KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MICHAL BOBEK
esitatud 10. jaanuaril 2017(1)
Kohtuasi C‑529/15
Gert Folk
versus
Unabhängiger Verwaltungssenat für die Steiermark
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Verwaltungsgerichtshof (halduskohus, Austria))
Direktiiv 2004/35/EÜ – Keskkonnavastutus – Hüdroelektrijaama käitamine – Tegevusluba ja käitamine enne direktiivi ülevõtmisperioodi – Ajaline kohaldamisala – Veevarudele tekitatud keskkonnakahjustuse mõiste – Liikmesriigi õigusnorm, mis jätab välja tegevusloaga hõlmatud kahjustused – Kahjuliku mõju väljajätmine juhul, kui kohaldatakse direktiivi 2000/60/EÜ artikli 4 lõiget 7 – Õiguskaitse kättesaadavus keskkonnaasjades – Kaebeõigus läbivaatusmenetluses – Mõjutatud või tõenäoliselt mõjutatud isikud
I. Sissejuhatus
1. 1998. aastal anti luba hüdroelektrijaama avamiseks Austrias Mürzi jõel. Jaama on käitatud alates 2002. aastast. G. Folkil (edaspidi „kaebaja“) on jaamast allavoolu jõe mõlemal kaldal kalapüügiõigused. Kaebaja väidab, et jaama tegevuse tõttu esineb jõe veetasemes suuri ja korduvaid lühiajalisi kõikumisi. Mõned vee all olevad alad jäävad seetõttu üsna kiiresti kuivale. See tähendab, et osal äravoolualadel katkeb ühendus jõega, mistõttu väikesed ja juveniilsed kalad ei saa vooluvees ujuda. Kalad surevad.
2. Kaebaja esitas pädevatele asutustele kaebuse. See jäeti aga rahuldamata põhjendusega, et hüdroelektrijaamal on olemas tegevusluba. Verwaltungsgerichtshof (halduskohus, Austria) esitas kolmel teemal mitu eelotsuse küsimust. Esimene neist puudutab direktiivi 2004/35/EÜ (edaspidi „keskkonnavastutuse direktiiv“)(2) ajalist kohaldamisala. Teine küsimus on, kas Austria õiguses määratletud keskkonnakahjustuse mõiste on kooskõlas keskkonnavastutuse direktiiviga, arvestades, et see jätab vee puhul välja kõik „loaga hõlmatud kahjustused“. Lisaks soovib liikmesriigi kohus teada, mis roll on direktiivi 2000/60/EÜ (edaspidi „vee raamdirektiiv“)(3) artikli 4 lõikel 7 seoses keskkonnavastutuse direktiivis määratletud veevarudele tekitatud kahju mõistega. Kolmandaks soovib liikmesriigi kohus teada, kas siseriiklik õigusnorm, mis ei luba kalapüügiõigustega isikul nõuda läbivaatusmenetlust, on kooskõlas keskkonnavastutuse direktiivi sätetega, mis reguleerivad õiguskaitse kättesaadavust eraõiguslike isikute jaoks.
II. Õiguslik raamistik
A. Euroopa Liidu õigus
1. Keskkonnavastutuse direktiiv
3. Keskkonnavastutuse direktiivi artikli 2 punkti 1 alapunkt b (põhikohtuasjas kohaldatavas redaktsioonis) määratleb keskkonnakahjustuse kui „veevarudele tekitatud kahju, st kahju, mis mõjub väga ebasoodsalt veevarude ökoloogilisele, keemilisele või kvantitatiivsele seisundile ja/või direktiivis 2000/60 määratletud ökoloogilisele potentsiaalile, mitte arvestades kahjulikku mõju, millele kohaldatakse kõnealuse direktiivi artikli 4 lõiget 7“. Sama direktiivi artikli 2 punkt 5 sätestab, et veevarud on „kõik veevarud, mille suhtes kohaldatakse direktiivi 2000/60/EÜ“.
4. Keskkonnavastutuse direktiivi artikli 12 lõige 1 „Meetmete rakendamise taotlus“ sätestab järgmist:
„Füüsilistel või juriidilistel isikutel:
a) keda keskkonnakahjustus mõjutab või tõenäoliselt mõjutab või
b) kelle huvisid keskkonnakahjustusega seotud otsuse vastuvõtmine piisavalt puudutab või alternatiivselt,
c) kes väidavad, et nende õigusi rikutakse, kui liikmesriigi haldusmenetluse seadus nõuab seda eeltingimusena,
on õigus teatada pädevale asutusele tähelepanekutest, mis on seotud nendele teada oleva keskkonnakahjustusega või kahjustuse otsese ohuga, samuti õigus paluda, et pädevad asutused rakendavad käesoleva direktiivi kohaseid meetmeid.
Liikmesriigid määratlevad mõistete „piisav huvi“ ja „õiguste rikkumine“ sisu.
[…]“
5. Keskkonnavastutuse direktiivi artikkel 13 „Läbivaatamise kord“ sätestab:
„1. Artikli 12 lõikes 1 nimetatud isikutel on käesoleva direktiivi kohaselt õigus alustada menetlust sellises kohtus või muus sõltumatus ja erapooletus riiklikus organisatsioonis, kellel on pädevus uurida pädeva asutuse otsuste, tegude või tegematajätmiste sisulist õiguspärasust.
2. Käesolev direktiiv ei piira riigisiseste õigusaktide selliste sätete kohaldamist, mis reguleerivad õiguskaitse tagamist, samuti mitte nende sätete kohaldamist, mis nõuavad enne õiguslike meetmete rakendamist kõigi halduslike läbivaatusmenetluste ärakasutamist.“
6. Keskkonnavastutuse direktiivi artikkel 17 „Ajutine kohaldamine“ sätestab, et direktiivi ei kohaldata:
– „kahjustuste suhtes, mis on põhjustatud enne artikli 19 lõikes 1 nimetatud kuupäeva tekkinud heitmetest või asetleidnud sündmustest või intsidentidest,
– kahjustuste suhtes, mis on põhjustatud pärast artikli 19 lõikes 1 nimetatud kuupäeva tekkinud heitmetest või asetleidnud sündmustest või intsidentidest, kui need on tingitud teatud tegevustest, mis on aset leidnud ja lõppenud enne kõnealust kuupäeva,
– kahjustuste suhtes, kui kahjustust põhjustanud heitmetest, sündmusest või intsidendist on möödunud rohkem kui 30 aastat.“
2. Vee raamdirektiiv
7. Vee raamdirektiivi artikli 4 lõige 7 sätestab, et liikmesriigid ei riku direktiivi, kui:
„– põhjavee head seisundit, head ökoloogilist seisundit või vajaduse korral head ökoloogilist potentsiaali ei saavutata või pinnaveekogu või põhjaveekogumi seisundi halvenemist ei suudeta ära hoida uute muudatuste tõttu pinnaveekogu füüsilistes omadustes või muudatuste tõttu põhjaveekogumite tasemes või
– suutmatus ära hoida pinnaveekogu langemist väga heast seisundist heasse seisundisse tuleneb inimeste uuest püsivast arendustegevusest
ning kui on täidetud kõik järgmised tingimused:
a) võetakse kõik võimalikud meetmed, leevendamaks kahjulikku mõju veekogu seisundile;
b) kõnealuste muudatuste põhjused on konkreetselt esitatud ja selgitatud artikli 13 kohaselt nõutavas vesikonna majandamiskavas ning eesmärgid vaadatakse iga kuue aasta järel uuesti läbi;
c) nende muudatuste põhjused on eriti tähtsad üldiste huvide seisukohalt ja/või hüved, mis tulenevad uutest muudatustest inimeste tervisele, ohutuse tagamisele või säästvale arengule, kaaluvad üles lõikes 1 sätestatud eesmärkide saavutamisest keskkonnale või ühiskonnale saadava hüve ning
d) veekogu muutmisest tulenevat hüve ei ole tehniliste võimaluste või ebaproportsionaalselt suurte kulude tõttu võimalik saavutada muude vahenditega, mis oleksid keskkonna seisukohalt oluliselt paremad.“
B. Austria õigus
8. Keskkonnavastutuse direktiivi rakendab Austrias föderaaltasandil Bundes-Umwelthaftungsgesetz (föderaalne keskkonnavastutuse seadus, edaspidi „B-UHG“).(4) B-UHG § 4 lõike 1 punkt a sätestab, et „keskkonnakahjustuste“ hulka kuulub „iga veevarudele tekitatud oluline kahju, see tähendab kahju, mis mõjub väga ebasoodsalt veevarude ökoloogilisele, keemilisele või kvantitatiivsele seisundile või asjaomaste veevarude ökoloogilisele potentsiaalile veeseaduse 1959 (Wasserrechtsgesetz 1959(5); edaspidi „WRG“) tähenduses […]ega ole hõlmatud [WRG] alusel väljastatud loaga […]“.
