SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MELCHIORJA WATHELETA,
predstavljeni 10. septembra 2015(1)
Zadeva C‑232/14
Portmeirion Group UK Limited
proti
Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo First-Tier Tribunal (Tax Chamber) (Združeno kraljestvo))
„Damping – Veljavnost Izvedbene uredbe (EU) št. 412/2013 – Uvoz keramične namizne in kuhinjske posode s poreklom iz Ljudske republike Kitajske“
I – Uvod
1. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na veljavnost Izvedbene uredbe Sveta (EU) št. 412/2013 z dne 13. maja 2013 o uvedbi dokončne protidampinške dajatve in o dokončnem pobiranju začasne dajatve, uvedene na uvoz keramične namizne in kuhinjske posode s poreklom iz Ljudske republike Kitajske(2) (v nadaljevanju: sporna uredba).
2. Splošno sodišče je zavrnilo ničnostno tožbo zoper sporno uredbo, ki jo je pri Splošnem sodišču(3) vložil eden od uvoznikov, ki ga ta uredba zadeva. Pritožba, ki jo je ta uvoznik vložil pri Sodišču, na dan predstavitve teh sklepnih predlogov še ni rešena.(4)
II – Pravni okvir
A – Pravo Unije
3. Člen 236(1) poglavja 5, naslovljenega „Povračilo in odpust dajatev“, Uredbe Sveta (EGS) št. 2913/92 z dne 12. oktobra 1992 o carinskem zakoniku Skupnosti(5) (v nadaljevanju: carinski zakonik) določa:
„Uvozne ali izvozne dajatve se povrnejo, kolikor se ugotovi, da v trenutku plačila znesek teh dajatev ni bil zakonsko dolgovan […]“
4. Sporna uredba je bila sprejeta na podlagi Uredbe Sveta (ES) št. 1225/2009 z dne 30. novembra 2009 o zaščiti proti dampinškemu uvozu iz držav, ki niso članice Evropske skupnosti(6) (v nadaljevanju: osnovna uredba). Ta v členu 1, naslovljenem „Načela“, določa:
„1. Protidampinška dajatev se lahko uporabi za vsak dampinški izdelek, čigar sprostitev v prosti promet v Skupnosti povzroča škodo.
2. Izdelek [se] šteje kot dampinški, če je njegova izvozna cena pri izvozu v Skupnost manjša kot primerljiva cena podobnega izdelka, ki se pojavlja v običajnem poteku trgovanja, uveljavljenim za državo izvoznico.
3. Država izvoznica je običajno država porekla. Vendar je lahko tudi kaka posredniška država, razen v primeru, če se izdelki na primer samo pretovarjajo skozi to državo, ali se zadevni izdelki ne izdelujejo v tej državi, ali pa v tej državi zanje ni primerljive cene.
4. V tej uredbi izraz ‚podoben izdelek‘ pomeni izdelek, ki je identičen, se pravi v vseh pogledih enak obravnavanemu izdelku, ali, če takega izdelka ni, kak drug izdelek, ki, čeprav ni enak v vseh pogledih, ima značilnosti, ki zelo spominjajo na tiste, ki jih ima obravnavani izdelek.“
5. V uvodnih izjavah 24, 25, 51, 52 in od 54 do 57 Uredbe Komisije (EU) št. 1072/2012 z dne 14. novembra 2012 o uvedbi začasne protidampinške dajatve za uvoz keramične namizne in kuhinjske posode s poreklom iz Ljudske republike Kitajske(7) (v nadaljevanju: začasna uredba) je navedeno:
„(24) [Obravnavani] izdelek[(8)] je keramična namizna in kuhinjska posoda, ki je trenutno uvrščena pod oznake KN 6911 10 00, ex 6912 00 10, ex 6912 00 30, ex 6912 00 50 in ex 6912 00 90, s poreklom iz Ljudske republike Kitajske (v nadaljnjem besedilu: [obravnavani] izdelek). Izdelek je lahko iz porcelana, navadne lončenine, kamenine, fajanse, fine lončenine ali drugih materialov. Glavne surovine vključujejo minerale, kot so kaolin, glinenec in kremen, pri čemer je od sestave uporabljenih surovin odvisna vrsta proizvedenega končnega keramičnega izdelka.
(25) Keramična namizna in kuhinjska posoda se prodaja v veliko različnih oblikah, ki se postopno razvijajo. Uporablja se vsepovsod, npr. v gospodinjstvih, hotelih, restavracijah ali negovalnih ustanovah.
[…]
(51) Uvoznik je navedel, da je obseg izdelka v preiskavi preširok, zato ni mogoče razumno primerjati različnih vrst izdelkov. Uvoznik s proizvodnimi interesi [obrati] na Kitajskem je izrazil podobno stališče. Nekatere strani so se v zvezi s tem sklicevale tudi na izključno okrasne predmete.
(52) V zvezi s tem je treba opozoriti, da so zadevna merila, ki se uporabljajo za določanje, ali se lahko izdelek, ki je predmet preiskave, obravnava kot en sam izdelek, tj. njegove osnovne fizikalne in tehnične značilnosti, podrobno določena v nadaljevanju. Izključno okrasni predmeti torej niso zajeti. Kljub temu, da se različne vrste keramične namizne in kuhinjske posode dejansko lahko razlikujejo v nekaterih posebnih lastnostih, je bilo na podlagi preiskave prav tako ugotovljeno, da so z izjemo keramičnih nožev njihove osnovne lastnosti enake. Poleg tega dejstvo, da je lahko proizvodni postopek [obravnavanega] izdelka nekoliko drugačen, ni samo po sebi merilo, na podlagi katerega bi bilo mogoče opredeliti dva ali več različnih izdelkov. Nenazadnje je bilo na podlagi preiskave tudi ugotovljeno, da se različne vrste [obravnavanega] izdelka na splošno prodajajo prek istih prodajnih poti. Medtem ko se nekatere specializirane trgovine morda osredotočajo na nekatere določene vrste, velik del distributerjev (prodajalci na drobno, veleblagovnice, supermarketi) prodaja različne vrste keramične namizne in kuhinjske posode, da bi potrošnikom ponudili široko izbiro. Zato se zahtevki glede preširokega obsega izdelka, [obravnavanega] v preiskavi[,] začasno zavrnejo.
