Causa T‑102/13

Heli-Flight GmbH & Co. KG

contro

Agenzia europea per la sicurezza aerea (AESA)

«Aviazione civile – Domanda di approvazione delle condizioni di volo per un elicottero del tipo Robinson R66 – Decisione di rigetto dell’AESA – Ricorso di annullamento – Portata del sindacato della commissione di ricorso – Portata del sindacato giurisdizionale del Tribunale – Ricorso per carenza – Responsabilità extracontrattuale»

Massime – Sentenza del Tribunale (Ottava Sezione) dell’11 dicembre 2014

1.      Agenzie dell’Unione europea – Agenzia europea per la sicurezza aerea (AESA) – Procedimento di ricorso – Ricorso dinanzi al giudice dell’Unione – Competenza del giudice dell’Unione – Sindacato sulla legittimità delle decisioni della commissione di ricorso – Procedimento idoneo a garantire il rispetto del diritto al contraddittorio

(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41; regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1592/2002, art. 41, § 1, e n. 216/2008, come modificato dal regolamento n. 1108/2009, 26° considerando e artt. 49 e 50, § 2)

2.      Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Valutazione del requisito dell’obbligo di motivazione in funzione delle circostanze della fattispecie

(Art. 296 TFUE)

3.      Trasporti – Trasporti aerei – Norme comuni per la gestione dei servizi aerei nell’Unione – Procedimento di approvazione delle condizioni di volo – Verifica da parte dell’Agenzia europea per la sicurezza aerea (AESA) della capacità dell’aeromobile di volare in sicurezza – Considerazione delle riserve formulate nell’ambito di un procedimento di omologazione – Ammissibilità – Incidenza di un’approvazione rilasciata per un altro aeromobile dalle caratteristiche simili – Insussistenza – Carattere vincolante di un certificato di omologazione rilasciato da uno Stato terzo – Insussistenza

[Regolamento della Commissione n. 1702/2003, allegato, punto 21A.710, c); regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 216/2008, come modificato dal regolamento n. 1108/2009, art. 2, § 1]

4.      Trasporti – Trasporti aerei – Norme comuni per la gestione dei servizi aerei nell’Unione – Procedimento di approvazione delle condizioni di volo – Decisione che non rientra in una competenza vincolata dell’Agenzia europea per la sicurezza aerea (AESA) – Decisione che necessita di una valutazione tecnica complessa – Sindacato giurisdizionale – Limiti

[Regolamento della Commissione n. 1702/2003, allegato, punto 21A.710, a) e c)]

5.      Trasporti – Trasporti aerei – Norme comuni per la gestione dei servizi aerei nell’Unione – Procedimento di approvazione delle condizioni di volo – Verifica da parte dell’Agenzia europea per la sicurezza aerea (AESA) della capacità dell’aeromobile di volare in sicurezza – Potere discrezionale quanto alle modalità di controllo – Obbligo di effettuare ispezioni o prove – Insussistenza

[Regolamento della Commissione n. 1702/2003, allegato, punti 21A.709, b), 2), e 21A.710, a) e c)]

6.      Trasporti – Trasporti aerei – Norme comuni per la gestione dei servizi aerei nell’Unione – Procedimento di approvazione delle condizioni di volo – Onere della prova – Portata

[Regolamento della Commissione n. 1702/2003, allegato, punto 21A.708, b), 2), e c)]

7.      Procedimento giurisdizionale – Atto introduttivo del giudizio – Requisiti di forma – Individuazione dell’oggetto della controversia – Esposizione sommaria dei motivi dedotti – Enunciazione astratta – Irricevibilità

[Statuto della Corte di giustizia, artt. 21, comma 1, e 53, comma 1; regolamento di procedura del Tribunale, art. 44, § 1, c)]

8.      Ricorso per carenza – Diffida nei confronti di un organo o organismo dell’Unione – Insussistenza – Irricevibilità

(Art. 265 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 216/2008, come modificato dal regolamento n. 1108/2009, art. 50, § 1)

