Věc C‑817/19
Ligue des droits humains
v.
Conseil des ministres
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Cour constitutionnelle (Ústavní soud, Belgie)]
Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 21. června 2022
„Řízení o předběžné otázce – Zpracování osobních údajů – Údaje jmenné evidence cestujících (PNR) – Nařízení (EU) 2016/679 – Článek 2 odst. 2 písm. d) – Působnost – Směrnice (EU) 2016/681 – Používání údajů PNR o cestujících v případě letů uskutečňovaných mezi Evropskou unií a třetími zeměmi – Možnost zahrnout údaje o cestujících v případě letů uskutečňovaných v rámci Unie – Automatizovaná zpracování těchto údajů – Doba uchovávání – Boj proti teroristickým trestným činům a závažné trestné činnosti – Platnost – Listina základních práv Evropské unie – Články 7, 8 a 21, jakož i čl. 52 odst. 1 – Vnitrostátní právní předpisy, které rozšiřují použití systému PNR na jinou přepravu v rámci Unie – Volný pohyb uvnitř Unie – Listina základních práv – Článek 45“
1. Ochrana fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů – Nařízení 2016/679 – Působnost – Zpracování osobních údajů stanovená vnitrostátní právní úpravou, kterou se provádějí směrnice 2004/82, 2010/65 a 2016/681 – Zahrnutí – Meze
[Nařízení Evropského parlamentu a Rady 2016/679, čl. 2 odst. 2 písm. d) a článek 23; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/65, 2016/680 a 2016/681; směrnice Rady 2004/82]
(viz body 67, 68, 73, 74, 80, 83, 84, výrok 1)
2. Policejní spolupráce – Justiční spolupráce v trestních věcech – Používání údajů jmenné evidence cestujících (PNR) pro prevenci, odhalování, vyšetřování a stíhání teroristických trestných činů a závažné trestné činnosti – Směrnice 2016/681 – Údaje PNR – Rozsah – Dotčení cestující v letecké dopravě a dotčené lety – Automatizovaná zpracování těchto údajů – Porušení základních práv na respektování soukromého života a na ochranu osobních údajů – Neexistence
(Listina základních práv Evropské unie, články 7, 8, 21 a čl. 52 odst. 1; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2016/681, čl. 1 odst. 2, článek 2, čl. 3 body 2, 4, 8 a 9, články 6 a 12 a přílohy I a II)
(viz body 94–97, 111, 122, 123, 129, 131–140, 152, 157, 162, 169–175, 184, 188, 197, 202, 213, 218–220, 223, 225–228, výrok 2)
3. Základní práva – Respektování soukromého života – Ochrana osobních údajů – Meze – Podmínky
(Listina základních práv Evropské unie, články 7, 8 a čl. 52 odst. 1)
(viz body 115–118)
4. Policejní spolupráce – Justiční spolupráce v trestních věcech – Používání údajů jmenné evidence cestujících (PNR) pro prevenci, odhalování, vyšetřování a stíhání teroristických trestných činů a závažné trestné činnosti – Směrnice 2016/681 – Zpracování údajů PNR – Účely – Zpracování pro jiné než výslovně stanovené účely – Nepřípustnost
(Listina základních práv Evropské unie, články 7 a 8 a čl. 52 odst. 1; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2016/681, čl. 1 odst. 2 a článek 6)
(viz body 233, 235, 237, 288, 289, výrok 3)
5. Policejní spolupráce – Justiční spolupráce v trestních věcech – Používání údajů jmenné evidence cestujících (PNR) pro prevenci, odhalování, vyšetřování a stíhání teroristických trestných činů a závažné trestné činnosti – Směrnice 2016/681 – Poskytnutí údajů PNR po uplynutí doby šesti měsíců po jejich předání leteckými dopravci – Podmínka – Schválení příslušným vnitrostátním orgánem – Pojem – Útvar pro informace o cestujících – Vyloučení