[…]
(54) Rezultati preiskave so pokazali, da imajo vse vrste keramične namizne in kuhinjske posode, kljub razlikam v lastnostih in obliki, enake osnovne fizične in tehnične značilnosti, tj. keramična posoda, namenjena predvsem za stik z živili, ter se v osnovi uporabljajo za iste namene, pri čemer se lahko obravnavajo kot različne vrste istega izdelka.
(55) Poleg dejstva, da imajo enake osnovne fizikalne in tehnične značilnosti, so vse te različne oblike in vrste medsebojno neposredno konkurenčne ter v veliki meri zamenljive. To jasno kaže dejstvo, da med njimi ni jasnih ločnic, tj. da prihaja do prekrivanja in konkurence med različnimi vrstami izdelkov, pri čemer običajni kupci zelo redko razlikujejo med izdelki iz porcelana in izdelki, ki niso iz porcelana.
(56) Kot je pojasnjeno v uvodnih izjavah (29)–(34), se je prav tako štelo, da je ustrezno omejiti opredelitev obsega izdelka, na podlagi katere se je začela ta preiskava, tako da se izključijo keramični noži. [Obravnavani] izdelek je torej začasno opredeljen kot keramična namizna in kuhinjska posoda, razen keramičnih nožev, s poreklom iz Ljudske republike Kitajske, ki je trenutno uvrščena pod oznake KN 6911 10 00, ex 6912 00 10, ex 6912 00 30, ex 6912 00 50 in ex 6912 00 90.
(57) V okviru tega postopka in v skladu s stalno prakso Unije se torej šteje, da je treba vse zgoraj opisane vrste izdelka, razen keramičnih nožev, obravnavati kot en sam izdelek.“
6. V uvodnih izjavah od 35 do 37 sporne uredbe je navedeno:
„(35) Vse vrste keramične namizne in kuhinjske posode se lahko štejejo za različne vrste istega izdelka. Zato je trditev, predložena po začasnem razkritju in ponovno po dokončnem razkritju, da preiskava zajema veliko podobnih izdelkov in da bi bilo treba zato za vsak segment izdelkov izvesti ločene analize reprezentativnosti, dampinga, škode, vzročne zveze in interesa Unije, neutemeljena. Stran, ki je trdila, da je obseg izdelka preširok, je predložila primerjavo izdelkov z različnimi stopnjami okrašenosti, vendar so njene navedbe v zvezi s končno uporabo (v enem primeru za vrt in otroke, v drugem pa izključno za okras) sporne, ker ni jasne ločnice; zato te navedbe le potrjujejo ugotovitev iz uvodne izjave (55) začasne uredbe. Opozoriti je treba tudi, da je uvoznik s proizvodnjo v LRK trdil, da je več kot 99 % keramične namizne in kuhinjske posode, ki se proda v Uniji, pretežno ali izključno bele barve. Nekatere strani so izpodbijale uvodno izjavo (58) začasne uredbe z navedbo, da institucije v okviru preiskave niso preverile, ali morda nekateri izdelki niso primerni za prosto trgovino v Uniji. Vendar to dejstvo ne spreminja ugotovitve iz uvodne izjave (63) začasne uredbe.
(36) Glede na navedeno se obseg izdelka dokončno opredeli kot keramična namizna in kuhinjska posoda razen keramičnih nožev, keramičnih mlinčkov za začimbe ali zelišča in njihovih keramičnih drobilnih delov, keramičnih lupilcev, keramičnih brusilcev nožev ter kamnov za peko pice, ki so izdelani iz kordieritne keramike in se uporabljajo za peko pice ali kruha, s poreklom iz LRK, trenutno uvrščena pod oznake KN ex 6911 10 00, ex 6912 00 10, ex 6912 00 30, ex 6912 00 50 in ex 6912 00 90.
(37) Ker ni bilo drugih pripomb v zvezi z [obravnavanim] izdelkom in podobnim izdelkom, se vse druge ugotovitve iz uvodnih izjav od (24) do (63) začasne uredbe potrdijo.“
B – Pravo Svetovne trgovinske organizacije
7. Sporazum o izvajanju člena VI splošnega sporazuma o carinah in trgovini 1994 (GATT)(9) (v nadaljevanju: protidampinški sporazum iz leta 1994) je v Prilogi 1A k Sporazumu o ustanovitvi Svetovne trgovinske organizacije (STO), ki je bil odobren s Sklepom Sveta 94/800/ES z dne 22. decembra 1994 o sklenitvi sporazumov, doseženih v Urugvajskem krogu večstranskih pogajanj (1986–1994), v imenu Evropske skupnosti, v zvezi z zadevami, ki so v njeni pristojnosti.(10)
8. Člen 2 protidampinškega sporazuma iz leta 1994, naslovljen „Ugotavljanje dumpinga“, določa:
„2.1. Za namene tega sporazuma velja, da je proizvod predmet dumpinga, t. j., da se vnaša v gospodarstvo druge države po nižji vrednosti, kot je normalna, če je izvozna cena proizvoda pri izvozu iz ene v drugo državo nižja od primerljive cene v redni trgovini za enak proizvod, ki je namenjen porabi v državi izvoza.
[…]
2.6. V sporazumu se pojem enak proizvod (‚produit similaire‘) razlaga tako, da pomeni proizvod, ki je identičen, t. j. v vseh pogledih enak proizvodu, ki se obravnava, ali če takega proizvoda ni, tedaj drugi proizvod, ki, četudi ni enak v vseh pogledih, ima značilnosti zelo podobne tistim, ki jih ima proizvod, ki se obravnava.“
III – Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
9. Pritožnica, družba Portmeirion Group UK Limited (v nadaljevanju: družba Portmeirion) ima sedež v Stoke-on-Trent (Združeno kraljestvo). Proizvaja namizno keramično posodo visoke kakovosti, je vodilna družba na tem trgu in svojo proizvodnjo, ki poteka v Združenem kraljestvu, dopolnjuje z uvozom, od katerega približno 14 % izvira iz Kitajske.