9. B-UHG § 11 sätestab:
„(1) Füüsilistel või juriidilistel isikutel, kelle õigusi tekkinud keskkonnakahjustus võib rikkuda, on õigus esitada kirjalik kaebus piirkonna haldusorganile [Bezirksverwaltungsbehörde], kelle pädevuse piirkonnas väidetav keskkonnakahjustus tekkis, et see rakendaks käesoleva seaduse §‑s 6 ja § 7 lõikes 2 sätestatud meetmeid. […]
(2) Õigused lõike 1 esimese lause tähenduses on […]
2. veevarude puhul: olemasolevad õigused [veeseaduse] § 12 lõike 2 tähenduses […]“
III. Asjaolud, menetlus põhikohtuasjas ning eelotsuse küsimused
10. Äriühingul Wasserkraftanlagen Mürzzuschlag GmbH on Mürzi jõel hüdroelektrijaam, mille äravooluala on 1455 m. Kaebajal on kalapüügiõigus Mürzi jõe mõlemal kaldal elektrijaamast allavoolu umbes 12 km pikkusel alal.
11. Jaam sai tegevusloa Steiermarki liidumaa valitsusjuhi (Landeshauptmann von Steiermark) otsusega 1998. aastal. Jaama on käitatud alates 2002. aastast.
12. 29. septembril 2009, esitas kaebaja Bezirkshauptmannschaft Mürzzuschlagile (Mürzzuschlagi piirkonna haldusorgan) B-UHG §‑s 11 sätestatud menetlust järgides keskkonnaalase kaebuse. Selles väitis ta, et hüdroelektrijaam tekitab tõsiseid keskkonnakahjustusi, mis märkimisväärselt takistavad kalade loomulikku paljunemist. Lühiajalised suured veetaseme kõikumised toovad kaasa olukorra, kus osa veega kaetud alasid jääb kiiresti kuivale, katkestades äravooluala ühenduse jõega. Seetõttu ei saa väikesed ja juveniilsed kalad vooluvette ujuda. See põhjustab korduvalt kalade suremist pikkadel jõelõikudel. Kaebaja väitel on põhjus läbipääsu puudumine elektrijaama juures ja selle käitamisviis.
13. Mürzzuschlagi piirkonna haldusorgan, nagu hiljem ka Unabhängiger Verwaltungssenat für die Steiermark (Steiermarki liidumaa sõltumatu halduskohus; edaspidi „UVS“), jättis kaebaja kaebuse rahuldamata. UVS tegi oma 15. mai 2012. aasta otsuse sisuliselt asjaolu põhjal, et Steiermarki liidumaa valitsusjuht oli hüdroelektrijaamale andnud tegevusloa. Selles otsuses on ette nähtud ka miinimumvooluhulk. Seega oli väidetav kahjustus hõlmatud WRG alusel antud loaga. Seetõttu ei esinenud ka vastavalt B-UHG § 4 lõike 1 punktile a keskkonnakahjustust.
14. Kaebaja on UVSi otsuse vaidlustanud Verwaltungsgerichtshofis (halduskohus, Austria) ehk eelotsusetaotluse esitanud kohtus. Ta väidab, et B-UHG on keskkonnavastutuse direktiiviga vastuolus: iga WRG alusel antav luba ei tohiks välja jätta keskkonnakahjustusi.
15. Neil asjaoludel otsustas eelotsusetaotluse esitanud kohus oma menetluse peatada ja esitada järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas [keskkonnavastutuse direktiivi] kohaldatakse ka kahjustuste suhtes, mis esinevad küll pärast [keskkonnavastutuse direktiivi] artikli 19 lõikes 1 nimetatud tähtpäeva, kuid tulenevad sellise rajatise (hüdroelektrijaam) käitamisest, millele anti luba ja mis anti käiku enne kõnesolevat kuupäeva ning mis on hõlmatud vee erikasutusloaga?
2. Kas [keskkonnavastutuse direktiiviga], eelkõige selle artiklitega 12 ja 13 on vastuolus siseriiklik õigusnorm, mis keelab kalapüügiõigust omavatel isikutel alustada läbivaatusmenetlust [keskkonnavastutuse direktiivi] artikli 13 tähenduses seoses keskkonnakahjustusega sama direktiivi artikli 2 punkti 1 alapunkti b tähenduses?
3. Kas [keskkonnavastutuse direktiiviga], eelkõige selle artikli 2 punkti 1 alapunktiga b on vastuolus siseriiklik õigusnorm, mille kohaselt ei kuulu kahju, mis mõjub väga ebasoodsalt veevarude ökoloogilisele, keemilisele või kvantitatiivsele seisundile või asjaomaste veevarude ökoloogilisele potentsiaalile, keskkonnakahjustuse mõiste alla, kui kahjustus on hõlmatud siseriikliku õigusnormi alusel antud loaga?
4. Kui kolmandale küsimusele tuleb vastata jaatavalt, siis
kas juhtudel, kus siseriiklike õigusnormide alusel loa andmisel ei kontrollitud, kas [vee raamdirektiivi] artikli 4 lõikes 7 (või selle siseriiklikku õigusesse üle võtnud normis) sätestatud tingimused on täidetud, tuleb küsimuse hindamisel, kas esineb keskkonnakahjustus [keskkonnavastutuse direktiivi] artikli 2 punkti 1 alapunkti b tähenduses, vahetult kohaldada [vee raamdirektiivi] artikli 4 lõiget 7 ja kontrollida, kas selles sätestatud tingimused on täidetud?“
16. Kirjalikud seisukohad on esitanud kaebaja, Austria valitsus ja komisjon. 19. oktoobril 2016 toimunud kohtuistungil osalesid kaebaja ja komisjon.
IV. Õiguslik hinnang
17. Käesolev ettepanek on üles ehitatud järgmiselt. Esiteks analüüsin keskkonnavastutuse direktiivi ajalist kohaldamisala (A). Teiseks käsitlen kaht küsimust, mis on seotud keskkonnakahjustuse mõistega. Seejuures analüüsin eelkõige küsimust, kas Austria õiguses määratletud kahjustuste mõiste, mis jätab välja „loaga hõlmatud“ kahjustused, on kooskõlas veevarudele tekitatud kahju mõistega, nagu see on määratletud keskkonnavastutuse direktiivi artikli 2 punkti 1 alapunktis b (B). Seejärel käsitlen küsimust, mis on seotud fraasis „kahjulik […] mõju, millele kohaldatakse [vee raamdirektiivi] artikli 4 lõiget 7“ sisalduva erandiga (C). Lõpetuseks analüüsin kalapüügiõiguste omanike kaebeõiguse küsimust (keskkonnavastutuse direktiivi artiklid 12 ja 13) (D).
A. Esimene küsimus – keskkonnavastutuse direktiivi ajaline kohaldamisala
18. Oma esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas keskkonnavastutuse direktiiv on kohaldatav kahjustuste suhtes, mis on tekkinud pärast direktiivi ülevõtmise kuupäeva, kuid on tingitud sellise hüdroelektrijaama käitamisest, millel on tegevusluba ja mis on käiku antud enne seda kuupäeva.
19. Liikmesriigid pidid keskkonnavastutuse direktiivi oma õigusesse üle võtma 30. aprilliks 2007 (keskkonnavastutuse direktiivi artikli 19 lõige 1). Sellel tähtpäeval on kolm täpsustust või pigem erandit, mis tulenevad keskkonnavastutuse direktiivi artiklist 17. Keskkonnavastutuse direktiivi artikli 17 esimene taane, mis on käesolevas asjas oluline, sätestab, et direktiivi ei kohaldata „kahjustuste suhtes, mis on põhjustatud enne artikli 19 lõikes 1 nimetatud kuupäeva tekkinud heitmetest või asetleidnud sündmustest või intsidentidest“.
