Sprawa T-102/13
Heli-Flight GmbH & Co. KG
przeciwko
Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA)
Lotnictwo cywilne – Wniosek o zatwierdzenie warunków lotu w odniesieniu do helikoptera typu Robinson R66 – Wydana przez EASA decyzja odmowna – Skarga o stwierdzenie nieważności – Zakres kontroli przeprowadzanej przez komisję odwoławczą – Zakres kontroli przeprowadzanej przez Sąd – Skarga na bezczynność – Odpowiedzialność pozaumowna
Streszczenie – wyrok Sądu (ósma izba) z dnia 11 grudnia 2014 r.
1. Agencje Unii Europejskiej – Europejska Agencja Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA) – Postępowanie odwoławcze – Skarga do sądu Unii – Właściwość sądu Unii – Kontrola zgodności z prawem decyzji komisji odwoławczych – Postępowanie zapewniające poszanowanie prawa do bycia wysłuchanym
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41; rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady: nr 1592/2002, art. 41 ust. 1; nr 216/2008, zmienione rozporządzeniem nr 1108/2009, motyw 26, art. 49, art. 50 ust. 2)
2. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Ocena obowiązku uzasadnienia w zależności od okoliczności sprawy
(art. 296 TFUE)
3. Transport – Transport lotniczy – Wspólne zasady wykonywania przewozów lotniczych na terenie Unii – Procedura zatwierdzenia warunków lotu – Dokonywana przez Europejską Agencję Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA) weryfikacja zdolności statku powietrznego do wykonania bezpiecznego lotu – Uwzględnienie zastrzeżeń zgłoszonych w toku procedury certyfikacji – Dopuszczalność – Wpływ zatwierdzenia wydanego dla innego statku powietrznego o podobnych właściwościach – Brak – Wiążący charakter certyfikatu typu wydanego przez państwo trzecie – Brak
[rozporządzenie Komisji nr 1702/2003, załącznik, pkt 21A.710 lit. c); rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 216/2008, zmienione rozporządzeniem nr 1108/2009, art. 2 ust. 1]
4. Transport – Transport lotniczy – Wspólne zasady wykonywania przewozów lotniczych na terenie Unii – Procedura zatwierdzenia warunków lotu – Decyzja niemieszcząca się w granicach ograniczonej swobody Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA) – Decyzja wymagająca złożonej oceny technicznej – Kontrola sądowa – Granice
[rozporządzenie Komisji nr 1702/2003, załącznik, pkt 21A.710 lit. a), c)]
5. Transport – Transport lotniczy – Wspólne zasady wykonywania przewozów lotniczych na terenie Unii – Procedura zatwierdzenia warunków lotu – Dokonywana przez Europejską Agencję Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA) weryfikacja zdolności statku powietrznego do wykonania bezpiecznego lotu – Uprawnienia dyskrecjonalne w zakresie zasad przeprowadzania kontroli – Obowiązek przeprowadzenia kontroli lub prób – Brak [rozporządzenie Komisji nr 1702/2003, załącznik, pkt 21A.709 lit. b) ppkt 2), pkt 21A.710 lit. a), c)]
6. Transport – Transport lotniczy – Wspólne zasady wykonywania przewozów lotniczych na terenie Unii – Procedura zatwierdzenia warunków lotu – Ciężar dowodu – Zakres
[rozporządzenie Komisji nr 1702/2003, załącznik, pkt 21A.708 lit. b) ppkt 2), pkt 21A.708 lit. c)]
7. Postępowanie sądowe – Skarga wszczynająca postępowanie – Wymogi formalne – Określenie przedmiotu sporu – Zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów – Abstrakcyjne sformułowanie – Niedopuszczalność
[statut Trybunału, art. 21 akapit pierwszy, art. 53 akapit pierwszy; regulamin postępowania przed Sądem, art. 44 § 1 lit. c)]
8. Skarga na bezczynność – Wezwanie organu lub jednostki organizacyjnej Unii do działania – Brak – Niedopuszczalność