9.      Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illecito – Danno – Nesso causale – Mancanza di uno dei presupposti – Rigetto integrale del ricorso per risarcimento danni

(Art. 340, comma 2, TFUE)

1.      Dall’analisi delle disposizioni del considerando 26 e degli articoli 49 e 50, paragrafo 2, del regolamento n. 216/2008, recante regole comuni nel settore dell’aviazione civile e che istituisce un’Agenzia europea per la sicurezza aerea (AESA), e che abroga la direttiva 91/670, il regolamento n. 1592/2002 e la direttiva 2004/36, nonché dell’articolo 41, paragrafo 1, di detto regolamento n. 1592/2002, alla luce sia del loro tenore che della loro ratio – consistente, da un lato, nel consentire alla commissione di ricorso di accogliere, eventualmente, una domanda che sia stata respinta dagli altri organi dell’AESA e, dall’altro, in caso di conferma del rigetto da parte di detta commissione, nel consentirle di esporre con chiarezza la motivazione in fatto e in diritto che ha condotto al rigetto, cosicché il giudice dell’Unione sia in condizione di esercitare il proprio sindacato di legittimità sulla relativa decisione – emerge che, alla stregua della continuità funzionale esistente tra i vari organi di esame dell’Ufficio per l’armonizzazione nel mercato interno e le sue commissioni di ricorso, esiste una continuità funzionale tra i vari organi di esame dell’AESA e la sua commissione di ricorso.

Peraltro, il processo decisionale dell’AESA è appunto concepito affinché il diritto di essere sentiti, come garantito dall’articolo 41, paragrafo 2, lettera a), della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, sia rispettato. Infatti, soltanto la decisione finale, ossia la decisione della commissione di ricorso, può essere deferita al Tribunale e, precedentemente, la commissione di ricorso raccoglie sia le osservazioni scritte della persona fisica o giuridica interessata sia le sue osservazioni orali in un’udienza.

(v. punti 27, 45, 46)

2.      V. il testo della decisione.

(v. punto 41)

3.      Con riferimento all’approvazione delle condizioni di volo da parte dell’Agenzia per la sicurezza aerea (AESA), a norma del punto 21A.710, lettera c), dell’allegato del regolamento n. 1702/2003, che stabilisce le regole di attuazione per la certificazione di aeronavigabilità ed ambientale di aeromobili e relativi prodotti, parti e pertinenze, nonché per la certificazione delle imprese di progettazione e di produzione, l’AESA deve accertarsi, prima di approvare le suddette condizioni, che l’aeromobile sia in grado di operare in sicurezza tenuto conto delle limitazioni e condizioni specifiche. Essa ha dunque diritto di basarsi su riserve formulate nell’ambito di un procedimento di omologazione, nella misura in cui sono tali da incidere su detta capacità di volare in sicurezza. Infatti, riserve che ostino al conseguimento di un certificato di omologazione non sono necessariamente dirimenti rispetto alla capacità dell’apparecchio di volare in sicurezza e, di conseguenza, rispetto alla possibilità che esso sia oggetto di un’approvazione delle condizioni di volo.

Peraltro, il procedimento di approvazione delle condizioni di volo presuppone, per definizione, l’assenza di un valido certificato di aeronavigabilità. Atteso che la concessione di un’approvazione delle condizioni di volo è, per sua natura, specifica per ciascun apparecchio, il fatto che un altro apparecchio, il quale presenti caratteristiche asseritamente simili a quelle dell’aeromobile oggetto della domanda di approvazione delle condizioni di volo, abbia beneficiato di un certificato di omologazione non incide sulla legittimità della decisione dell’AESA.