20. Eelotsusetaotluse esitanud kohus juhib tähelepanu asjaolule, et hüdroelektrijaamale anti luba 1998. aastal ja seda on käitatud alates 2002. aastast. Mõlemad sündmused toimusid enne 30. aprilli 2007. Väidetav kahjustus tekkis aga pärast seda kuupäeva. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib, kas keskkonnavastutuse direktiivi artikli 17 esimene taane (üle võetud B‑UHG §‑ga 18) on kohaldatav. Tal on kahtlusi selles, mida tuleb mõista „sündmuse“ või „intsidendi“ all seoses kahjustustega, mis on tingitud hüdroelektrijaama käitamisest. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et kui „sündmuse“ või „intsidendi“ all tuleks mõista hüdroelektrijaama käikuandmist, siis keskkonnavastutuse direktiiv ei oleks kohaldatav.
21. Kaebaja väidab, et kahjustusi tekitav „sündmus“ või „intsident“ ei ole jaama käikuandmine. See on hoopis sündmuse (turbiini peatamise) kordumine, mis toimub mitu korda aastas ja on toimunud pidevalt alates 30. aprillist 2007. Austria valitsus väidab, et artikli 17 esimese taande puhul on määrav see, kas kahjustused tekkisid enne või pärast ülevõtmistähtaja lõppu. Seega on keskkonnavastutuse direktiiv kohaldatav enne 30. aprilli 2007 loa saanud ja käiku antud hüdroelektrijaama tegevusest tingitud kahjustuste suhtes, mis jätkuvad ka pärast seda kuupäeva. Komisjoni väitel selgitab artikkel 17, et kahjustusi põhjustav sündmus tuleneb tegevusest, kuid ei võrdsusta sündmust tegevusega.
22. Nii viitavad eelotsusetaotluse esitanud kohus ning Euroopa Kohtule kirjalikud seisukohad esitanud pooled mitmesugustele olulistele ajahetkedele: i) loa andmise kuupäev; ii) hüdroelektrijaama käikuandmise kuupäev; ja iii) (korduvad) üksiksündmused, s.o turbiini peatamised, mille tõttu veetase kõigub. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib teada, milline neist kolmest hetkest on artikli 17 esimeses taandes osutatud „sündmus“ või „intsident“.
23. Minu arvates ei ole palju kahtlust selles, et asjaomase „sündmuse“ või „intsidendi“ puhul on tegemist kolmandas punktis viidatutega ehk jõe veetaseme tegelike füüsiliste muutustega, mis paistavad olevat väidetavate kahjustuste vahetu ja paratamatu põhjus.
24. Seda toetab Euroopa Kohtu praktika, millest nähtub, et keskkonnavastutuse direktiivi artikli 17 esimesest ja teisest taandest koostoimes põhjendusega 30 tuleneb, et direktiiv on kohaldatav kahjustuste suhtes, mis on põhjustatud pärast 30. aprilli 2007 tekkinud heitmetest või asetleidnud sündmustest või intsidentidest, „kui need kahjustused on tingitud kas tegevustest, mis on aset leidnud enne või pärast seda kuupäeva, kuid mis ei ole lõppenud enne kõnealust kuupäeva“.(6)
25. Seega hõlmab keskkonnavastutuse direktiiv nii jätkuvaid sündmusi kui ka korduvaid sündmusi, mis põhjustavad kahjustusi pärast 30. aprilli 2007. Liikmesriigi kohus, kellel on käesolevast asjast üksikasjalikud teadmised, peab ise kindlaks määrama, millise sündmusega on tema asjas tegemist ja kas asjaomased kahjustused jäävad seega keskkonnavastutuse direktiivi ajalisse kohaldamisalasse.(7) Euroopa Kohtule antud teabe põhjal otsustades tundub, et asjaomane „sündmus“ või „intsident“ ei ole käesolevas asjas ei hüdroelektrijaamale loa andmine ega selle käikuandmine, vaid need üksikjuhtumid, mil jaama tegevus põhjustab jõe veetaseme kõikumisi.
26. Asjaolu, et väidetavad kahjustused on tingitud elektrijaama tegevusest, mis sai loa ja anti käiku enne keskkonnavastutuse direktiiviga kindlaks määratud tähtpäeva, on ebaoluline.
27. Keskkonnavastutuse direktiivi artikli 17 esimene taane jätab kõrvale ainult sündmused või intsidendid, mis juhtuvad enne ülevõtmiskuupäeva. Samas ei hõlma see säte uusi sündmusi või intsidente, mis tulenevad tegevusest, mis oli alanud enne seda kuupäeva, kuid jätkub ka pärast seda. Seepärast jagan kohtujurist Kokott’i seisukohta ettepanekus ERG jt: keskkonnavastutuse direktiiv kuulub kohaldamisele siis, kui jätkuv tegevus, mis oli alanud enne direktiivi jõustumist, põhjustab pärast 30. aprilli 2007 uusi keskkonnakahjustusi.(8)
28. Ka keskkonnavastutuse direktiivi eri artiklite süsteemne tõlgendamine kinnitab, et mõisteid „sündmus“ või „intsident“ ei saa samastada tegevuse mõistega. Ametialase tegevuse mõiste on artikli 2 lõikes 7 eraldi määratletud kui „tegevus, mida teostatakse majandusliku tegevuse, tehingu või ettevõtte vormis, sõltumata sellest, kas see tegevus on oma olemuselt eraviisiline või riiklik, tulunduslik või mittetulunduslik“. Artikkel 3 määratleb keskkonnavastutuse direktiivi esemelise kohaldamisala viitega III lisas loetletud ametialastele tegevustele olenemata sellest, millal need tegevused algasid.
29. Artikkel 17 määratleb õiguskindluse kaitsmiseks keskkonnavastutuse direktiivi ajalise kohaldamisala, välistades direktiivi tagasiulatuva kohaldamise. Sama artikli teine taane jätab välja kahjustused, mis on põhjustatud pärast ülevõtmiskuupäeva tekkinud heitmetest või asetleidnud sündmustest või intsidentidest, ainult juhul, kui need tinginud tegevus on aset leidnud ja lõppenud enne kõnealust kuupäeva. Nagu komisjon märgib: kui hüdroelektrijaama käikuandmine ehk „tegevuse“ algus oleks sama mis „sündmus“ või „intsident“, kaotaks keskkonnavastutuse direktiivi artikli 17 teine taane igasuguse mõtte.
30. Eespool kirjeldatu põhjal olen seisukohal, et esimesele küsimusele tuleks vastata järgmiselt: keskkonnavastutuse direktiiv on kohaldatav veevarudele tekitatud keskkonnakahjustuste suhtes, mis on rajatise jätkuva käitamise raames põhjustatud sündmusest või intsidendist, mis toimub pärast direktiivi artikli 19 lõikes 1 määratletud kuupäeva isegi siis, kui see rajatis sai loa ning anti käiku enne seda kuupäeva.
B. Kolmas küsimus – veevarudele tekitatud kahju mõiste keskkonnavastutuse direktiivis
31. B‑UHG § 4 lõike 1 punkti a kohaselt on veevarudega seotud keskkonnakahjustus iga selline kahjustus, mis mõjub väga ebasoodsalt veevarude ökoloogilisele, keemilisele või kvantitatiivsele seisundile või ökoloogilisele potentsiaalile WRG tähenduses ja „ei ole hõlmatud [WRG] alusel väljastatud loaga“.
32. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et see väljajätmine tähendab, et kuna asjaomane hüdroelektrijaam on tegutsenud WRG antud loa alusel, ei ole vaidlusalused kahjustused keskkonnakahjustused. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib, kas asjaolu, et siseriikliku õiguse kohaselt antud loaga hõlmatud kahjustused on veevarudele tekitatud keskkonnakahjustuse mõiste määratlusest välja jäetud, on kooskõlas keskkonnavastutuse direktiivi artikli 2 punkti 1 alapunktiga b.
