Sprawa T‑210/15
Deutsche Telekom AG
przeciwko
Komisji Europejskiej
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Dokumenty dotyczące postępowania w sprawie stosowania reguł konkurencji – Odmowa dostępu – Obowiązek uzasadnienia – Wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych osoby trzeciej – Wyjątek dotyczący ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu – Nadrzędny interes publiczny – Konsultowanie się z osobami trzecimi – Przejrzystość – Brak odpowiedzi na ponowny wniosek w wyznaczonym terminie
Streszczenie – wyrok Sądu (szósta izba) z dnia 28 marca 2017 r.
1. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Odmowa dostępu – Obowiązek uzasadnienia – Zakres – Możliwość oparcia się na ogólnych domniemaniach mających zastosowanie do pewnych kategorii dokumentów
(art. 296 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2)
2. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona celów kontroli, dochodzenia i audytu – Ochrona interesów handlowych – Zastosowanie do akt administracyjnych związanych z postępowaniami w sprawie nadużycia pozycji dominującej – Ogólne domniemanie naruszenia ochrony interesów związanych z takim dochodzeniem poprzez ujawnienie wspomnianych dokumentów – Podtrzymanie domniemania po zamknięciu postępowania
(art. 15 ust. 3 TFUE, art. 102 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret pierwsze, trzecie; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 27 ust. 2, art. 28; rozporządzenie Komisji nr 773/2004, art. 6, 8, 15, 16)
3. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Obowiązek udzielenia częściowego dostępu do danych nieobjętych wyjątkami – Zastosowanie do dokumentów należących do kategorii objętej zakresem ogólnego domniemania odmowy dostępu – Wykluczenie
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust 2, 6)
4. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona celów kontroli, dochodzenia i audytu – Ochrona interesów handlowych – Nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie dokumentów – Pojęcie – Interes w poznaniu działania Komisji w dziedzinie konkurencji – Włączenie – Granice
(art. 102 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, motyw 6, art. 4 ust. 2 tiret pierwsze, trzecie; rozporządzenie Rady nr 1/2003)
5. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie dokumentów – Pojęcie – Indywidualny interes wnioskodawcy – Wyłączenie
(art. 15 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, motyw 1, 2, art. 4 ust. 2)
6. Skarga o stwierdzenie nieważności – Akty podlegające zaskarżeniu – Pojęcie – Decyzja odmowna w przedmiocie pierwotnego wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów instytucji – Wyłączenie
(art. 263 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 8)
7. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od zasady dostępu do dokumentów – Odmowa oparta na więcej niż jednym wyjątku – Dopuszczalność
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4)
8. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Dokumenty pochodzące od osób trzecich – Obowiązek uprzedniej konsultacji z zainteresowanymi osobami trzecimi – Zakres
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 1, 2, 4)
9. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Odmowa dostępu – Możliwość oparcia się na ogólnych domniemaniach mających zastosowanie do pewnych kategorii dokumentów – Obowiązek indywidualnego badania wszystkich dokumentów, których dotyczy wniosek o udzielenie całościowego dostępu – Brak
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4)
10. Prawa podstawowe – Prawo publicznego dostępu do dokumentów instytucji Unii – Granice – Skarga na decyzję o odmowie udzielenia dostępu –Badanie zgodności z prawem w świetle aktów prawa wtórnego ustanawiających warunki dostępu
(art. 15 ust. 3 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 42; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady)
11. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona celów kontroli, dochodzenia i audytu – Ochrona interesów handlowych – Uzasadnienie względami interesu ogólnego – Naruszenie zasady proporcjonalności – Brak
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret pierwsze, trzecie)
12. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Termin wyznaczony na udzielenie odpowiedzi na ponowny wniosek o udzielenie dostępu – Przekroczenie – Dorozumiana decyzja oddalająca, od której przysługują środki zaskarżenia w postępowaniu sądowym – Udzielenie spóźnionej odpowiedzi przez daną instytucję przed wniesieniem skargi – Okoliczność mogąca uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie udzielenia dostępu – Wykluczenie
(art. 263 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 8 ust 1–3)
1. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 27–29, 87)
2. Komisja słusznie opiera się na domniemaniu ogólnym wynikającym z wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, aby odmówić dostępu do dokumentów zawartych w aktach dochodzenia dotyczącego postępowania w sprawie nadużycia pozycji dominującej, uznając, iż ujawnienie owych dokumentów mogłoby co do zasady naruszać ochronę interesów handlowych przedsiębiorstw będących uczestnikami tego rodzaju postępowania oraz ochronę celów związanych z nimi czynności dochodzeniowych.