[Listina základních práv Evropské unie, články 7 a 8; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2016/681, čl. 4 odst. 1 až 3, a čl. 12 odst. 3 písm. b)]
(viz body 244, 245, 247, výrok 4)
6. Policejní spolupráce – Justiční spolupráce v trestních věcech – Používání údajů jmenné evidence cestujících (PNR) pro prevenci, odhalování, vyšetřování a stíhání teroristických trestných činů a závažné trestné činnosti – Směrnice 2016/681 – Doba uchovávání údajů PNR – Obecná doba uchovávání pěti let, použitelná bez rozdílu na všechny cestující v letecké dopravě – Nepřípustnost
(Listina základních práv Evropské unie, články 7, 8, 45 a čl. 52 odst. 1; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2016/681, článek 12)
(viz body 251, 255–259, 262, výrok 5)
7. Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Povinnost dopravců předávat údaje o cestujících – Směrnice 2004/82 – Působnost – Lety uvnitř EU – Vyloučení
[Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2016/681, článek 2; směrnice Rady 2004/82, čl. 2 písm. a), b) a d), čl. 3 odst. 1 a 2 a čl. 6 odst. 1]
(viz body 266–269, výrok 6)
8. Policejní spolupráce – Justiční spolupráce v trestních věcech – Používání údajů jmenné evidence cestujících (PNR) pro prevenci, odhalování, vyšetřování a stíhání teroristických trestných činů a závažné trestné činnosti – Směrnice 2016/681 – Použití směrnice na lety uvnitř EU – Použití na všechny lety uvnitř EU a přepravu uskutečňovanou jinými dopravními prostředky uvnitř EU při neexistenci skutečné a aktuální či předvídatelné teroristické hrozby – Nepřípustnost – Omezené použití – Přípustnost – Podmínky
(Článek 3 odst. 2 SEU; čl. 67 odst. 2 SFEU; Listina základních práv Evropské unie, články 7, 8, 45 a čl. 52 odst. 1; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2016/681)
(viz body 277–282, 285, 290, 291, výrok 7)
9. Právo Evropské unie – Přednost – Směrnice 2016/681 – Zrušení vnitrostátních ustanovení, která nejsou slučitelná s touto směrnicí, vnitrostátním soudem – Možnost zachovat účinky dotčených ustanovení – Neexistence – Přípustnost důkazů získaných na základě těchto ustanovení – Použití vnitrostátního práva – Meze – Respektování zásady rovnocennosti a zásady efektivity
(Článek 3 odst. 2 SEU; čl. 67 odst. 2 SFEU; Listina základních práv Evropské unie, články 7, 8, 45 a čl. 52 odst. 1; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2016/681)
(viz body 293–298, výrok 8)
Shrnutí
Údaje PNR (Passenger Name Record) jsou informace o rezervaci uchovávané leteckými dopravci v jejich rezervačních a kontrolních systémech odletů. Směrnice PNR(1) ukládá těmto dopravcům povinnost předávat údaje o každém cestujícím, který se účastní letu mimo EU, uskutečňovaného mezi třetí zemí a Evropskou unií, útvaru pro informace o cestujících členského státu určení nebo odletu dotyčného letu za účelem boje proti terorismu a závažné trestné činnosti. Takto předané údaje PNR jsou totiž předmětem předběžného posouzení útvarem pro informace o cestujících(2) a následně jsou uchovávány za účelem případného následného posouzení příslušnými orgány dotyčného členského státu nebo orgány jiného členského státu. Členské státy se mohou rozhodnout, že směrnici budou uplatňovat také na lety uvnitř EU(3).