33. Nagu allpool lähemalt selgitan, olen arvamusel, et selline automaatne ja valimatu väljajätmine on tõepoolest lubamatu. Olgu siin aga ka kohe selgeks tehtud, et käesolevas ettepanekus antud vastus on antud ainult liikmesriigi kohtu esitatud konkreetsele küsimusele. See ei puuduta ja seega ei välista kuidagi keskkonnakahjustuste mõiste muid elemente, nagu näiteks küsimus, kas ja millal on kahjulik mõju „märgatav“.
34. Austria valitsus kinnitab, et B‑UHG § 4 lõike 1 punkt a on keskkonnavastutuse direktiivi artikli 2 punkti 1 alapunktiga b kooskõlas. Ta leiab, et keskkonnavastutuse direktiivi seda sätet tuleb tõlgendada vee raamdirektiivi arvesse võttes. Ta väidab, et WRG alusel saab projektidele luba anda ainult siis, kui on tagatud, et asjaomane projekt austab üldist huvi, s.o juhul, kui projekt ei mõju vee kvaliteedile või ökoloogilisele seisundile väga ebasoodsalt. Seepärast leiab Austria valitsus, et tegevusega, milleks on luba antud, ei tohiks kaasneda vastutusele võtmist.
35. Komisjon ja kaebaja on teistsugusel arvamusel. Mõlemad on väitnud, et B‑UHG § 4 lõike 1 punktis a sätestatud väljajätmine ei ole kooskõlas keskkonnavastutuse direktiivi artikli 2 punkti 1 alapunktiga b. Viimane ei sisalda ühtki erandit loaga hõlmatud kahjustuste kohta.
36. Olen nõus kaebaja ja komisjoniga. Austria valitsuse seisukohaga ei saa nõustuda.
37. Keskkonnavastutuse direktiivi artikli 2 punkti 1 alapunkt b ei näe ette, et loaga hõlmatud kahjustused on keskkonnakahjustuste mõistest üldjuhul välja jäetud. See säte lubab veevarudele tekitatud kahju mõiste alt välja jätta ainult kahjuliku mõju, millele kohaldatakse vee raamdirektiivi artikli 4 lõiget 7.
38. B‑UHG § 4 punkti 1 alapunktis a loaga hõlmatud kahjustuste kohta sätestatud üldist erandit ei saa subsumeerida vee raamdirektiivi artikli 4 lõikega 7 hõlmatud kahjuliku mõju erandi alla. Austria õiguses ette nähtud erand on oma ulatuselt palju laiem ja kontseptuaalselt hoopis teistsugune kui vee raamdirektiivis sätestatud erand.
39. Vee raamdirektiivi artikli 4 lõige 7 sätestab, et liikmesriigid ei riku direktiivi, kui põhjavee head seisundit, head ökoloogilist seisundit või head ökoloogilist potentsiaali ei saavutata, või pinnaveekogu või põhjaveekogumi seisundi halvenemist ei suudeta ära hoida uute muudatuste tõttu pinnaveekogu füüsilistes omadustes või muudatuste tõttu põhjaveekogumite tasemesvõi kui suutmatus ära hoida pinnaveekogu langemist väga heast seisundist heasse seisundisse tuleneb inimeste uuest püsivast arendustegevusest.
40. Selleks et see erand saaks olla kohaldatav, peavad olema täidetud vee raamdirektiivi artikli 4 lõike 7 punktides a–d sätestatud ja käesolevas ettepanekus eespool, punktis 7 tsiteeritud tingimused.(9) Tõsi, liikmesriigid peavad keelduma kiitmast heaks projekte, kui need võivad halvendada asjaomase veekogu seisundit, välja arvatud juhul, kui kõnealustele projektidele saab kohaldada vee raamdirektiivi artikli 4 lõikes 7 sätestatud erandit.(10) Kuid loa pelk olemasolu ei tähenda veel, et kõik vee raamdirektiivi artikli 4 lõike 7 tingimused on täidetud. Tegelikult ei taga miski, et kõik vee raamdirektiivi artikli 4 lõikes 7 loetletud tingimused on loa olemasolu korral alati ja automaatselt täidetud. Eriti puudutab see olukordi, kus vaidlusalune luba on antud enne vee raamdirektiivi. Kõigil neil põhjustel ei saa B‑UHG § 4 lõike 1 punktis a loaga hõlmatud kahjustuste kohta kehtestatud üldine erand mahtuda keskkonnavastutuse direktiivi artikli 2 punkti 1 alapunktis b viitega vee raamdirektiivi artikli 4 lõikele 7 kehtestatud erandi alla.
41. Austria valitsus lisab aga, et eespool nimetatud erand ei tähenda täielikku vastutusest vabastamist. Esiteks nähtub B‑UHG ettevalmistavatest materjalidest, et riketest (intsidentidest) tingitud kahjustusi ei loeta loaga hõlmatuks. Teiseks lubab WRG § 21a ametivõimudel avalikes huvides sekkuda ka pärast loa andmist, et kehtestada täiendavaid nõudeid, muudatusi, ajutisi piiranguid ja isegi keelde.
42. Minu arvates ei vii need argumendid B‑UHG § 4 lõike 1 punktis a sätestatud „loaerandit“ keskkonnavastutuse direktiivi artikli 2 punkti 1 alapunktiga b kooskõlla.
43. Esiteks, isegi kui riketest põhjustatud intsidentidest tingitud kahjustusi ei saaks loaga „hõlmatuks“ lugeda, ei välista miski, et kahjustused tekivad rajatise „tavapärasest“ käitamisest. Sellisel tavapärasel käitamisel võivad olla tagajärjed, mis olid loa andmise ajal ettenägematud või ootamatud.
44. Teiseks, asjaolu, et lube saab siseriiklike veenormide kohaselt muuta või muid parandusmeetmeid võtta, ei taga veel keskkonnavastutuse direktiiviga loodud mehhanismide rakendamist ja kohustuste täitmist. Asjaolu, et WRG § 21a näeb ette olemasolevate lubade muutmise ja kontrollimise korra, ei muuda seda, et loaga, mida see kord reguleerib või mitte, hõlmatud kahjustused on välja jäetud kahjustuste mõiste alt ja seega ka keskkonnavastutuse direktiivi ülevõtvate siseriiklike õigusnormide kohaldamisalast. Austria valitsus ei ole igatahes märkinud, et nimetatud säte on mõeldud vastama vee raamdirektiivi artikli 4 lõike 7 nõuetele.
45. Pealegi muudaks eeldus, et loa olemasolu vastab automaatselt vee raamdirektiivi nõuetele seoses mis tahes märgatavalt kahjuliku mõju võimaluse ärahoidmisega, keskkonnavastutuse direktiivi suures osas mõttetuks. Keskkonnavastutuse direktiivi esemelise kohaldamisala määrab siiski kindlaks selle artikkel 3. See sätestab, et direktiivi kohaldatakse veevarudele ja maismaal tekitatud kahjustuste korral III lisas loetletud ametialaste tegevuste suhtes süüst või hooletusest olenemata. Keskkonnavastutuse direktiivi põhjenduses 8 on märgitud, et need ametialased tegevused, mille määratlemisel tuleks põhimõtteliselt viidata liidu õigusnormidele, põhjustavad ohtu inimeste tervisele või keskkonnale. Loetletud tegevuste laadist tuleneb, et neist paljud, – kui mitte kõik – vajavad arvatavasti luba. Eriti käib see tegevuste kohta, mis on hõlmatud keskkonnavastutuse direktiivi III lisa punktiga 6, mis sätestab, et „[v]ee võtmine ja veevoolu tõkestamine, mis [vee raamdirektiivi] kohaselt vajab eelnevat luba“.
46. Süstemaatiline tõlgendamine kinnitab, et lubade roll keskkonnavastutuse direktiivi raamistikus ei saa olla selline, mis jätab nendega hõlmatud kahjustused veevarudele tekitatud kahju mõiste alt üldjuhul välja. Nagu komisjon on märkinud, kinnitab seda järeldust keskkonnavastutuse direktiivi artikli 8 lõike 4 punkt a.