10. Evropska komisija je 16. februarja 2012 začela protidampinški postopek v zvezi z uvozom keramične namizne in kuhinjske posode s poreklom iz Kitajske v Evropsko unijo.
11. Komisija je 14. novembra 2012 sprejela začasno uredbo o uvedbi začasnih protidampinških dajatev po stopnji od 17,6 do 58,8 %.
12. Družba Portmeirion je 18. decembra 2012 vložila prve pripombe, v katerih je izpodbijala opredelitev, ki se v preiskavi uporablja za obravnavani izdelek, in navedla druge dejavnike, ki po njenem mnenju preprečujejo uvedbo protidampinških dajatev. Komisija je 25. februarja 2013 poslala dokument o razkritju, nato pa je 5. marca 2013 potekala obravnava, ki sta se je udeležili družba Portmeirion in Komisija ter na kateri je družba Portmeirion med drugim predstavila svoje stališče do opredelitve „obravnavanega izdelka“ v preiskavi.
13. Svet Evropske unije je 13. maja 2013 na predlog Komisije sprejel sporno uredbo o naložitvi dokončne protidampinške dajatve za zadevni uvoz po stopnji od 13,1 do 36,1 %, ki je začela veljati 16. maja 2013.
14. Družba Portmeirion je 2. avgusta 2013 na podlagi člena 236 carinskega zakonika zaprosila za povračilo protidampinških dajatev, plačanih Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs, in trdila, da niso bile zakonsko dolgovane, ker sporna uredba po pravu Unije ni zakonita.
15. Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs je 16. decembra 2013 zavrnilo predlog družbe Portmeirion.
16. Družba Portmeirion je 14. januarja 2014 zoper to odločbo pri First-tier Tribunal (Tax chamber) vložila pritožbo, s katero izpodbija veljavnost sporne uredbe.
17. Predložitveno sodišče meni, da se lahko s pritožbenimi razlogi družbe Portmeirion ovrže veljavnost sporne uredbe, zato je prekinilo odločanje in Sodišču predložilo ti vprašanji:
„Ali izpodbijana uredba ni v skladu s pravom Unije, če
(i) temelji na očitnih napakah pri presoji glede opredelitve obravnavanega izdelka, s čimer ovrže ugotovitve protidampinške preiskave; in
(ii) ni ustrezno obrazložena, kot se zahteva s členom 296 PDEU?“
IV – Postopek pred Sodiščem
18. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe je bil pri Sodišču vložen 12. maja 2014. Italijanska vlada, Svet in Komisija so predložili pisna stališča.
19. Obravnava je potekala 15. julija 2015, na njej pa so družba Portmeirion, Svet in Komisija ustno predstavili svoja stališča.
V – Analiza
A – Dopustnost
20. Po mnenju italijanske vlade predlog za sprejetje predhodne odločbe ni dopusten, ker je imela družba Portmeirion v skladu s členom 263 PDEU pravico izpodbijati sporno uredbo pred Splošnim sodiščem Evropske unije.
21. V zvezi s tem v skladu s sodno prakso Sodišča „splošno načelo, ki je namenjeno zagotavljanju tega, da lahko vsakdo razpolaga ali je razpolagal z možnostjo izpodbijati akt Skupnosti, ki je podlaga za odločbo, sprejeto zoper njega, v ničemer ne nasprotuje temu, da uredba postane pravnomočna za posameznika, v zvezi s katerim jo je treba šteti za posamično odločbo in ki bi vsekakor lahko zahteval razglasitev njene ničnosti na podlagi člena 263 PDEU, kar temu posamezniku preprečuje sklicevanje na nezakonitost te uredbe pred nacionalnim sodiščem. Tak zaključek velja za uredbe, ki določajo protidampinške dajatve, zaradi njihovega dvojnega značaja, in sicer kot aktov normativnega značaja in aktov, ki lahko določene gospodarske subjekte zadevajo neposredno in posamično“.(11)
22. Po mnenju Sodišča se lahko „[u]redbe, s katerimi se uvaja protidampinška dajatev, čeprav so glede na značilnosti in področje veljavnosti normativne narave, […] neposredno in posamično nanašajo na tiste proizvajalce in izvoznike zadevnega proizvoda, ki se jim na podlagi podatkov, ki so razvidni iz njihove gospodarske dejavnosti, pripisuje damping“.(12)
23. To velja načeloma za naslednje subjekte:
– proizvodna in izvozna podjetja, ki lahko dokažejo, da so navedena v aktih Komisije in Sveta, ali tista, na katera se nanašajo predhodne poizvedbe;(13)
– tiste uvoznike obravnavanega proizvoda, katerih cene so bile pri nadaljnji prodaji upoštevane pri določitvi izvozne cene in na katere se zato nanašajo ugotovitve v zvezi z obstojem dampinga;(14) in
– uvoznike, ki so povezani z izvozniki iz tretjih držav, za proizvode katerih se naložijo protidampinške dajatve, zlasti kadar je bila izvozna cena izračunana na podlagi cen pri nadaljnji prodaji na trgu Unije, ki so jih uporabljali ti uvozniki, in kadar se protidampinška dajatev izračuna na podlagi teh cen pri nadaljnji prodaji.(15)
24. Poleg tega to, da se nekaterim kategorijam gospodarskih subjektov prizna pravica do vložitve tožbe za razglasitev ničnosti protidampinške uredbe, ni ovira za to, da se lahko taka uredba posamično nanaša tudi na druge gospodarske subjekte zaradi nekaterih njihovih posebnih lastnosti, po katerih se razlikujejo od vseh drugih subjektov.(16)
25. Italijanska vlada v zvezi z zadevo v glavni stvari ni dokazala, da družba Portmeirion spada v eno od zgoraj navedenih kategorij gospodarskih subjektov.