Parimenti, l’AESA, la quale, come emerge dall’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 216/2008, recante regole comuni nel settore dell’aviazione civile e che istituisce l’AESA, e che abroga la direttiva 91/670, il regolamento n. 1592/2002 e la direttiva 2004/36, come modificato dal regolamento n. 1108/2009, deve stabilire e mantenere un livello elevato ed uniforme della sicurezza dell’aviazione civile in Europa, non è vincolata, per quanto attiene alle norme di sicurezza che intende applicare ad apparecchi appartenenti a persone fisiche o giuridiche residenti o stabilite sul territorio dell’Unione europea, da eventuali requisiti meno rigidi fissati da enti di Stati terzi incaricati di disciplinare la sicurezza aerea, quali l’Amministrazione federale americana dell’aviazione (FAA). Orbene, le convenzioni internazionali – in particolare la Convenzione relativa all’aviazione civile internazionale, firmata a Chicago il 7 dicembre 1944, ratificata da tutti gli Stati membri dell’Unione – non ostano a che questi ultimi adottino norme in materia di sicurezza relative ai propri apparecchi più restrittive rispetto a quelle applicate da altri Stati parti di detta Convenzione, quali gli Stati Uniti d’America. Un certificato di omologazione del tipo rilasciato dalla FAA, dunque, non può avere efficacia cogente nei confronti dell’AESA.

(v. punti 69, 93, 95, 96)

4.      Con riferimento all’approvazione delle condizioni di volo da parte dell’Agenzia per la sicurezza aerea (AESA), dalla lettura del punto 21A.710, lettera a), dell’allegato del regolamento n. 1702/2003, che stabilisce le regole di attuazione per la certificazione di aeronavigabilità ed ambientale di aeromobili e relativi prodotti, parti e pertinenze, nonché per la certificazione delle imprese di progettazione e di produzione, emerge che l’AESA non si trova in una condizione di competenza vincolata, ma dispone di un potere che le lascia un margine di discrezionalità riguardo ad una questione tecnica complessa, ossia stabilire se l’aeromobile sia o meno capace di volare in sicurezza. Orbene, i termini «è rilasciato», che compaiono nel testo di tale disposizione, non si riferiscono alle approvazioni delle condizioni di volo, bensì ai permessi di volo, riguardo ai quali si ricorda che presuppongono che le condizioni di volo siano state previamente approvate. Inoltre, il presunto obbligo a carico dell’autorità competente che si dedurrebbe dai termini in questione si concretizza soltanto dopo che detta autorità abbia ritenuto che l’aeromobile di cui trattasi fosse in grado di volare in sicurezza per i fini individuati nel punto de quo, il che significa che esso è la mera conseguenza della valutazione positiva effettuata dall’autorità competente.

Peraltro, le valutazioni tecniche complesse sono soggette ad un sindacato limitato del giudice dell’Unione, il che implica che quest’ultimo procede alla verifica dell’osservanza delle regole di procedura, dell’esattezza materiale dei fatti presi in considerazione per procedere alla scelta contestata, dell’insussistenza d’errore manifesto in sede di valutazione di tali fatti o dell’assenza di sviamento di potere. A tale riguardo, poiché la valutazione della capacità di un aeromobile di volare in sicurezza costituisce una valutazione tecnica complessa, si deve dichiarare che il relativo sindacato di legittimità rientra nell’ambito del sindacato limitato del giudice dell’Unione. Il testo del punto 21A.710, lettera c), dell’allegato del regolamento n. 1702/2003, il quale non fornisce nessuna precisazione sulle modalità che l’AESA deve seguire e sui criteri che essa deve adottare per accertarsi che l’aeromobile sia in grado di operare in sicurezza tenuto conto delle limitazioni e condizioni specifiche, conferma l’esistenza di un ampio potere discrezionale in capo alla stessa. Il giudice dell’Unione deve dunque censurare l’esistenza di eventuali errori manifesti di valutazione.