47. Keskkonnavastutuse direktiivi artikli 8 lõige 1 sätestab üldreegli, et ettevõtja kannab direktiivi kohaselt teostatavate ennetusmeetmete ja parandusmeetmete kulud. Keskkonnavastutuse direktiivi artikli 8 lõige 4 aga sätestab, et liikmesriigid võivad lubada, et ettevõtja ei kanna direktiivi kohaselt teostatavatest parandustoimingutest tingitud kulusid, kui ettevõtja tõendab, et ta ei ole toiminud süüliselt või hoolimatult kahes olukorras: a) kui sündmuse kohta oli antud sõnaselge luba; ja b) kui tegevuse puhul ei peetud keskkonnakahjustuse tekkimist olemasolevate teaduslike ja tehniliste teadmiste alusel tõenäoliseks.
48. Tõsi küll, keskkonnavastutuse direktiivi artikli 8 lõike 4 punkt a annab liikmesriikidele võimaluse kehtestada ettevõtjate jaoks „kaitsemeetmed“, nii et need ei peaks ennetus- ja parandusmeetmete kulusid kandma.
49. B‑UHG § 4 lõike 1 punkti a aga ei saa pidada keskkonnavastutuse direktiivi artikli 8 lõike 4 punkti a rakendamiseks.
50. Esiteks ei viita miski Euroopa Kohtule esitatud dokumentides sellele, et Austria on otsustanud selle võimaluse oma õigusesse üle võtta, nagu komisjon on õigesti väitnud.
51. Teiseks – isegi kui see nii oleks – paistab, et B‑UHG § 4 lõike 1 punkti a kohaldamisala on palju laiem kui ettevõtjatele mõeldud „kaitsemeetmed“, mis võimaldavad neil parandusmeetmete kulude kandmisest pääseda. See säte jätab kahjustuste mõiste alt välja kõik veevarudele tekitatud kahjud, mille kohta on olemas WRG alusel antud luba, luues sellega olukorra, kus keskkonnavastutuse direktiivis ennetus- ja parandusmeetmete kulude kandmise kohta sätestatud kohustused ei tekigi. Keskkonnavastutuse direktiivi artikli 8 lõike 4 punkt a aga ennetusmeetmete kulude kandmisega seotud kohustusi ei kaota. Lisaks tuleneb keskkonnavastutuse direktiivi artiklites 5 ja 6 sätestatud ennetus- ja parandusmeetmeid käsitlevatest eeskirjadest, et pädevad asutused võivad omal algatusel ise meetmeid võtta.(11)
52. Kolmandaks väärivad keskkonnavastutuse direktiivi artikli 8 lõike 4 punkti a puhul esiletõstmist kaks asjaolu: i) tõend, et ei ole toimitud süüliselt või hoolimatult; ning ii) asjaolu, et heitmete või sündmuste kohta on olemas sõnaselge luba ja et need vastavad täielikult loa tingimustele. Keskkonnavastutuse direktiivi artikli 8 lõike 4 punkti a sõnastusest tuleneb selgesti, et ettevõtja peab „tõendama“ mõlemat. Sellest omakorda tuleneb, et iga juhtumit tuleb analüüsida eraldi ja seejuures hinnata ettevõtja meelsust ning küsimust, kas asjaomased „heitmed või sündmused“ vastavad täielikult loa tingimustele. B‑UHG § 4 lõike 1 punkt a, mis paistab olevat kohaldatav olenetama süü või hooletuse olemasolust, tundub olevat nende nõuetega vastuolus.
53. Seepärast teen ettepaneku vastata kolmandale küsimusele nii, et keskkonnavastutuse direktiivi artikli 2 punkti 1 alapunktiga b on vastuolus siseriiklik õigusnorm, mille kohaselt ei kuulu kahju, mis mõjub väga ebasoodsalt veevarude ökoloogilisele, keemilisele või kvantitatiivsele seisundile või asjaomaste veevarude ökoloogilisele potentsiaalile, üldiselt ja automaatselt keskkonnakahjustuse mõiste alla, kui kahjustus on hõlmatud siseriikliku õigusnormi alusel antud loaga.
C. Neljas küsimus – ristviide vee raamdirektiivi artikli 4 lõikele 7
54. Juhul kui B‑UHG § 4 lõike 1 punktis a sätestatud „erand“ tunnistatakse keskkonnavastutuse direktiivi artikli 2 lõike 1 punktiga b vastuolus olevaks (nagu ma soovitan käesoleva ettepaneku punktis 53), küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus, kas vee raamdirektiivi artikli 4 lõiget 7 tuleb kohaldada vahetult. See küsimus kätkeb otseselt väljendamata küsimust, kas liikmesriigi kohus peab selleks, et teha kindlaks, kas keskkonnakahjustused keskkonnavastutuse direktiivi artikli 2 lõike 1 punkti b tähenduses on tekkinud, kindlaks määrama, kas selle sätte tingimused on täidetud.
55. Minu lühike vastus liikmesriigi kohtu mõlemale küsimusele on „ei“.
56. Esiteks olen nõus komisjoniga, et vee raamdirektiivi artikli 4 lõige 7 ei ole vahetult kohaldatav. Jättes kõrvale üpriski keerulise analüüsi küsimuses, mis on selge ja täpne, ei ole see säte kindlasti tingimusteta. Enne selle sätte kohaldamist tuleb läbida mitu rakendussammu ja teha rida kvalitatiivseid kontrolle, milles liikmesriikidel on väidetavalt suur kaalutlusõigus. Keskkonnavastutuse direktiivi artikli 2 punkti 1 alapunktis b sisalduv ristviide vee raamdirektiivi artikli 4 lõikele 7 ei muuda selle hinnangu osas mitte midagi.
57. Asjaolu, et vee raamdirektiivi artikli 4 lõikel 7 ei ole iseseisvalt ega keskkonnavastutuse direktiivi artikli 2 lõike 1 punktis b sisalduva ristviite tõttu vahetut õigusmõju, laseb aimata, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu neljanda küsimuse teisele osale tuleb vastata eitavalt. Minu arvates ei ole liikmesriigi kohus kohustatud vee raamdirektiivi artikli 4 lõikes 7 sätestatud tingimuste täidetust sõltumatult hindama, isegi kui keskkonnavastutuse direktiivi artikli 2 lõike 1 punktis b on sellele sättele ristviide.(12)
58. Keskkonnavastutuse direktiiv toimib tihedas seoses ELi teiste keskkonnaõiguse aktidega. Selle põhjendus 5 väljendab keskkonnavastutuse direktiivi süstemaatilise toimimise ja muude asjakohaste keskkonnaõiguse normidega ühtsuse tagamise eesmärki ning juhib tähelepanu vajadusele kasutada muudest ELi keskkonnaõiguse normidest tulenevate mõistete määratlemisel ühtseid kriteeriume. Ühtsuse eesmärki peegeldab keskkonnavastutuse direktiivi artikli 2 punkt 5, mis sätestab, et veevarud on „kõik veevarud, mille suhtes kohaldatakse [vee raamdirektiivi]“. Seda peegeldab ka veevarudele tekitatud kahju mõiste määratlus, mis viitab konkreetsetele vee raamdirektiivi mõistetele, nagu näiteks „kvantitatiivne seisund“ ja „ökoloogiline seisund“. Lisaks jätab keskkonnavastutuse direktiivi artikli 2 punkti 1 alapunktis b sisalduv veevarudele tekitatud kahju mõiste määratlus välja „kahjuliku mõju, millele kohaldatakse [vee raamdirektiivi] artikli 4 lõiget 7“. Direktiivi ettevalmistavatest materjalidest nähtub, et keskkonnavastutuse direktiivi artikli 2 lõike 1 punktis b sisalduva erandi mõte on just nimelt võtta arvesse vee raamdirektiiviga lubatud konkreetseid erandeid.(13) Olukorras, kus liikmesriigid vee raamdirektiivi ei riku, kuna artikli 4 lõike 7 ranged tingimused on täidetud, näeb keskkonnavastutuse direktiivi artikli 2 lõike 1 punkt b ette, et ka keskkonnavastutuse direktiivi keskkonnavastutuse mehhanismid ei tohiks käivituda.