26. Kot je Komisija potrdila na obravnavi, gre za uvoznika obravnavanega proizvoda, katerega cene pri nadaljnji prodaji niso bile upoštevane pri določitvi izvozne cene ali izračunu protidampinške dajatve. Prav tako ni povezan z izvozniki. Poleg tega ne kaže, da bi imel posebne lastnosti, po katerih se razlikuje od vseh drugih subjektov.
27. Iz navedenega izhaja, da je lahko družba Portmeirion uveljavljala ugovor nezakonitosti sporne uredbe pred predložitvenim sodiščem, ki torej ni bilo zavezano z dokončnostjo protidampinške dajatve in je lahko postavilo ti vprašanji.
28. Zato mora Sodišče nanju odgovoriti.
B – Vsebinska preučitev
1. Prvo vprašanje za predhodno odločanje
29. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem sprašuje, ali je sporna uredba veljavna, ker naj bi temeljila na očitnih napakah pri presoji pri opredelitvi obravnavanega izdelka, zaradi česar naj ugotovitve protidampinške preiskave ne bi bile veljavne.
a) Trditve strank
30. Družba Portmeirion in Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs nista vložila pisnih stališč. Vendar je predložitveno sodišče v predlogu za sprejetje predhodne odločbe zelo jasno in podrobno navedlo trditve družbe Portmeirion, ker je Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs menilo, da ni pristojno za dajanje pripomb ali odločanje o veljavnosti uredbe, ki je zanj zavezujoča.
31. Družba Portmeirion trdi, da je bila sporna uredba sprejeta na podlagi očitne napake pri presoji pri opredelitvi obravnavanega izdelka, ki je izkrivila potek celotne protidampinške preiskave in pripeljala do sprejetja sporne uredbe. V pravu Unije naj ne bi bilo nobene pravne podlage, ki bi omogočala ugotovitev, da se lahko različni izdelki, ki so predmet preiskave, štejejo za „en sam izdelek“, ki naj bi upravičil enotno preiskavo.
32. Po mnenju družbe Portmeirion se je preiskava nanašala na tako različne keramične izdelke – sporna uredba pa je zanje uvedla dajatve – kot so valjar, krožnik, skodelica za čaj, solnica, kadilnica, čajnik ali pekač, ki v nasprotju s trditvami institucij Evropske unije nimajo istih osnovnih fizikalnih in tehničnih značilnosti (kar na primer zadeva velikost, težo, obliko, odpornost na vročino itd.).
33. V zvezi s tem se družba Portmeirion opira na tri ugotovitve.
34. Prvič, edini element, ki je skupen izdelkom, za katere so uvedene protidampinške dajatve, je, da so (delno) narejeni iz keramike. Ta element ne more zadostovati, da bi se vsi izdelki, na katere se preiskava nanaša, šteli za različne vrste istega izdelka. Drugače bi bila okenski okvir in avtomobil enak izdelek, samo zato ker (v večini primerov) vsebujeta aluminij.
35. Drugič, ugotovitev, da so vsi izdelki namenjeni predvsem za stik z živili in se uporabljajo kot posode za živila, naj bi bila očitno napačna, ker se preiskava nanaša tudi na izdelke, ki niso namenjeni predvsem za stik z živili (kot so vrčki za pivo) in se ne uporabljajo kot posode za živila (kot so valjarji).
36. Tretjič, isto naj bi veljalo za navedbo, da so izdelki, za katere je uvedena protidampinška dajatev, „neposredno konkurenčni in v veliki meri zamenljivi“. Kako bi lahko namreč čaj postregli z valjarjem, kosilo ali večerjo v solnici ali špagete v vrčku za kavo?
37. Družba Portmeirion izpodbija tudi doslednost presoje Sveta, ker:
– so določeni keramični izdelki izključeni iz področja preiskave in sporne uredbe zaradi drugačne oblike, trdnosti in oblikovanja;
– naj bi bila valjar in krožnik enak izdelek, samo zato ker sta narejena iz keramike, medtem ko naj bi bila krožnika, ki sta enaka in neposredno zamenljiva, dva različna izdelka, samo zato ker sta narejena iz različnih snovi (npr. iz stekla ali keramike);
– naj bi se preiskava nanašala na izdelke, ki nimajo istih fizikalnih, tehničnih ali kemičnih značilnosti in se ne uporabljajo za isti namen, ne glede na to, kateri namen se upošteva (npr. čajniki in valjarji).
38. Italijanska vlada, Svet in Komisija menijo, da pri opredelitvi „obravnavanega izdelka“ ni bila storjena očitna napaka pri presoji.
39. Najprej opozarjajo, da imata instituciji široko diskrecijsko pravico pri opredelitvi obravnavanega izdelka v protidampinških preiskavah. V zvezi s tem lahko instituciji upoštevata več dejavnikov, kot so fizikalne, tehnične in kemične značilnosti proizvodov, njihova uporaba, njihova medsebojna zamenljivost, kako jih dojemajo potrošniki, prodajne poti, postopek proizvodnje, stroški proizvodnje, kakovost itd.
40. Iz tega sledi, da bi lahko v opredelitev „obravnavanega izdelka“ spadali različni izdelki, ki so predmet iste preiskave, če bi imeli iste bistvene značilnosti. V tem primeru naj bi imeli vsi izdelki iste osnovne fizikalne in tehnične značilnosti: so iz keramike in narejeni za stik z živili ali za shranjevanje živil.
41. Družba Portmeirion, Svet in Komisija se prav tako razhajajo glede tega, kaj je mogoče sklepati iz poročil ugotovitvenega sveta STO o razlagi pojma „obravnavani izdelek“.
b) Presoja
i) Uvodne ugotovitve
42. Prvo vprašanje se nanaša na razlago pojma „obravnavani izdelek“, tj. „dampinškega“ izdelka,(17) ki je bil predmet preiskave institucij Unije.
43. V zvezi s tem je treba takoj navesti, da Sodišče v nasprotju s Splošnim sodiščem ni bilo nikoli pozvano, naj odloča o razlagi tega pojma.