Takie ogólne domniemanie może bowiem wynikać, jeśli chodzi o postępowania na podstawie art. 102 TFUE, z przepisów rozporządzenia nr 1/2003 i rozporządzenia Komisji nr 773/2004 odnoszącego się do prowadzenia przez Komisję postępowań zgodnie z art. 101 i art. 102 TFUE, które regulują w szczególności prawo dostępu do dokumentów zawartych w aktach Komisji dotyczących tych postępowań. W tym względzie art. 27 ust. 2 i art. 28 rozporządzenia nr 1/2003, a także art. 6, 8, 15 i 16 rozporządzenia nr 773/2004 regulują w sposób restrykcyjny wykorzystywanie dokumentów zawartych w aktach postępowania na podstawie art. 102 TFUE, ograniczając dostęp do akt zainteresowanym stronom oraz wnioskodawcom, w przypadku których Komisja zamierza oddalić wniosek, z zastrzeżeniem nieujawniania tajemnicy handlowej i informacji poufnych przedsiębiorstw oraz dokumentów wewnętrznych Komisji i organów ochrony konkurencji państw członkowskich, o ile udostępnione dokumenty są wykorzystywane wyłącznie do celów postępowań sądowych lub administracyjnych dla stosowania art. 102 TFUE. Z powyższego wynika, że nie tylko strony postępowania na podstawie art. 102 TFUE nie dysponują prawem nieograniczonego dostępu do dokumentów zawartych w aktach Komisji, lecz również osoby trzecie, z wyjątkiem wnioskodawców, nie posiadają w ramach tego rodzaju postępowania prawa dostępu do takich dokumentów.
W tych okolicznościach upubliczniony na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 dostęp do dokumentów wymienionych w ramach postępowania na podstawie art. 102 TFUE między Komisją a uczestnikami tego postępowania lub osobami trzecimi mógłby naruszyć równowagę, jaką prawodawca Unii chciał zapewnić w rozporządzeniach nr 1/2003 i nr 773/2004 między ciążącym na zainteresowanych przedsiębiorstwach obowiązkiem przekazania Komisji informacji handlowych mających ewentualnie szczególne znaczenie a gwarancją wzmocnionej ochrony obejmującą ze względu na tajemnicę zawodową i tajemnicę handlową informacje w ten sposób przekazane Komisji. W tym względzie działalność administracyjna Komisji nie wymaga takiego samego zakresu dostępu do dokumentów jak zakres wymagany przez działalność legislacyjną instytucji Unii.
Ponadto ze względu na charakter chronionych interesów uznaje się, że konkluzję dotyczącą istnienia ogólnego domniemania należy wyciągnąć niezależnie od kwestii, czy wniosek o dostęp dotyczy dochodzenia już zakończonego, czy też postępowania jeszcze się toczącego. Publikacja mających szczególne znaczenie informacji dotyczących działalności gospodarczej uczestniczących w nim przedsiębiorstw może bowiem naruszyć ich interesy handlowe, niezależnie od toczącego się dochodzenia. Ponadto perspektywa takiego ujawnienia po zamknięciu dochodzenia mogłaby szkodzić gotowości przedsiębiorstw do współpracy, kiedy takie postępowanie jest w toku.