Ligue européenne podala u Cour constitutionnelle (Ústavní soud, Belgie) žalobu na neplatnost zákona ze dne 25. prosince 2016(4), kterým se do belgického práva provádí jak směrnice PNR, tak směrnice API(5). Podle žalobkyně tento zákon porušuje právo na respektování soukromého života a ochranu osobních údajů. Žalobkyně kritizuje jednak velmi širokou povahu údajů PNR, a jednak obecný charakter shromažďování, předávání a zpracování těchto údajů. Zákon podle ní rovněž zasahuje do volného pohybu osob tím, že nepřímo obnovuje hraniční kontroly tím, že rozšiřuje systém PNR na lety uvnitř EU a na přepravu uskutečňovanou jinými dopravními prostředky uvnitř Unie.
V této souvislosti položil belgický ústavní soud Soudnímu dvoru deset předběžných otázek týkajících se zejména platnosti a výkladu směrnice PNR, jakož i použitelnosti GDPR(6).
Tyto otázky vedly Soudní dvůr k tomu, aby se opětovně zabýval zpracováním údajů PNR s ohledem na základní práva na respektování soukromého života a na ochranu osobních údajů(7), zakotvená Listinou základních práv Evropské unie(8). Soudní dvůr v rozsudku vydaném ve velkém senátu potvrdil platnost směrnice PNR v rozsahu, v němž ji lze vykládat v souladu s Listinou a poskytl upřesnění týkající se výkladu některých jejích ustanovení(9).
Závěry Soudního dvora
Soudní dvůr poté, co upřesnil, na která ze zpracování osobních údajů stanovených vnitrostátními právními předpisy, jejichž cílem je, jako je tomu v případě právních předpisů, o které se jedná v projednávané věci, provést současně směrnici API i směrnici PNR, se vztahují obecná pravidla GDPR(10), ověřil platnost směrnice PNR.
K platnosti směrnice PNR
Soudní dvůr ve svém rozsudku rozhodl, že jelikož výklad ustanovení směrnice PNR, ve světle základních práv zaručených v článcích 7, 8 a 21, jakož i čl. 52 odst. 1 Listiny, podaný Soudním dvorem(11), zajišťuje soulad této směrnice s těmito články, přezkum položených otázek neodhalil žádnou skutečnost, která by měla vliv na platnost uvedené směrnice.
Na úvod Soudní dvůr připomněl, že předpis unijního práva musí být vykládán v co největším možném rozsahu způsobem, který nezpochybní jeho platnost, a v souladu s veškerým primárním právem, a zejména s ustanoveními Listiny, přičemž členské státy musí dbát na to, aby se neopíraly o výklad tohoto předpisu, který koliduje se základním právy chráněnými právním řádem Unie nebo s jinými obecnými zásadami uznanými v tomto právním řádu. Pokud jde o směrnici PNR, Soudní dvůr upřesnil, že řada bodů odůvodnění a ustanovení této směrnice vyžaduje takový konformní výklad, přičemž zdůraznil význam, který unijní normotvůrce přikládá, s odkazem na vysokou úroveň ochrany údajů, plnému dodržování základních práv zakotvených v Listině.
Soudní dvůr konstatoval, že směrnice PNR zahrnuje zásahy určité závažnosti do práv zaručených články 7 a 8 Listiny, a to zejména v rozsahu, v němž je jejím cílem zavést systém nepřetržitého, necíleného a systematického dohledu, včetně automatizovaného posuzování osobních údajů všech osob využívajících služeb letecké dopravy. Připomněl, že možnost členských států odůvodnit takový zásah musí být posuzována z hlediska jeho závažnosti a je nutné ověřit, že význam sledovaného cíle obecného zájmu je úměrný této závažnosti.
Soudní dvůr dospěl k závěru, že předávání, zpracovávání a uchovávání údajů PNR, stanovené touto směrnicí, musí být považováno za omezené na to, co je nezbytně nutné pro účely boje proti teroristickým trestným činům a závažné trestné činnosti, za předpokladu, že pravomoci stanovené touto směrnicí jsou vykládány restriktivně. V tomto ohledu rozsudek vydaný dnešního dne zejména upřesňuje, že:
– Systém zavedený směrnicí o PNR se musí vztahovat pouze na jasně identifikovatelné a vymezené informace v rubrikách obsažených v příloze I této směrnice, které se vztahují k uskutečněnému letu a k dotyčnému cestujícímu, což v případě některých rubrik obsažených v této příloze znamená, že se týče pouze informací, které jsou v nich výslovně uvedeny(12).