44. Ker ta pojem izvira iz prava STO, to je iz člena 2 protidampinškega sporazuma iz leta 1994, ki je bil v pravo Unije prenesen s členom 1 osnovne uredbe, je treba upoštevati sodno prakso organa za reševanje sporov pri STO, katerega prvostopenjski organ je ugotovitveni svet STO, zlasti ker predložitveno sodišče in stranke navajajo poročila tega sveta.
ii) Sodna praksa Splošnega sodišča
45. Splošno sodišče je presodilo, da „[o]snovna uredba ne določa, kako mora biti opredeljen izdelek ali program izdelkov, ki so lahko predmet dampinške preiskave, in ne zahteva, da se opravi natančna razvrstitev izdelkov“.(18)
46. V skladu z ustaljeno sodno prakso „je cilj opredelitve zadevnega izdelka v protidampinški preiskavi to, da pomaga pri pripravi seznama izdelkov, ki bodo po potrebi predmet protidampinške dajatve. Pri tem lahko institucije upoštevajo več dejavnikov, kot na primer fizikalne, tehnične in kemijske značilnosti izdelkov, njihovo rabo, medsebojno zamenljivost, kako jih dojemajo potrošniki, njihove distribucijske poti, postopek izdelave, proizvodne stroške in kakovost“.(19)
47. Po mnenju Splošnega sodišča „[i]z tega nujno sledi, da je izdelke, ki niso enaki, mogoče združiti v isto opredelitev [obravnavanega] izdelka, tako da so skupaj predmet protidampinške preiskave. Na tej podlagi je treba takoj zavrniti trditev tožečih strank, da se [obravnavani] izdelek lahko nanaša na samo en izdelek ali na enake izdelke“.(20)
48. V skladu z ustaljeno sodno prakso, čeprav imajo „na področju ukrepov trgovinske zaščite institucije [Unije] široko diskrecijsko pravico zaradi zapletenosti ekonomskih, političnih in pravnih položajev, ki jih morajo preučevati“,(21) mora Splošno sodišče „preveriti, ali tožeče stranke lahko dokažejo, bodisi da sta instituciji zagrešili napako pri presoji dejavnikov, za katere sta menili, da so upoštevni, bodisi da bi bilo treba ta proizvod na podlagi uporabe drugih, bolj upoštevnih dejavnikov izključiti iz opredelitve [obravnavanega] proizvoda“.(22)
49. Splošno sodišče konkretno v zvezi s pojmom „obravnavani izdelek“ ni nikoli sprejelo(23) trditev, ki naj bi dokazovale, da mora „obravnavani izdelek“, ki je predmet preiskave, vključevati samo „podobne izdelke“ v smislu člena 1(4) osnovne uredbe, tj. „izdel[ke], ki [so] identič[ni], se pravi v vseh pogledih enak[i] obravnavanemu izdelku, ali, če tak[ih] izdelk[ov] ni, kak[i] drug[i] izdel[ki], ki, čeprav ni[so] enak[i] v vseh pogledih, ima[jo] značilnosti, ki zelo spominjajo na tiste, ki jih ima obravnavani izdelek“.
50. Prav tako je treba navesti, da je Splošno sodišče v točkah od 36 do 51 sodbe Photo USA Electronic Graphic/Svet (T‑394/13, EU:T:2014:964) zavrnilo trditve enega od izvoznikov, ki ga zadeva sporna uredba, da sta „po eni strani instituciji storili očitno napako pri presoji dejavnikov, upoštevanih pri odločitvi za vključitev [v opredelitev obravnavanega izdelka], v tem primeru videza, končne uporabe in obstoja proizvajalcev keramičnih skodelic s prevleko iz navadnega poliestra v Uniji, [p]o drugi strani [pa] bi upoštevanje drugih dejavnikov, v tem primeru fizikalnih, tehničnih in kemičnih značilnosti, distribucijskih poti, dojemanja potrošnikov ter zamenljivosti, upravičevalo izključitev omenjenih skodelic iz zadevnih izdelkov“ (glej tudi točko 27). Vendar zadevni izvoznik to zavrnitev izpodbija s pritožbo v še nedokončani zadevi Photo USA Electronic Graphic/Svet (C‑31/15 P).
iii) Sodna praksa organa za reševanje sporov STO
51. V skladu s sodno prakso Sodišča „glede na svojo naravo in sistematiko sporazum STO ter sporazumi in memorandumi iz prilog k temu sporazumu načeloma niso del pravil, z vidika katerih Sodišče nadzira zakonitost aktov institucij [Unije] na podlagi člena 263, prvi odstavek, PDEU“.(24)
52. Kot je Sodišče odločilo v točki 40 sodbe Komisija/Rusal Armenal (C‑21/14 P, EU:C:2015:494), pa „v dveh izjemnih položajih, ki izhajata iz namena zakonodajalca Unije, da omeji svoj manevrski prostor pri uporabi pravil STO, […] sodišče Unije po potrebi opravi nadzor zakonitosti akta Unije in aktov, sprejetih za njegovo uporabo, glede na sporazume STO.“
53. Po mnenju Sodišča „[g]re za, prvič, položaj, v katerem je bil namen Unije izvršiti posebno obveznost, ki jo je prevzela v okviru teh sporazumov, in drugič, položaj, v katerem zadevni pravni akt Unije izrecno napotuje na posamične določbe teh sporazumov“.(25)
54. V obravnavani zadevi se razprava med družbo Portmeirion in institucijama osredotoča na pojem „obravnavani izdelek“, ki omogoča opredelitev „dampinškega izdelka“ iz člena 1(1) osnovne uredbe.