(art. 265 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 216/2008, zmienione rozporządzeniem nr 1108/2009, art. 50 ust. 1)
9. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Bezprawność – Szkoda – Związek przyczynowy – Niespełnienie jednej z przesłanek – Oddalenie skargi o odszkodowanie w całości
(art. 340 akapit drugi TFUE)
1. Z analizy postanowień motywu 26 oraz art. 49 i art. 50 ust. 2 rozporządzenia nr 2016/2008 w sprawie wspólnych zasad w zakresie lotnictwa cywilnego i utworzenia Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego oraz uchylającego dyrektywę Rady 91/670, rozporządzenie nr 1592/2002 i dyrektywę 2004/36, a także z art. 41 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia nr 1592/2002 wynika, zarówno w świetle ich treści, jak i celu, który polega, po pierwsze, na umożliwieniu komisji odwoławczej uwzględnienia w stosownym przypadku wniosku, który został oddalony przez inne organy EASA, a po drugie, w przypadku utrzymania w mocy przez wspomnianą komisję tej decyzji odmownej, umożliwieniu jej jasnego przedstawienia przyczyn o charakterze faktycznym i prawnym, które doprowadziły do wydania decyzji odmownej, tak aby sąd Unii był w stanie przeprowadzić kontrolę zgodności z prawem decyzji odmownej, że na wzór ciągłości funkcjonalnej między poszczególnymi jednostkami administracyjnymi prowadzącymi badanie w obrębie Urzędu Harmonizacji w ramach Rynku Wewnętrznego (znaki towarowe i wzory) a jego izbami odwoławczymi istnieje ciągłość funkcjonalna pomiędzy poszczególnymi jednostkami administracyjnymi prowadzającymi badanie w ramach EASA a jej komisją odwoławczą.
Ponadto proces decyzyjny EASA jest właśnie tak skonstruowany, aby zapewnić przestrzeganie prawa do bycia wysłuchanym gwarantowanego przez art. 41 ust. 2 lit. a) Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Do Sądu może zostać bowiem zaskarżona tylko decyzja ostateczna, czyli decyzja komisji odwoławczej, natomiast wcześniej komisja odwoławcza zarówno gromadzi uwagi pisemne danej osoby fizycznej lub prawnej, jak i wysłuchuje jej uwag ustnych podczas rozprawy.
(por. pkt 27, 45, 46)
2. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 41)
3. Co się tyczy zatwierdzenia warunków lotu przez Europejską Agencję Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA), zgodnie z pkt 21A.710 lit. c) załącznika do rozporządzenia nr 1702/2003 ustanawiającego zasady wykonawcze dla certyfikacji statków powietrznych i związanych z nimi wyrobów, części i wyposażenia w zakresie zdatności do lotu i ochrony środowiska oraz dla certyfikacji organizacji projektujących i produkujących przed zatwierdzeniem wspomnianych warunków EASA musi stwierdzić, że statek powietrzny jest w stanie wykonać bezpieczny lot w określonych warunkach lub w związku z ustalonymi ograniczeniami. EASA ma zatem prawo oprzeć się na zastrzeżeniach zgłoszonych w ramach procedury certyfikacji typu, jeśli mogą one mieć wpływ na tę zdolność do wykonania bezpiecznego lotu. Zastrzeżenia stanowiące przeszkodę dla wydania certyfikatu typu niekoniecznie bowiem podważają zdolność statku powietrznego do wykonania bezpiecznego lotu, a tym samym do tego, aby mógł on być przedmiotem zatwierdzenia warunków lotu.
Ponadto procedura zatwierdzenia warunków lotu zakłada z definicji nieposiadanie ważnego świadectwa zdatności do lotu. Ponieważ wydanie zatwierdzenia warunków lotu jest ze swej natury właściwe dla konkretnego statku powietrznego, to fakt, że inny statek powietrzny, posiadający jakoby właściwości podobne do właściwości statku powietrznego będącego przedmiotem wniosku o zatwierdzenie warunków lotu, posiada certyfikat typu, nie ma żadnego wpływu na zgodność z prawem decyzji EASA.