(v. punti 74, 75, 89, 90)

5.      Con riferimento all’approvazione delle condizioni di volo da parte dell’Agenzia per la sicurezza aerea (AESA), il punto 21A.710, lettera a), dell’allegato del regolamento n. 1702/2003, che stabilisce le regole di attuazione per la certificazione di aeronavigabilità ed ambientale di aeromobili e relativi prodotti, parti e pertinenze, nonché per la certificazione delle imprese di progettazione e di produzione, riconosce un potere di valutazione discrezionale all’AESA, oppure ad un’impresa di progettazione debitamente autorizzata, in un contesto ben preciso, ossia quello di una questione relativa alla sicurezza del progetto, che dunque è già stata identificata come tale al momento della presentazione della domanda di approvazione delle condizioni di volo.

Il margine di manovra che implica la verifica, in un simile contesto, dell’idoneità di un aeromobile a volare in sicurezza si traduce nel fatto che l’AESA può effettuare o imporre al richiedente di effettuare tutte le ispezioni o le prove necessarie a tal fine. Non si può quindi fondatamente sostenere che l’AESA deve effettuare o far effettuare tutte le ispezioni o le prove necessarie, poiché lo stesso testo del punto 21A.710, lettera c), dell’allegato del regolamento n. 1702/2003 indica che si tratta di una mera possibilità e non di un obbligo. L’AESA può dunque fondarsi, a condizione di dichiararlo debitamente nella motivazione della propria decisione, su qualsiasi elemento in suo possesso di natura tale da convalidare la sua valutazione relativa alla sicurezza dell’aeromobile di cui trattasi, per esempio attingendo alla documentazione fornita a supporto delle condizioni di volo, e non è tenuta a procedere o a far procedere a ispezioni e prove qualora ritenga di essere sufficientemente informata.

Pertanto, un errore manifesto di valutazione non è affatto costituito dalla circostanza che l’AESA non abbia eseguito ispezioni o prove. Infatti, l’AESA può non effettuare tali verifiche qualora ritenga di essere in grado di concludere, senza farvi ricorso, che manca la dimostrazione della capacità dell’apparecchio di volare in sicurezza.

(v. punti 77‑79, 91)

6.      Nell’ambito del procedimento di approvazione delle condizioni di volo da parte dell’Agenzia per la sicurezza aerea (AESA), un richiedente che non abbia corredato la propria domanda di approvazione delle condizioni di volo di sufficienti elementi di prova non può fondatamente contestare all’AESA il fatto che essa rilevi tale carenza e gli opponga le conoscenze tecniche e scientifiche di cui dispone al fine di respingere detta domanda.

Infatti, per quanto riguarda l’onere della prova, il sistema predisposto per l’approvazione delle condizioni di volo dal punto 21A.708, lettere b) e c), dell’allegato del regolamento n. 1702/2003, che stabilisce le regole di attuazione per la certificazione di aeronavigabilità ed ambientale di aeromobili e relativi prodotti, parti e pertinenze, nonché per la certificazione delle imprese di progettazione e di produzione, fa gravare detto onere sul richiedente, il quale è tenuto a fornire tutte le prove che l’aeromobile è in grado di volare in sicurezza nelle condizioni o limitazioni da esso indicate, tra cui figurano le condizioni o limitazioni imposte agli equipaggi per utilizzare un dato aeromobile e le limitazioni operative, le procedure specifiche o le condizioni tecniche da rispettare. A tale riguardo, le condizioni di volo proposte devono essere accompagnate da una documentazione e da una dichiarazione attestante che l’aeromobile è in grado di volare in sicurezza nelle citate condizioni. Pertanto, l’AESA deve accertare se un aeromobile sia in grado di volare in sicurezza prima di tutto in funzione degli elementi prodotti dal richiedente. A questo proposito, le disposizioni che consentono l’approvazione delle condizioni di volo devono essere oggetto di un’interpretazione restrittiva, poiché hanno natura derogatoria rispetto al requisito di un valido certificato di aeronavigabilità.

(v. punti 80‑84)

7.      V. il testo della decisione.

(v. punti 104‑106)

8.      V. il testo della decisione.

(v. punti 108, 109, 111)

9.      V. il testo della decisione.

(v. punti 116, 117)