(zob. pkt 32, 37, 38, 41, 42, 45, 53)
3. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 46, 54, 55, 107)
4. Społeczeństwo powinno mieć możliwość poznania działania Komisji w dziedzinie konkurencji w celu zagwarantowania, z jednej strony, dostatecznie precyzyjnej identyfikacji składników pozwalających na poddanie sankcjom podmiotów gospodarczych i, z drugiej strony, zrozumienia praktyki decyzyjnej Komisji, ponieważ ma ona zasadnicze znaczenie dla funkcjonowania rynku wewnętrznego, który dotyczy wszystkich obywateli Unii występujących w charakterze czy to podmiotów gospodarczych, czy to konsumentów. Istnieje zatem nadrzędny interes publiczny przemawiający za tym, żeby społeczeństwo mogło poznać pewne zasadnicze elementy działania Komisji w dziedzinie konkurencji. Niemniej jednak istnienie tego interesu publicznego nie zobowiązuje Komisji do przyznania ogólnego dostępu na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji do wszelkich informacji zebranych w ramach procedury stosowanej na podstawie art. 102 TFUE.
Taki bowiem ogólny dostęp mógłby naruszyć zamierzoną przez prawodawcę Unii w rozporządzeniu nr 1/2003 równowagę między ciążącym na zainteresowanym przedsiębiorstwie lub zainteresowanych przedsiębiorstwach obowiązkiem przekazania Komisji potencjalnie mających szczególne znaczenie informacji handlowych a gwarancją zaostrzonej ochrony obejmującej ze względu na tajemnicę zawodową i tajemnicę handlową informacje w ten sposób przekazane Komisji. Ponadto z motywu 6 rozporządzenia nr 1049/2001 wynika, iż interes publiczny w uzyskaniu dokumentu w oparciu o zasadę przejrzystości nie ma takiej samej wagi w zależności od tego, czy chodzi o dokument dotyczący procedury administracyjnej, czy dokument dotyczący procedury, w ramach której instytucja Unii występuje w charakterze prawodawcy.
(zob. pkt 64–67)
5. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 68, 69, 71)
6. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 80, 81)
7. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 82, 84)
8. Zgodnie z art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji w przypadku dokumentów pochodzących od stron trzecich instytucja konsultuje się ze stroną trzecią w celu oceny, czy wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 1 i 2 ma zastosowanie, chyba że nie ma wątpliwości, iż dokument ten podlega lub nie podlega ujawnieniu. Jak z tego wynika, art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 nie zobowiązuje instytucji do konsultowania się w każdych okolicznościach ze stronami trzecimi.
(zob. pkt 96, 97)
9. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 105)
10. Zgodnie z art. 42 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i art. 15 ust. 3 TFUE prawo dostępu do dokumentów jest zapewnione z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w drodze rozporządzeń przez Parlament Europejski i Radę, stanowiące zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą. Wobec tego w ramach skargi wniesionej na decyzję o odmowie dostępu do dokumentów, kontrola przez sąd Unii powinna dotyczyć zgodności z prawem tej decyzji wyłącznie w świetle rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, nie zaś zgodności z prawem tego rozporządzenia w świetle karty praw podstawowych, w sytuacji gdy żaden zarzut dotyczący niezgodności z prawem nie został podniesiony wobec rozpatrywanego rozporządzenia.
(zob. pkt 113, 114)
11. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 118, 119)
12. Ustanowiony w art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji termin wynoszący 15 dni roboczych, mogący ulec przedłużeniu, w którym instytucja jest zobowiązana udzielić odpowiedzi na ponowny wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów, ma charakter zawity. Jego upływ nie pozbawia jednak instytucji kompetencji do wydania decyzji. Ustawodawca przewidział bowiem konsekwencje przekroczenia terminu określonego w art. 8 ust. 1 i 2 omawianego rozporządzenia, stanowiąc w art. 8 ust. 3 tego rozporządzenia, iż jego naruszenie przez instytucję otwiera możliwość skierowania sprawy na drogę sądową.
Zatem w przypadku gdy Komisja odpowiada z opóźnieniem na wniosek o udzielenie dostępu, zanim wnioskodawca wyciąga konsekwencje z nieudzielenia odpowiedzi w terminie zgodnie z art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 poprzez skierowanie sprawy na drogę sądową, aczkolwiek przekroczenie terminów jest godne pożałowania, przekroczenie to nie może powodować niezgodności z prawem tej decyzji uzasadniającej stwierdzenie jej nieważności.
(zob. pkt 126–129)