– Použití systému zavedeného směrnicí PNR musí být omezeno na teroristické trestné činy a pouze na ty závažné formy trestné činnosti, které mají alespoň nepřímou objektivní souvislost s leteckou přepravou cestujících. Pokud jde o tyto formy, nelze použití tohoto systému rozšířit na trestné činy, které ačkoliv splňují kritérium stanovené touto směrnicí týkající se prahové hodnoty závažnosti a jsou uvedeny zejména v příloze II směrnice, spadají vzhledem ke zvláštnostem vnitrostátního trestního systému do běžné trestné činnosti.
– Případné rozšíření použití směrnice PNR na všechny lety uvnitř EU nebo jejich část, o čemž může členský stát rozhodnout, když využije možnosti stanovené touto směrnicí, musí být omezeno na to, co je nezbytně nutné. Pro tyto účely musí být případné rozšíření použití směrnice PNR možné podrobit účinnému přezkumu soudem nebo nezávislým správním orgánem, jehož rozhodnutí je závazné. V tomto ohledu Soudní dvůr upřesnil, že:
– Pouze v situaci, kdy uvedený členský stát konstatuje existenci dostatečně konkrétních okolností, na základě nichž se lze domnívat, že tento členský stát čelí teroristické hrozbě, která se jeví jako skutečná a aktuální či předvídatelná, nepřekračuje použití této směrnice na všechny lety uvnitř EU z tohoto členského státu nebo do něj, omezené na nezbytně nutnou dobu, kterou lze však prodloužit, meze toho, co je nezbytně nutné(13).
– Při neexistenci takové teroristické hrozby nelze použití uvedené směrnice rozšířit na všechny lety uvnitř EU, ale musí být omezeno na lety uvnitř EU týkající se zejména určitých leteckých tras nebo cestovních modelů nebo určitých letišť, u nichž podle posouzení dotyčného členského státu existují náznaky, které mohou odůvodnit takové použití. Striktní nezbytnost tohoto použití na takto vybrané lety uvnitř EU musí být předmětem pravidelného přezkumu v závislosti na vývoji podmínek, které odůvodnily jejich výběr.
– Pro účely předběžného posouzení údajů PNR, jehož cílem je identifikace osob, u nichž je vyžadováno další prověření před jejich příletem nebo odletem, a které je v první fázi prováděno automatizovaným zpracováním údajů, může útvar pro informace o cestujících tyto údaje porovnat pouze s databázemi hledaných osob nebo předmětů nebo osob a předmětů, o nichž byl proveden záznam(14). Tyto databáze nesmí být diskriminační a musí být spravovány příslušnými orgány v souvislosti s bojem proti teroristickým trestným činům a závažné trestné činnosti, které mají alespoň nepřímou objektivní souvislost s leteckou přepravou cestujících. Pokud jde dále o předběžné posouzení s ohledem na předem stanovená kritéria, nemůže útvar pro informace o cestujících použít technologie umělé inteligence s tzv. strojovým učením (machine learning), které mohou bez lidského zásahu a kontroly měnit proces posuzování, a zejména kritéria posuzování, na nichž je založen výsledek použití tohoto procesu, jakož i vážení těchto kritérií. Uvedená kritéria musí být stanovena tak, aby jejich použití bylo zaměřeno konkrétně na jednotlivce, u nichž může existovat důvodné podezření ze zapojení do teroristického trestného činu nebo závažného trestného činu, a zohlednit jak skutečnosti „v neprospěch“, tak skutečnosti „ve prospěch“, aniž by to vedlo k přímé nebo nepřímé diskriminaci(15).
