η αναγνώριση του καθεστώτος πρόσφυγα ή προσώπου που χρήζει επικουρικής προστασίας ή, με άλλα λόγια, όταν εκδοθεί απόφαση επί της ουσίας.
71. Πάντως, η εφαρμογή της έννοιας της «ασφαλούς τρίτης χώρας» έχει ως σκοπό να παράσχει στις αρχές ενός κράτους μέλους τη δυνατότητα να μεταβιβάσουν την ευθύνη για την εξέταση αιτήσεως διεθνούς προστασίας σε άλλη χώρα στην οποία είναι βέβαιο ότι η μεταχείριση του μετανάστη θα είναι σύμφωνη με τις αρχές που διατυπώνονται στο άρθρο 38, παράγραφος 1, της οδηγίας 2013/32. Υπ’ αυτό το πρίσμα, η έννοια αυτή εξασφαλίζει στον ενδιαφερόμενο ότι η αίτησή του για την παροχή διεθνούς προστασίας θα εξεταστεί επί της ουσίας, είτε στο κράτος μέλος στο οποίο υπέβαλε την αίτησή του είτε, σε περίπτωση πραγματικής εισδοχής ή επανεισδοχής, στην οικεία τρίτη χώρα.
72. Βάσει των ανωτέρω στοιχείων, φρονώ ότι πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ δύο περιπτώσεων.
73. Η πρώτη περίπτωση είναι εκείνη κατά την οποία ένα κράτος μέλος, αφού διαπιστώσει ότι υπάρχουν λόγοι για να θεωρηθεί ότι ο αιτών μπορεί να μεταβεί στη χώρα που έχει χαρακτηριστεί ως «ασφαλής τρίτη» χώρα, εκδίδει απόφαση περί απαραδέκτου. Εάν προκύψει, κατά το στάδιο της εκτέλεσης της απόφασης αυτής, ότι η συγκεκριμένη χώρα δεν επιτρέπει την είσοδο του αιτούντος στο έδαφός της, αυτός διατηρεί την ιδιότητα του αιτούντος, οπότε το κράτος μέλος οφείλει να προβεί αυτεπαγγέλτως στην επανεξέταση της αιτήσεως διεθνούς προστασίας.
74. Η δεύτερη περίπτωση είναι αυτή της διαφοράς της κύριας δίκης. Στην περίπτωση αυτή, το κράτος μέλος οφείλει, χωρίς να δύναται να εκδώσει απόφαση περί απαραδέκτου κατ’ εφαρμογήν της έννοιας της «ασφαλούς τρίτης χώρας», να προχωρήσει στην εξέταση της αιτήσεως διεθνούς προστασίας (24).
75. Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ότι, σε περίπτωση που το κράτος μέλος έχει διαπιστώσει με βεβαιότητα, ήδη από την εξέταση της αιτήσεως διεθνούς προστασίας, ότι δεν θα επιτραπεί στον αιτούντα να μεταβεί στο έδαφος χώρας που έχει χαρακτηριστεί ως γενικώς ασφαλής, το άρθρο 38 της οδηγίας 2013/32 αντιτίθεται στην έκδοση αποφάσεως περί απαραδέκτου ερειδόμενης στην έννοια της «ασφαλούς τρίτης χώρας».
VI. Πρόταση
76. Κατόπιν όλων των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το Συμβούλιο της Επικρατείας (Ελλάδα) ως εξής:
Το άρθρο 38 της οδηγίας 2013/32/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2013, σχετικά με κοινές διαδικασίες για τη χορήγηση και ανάκληση του καθεστώτος διεθνούς προστασίας
έχει την έννοια ότι:
– δεν αντιτίθεται σε εθνική κανονιστική ρύθμιση με την οποία τρίτη χώρα χαρακτηρίζεται ως γενικώς ασφαλής για ορισμένες κατηγορίες αιτούντων διεθνή προστασία, ενώ, παρά τη νομική της υποχρέωση, η συγκεκριμένη χώρα έχει αναστείλει, γενικώς και χωρίς να προβλέπεται προοπτική μεταβολής της στάσης αυτής, την εισδοχή ή την επανεισδοχή των εν λόγω αιτούντων·
– αντιτίθεται σε εθνική κανονιστική ρύθμιση η οποία προβλέπει την έκδοση αποφάσεως με την οποία αίτηση διεθνούς προστασίας απορρίπτεται ως απαράδεκτη κατ’ εφαρμογήν της έννοιας της «ασφαλούς τρίτης χώρας», ενώ, ήδη από την εξέταση της αιτήσεως αυτής, το κράτος μέλος έχει διαπιστώσει με βεβαιότητα ότι η οικεία τρίτη χώρα δεν θα επιτρέψει στον αιτούντα να εισέλθει στο έδαφός της.