Jednocześnie EASA, która, jak podkreślono w art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 216/2008 w sprawie wspólnych zasad w zakresie lotnictwa cywilnego i utworzenia Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego oraz uchylającego dyrektywę Rady 91/670, rozporządzenie nr 1592/2002 i dyrektywę 2004/36, zmienionego rozporządzeniem nr 1108/2009, powinna ustanowić i utrzymywać wysoki, ujednolicony poziom bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego w Europie, nie jest związana – w odniesieniu do zasad bezpieczeństwa, którym zamierza nadać pierwszeństwo w przypadku statków powietrznych należących do osób fizycznych lub prawnych zamieszkałych lub posiadających siedzibę na terytorium Unii Europejskiej – ewentualnymi mniej istotnymi wymogami nałożonymi przez organy państw trzecich zajmujące się regulowaniem bezpieczeństwa lotniczego, takie jak Federal Aviation Administration (amerykański federalny urząd lotnictwa) (FAA). Otóż konwencje międzynarodowe, w szczególności Konwencja o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, podpisana w Chicago w dniu 7 grudnia 1944 r., ratyfikowana przez wszystkie państwa członkowskie Unii, nie sprzeciwiają się temu, aby państwa członkowskie przyjęły wyższe standardy bezpieczeństwa dotyczące ich własnych statków powietrznych niż standardy stosowane przez inne państwa strony wspomnianej konwencji, takie jak Stany Zjednoczone Ameryki. Certyfikat typu wydany przez FAA nie może zatem okazać się wiążący dla EASA.
(por. pkt 69, 93, 95, 96)
4. Co się tyczy zatwierdzenia warunków lotu przez Europejską Agencję Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA), brzmienie pkt 21A.701 lit. a) załącznika do rozporządzenia nr 1702/2003 ustanawiającego zasady wykonawcze dla certyfikacji statków powietrznych i związanych z nimi wyrobów, części i wyposażenia w zakresie zdatności do lotu i ochrony środowiska oraz dla certyfikacji organizacji projektujących i produkujących prowadzi do stwierdzenia, że EASA nie znajduje się w sytuacji ograniczonej swobody, ale posiada uprawnienie, które pozostawia jej zakres uznania dotyczący złożonych kwestii technicznych, czyli określenia, czy statek powietrzny jest zdolny do wykonania bezpiecznego lotu. Otóż zawarte w treści tego przepisu wyrażenie „wydaje się” odnosi się nie do zatwierdzania warunków lotu, ale do zezwoleń na lot, w przypadku których zakłada się, że warunki lotu zostały wcześniej zatwierdzone. Ponadto domniemany obowiązek ciążący na właściwym organie, na jaki wskazuje rozpatrywane wyrażenie, konkretyzuje się dopiero po tym, jak wspomniany organ stwierdzi, że dany statek powietrzny jest zdolny do wykonania bezpiecznego lotu do celów określonych w tym punkcie, co oznacza, że jest on po prostu konsekwencją pozytywnej oceny, jaką przeprowadził właściwy organ.
Co więcej, złożone oceny techniczne są przedmiotem ograniczonej kontroli sądu Unii, co oznacza, że sąd ten dokonuje weryfikacji, czy przestrzegane były zasady proceduralne, czy dokonano prawidłowych ustaleń faktycznych w celu wydania zaskarżonej decyzji, czy nie popełniono błędu co do oceny tych okoliczności faktycznych oraz czy nie doszło do nadużycia władzy. W tym względzie, ponieważ ocena zdolności statku powietrznego do wykonania bezpiecznego lotu stanowi złożoną ocenę techniczną, należy stwierdzić, że przeprowadzana w tym zakresie kontrola legalności wchodzi w zakres ograniczonej kontroli sądu Unii. Brzmienie pkt 21A.710 lit. c) załącznika do rozporządzenia nr 1702/2003, który nie wyjaśnia w żaden sposób zasad, jakie powinna stosować EASA, ani kryteriów, jakie powinna przyjąć, aby stwierdzić, że statek powietrzny jest w stanie wykonać bezpieczny lot w określonych warunkach lub w związku z ustalonymi ograniczeniami, potwierdza istnienie szerokiego zakresu uznania EASA. A zatem sąd Unii powinien zbadać, czy nie doszło do popełnienia oczywistych błędów w ocenie.
(por. pkt 74, 75, 89, 90)
5. Co się tyczy zatwierdzenia warunków lotu przez Europejską Agencję Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA), zakres uznania ustanowiony w pkt 21A.710 lit. a) załącznika do rozporządzenia nr 1702/2003 ustanawiającego zasady wykonawcze dla certyfikacji statków powietrznych i związanych z nimi wyrobów, części i wyposażenia w zakresie zdatności do lotu i ochrony środowiska oraz dla certyfikacji organizacji projektujących i produkujących przysługuje albo EASA, albo odpowiednio upoważnionej organizacji projektującej w ściśle określonym kontekście, czyli w odniesieniu do kwestii bezpieczeństwa na etapie projektowania, która jest już zatem zidentyfikowana jako taka w momencie złożenia wniosku o zatwierdzenie warunków lotu.