59. Vee raamdirektiivi artikli 4 lõikes 7 sätestatud erand on kohaldatav uute muudatuste või uue püsiva arendustegevuse suhtes, kui täidetud on hulk kriteeriume ja tingimusi.(14) Nende tingimuste täitmist saab tagada ainult vee raamdirektiiviga kehtestatud mitmesuguste, üpriski tehniliste parameetrite hindamise teel.(15) See hõlmab muu hulgas vesikonna veemajanduskava, kus on konkreetselt täpsustatud muudatuste põhjused.(16)
60. Institutsioonilisest perspektiivist sätestab vee raamdirektiivi artikli 3 lõige 2, et liikmesriigid tagavad igas oma territooriumil asuvas valglapiirkonnas käesoleva direktiivi eeskirjade kohaldamiseks vajaliku halduskorralduse, sealhulgas kohase pädeva asutuse määramise.(17) Vee raamdirektiiv ei määra kindlaks asutusi, kelle ülesanne on konkreetselt tagada vastavus artikli 4 lõike 7 kriteeriumidega. Seega on siseriiklike rakendusaktide ülesanne kindlaks määrata konkreetsed menetlused ja pädevad asutused, kelle ülesanne on tagada, et vee raamdirektiivi artikli 4 lõike 7 kohaldamise tingimused oleksid täidetud.
61. Euroopa Kohtu toimikus ei viita miski sellele, et Austria ei ole vee raamdirektiivi artikli 4 lõiget 7 oma õiguses rakendanud või et ta ei ole seda rakendanud õigesti.(18) Neil asjaoludel tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et kui direktiiv on rakendatud, peaks selle mõju üksikisikuteni jõudma eelkõige vastava liikmesriigi võetud rakendusmeetmete kaudu.(19)
62. Keskkonnavastutuse direktiivi artikli 2 lõike 1 punktis b sisalduvale erandile tuginemise võimaluse eelduseks on vee raamdirektiivi artikli 4 lõike 7 kohaldatavus. See kohaldamine toimub aga vastavalt asjakohastele siseriiklikele rakendussätetele ja korras, mis on kindlaks määratud vee raamdirektiivi artikli 4 lõike 7 siseriiklike rakendussätetega. Seega ei saa keskkonnavastutuse direktiivi artikli 2 lõike 1 punktis b viitega vee raamdirektiivi artikli 4 lõikele 7 määratletud mõistet tõlgendada nii, et see kohustab liikmesriikide kohtuid eirama siseriiklikku menetlus- ja institutsioonilist korda, mis on loodud vee raamdirektiiviga kehtestatud kohustuste täitmiseks. See ei kaota võimalust allutada nende asutuste otsuseid kohtulikule kontrollile.
63. Seega teen ettepaneku vastata neljandale eelotsuse küsimusele järgmiselt: keskkonnavastutuse direktiivi artikli 2 punkti 1 alapunkti b tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi kohus ei pea „keskkonnakahjustuse“ tuvastamiseks kohaldama vee raamdirektiivi artikli 4 lõike 7 kriteeriume vahetult, kui pädevad asutused ei ole seda vee raamdirektiivi alusel ise hinnanud.
D. Teine küsimus: kalapüügiõiguste omanikud ja nende kaebeõigus
64. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu teine küsimus on: kas keskkonnavastutuse direktiivi artiklitega 12 ja 13 on vastuolus siseriiklik õigusnorm, mis keelab kalapüügiõigust omavatel isikutel algatada läbivaatusmenetlust (edaspidi „artikli 13 kohane läbivaatusmenetlus“) seoses keskkonnakahjustusega sama direktiivi artikli 2 punkti 1 alapunkti b tähenduses.
65. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu andmetel näeb B‑UHG § 11 lõige 1 ette, et füüsilised või juriidilised isikud, kelle õigusi tekkinud keskkonnakahjustus võib rikkuda, võivad esitada keskkonnaalase kaebuse. B‑UHG § 11 lõige 2 määratleb õigused, millele võib tugineda: veevarude puhul on need selle sätte punkti 2 kohaselt „olemasolevad õigused WRG § 12 lõike 2 tähenduses“. Kuid WRG § 12 lõikes 2 ei ole kalapüügiõiguste omanike õigusi nimetatud. Eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitab, et kui tõlgendada neid sätteid sõna-sõnalt, ei saa kalapüügiõiguste omanikud keskkonnaalast kaebust oma õiguste rikkumise kohta esitada.
66. Austria valitsus väidab, et vaidlusalused siseriiklikud õigusnormid on keskkonnavastutuse direktiivi artiklitega 12 ja 13 kooskõlas. Asjaolu, et kalapüügiõiguste omanikke WRG § 12 lõikes 2, millele B‑UHG § 11 lõige 1 viitab, nimetatud ei ole, jääb liikmesriikidele direktiiviga antud kaalutlusruumi sisse.
67. Komisjon ja kaebaja on vastupidisel seisukohal. Keskkonnavastutuse direktiivi artiklitega 12 ja 13 on nende hinnangul vastuolus siseriiklik õigusnorm, mis ei võimalda kalapüügiõiguste omanikel kasutada artikli 13 kohast läbivaatusmenetlust. Seda õiguse omanike kategooriat hõlmab artikli 12 lõike 1 punkt a, kuna kõnealune kategooria on selle sätte tähenduses „mõjutatud või tõenäoliselt mõjutatud“. Teise võimalusena väidab komisjon, et kalapüügiõiguste omanikud on hõlmatud keskkonnavastutuse direktiivi artikli 12 lõike 1 punktiga c.
68. Olen nõus kaebaja ja komisjoniga. Ma leian, et artikli 12 lõige 1 sisaldab kolme iseseisvat isikutekategooriat, kellele tuleb siseriiklikus õiguses anda kaebeõigus (1). Minu arvates on kalapüügiõiguste omanikud keskkonnavastutuse direktiivi artikli 12 lõike 1 punkti a tähenduses „mõjutatud või tõenäoliselt mõjutatud“ (2). Teise võimalusena saaks kalapüügiõiguste omanikke pidada keskkonnavastutuse direktiivi artikli 12 lõike 1 punkti c alla kuuluvaks, kui nad väidavad oma õiguste rikkumist (3).
1. Keskkonnavastutuse direktiivi artikli 12 lõikes 1 määratletud kategooriate omavahelised seosed
69. Keskkonnavastutuse direktiivi artikli 13 lõige 1 näeb ette läbivaatusmenetluse kasutamise võimaluse viitega direktiivi artikli 12 lõikele 1. Artikli 13 lõige 2 sätestab, et direktiiv ei piira riigisiseste õigusaktide selliste sätete kohaldamist, mis reguleerivad õiguskaitse tagamist. Keskkonnavastutuse direktiivi artiklis 12 on loetletud nende füüsiliste ja juriidiliste isikute kategooriad, kellel on õigus teatada tähelepanekutest keskkonnakahjustuste kohta. Neid on kolm: a) isikud, keda keskkonnakahjustus mõjutab või tõenäoliselt mõjutab; b) isikud, kelle huvisid keskkonnakahjustusega seotud otsuse vastuvõtmine piisavalt puudutab, või alternatiivselt c) isikud, kes väidavad, et nende õigusi rikutakse, kui liikmesriigi haldusmenetluse seadus nõuab seda eeltingimusena.
70. Mis loogikaga on need kolm kategooriat omavahel seotud? Ehk konkreetsemalt: kas liikmesriik peab oma õiguses kaebeõiguse andma kõigile kolmele või võib ta valida neist vaid ühe?
71. Komisjon ja kaebaja on väitnud, et keskkonnavastutuse direktiivi artiklitest 12 ja 13 tulenevad õigused laienevad kõigile kolmele kategooriale. Kuna artikli 12 lõige 1 kasutab sõnu „või“ ja „alternatiivselt“, ei saa liikmesriigid ühtki neist kategooriatest kõrvale jätta.