– S ohledem na chybovost, která je vlastní takovým automatizovaným zpracováním údajů PNR, a zejména na značný počet „falešně pozitivních“ výsledků, které vyplynuly z jejich používání v letech 2018 a 2019, závisí způsobilost systému zavedeného směrnicí PNR k dosažení sledovaných cílů hlavně na řádném fungování ověřování pozitivních výsledků získaných na základě těchto zpracování, která útvar pro informace o cestujících provádí v druhé fázi neautomatizovanými prostředky. Členské státy musí v tomto ohledu stanovit jasná a přesná pravidla pro vedení a dohled nad analýzou prováděnou pracovníky útvaru pro informace o cestujících odpovědnými za individuální přezkum s cílem zajistit plné dodržování základních práv zakotvených v článcích 7, 8 a 21 Listiny, a zejména zaručit jednotnou správní praxi v rámci útvaru pro informace o cestujících, která by respektovala zásadu zákazu diskriminace. Konkrétně musí členské státy zajistit, aby útvar pro informace o cestujících stanovil objektivní kritéria pro přezkum umožňující jeho pracovníkům ověřit jednak, zda a do jaké míry se pozitivní shoda (hit) skutečně týká jednotlivce, který může být zapojen do teroristických trestných činů nebo závažné trestné činnosti, a jednak nediskriminační povahu automatizovaného zpracování. V tomto kontextu Soudní dvůr dále zdůraznil, že příslušné orgány se musí ujistit o tom, že dotyčný může porozumět fungování předem stanovených kritérií pro posouzení a programů používajících tato kritéria tak, aby se mohl s plnou znalostí věci rozhodnout, zda uplatní své právo na soudní přezkum, či nikoli. V rámci takové žaloby musí mít soud pověřený přezkumem legality rozhodnutí přijatého příslušnými orgány, jakož i sám dotyčný rovněž možnost seznámit se, s výjimkou případů ohrožení národní bezpečnosti, s veškerými důvody i souvisejícími důkazy, na jejichž základě bylo toto rozhodnutí přijato, včetně předem stanovených kritérií pro posouzení a fungováním programů, které tato kritéria používají.
– Následné poskytnutí a posouzení údajů PNR, tj. po příletu nebo odletu subjektu údajů, lze uskutečnit pouze na základě nových okolností a objektivních skutečností, které buď mohou vyvolat důvodné podezření, že je tato osoba zapojena do závažné trestné činnosti, která alespoň nepřímo objektivně souvisí s leteckou přepravou cestujících, nebo umožňují mít za to, že tyto údaje mohou v konkrétním případě účinně přispět k boji proti teroristickým trestným činům vykazujícím takovou souvislost. Poskytnutí údajů PNR pro účely takového následného posouzení musí v zásadě podléhat – s výjimkou náležitě odůvodněných naléhavých případů – předchozímu přezkumu ze strany soudu nebo nezávislého správního orgánu na základě odůvodněné žádosti příslušných orgánů, a to nezávisle na tom, zda byla tato žádost podána před nebo po uplynutí doby šesti měsíců od předání těchto údajů útvaru pro informace o cestujících(16).
K výkladu směrnice PNR
Soudní dvůr poté, co konstatoval platnost směrnice PNR, poskytl další upřesnění k výkladu této směrnice. Zaprvé uvedl, že směrnice taxativně vyjmenovává cíle sledované zpracováním údajů PNR. Tato směrnice tudíž brání vnitrostátním právním předpisům, které připouštějí zpracování údajů PNR pro jiné účely, než je boj proti teroristickým trestným činům a závažné trestné činnosti. Vnitrostátní právní předpisy, které jako účel zpracování údajů PNR navíc připouštějí monitorování činností sledovaných zpravodajskými a bezpečnostními službami, tak mohou porušovat taxativní povahu tohoto výčtu. Systém zavedený směrnicí PNR nelze také stanovit pro účely zlepšení hraničních kontrol a boje proti nedovolenému přistěhovalectví(17). Z toho rovněž vyplývá, že údaje PNR nemohou být uchovávány v jediné databázi, do níž lze nahlížet jak pro účely směrnice PNR, tak pro jiné účely.