55. S to uredbo je besednjak protidampinškega sporazuma iz leta 1994 prenesen v pravo Unije. Kot je navedeno v uvodni izjavi 3 „[ta sporazum] vsebuje podrobnejša pravila, ki se nanašajo predvsem na izračun dampinga, postopke za začetek in izvajanje preiskav, vključno z ugotavljanjem in obravnavanjem dejstev, uvajanjem začasnih ukrepov, uvajanjem in pobiranjem protidampinških dajatev, trajanjem in pregledom protidampinških ukrepov in javnim razkritjem informacij, ki se nanašajo na protidampinške preiskave. [D]a se zagotovi primerno in transparentno izvajanje teh pravil, bi bilo treba vnesti besednjak sporazuma v zakonodajo [Unije] v največji možni meri.“
56. V skladu z uvodno izjavo 4 te uredbe je „[p]ri izvajanju teh pravil […] bistvenega pomena, da [Unija] z namenom ohranitve ravnotežja pravic in obveznosti, ki jih vzpostavlja sporazum GATT, upošteva, kako jih interpretirajo glavni trgovinski partnerji Skupnosti.“
57. Kot je Sodišče odločilo v zvezi s prejšnjo različico osnovne uredbe, to je Uredbe Sveta (ES) št. 384/96 z dne 22. decembra 1995 o zaščiti proti dumpinškemu uvozu iz držav, ki niso članice Evropske skupnosti,(26) kakor je bila spremenjena z Uredbo Sveta (ES) št. 2331/96 z dne 2. decembra 1996,(27) „[z]ato ni sporno, da je [Unija] sprejela osnovno uredbo, da bi izpolnila svoje mednarodne obveznosti, ki izhajajo iz protidampinškega [sporazuma] iz leta 1994“(28) in da je bil njen namen s členom 1 te uredbe izvršiti posebne obveznosti iz člena 2 tega sporazuma.
58. V tem okviru mora Sodišče, kot je razvidno iz sodne prakse, navedene v točki 52 teh sklepnih predlogov, nadzirati zakonitost sporne uredbe z vidika tega člena 2 navedenega sporazuma.
59. V zvezi s tem je treba pripomniti, da je imel ugotovitveni svet STO v nasprotju s Sodiščem velikokrat priložnost obravnavati podobne trditve, kot jih družba Portmeirion navaja v tej zadevi, da mora biti na podlagi členov 2.1 in 2.6 protidampinškega sporazuma iz leta 1994 obravnavani izdelek sestavljen iz „podobnih izdelkov“.(29)
60. Kanada, Kraljevina Norveška in Ljudska republika Kitajska so pred ugotovitvenim svetom namreč trdile, da „obravnavanega izdelka“, na katerega se je nanašala protidampinška preiskava, ne more sestavljati široka paleta izdelkov, ki niso izdelki iste vrste, temveč mora biti sestavljen iz podobnih izdelkov.(30)
61. Ugotovitveni svet STO te trditve ni nikdar potrdil. V analizi se je oprl na ugotovitev, da protidampinški sporazum iz leta 1994 ne vsebuje nobene opredelitve „obravnavanega izdelka“(31) in da besedila členov 2.1 in 2.6 tega sporazuma ni mogoče razumeti tako, da vsebujeta pogoj, da mora biti „obravnavani izdelek“ sestavljen iz „podobnih izdelkov“.(32)
62. Ugotovitveni svet STO namreč meni, da „čeprav je mogoče razpravljati o morebitni primernosti takega pristopa[, ki ga predlagajo Kanada, Kraljevina Norveška in Ljudska republika Kitajska,] s splošnega političnega vidika, morajo o tem, ali je primerno zahtevati tak pristop, s pogajanji odločiti članice. Vloga ugotovitvenega sveta ni ustvarjati obveznosti, ki niso jasno zapisane v samem protidampinškem sporazumu“.(33)
63. Ugotovitveni svet STO na podlagi te ugotovitve meni, da „čeprav člen 2.1 določa, da je treba damping ugotavljati za en sam obravnavani izdelek, v tem členu ni navedb, ki bi določale merila za ta izdelek, še manj pa navodil v zvezi z istovrstnostjo znotraj tega izdelka“.(34)
64. Po mnenju tega sveta „tudi če bi člen 2.6 določal, da je treba za opredelitev podobnega izdelka oceniti podobnost obravnavanega izdelka ‚v celoti‘ […], to ne bi pomenilo, da je ocena ‚podobnosti‘ med kategorijami izdelkov, vključenih v obravnavani izdelek, nujna za opredelitev obsega obravnavanega izdelka. Iz preproste trditve, da je treba pri presoji vprašanja podobnega izdelka obravnavani izdelek upoštevati ‚v celoti‘, ni mogoče sklepati, da mora biti sam obravnavani izdelek istovrsten“.(35)
65. Poleg tega je ugotovitveni svet STO zavrnil trditev Kraljevine Norveške, da „če obseg obravnavanega izdelka ni omejen, lahko preiskovalni organi napačno ugotovijo damping“.(36)
66. V tem okviru je Kraljevina Norveška trdila, da „če so izdelki, ki niso ‚podobni‘, kot obravnavani izdelki predmet ene same preiskave, ugotovitev dampinga ne more pokazati, ali so dampinški vsi izdelki ali del teh izdelkov. Kot primer navaja preiskavo, v kateri bi se avtomobili in dvokolesa obravnavali kot izdelek, ki je predmet preiskave“.(37)
67. Ugotovitveni svet STO, ki ga ta trditev ni prepričala, je odločil, da bo „[v]sako združevanje izdelkov v en sam obravnavani izdelek […] imelo posledice ves čas trajanja preiskave; večja [kot] je skupina, resnejše so lahko posledice, kar bo otežilo delo preiskovalnega organa, ki mora zbrati in oceniti upoštevne informacije ter oblikovati ugotovitve v skladu s protidampinškim sporazumom [iz leta 1994]. Zato meni[…], da je možnosti, da se napačno ugotovi damping za obravnavani izdelek, katerega obseg je prevelik, zelo malo. Ta možnost [ugotovitvenega sveta] seveda ne more prepričati, naj protidampinški sporazum [iz leta 1994] razlaga tako, da vključuje obveznosti, za katere v besedilu sporazuma ni nobene podlage“.(38)
iv) Uporaba v obravnavani zadevi
68. Menim, da primerjava sodne prakse Splošnega sodišča in prava STO v zvezi s pojmom „obravnavani izdelek“ kaže na pomembno razliko v tem, da ugotovitveni svet STO drugače kakor Splošno sodišče ne izvaja nobenega nadzora nad tem, kako protidampinški preiskovalni organ uporablja opredelitev „obravnavanega izdelka“. Vendar je ta razlika samo načelna, saj se z nadzorom, ki si ga pridržuje Splošno sodišče, v konkretnem primeru še ni ovrgla opredelitev „obravnavanega izdelka“, ki so jo navedle institucije Unije.