72. Ma olen nõus. Keskkonnavastutuse direktiivi artikli 12 lõige 1 loetleb kolm füüsiliste ja juriidiliste isikute kategooriat, kellel on alternatiivselt või iseseisvalt võttes kaebeõigus. See näeb ette kolm eraldi võimalust keskkonnavastutuse direktiivi artiklites 12 ja 13 osutatud menetluste kasutamiseks.(20)
73. Olgu rõhutatud, et keskkonnavastutuse direktiivi artikli 12 lõige 1 erineb teistes ELi keskkonnadirektiivides sisalduvatest sätetest, mis reguleerivad õiguskaitse kättesaadavust.(21) Århusi konventsiooni(22) eeskujul on need sätted sõnastatud üldiselt nii, et liikmesriigid tagavad, et kooskõlas siseriikliku õigussüsteemiga oleks asjaomasel elanikkonnal (mis on tavaliselt määratletud kui mõjutatud või tõenäoliselt mõjutatud isikud) juurdepääs kaebuste lahendamisele, kui i) neil on küllaldane huvi või ii) nad väidavad oma õiguste kahjustamist.
74. Euroopa Kohus on neid sätteid tõlgendanud nii, et need sisaldavad hagide vastuvõetavusega seotud alternatiive. Seega on liikmesriikidel õigus valida, millist võimalust nad vastavate ELi direktiivide rakendamisel soovivad kasutada.(23)
75. Keskkonnavastutuse direktiivi artikli 12 lõige 1 on aga sõnastatud teisiti ja määrab kindlaks kolm isikute kategooriat: a, b ja c. Neisse kategooriatesse kuuluvatel isikutel „on õigus“ teatada pädevatele asutustele tähelepanekutest ja paluda neilt meetmete rakendamist. Seega ei anna keskkonnavastutuse direktiivi artikli 12 lõige 1 liikmesriikidele erinevaid rakendamisvõimalusi. Ta näeb hoopis ette kolme eraldi olukorra jaoks alternatiivid, millest siseriiklikus õiguses tuleb rakendada kõik. Kui olukord on faktiliselt olemas, on ükskõik millisesse neist kolmest kategooriast kuuluvatel isikutel siseriiklikul tasandil üksteisest sõltumatult olemas kaebeõigus.
76. Seega erinevalt eespool viidatud direktiivide sõnastusest ei ole artikli 12 lõike 1 punktis a ette nähtud kategooria ülejäänud kahe jaoks ühine „katus“. See on hoopis eraldi isikute kategooria, kel on õigus nõuda meetmete rakendamist ja läbivaatusmenetlust.
77. Lühidalt: keskkonnavastutuse direktiivi artikli 12 lõige 1 on oma kohaldatavuse poolest alternatiivne, kuid rakendamisel kumulatiivne.
78. Lõpetuseks ei muuda seda järeldust ka tõsiasi, et keskkonnavastutuse direktiivi artikli 12 lõike 1 punktides b ja c määratletud õigustatud isikute kategooriad võivad teatavates olukordades kattuda punktis a määratletutega. Kohaldamisala poolest on artikli 12 lõike 1 punkt a arvatavasti tõepoolest kõige laiem. Kuid seni, kui kõigist kolmest kategooriast igale saab anda eraldi tähendust ja ulatust, võivad nad moodustada kolm loogiliselt üksteisest eristuvat liiki. Igatahes ei ole oluline, et nad oleksid üksteisest hermeetiliselt eraldatud.
2. Keskkonnavastutuse direktiivi artikli 12 lõike 1 punkt a
79. Kuna viited ühelegi siseriiklikule õigusnormile puuduvad, tuleb mõistet „mõjutatud või tõenäoliselt mõjutatud“ Euroopa Liidu piires tõlgendada autonoomselt ja ühetaoliselt ning selline tõlgendus tuleb leida, arvestades sätte konteksti ja eesmärki.(24) Nagu komisjon on õigesti märkinud, viib selles fraasis kasutatavate sõnade tõlgendamine nende tavatähenduses järelduseni, et „mõjutama“ („mõjutatud“) on erinevalt artikli 12 punkti 1 alapunktides b ja c kirjeldatud olukordadest määratletud viitega faktilisele olukorrale. Punktides b ja c tuleneb kaebeõigus õiguslikust olukorrast (õiguse rikkumine) või küllaldasest huvist otsuste tegemise vastu. Punkti a kohaldamine sõltub füüsilise või juriidilise isiku olukorra konkreetse mõjutamise olemasolust.(25)
80. Austria valitsus väidab, et vaidlusalused siseriiklikud õigusnormid jäävad liikmesriikidele keskkonnavastutuse direktiivi artikli 12 lõikega 1 jäetud kaalutlusruumi sisse.
81. Ma ei ole sellega nõus. On tõsi, et keskkonnavastutuse direktiivi artikli 12 lõike 1 teine taane sätestab, et „[l]iikmesriigid määratlevad mõistete „piisav huvi“ ja „õiguste rikkumine“ sisu“. Kuid nagu kaebaja on oma seisukohtades õigesti märkinud, kuigi liikmesriikide kaalutlusruum on artikli 12 lõike 1 punktide b ja c puhul suurem, ei ole see nii punkti a puhul, mida ei saa üldse sarnaselt kvalifitseerida.
82. Keskkonnavastutuse direktiivi artikli 13 lõige 2, mis sätestab, et direktiiv ei piira riigisiseste õigusaktide selliste sätete kohaldamist, mis reguleerivad õiguskaitse kättesaadavust, ei muuda seda järeldust. Õiguskaitse kättesaadavust reguleerivad siseriiklikud õigusnormid ei saa läbivaatusmenetluse kasutamise õigusest ilma jätta isikuid, kellele on antud kaebeõigus kriteeriumide alusel, mis on iseseisvalt sätestatud artikli 12 lõikes 1, millele artikli 13 lõige 1 viitab. See on seotud vajadusega säilitada direktiivi nende sätete tõhusust, mis on seotud õiguskaitsevahenditega.
83. Seda järeldust toetavad veel kolm argumenti. Esiteks see, et artikli 12 lõike 1 punkt a on sõnastatud üldiselt. Nagu kinnitab ka põhjendus 25, peaks isikutel, keda keskkonnakahjustus mõjutab kahjulikult või tõenäoliselt mõjutab kahjulikult, olema õigus paluda, et pädev asutus rakendab vastavaid meetmeid. Samadel puudutatud isikutel peaks olema õigus alustada menetlust pädeva asutuse otsuste, tegude või tegematajätmiste sisulise õiguspärasuse uurimiseks (keskkonnavastutuse direktiivi artikli 13 lõige 1 ja põhjendus 26). Keskkonnavastutuse direktiivi üks suuremaid saavutusi seisneb selles, et see annab füüsilistele ja juriidilistele isikutele suured võimalused nõuda asutustelt meetmete rakendamist ja algatada nende tegematajätmiste kohtulikku uurimist.(26)
84. Teiseks tuleb õiguskaitse kättesaadavust reguleerivate keskkonnavastutuse direktiivi sätete tõlgendamisel arvesse võtta Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklit 47 ja tõhususe põhimõtet. Menetlusnormid, mis on kehtestatud nende kohtuasjade läbivaatamiseks, mille eesmärk on tagada isikutele ELi õigusest tulenevate õiguste kaitse, ei tohi nende õiguste kasutamist muuta praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks.(27)
85. Kolmandaks tuleb keskkonnavastutuse direktiivi artikli 13 tõlgendamisel arvesse võtta ka Århusi konventsiooni artikli 9 lõiget 3, mis kohustab konventsiooniosalisi tagama: „siseriiklike õigusaktide nõuetele vastavale üldsuse esindajale, juhul kui need nõuded on sätestatud, juurdepääsu kohtulikule või haldusmenetlusele, et vaidlustada eraõigusliku isiku või avaliku võimu organi tegevus või tegevusetus, mis on vastuolus siseriiklike keskkonnaõigusnormidega“.(28)
86. Euroopa Kohus on sedastanud, et liikmesriikide kohtud peavad „liidu […] õigusega hõlmatud valdkondade tõhusa kohtuliku kaitse tagamiseks andma siseriiklikule õigusele niisuguse tõlgenduse, mis on võimalikult suurel määral kooskõlas Århusi konventsiooni artikli 9 lõikes 3 ette nähtud eesmärkidega“.(29) Isegi kui see säte jätab liikmesriikidele suure kaalutlusruumi,(30) on Århusi konventsiooni vastavuskomitee avaldanud, et õiguskaitse kättesaadavus peaks olema eeldus, mitte erand.(31) Ma leian, et vajadus tõlgendada menetlussätteid kooskõlas Århusi konventsiooni artikli 9 lõikega 3 tuleneb ka nendest ELi õiguse normidest, mis, nagu ka keskkonnavastutuse direktiivi artikli 13 lõige 1 koostoimes artikli 12 lõikega 1, reguleerivad füüsiliste ja juriidiliste isikute kaebeõigust läbivaatusmenetlustes.
