ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (veľká komora)
z 24. novembra 2020 (*)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – Vízový kódex Spoločenstva – Nariadenie (ES) č. 810/2009 – Článok 32 ods. 1 až 3 – Rozhodnutie o zamietnutí udelenia víza – Príloha VI – Štandardný formulár – Odôvodnenie – Hrozba pre verejný poriadok, vnútornú bezpečnosť či verejné zdravie alebo medzinárodné vzťahy jedného alebo viacerých členských štátov – Článok 22 – Predchádzajúce konzultácie s ústrednými orgánmi iných členských štátov – Námietka proti udeleniu víza – Opravný prostriedok proti rozhodnutiu o zamietnutí udelenia víza – Rozsah súdneho preskúmania – Článok 47 Charty základných práv Európskej únie – Právo na účinný prostriedok nápravy“
V spojených veciach C‑225/19 a C‑226/19,
ktorých predmetom sú dva návrhy na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podané rozhodnutím Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (súd v Haagu, zasadajúci v Haarleme, Holandsko) z 5. marca 2019 a doručené Súdnemu dvoru 14. marca 2019, ktoré súvisia s konaniami:
R.N.N.S. (C‑225/19),
K.A. (C‑226/19)
proti
Minister van Buitenlandse Zaken,
SÚDNY DVOR (veľká komora),
v zložení: predseda K. Lenaerts, podpredsedníčka R. Silva de Lapuerta (spravodajkyňa), predsedovia komôr J.‑C. Bonichot, A. Arabadžiev, E. Regan, L. Bay Larsen, N. Piçarra a A. Kumin, sudcovia T. von Danwitz, C. Toader, M. Safjan, D. Šváby, C. Lycourgos, P. G. Xuereb a I. Jarukaitis,
generálny advokát: P. Pikamäe,
tajomník: A. Calot Escobar,
so zreteľom na písomnú časť konania,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
– R.N.N.S., v zastúpení: E. Schoneveld a I. Vennik, advocaten,
– holandská vláda, v zastúpení: M. K. Bulterman, M. H. S. Gijzen a C. S. Schillemans, splnomocnené zástupkyne,
– česká vláda, v zastúpení: M. Smolek, J. Vláčil, A. Brabcová a A. Pagáčová, splnomocnení zástupcovia,
– nemecká vláda, v zastúpení: R. Kanitz a J. Möller, splnomocnení zástupcovia,
– talianska vláda, v zastúpení: G. Palmieri, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci P. Pucciariello, avvocato dello Stato,
– litovská vláda, v zastúpení: K. Dieninis a V. Juodelytė, splnomocnení zástupcovia,
– poľská vláda, v zastúpení: B. Majczyna, splnomocnený zástupca,
– Európska komisia, v zastúpení: G. Wils a C. Cattabriga, splnomocnení zástupcovia,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 9. septembra 2020,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Návrhy na začatie prejudiciálneho konania sa týkajú výkladu článku 32 ods. 1 až 3 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 z 13. júla 2009, ktorým sa ustanovuje vízový kódex Spoločenstva (Ú. v. EÚ L 243, 2009, s. 1), zmeneného nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 610/2013 z 26. júna 2013 (Ú. v. EÚ L 182, 2013, s. 1) (ďalej len „vízový kódex“), v spojení s článkami 41 a 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“).
2 Tieto návrhy boli podané v rámci dvoch sporov medzi R.N.N.S. (vec C‑225/19) a K.A. (vec C‑226/19) na jednej strane a Minister van Buitenlandse Zaken (minister zahraničných vecí, Holandsko, ďalej len „minister“) na druhej strane vo veci zamietnutia ministra udeliť im vízum.
Právny rámec
3 Odôvodnenie 29 vízového kódexu uvádza:
„V tomto nariadení sa rešpektujú základné práva a dodržiavajú zásady zakotvené konkrétne v [Európskom] Dohovore Rady Európy o ochrane ľudských práv a základných slobôd[, podpísaného v Ríme 4. novembra 1950,] a [Charte].“
4 Článok 1 ods. 1 tohto kódexu znie:
„Týmto nariadením sa ustanovujú postupy a podmienky udeľovania víz na tranzit cez územie členských štátov alebo plánované pobyty na ich území, ktorých dĺžka nepresahuje 90 dní v rámci akéhokoľvek 180‑dňového obdobia.“
5 Článok 21 ods. 3 uvedeného kódexu stanovuje:
„Pri kontrole toho, či žiadateľ spĺňa požiadavky na vstup, konzulárny úrad overí:
…
d) či sa žiadateľ nepovažuje za hrozbu pre verejný poriadok, vnútornú bezpečnosť či verejné zdravie, ako sa vymedzuje v článku 2 ods. 19 [nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 z 15. marca 2006, ktorým sa ustanovuje kódex Spoločenstva o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice (Kódex schengenských hraníc) (Ú. v. EÚ L 105, 2006, s. 1)], alebo pre medzinárodné vzťahy ktoréhokoľvek členského štátu, najmä ak v súvislosti s ním nebol z takéhoto dôvodu vo vnútroštátnych registroch členských štátov vytvorený zápis na účely odoprenia vstupu;
…“
6 Článok 22 toho istého kódexu, nazvaný „Predchádzajúce konzultácie s ústrednými orgánmi iných členských štátov“, stanovuje:
„1. Členský štát môže vyžadovať, aby ústredné orgány iných členských štátov konzultovali jeho ústredné orgány počas skúmania žiadostí podaných štátnymi príslušníkmi určitých tretích krajín alebo určitými kategóriami takýchto štátnych príslušníkov. Takéto konzultácie sa neuplatňujú pri žiadostiach o letiskové tranzitné víza.