Zadruhé Soudní dvůr objasnil pojem nezávislého vnitrostátního orgánu příslušného k ověření, zda jsou splněny podmínky pro zpřístupnění údajů PNR pro účely následného posouzení a pro schválení takového zpřístupnění. Konkrétně orgán zřízený jako útvar pro informace o cestujících nemůže být kvalifikován jako takový, neboť nemá postavení třetí osoby ve vztahu k orgánu, který žádá o přístup k údajům. Vzhledem ke skutečnosti, že jeho pracovníci mohou být totiž zaměstnanci vyslanými orgány oprávněnými žádat o takový přístup, jeví se propojení útvaru pro informace o cestujících s těmito orgány jako nutné. Směrnice PNR tedy brání vnitrostátním právním předpisům, podle nichž má orgán zřízený jako útvar pro informace o cestujících také postavení příslušného vnitrostátního orgán, který může povolit zpřístupnění údajů PNR po uplynutí doby šesti měsíců od předání těchto údajů útvaru pro informace o cestujících.
Zatřetí, pokud jde o dobu uchovávání údajů PNR, Soudní dvůr rozhodl, že článek 12 směrnice PNR, vykládaný ve světle článků 7 a 8, jakož i čl. 52 odst. 1 Listiny, brání vnitrostátním právním předpisům, jež stanoví obecnou dobu uchovávání těchto údajů v délce pěti let, která se vztahuje bez rozdílu na všechny cestující v letecké dopravě.
Podle Soudního dvora není totiž uchovávání údajů PNR, po uplynutí počáteční doby šesti měsíců, podle všeho omezeno na to, co je nezbytně nutné, pokud jde o cestující v letecké dopravě, ve vztahu k nimž ani předběžné posouzení, ani případné ověření provedené v průběhu počáteční doby šesti měsíců, ani žádná jiná okolnost neodhalila existenci objektivních skutečností – jako je skutečnost, že údaje PNR o dotčených cestujících vedly k ověřené pozitivní shodě v rámci předběžného posouzení – jež by mohly prokázat riziko teroristických trestných činů a závažné trestné činnosti, které by měly alespoň nepřímou objektivní souvislost s letem těchto cestujících. Naproti tomu měl Soudní dvůr za to, že uchovávání údajů PNR o všech cestujících v letecké dopravě, na které se vztahuje systém zavedený touto směrnicí, v průběhu počáteční doby šesti měsíců v zásadě nepřekračuje podle všeho meze toho, co je nezbytně nutné.
Začtvrté Soudní dvůr poskytl vodítka týkající se případného použití směrnice PNR pro účely boje proti teroristickým trestným činům a závažné trestné činnosti na další dopravní prostředky k přepravě cestujících v Unii. Směrnice vykládaná ve světle čl. 3 odst. 2 SEU, čl. 67 odst. 2 SFEU a článku 45 Listiny přitom brání systému předávání a zpracování údajů PNR v rámci veškeré přepravy uskutečňované jinými prostředky uvnitř Unie, pokud neexistuje skutečná a aktuální nebo předvídatelná teroristická hrozba, které čelí dotyčný členský stát. V takové situaci, stejně jako v případě letů uvnitř EU, musí být použití systému zavedeného směrnicí PNR omezeno na předávání a zpracování údajů PNR o přepravě, které se týkají zejména určitých tras nebo cestovních modelů nebo určitých letišť, nádraží nebo námořních přístavů, u nichž existují náznaky, které mohou odůvodnit takové použití. Je věcí dotyčného členského státu, aby vybral přepravu, ve vztahu k níž existují takové náznaky a pravidelně prováděl přezkum tohoto použití v závislosti na vývoji podmínek, které odůvodnily její výběr.