69. Kot sem namreč navedel v točki 48 teh sklepnih predlogov, Splošno sodišče, ki Komisiji sicer priznava široko diskrecijsko pravico, meni, da mora „preveriti, ali tožeče stranke lahko dokažejo, bodisi da sta instituciji zagrešili napako pri presoji dejavnikov, za katere sta menili, da so upoštevni, bodisi da bi bilo treba ta proizvod na podlagi uporabe drugih, bolj upoštevnih dejavnikov izključiti iz opredelitve [obravnavanega] proizvoda“.(39)
70. Pri tem gre za nadzor, ki ga ugotovitveni svet STO nikdar ni bil pripravljen izvajati. V nasprotju s Splošnim sodiščem meni, da protidampinški preiskovalni organi popolnoma prosto presojajo opredelitev „obravnavanega izdelka“, celo v hipotetičnih primerih, označenih za „skrajne“,(40) v katerih naj bi ti organi v opredelitvi „obravnavanega izdelka“ združili avtomobile in dvokolesa(41) ali jabolka in paradižnike.(42)
71. Ugotovitveni svet STO meni, da je možnosti, da se damping napačno ugotovi, ker obseg „obravnavanega izdelka“ ni omejen, „malo“,(43) ker bi „mešanica“ popolnoma raznovrstnih izdelkov v opredelitvi „obravnavanega izdelka“ pretirano otežila delo preiskovalnega organa. Zato se temu skrbno izogiba.
72. Kajti „[v]sako združevanje izdelkov v en sam obravnavani izdelek bo imelo posledice ves čas trajanja preiskave; večja [kot] je skupina, resnejše so lahko posledice, kar bo otežilo delo preiskovalnega organa, ki mora zbrati in oceniti upoštevne informacije ter oblikovati ugotovitve v skladu s protidampinškim sporazumom [iz leta 1994]“.(44) „[T]o bi [na primer] očitno povzročalo težave, ko bi bilo treba določiti škodo, povzročeno nacionalni industriji, ki proizvaja podoben izdelek“.(45)
73. Menim, da mora Sodišče, če je bil namen Unije, tako kot v obravnavani zadevi, da s sprejetjem določb, kot je člen 1 osnovne uredbe, izvrši posebno obveznost, ki jo je prevzela v okviru STO, kot je člen 2 protidampinškega sporazuma iz leta 1994, pri nadzoru zakonitosti akta Unije tem določbam pripisati pomen, kakršnega imajo v pravu STO. Enako velja, kadar se tako kot v obravnavani zadevi v aktu Unije, tj. v členu 1 osnovne uredbe, uporabljajo isti izrazi kot v sporazumih in memorandumih iz prilog k sporazumu STO, kot je protidampinški sporazum iz leta 1994.
74. Ne bi bilo namreč smiselno institucijam nalagati bremena, ki je težje od bremena pristojnih organov v okviru sporazuma STO, zlasti kadar besedilo zadevne določbe, v obravnavani zadevi člena 1 osnovne uredbe, ne vsebuje nobene navedbe o tem, da se želi zakonodajalec Unije odmakniti od besedila tega sporazuma.
75. Kot je Svet navedel na obravnavi, v pravu STO in posledično v pravu Unije ni omejitev v zvezi z opredelitvijo „obravnavanega izdelka“.
76. Zato mora preiskovalni organ opredeliti „obravnavani izdelek“, ne da bi lahko sodišča Unije nadzirala, bodisi ali sta instituciji zagrešili napako pri presoji dejavnikov, za katere sta menili, da so upoštevni za vključitev nekaterih izdelkov v „obravnavani izdelek“, bodisi ali bi z uporabo drugih, bolj upoštevnih dejavnikov nekatere izdelke izključili iz opredelitve „obravnavanega proizvoda“.
77. Ker družba Portmeirion v zvezi z opredelitvijo „obravnavanega izdelka“, navedeno v uvodni izjavi 36 sporne uredbe,(46) navaja samo iste vrste trditev, kot so jih navedle Kanada, Kraljevina Norveška in Ljudska republika Kitajska v zgoraj navedenih sporih in ki jih je ugotovitveni svet zavrnil, jih je treba v celoti zavrniti.
78. Zato Sodišču predlagam, naj na prvo vprašanje odgovori, da opredelitev „obravnavanega izdelka“, uporabljena v uvodni izjavi 36 sporne uredbe, nikakor ne vpliva na veljavnost te uredbe.
2. Drugo vprašanje za predhodno odločanje
79. Predložitveno sodišče želi z drugim vprašanjem izvedeti, ali sporna uredba ni veljavna, ker ni ustrezno obrazložena, kot se zahteva s členom 296 PDEU.
a) Trditve strank
80. Iz predložitvene odločbe je razvidno, da instituciji po mnenju družbe Portmeirion nista niti opredelili niti ustrezno natančno navedli dejavnikov, ki so po njunem mnenju upoštevni za opredelitev „obravnavanega izdelka“. Iz tega izhaja kršitev člena 296 PDEU.
81. Informacije, navedene v sporni uredbi, naj ne bi bile niti jasne niti enopomenske, ker naj ne bi omogočale sistematičnega nadzora nad tem, ali bi moral biti določen izdelek glede na merila, za katera instituciji menita, da so upoštevna, vključen oziroma ali bi lahko bil vključen.
82. Iz takega načina ravnanja, ki zainteresiranim stranem ne omogoča, niti da bi izpodbijale, kako instituciji presojata dejavnike, za katere menita, da so upoštevni, niti da uveljavljajo druge pomembne dejavnike, ki bi se lahko upoštevali, naj bi izhajala kršitev obveznosti obrazložitve, kot je določena s členom 296 PDEU.