87. Kõike seda silmas pidades paistab, et kalapüügiõiguste omanik jääb prima facie ja olenevalt liikmesriigi kohtu poolt igal konkreetsel juhul tuvastatud asjaoludest nende isikute kategooriasse, keda veevarudele tekitatud kahju keskkonnavastutuse direktiivi artikli 12 lõike 1 punkti a tähenduses mõjutab või tõenäoliselt mõjutab.
88. Arvestades, et mitte miski ei viita sellele, et see säte on üle võetud mõne muu siseriikliku õiguse sättega (mida liikmesriigi kohus peab ise kontrollima), paistab, et keskkonnavastutuse direktiivi artiklite 12 ja 13 ülevõtmine B‑UHG § 11 lõikega 1 ei ole täielik. See tähendab, et nimetatud siseriiklik säte tagab läbivaatusmenetluse kättesaadavuse ainult nendele füüsilistele ja juriidilistele isikutele, kelle õigusi, nii nagu need on siseriiklikus õiguses määratletud, võivad keskkonnakahjustused rikkuda, mitte aga isikutele, keda veevarudele tekitatud keskkonnakahjustus artikli 12 lõike 1 punkti a tähenduses mõjutab või tõenäoliselt mõjutab – nagu näiteks kalapüügiõiguste omanikud.
89. Kokkuvõtteks leian, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu teisele küsimusele tuleks vastata järgmiselt: keskkonnavastutuse direktiivi artikli 12 lõike 1 punktiga a ja artikliga 13 on vastuolus siseriiklik õigusnorm, mis keelab kalapüügiõigust omavatel isikutel algatada läbivaatusmenetlust direktiivi artikli 13 tähenduses seoses keskkonnakahjustusega sama direktiivi artikli 2 punkti 1 alapunkti b tähenduses.
3. Keskkonnavastutuse direktiivi artikli 12 lõike 1 punkt c
90. Kui Euroopa Kohus peaks siiski tulema järeldusele, et kalapüügiõiguste omanikud ei ole keskkonnavastutuse direktiivi artikli 12 lõike 1 punktiga a hõlmatud või et mõjutatud või tõenäoliselt mõjutatud isikud ei moodusta iseseisvat kategooriat, olen arvamusel, et mu järeldus oleks sama isegi keskkonnavastutuse direktiivi artikli 12 lõike 1 punkti c alusel. Seega esitan käesoleva osa lõpetuseks lühianalüüsi keskkonnavastutuse direktiivi artikli 12 lõike 1 punktist c.
91. Keskkonnavastutuse direktiivi artikli 12 lõige 1 punkt c osutab füüsilistele või juriidilistele isikutele, „kes väidavad, et nende õigusi rikutakse, kui liikmesriigi haldusmenetluse seadus nõuab seda eeltingimusena“.
92. Tõsi on, et keskkonnavastutuse direktiivi artikli 12 lõige 1 jätab mõiste „õiguste rikkumine“ sisu määratlemise õiguse liikmesriikidele. See viide siseriiklikule õigusele on kahtlemata liikmesriikidele jäetud kaalutlusruumi tunnustus.(32)
93. Olgu aga meelde tuletatud, et vastavalt Euroopa Kohtu praktikale nende sätete tõlgendamisel, mis viitavad õiguste rikkumise mõistele, kus Euroopa Kohus kasutab samu mõisteid, mida on kasutatud Århusi konventsiooni artikli 9 lõikes 2, ei ole see kaalutlusõigus absoluutne.(33) Tõepoolest, Århusi konventsiooni artikli 9 lõige 2 piiritleb kaalutlusruumi, mis on liikmesriikidel õiguskaitsevahendite kasutamise tingimuste kindlaksmääramisel, kuivõrd selle eesmärk on tagada „laiaulatuslik juurdepääs õigusemõistmisele“.(34) Seepärast ongi Euroopa Kohus sedastanud, et õiguskaitse kättesaadavusega seotud sätteid ei või tõlgendada kitsendavalt.(35)
94. Asjaolu, et väljendit võimaldada „laiaulatuslik juurdepääs õigusemõistmisele“ ei ole keskkonnavastutuse direktiivi artikli 12 lõikes 1 sõna-sõnalt taasesitatud, ei vii minu arvates teistsugusele järeldusele. Tõepoolest, käesoleva ettepaneku punktides 84–86 esitatud kaalutlused on asjakohased ka keskkonnavastutuse direktiivi artikli 12 lõike 1 punkti c tõlgendamisel.
95. Seepärast nõustun komisjoniga: liikmesriikidele artikli 12 lõike 1 punkti c puhul jäetud kaalutlusruumi ei saa kasutada selleks, et võtta tervetelt õiguste omanike rühmadelt võimalust kasutada keskkonnavastutuse direktiivi artiklitega 12 ja 13 tagatud õigusi. Asjaolu, et mõiste „õiguste rikkumine“ sisu määratlemises sisaldub viide siseriiklikule õigusele, annab liikmesriikidele õiguse kehtestada menetlusnorme ja materiaalõiguslikke tingimusi.(36) Kuid tingimuste määratlemine on hoopis midagi muud kui tervete selliste isikute rühmade kõrvalejätmine, kelle õiguste rikkumine on eriti tõenäoline.(37)
96. Eespool esitatud põhjendus näib asjakohane ka kalapüügiõiguste omanike puhul seoses veevarudele tekitatud keskkonnakahjustusega. Käesolevas asjas on see nii seda enam, et kaebaja selgitas istungil, et talle kuulub tema kaebuses nimetatud alal kalapüügi ainuõigus.
V. Ettepanek
97. Eespool esitatud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Verwaltungsgerichtshofi (halduskohus, Austria) esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. aprilli 2004. aasta direktiiv 2004/35/EÜ keskkonnavastutusest keskkonnakahjustuste ärahoidmise ja parandamise kohta on kohaldatav veevarudele tekitatud keskkonnakahjustuste suhtes, mis on rajatise jätkuva käitamise raames põhjustatud sündmusest või intsidendist, mis toimub pärast direktiivi artikli 19 lõikes 1 määratletud kuupäeva isegi siis, kui see rajatis sai tegevusloa ning anti käiku enne seda kuupäeva.
2. Direktiivi 2004/35 artikli 2 punkti 1 alapunktiga b on vastuolus siseriiklik õigusnorm, mille kohaselt ei kuulu kahju, mis mõjub väga ebasoodsalt veevarude ökoloogilisele, keemilisele või kvantitatiivsele seisundile või asjaomaste veevarude ökoloogilisele potentsiaalile, üldiselt ja automaatselt keskkonnakahjustuse mõiste alla, kui kahjustus on hõlmatud siseriikliku õigusnormi alusel antud loaga.
3. Direktiivi 2004/35 artikli 2 punkti 1 alapunkti b tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi kohus ei pea „keskkonnakahjustuse“ tuvastamiseks kohaldama Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2000. aasta direktiivi 2000/60/EÜ, millega kehtestatakse ühenduse veepoliitika alane tegevusraamistik, artikli 4 lõike 7 kriteeriume vahetult, kui pädevad asutused ei ole seda direktiivi 2000/60 alusel ise hinnanud.
4. Direktiivi 2004/35 artikli 12 lõike 1 punktiga a ja artikliga 13 on vastuolus siseriiklik õigusnorm, mis keelab kalapüügiõigust omavatel isikutel algatada läbivaatusmenetlust direktiivi artikli 13 tähenduses seoses keskkonnakahjustusega direktiivi 2004/35 artikli 2 punkti 1 alapunkti b tähenduses.