Szeroki zakres działań, jakie wiążą się z kontrolą w tym kontekście zdatności statku powietrznego do wykonania bezpiecznego lotu, prowadzi do tego, że EASA może przeprowadzić konieczną kontrolę lub niezbędne próby lub zażądać ich przeprowadzenia przez wnioskodawcę. W rezultacie nie można w sposób zasadny utrzymywać, że EASA powinna przeprowadzić konieczną kontrolę lub niezbędne próby lub zażądać ich przeprowadzenia, ponieważ samo brzmienie pkt 21A.710 lit. c) załącznika do rozporządzenia nr 1702/2003 wskazuje, że chodzi o prawo, a nie o obowiązek. EASA może zatem oprzeć się na wszystkich informacjach, jakie posiada, mogących potwierdzić jej ocenę dotyczącą bezpieczeństwa danego statku powietrznego, na przykład na dokumentacji dostarczonej w uzasadnieniu warunków lotu [pkt 21A.709 lit. b) pkt 2 załącznika do rozporządzenia nr 1702/2003], pod warunkiem że wyraźnie przedstawi je w uzasadnieniu swej decyzji i nie jest zobowiązana do przeprowadzania kontroli lub prób lub zażądania ich przeprowadzenia, jeśli uważa, że posiada wszystkie konieczne informacje.
W rezultacie oczywistego błędu w ocenie w żaden sposób nie stanowi fakt, że EASA nie przeprowadziła kontroli i prób. EASA ma bowiem prawo nie przeprowadzić tych weryfikacji, jeśli uzna, że bez ich przeprowadzenia jest w stanie stwierdzić, iż nie zostało wykazane, że statek powietrzny jest zdolny do wykonania bezpiecznego lotu.
(por. pkt 77–79, 91)
6. W ramach procedury zatwierdzenia warunków lotu przez Europejską Agencję Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA) wnioskodawca, który nie dołączył do wniosku o zatwierdzenie warunków lotu wystarczających dowodów, nie może zarzucać EASA, że stwierdziła ten brak i powołała się wobec niego na własną wiedzę techniczną i naukową w celu oddalenia wspomnianego wniosku.
Co się tyczy bowiem ciężaru dowodu, zgodnie z mechanizmem wprowadzonym w celu zatwierdzenia warunków lotów przez pkt 21A.708 lit. b) i c) załącznika do rozporządzenia nr 1702/2003 ustanawiającego zasady wykonawcze dla certyfikacji statków powietrznych i związanych z nimi wyrobów, części i wyposażenia w zakresie zdatności do lotu i ochrony środowiska oraz dla certyfikacji organizacji projektujących i produkujących ciężar ten spoczywa na wnioskodawcy, który ma obowiązek dostarczenia wszelkich dowodów potwierdzających, że statek powietrzny jest w stanie wykonać bezpieczny lot w warunkach określonych w tym punkcie lub ze względu na wynikające z tego punktu ograniczenia, wśród których znajdują się warunki lub ograniczenia odnoszące się do załogi mającej prowadzić statek powietrzny oraz ograniczenia eksploatacyjne, szczególne procedury lub warunki techniczne, które muszą zostać spełnione. W tym zakresie do proponowanych warunków lotu należy dołączyć dokumentację oraz oświadczenie, że statek powietrzny jest w stanie wykonać bezpieczny lot we wspomnianych warunkach. A zatem w oparciu przede wszystkim o te informacje dostarczone przez wnioskującego EASA powinna określić, czy statek powietrzny jest zdolny do wykonania bezpiecznego lotu. W tym względzie, ponieważ przepisy umożliwiające zatwierdzenie warunków lotu stanowią odstępstwo w stosunku do wymogu posiadania ważnego świadectwa zdatności do lotu, powinny one być przedmiotem wykładni ścisłej.
(por. pkt 80–84)
7. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 104–106)
8. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 108, 109, 111)
9. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 116, 117)