83. Svet in Komisija pa nasprotno trdita, da sporna uredba spoštuje zahteve iz člena 296 PDEU in zadevnim stranem omogoča, da se seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in branijo svoje pravice, sodišču pa, da izvede nadzor. Razlogi za opredelitev obravnavanega izdelka so namreč navedeni v začasni in sporni uredbi. Zlasti v uvodnih izjavah 24, 25, 54 in 55 začasne uredbe ter uvodni izjavi 35 sporne uredbe naj bi bili upoštevni dejavniki jasno navedeni.
84. Po mnenju italijanske vlade ni nobenega dvoma, da je sporna uredba obrazložena. Instituciji v njej pojasnita, da je treba različne izdelke združiti v samo en izdelek, ki je „keramična namizna in kuhinjska posoda“, ker so ti izdelki tehnično sorodni, ker so predmet povpraševanja potrošnikov, ker jih trgovci prodajajo kot celoto in ker je vsem skupno, da so namenjeni predvsem za stik z živili.
85. Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs tako kot pri prvem vprašanju meni, da ne more niti komentirati niti odločati o zakonitosti določene uredbe Unije, ker to ni v njegovi pristojnosti in ker mora sporno uredbo uporabljati, saj je zanj zavezujoča.
b) Presoja
86. Menim, da lahko trditve družbe Portmeirion v zvezi z domnevno kršitvijo obveznosti obrazložitve iz člena 296 PDEU zlahka zavrnemo, ker je njihov namen ponovno izpodbijati opredelitev „obravnavanega izdelka“.
87. Čeprav člena 2.1 in 2.6 protidampinškega sporazuma iz leta 1994 v skladu s sodno prakso organa za reševanje sporov STO, preučeno v točkah od 51 do 67 teh sklepnih predlogov, ne nalagata posebnih omejitev v zvezi z opredelitvijo „obravnavanega izdelka“ v smislu, da preiskovalnemu organu v to opredelitev ni treba vključiti samo podobnih ali istovrstnih izdelkov, pa za instituciji ne velja obveznost posebne obrazložitve v zvezi z dejavniki, za katere menita, da so upoštevni za opredelitev „obravnavanega izdelka“. Dejstvo, da sta obravnavani izdelek opredelili tako, da je mogoče ugotoviti, kateri izdelki spadajo vanj, in da sta navedli, zakaj so bili ti izdelki združeni v skupino, bi moralo zadostovati za izpolnjevanje pogojev iz člena 296 PDEU.
88. V skladu z ustaljeno sodno prakso „mora biti obrazložitev, ki se zahteva v členu [296 PDEU], prilagojena vrsti obravnavanega akta ter mora jasno in nedvoumno izražati razlogovanje institucije, ki je akt izdala, tako da se lahko stranke seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da lahko pristojno sodišče izvede nadzor. Zahtevo po obrazložitvi je treba presojati glede na okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vsebino zadevnega akta, lastnosti podanih razlogov in interes za pojasnitev, ki ga imajo lahko naslovniki akta ali druge osebe, ki jih ta neposredno in posamično zadeva. Ni potrebno, da se v obrazložitvi podrobno navedejo vse upoštevne dejanske in pravne okoliščine, ker se vprašanje, ali obrazložitev izpolnjuje zahteve iz člena [296 PDEU], nanaša ne le na besedilo tega člena, ampak tudi na njegov okvir in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje“.(47)
89. V obravnavanem primeru se zdi, da je sporna uredba v povezavi z začasno uredbo z vidika meril iz prejšnje točke zadostno obrazložena.
90. Kot je namreč Komisija navedla v uvodni izjavi 54 začasne uredbe, „imajo vse vrste keramične namizne in kuhinjske posode, kljub razlikam v lastnostih in obliki, enake osnovne fizične in tehnične značilnosti, tj. keramična posoda, namenjena predvsem za stik z živili, ter se v osnovi uporabljajo za iste namene, pri čemer se lahko obravnavajo kot različne vrste istega izdelka“.(48)
91. V uvodni izjavi 55 te uredbe Komisija dodaja, da „[p]oleg dejstva, da imajo enake osnovne fizikalne in tehnične značilnosti, so vse te različne oblike in vrste medsebojno neposredno konkurenčne ter v veliki meri zamenljive. To jasno kaže dejstvo, da med njimi ni jasnih ločnic, tj. da prihaja do prekrivanja in konkurence med različnimi vrstami izdelkov, pri čemer običajni kupci zelo redko razlikujejo med izdelki iz porcelana in izdelki, ki niso iz porcelana.“
92. Deli te obrazložitve so povzeti v uvodni izjavi 35 sporne uredbe, v kateri je navedeno, da se „[v]se vrste keramične namizne in kuhinjske posode […] lahko štejejo za različne vrste istega izdelka. Zato je trditev, predložena po začasnem razkritju in ponovno po dokončnem razkritju, da preiskava zajema veliko podobnih izdelkov in da bi bilo treba zato za vsak segment izdelkov izvesti ločene analize reprezentativnosti, dampinga, škode, vzročne zveze in interesa Unije, neutemeljena. Stran, ki je trdila, da je obseg izdelka preširok, je predložila primerjavo izdelkov z različnimi stopnjami okrašenosti, vendar so njene navedbe v zvezi s končno uporabo (v enem primeru za vrt in otroke, v drugem pa izključno za okras) sporne, ker ni jasne ločnice; zato te navedbe le potrjujejo ugotovitev iz uvodne izjave (55) začasne uredbe“.(49)
93. Zato Sodišču predlagam, naj na drugo vprašanje odgovori, da obrazložitev sporne uredbe izpolnjuje pogoje iz člena 296 PDEU.
VI – Predlog
94. Sodišču predlagam, naj First-tier Tribunal (Tax Chamber) odgovori, da preučitev vprašanj, ki jih je predložilo, ni razkrila ničesar, kar bi lahko vplivalo na veljavnost Izvedbene uredbe Sveta (EU) št. 412/2013 z dne 13. maja 2013 o uvedbi dokončne protidampinške dajatve in o dokončnem pobiranju začasne dajatve, uvedene na uvoz keramične namizne in kuhinjske posode s poreklom iz Ljudske republike Kitajske.