2. Konzultované ústredné orgány poskytnú odpoveď s konečnou platnosťou do siedmich kalendárnych dní od uskutočnenia konzultácie. Ak konzultované orgány neposkytnú odpoveď v uvedenej lehote, znamená to, že nemajú žiadne dôvody, aby namietali proti udeleniu víza.
…“
7 Článok 25 vízového kódexu znie:
„1. Vízum s obmedzenou územnou platnosťou sa výnimočne udeľuje v týchto prípadoch:
a) ak z humanitárnych dôvodov, z dôvodov štátneho záujmu alebo medzinárodných záväzkov dotknutý členský štát považuje za potrebné:
i) udeliť výnimku zo zásady, podľa ktorej musia byť splnené podmienky vstupu ustanovené v článku 5 ods. 1 písm. a), c), d) a e) Kódexu schengenských hraníc;
ii) udeliť vízum napriek tomu, že členský štát, s ktorým sa v súlade s článkom 22 viedli konzultácie, namieta proti udeleniu jednotného víza, alebo
iii) udeliť vízum z naliehavých dôvodov, hoci sa predchádzajúce konzultácie podľa článku 22 neuskutočnili,
alebo
b) ak to konzulárny úrad považuje za opodstatnené, udelí nové vízum na pobyt počas toho istého 180‑dňového obdobia žiadateľovi, ktorý už v priebehu tohto 180‑dňového obdobia využil jednotné vízum alebo vízum s obmedzenou územnou platnosťou umožňujúce pobyt v dĺžke 90 dní.
2. Vízum s obmedzenou územnou platnosťou je platné na území členského štátu, ktorý vízum udelil. Výnimočne môže byť platné na územiach viacerých členských štátov, ak s tým každý z týchto členských štátov súhlasí.
…“
8 Článok 32 tohto kódexu, nazvaný „Zamietnutie udelenia víza“, stanovuje:
„1. Bez toho, aby bol dotknutý článok 25 ods. 1, udelenie víza sa zamietne:
a) ak žiadateľ:
…
vi) sa považuje za hrozbu pre verejný poriadok, vnútornú bezpečnosť či verejné zdravie, ako sa vymedzuje v článku 2 ods. 19 Kódexu schengenských hraníc, alebo pre medzinárodné vzťahy ktoréhokoľvek členského štátu, a to najmä ak v súvislosti s ním bol z takéhoto dôvodu v národných registroch členských štátov vytvorený zápis na účely odoprenia vstupu…
…
2. Rozhodnutie o zamietnutí a dôvody, na ktorom sa zakladá, sa žiadateľovi oznámia prostredníctvom štandardného formulára uvedeného v prílohe VI.
3. Žiadatelia, ktorým bolo udelenie víza zamietnuté, majú právo na odvolanie [podať opravný prostriedok – neoficiálny preklad]. Odvolanie [Tento opravný prostriedok – neoficiálny preklad] sa podáva proti členskému štátu, ktorý prijal konečné rozhodnutie o žiadosti, a v súlade s vnútroštátnym právom tohto členského štátu. Členské štáty poskytujú žiadateľovi informácie týkajúce sa postupu, ktorý sa má dodržiavať v prípade odvolania [podania opravného prostriedku – neoficiálny preklad], ako sa uvádza v prílohe VI.
…
5. Informácie o zamietnutých vízach sa zapíšu do [vízového informačného systému (VIS)] v súlade s článkom 12 [nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 767/2008 z 9. júla 2008 o vízovom informačnom systéme (VIS) a výmene údajov o krátkodobých vízach medzi členskými štátmi (nariadenie o VIS) (Ú. v. EÚ L 218, 2008, s. 60)].“
9 Prílohu VI vízového kódexu tvorí „Štandardný formulár pre oznámenie a odôvodnenie zamietnutia, zrušenia alebo odvolania víza“ (ďalej len „štandardný formulár“). Tento formulár obsahuje pod vetou „Toto rozhodnutie sa zakladá na tomto dôvode (týchto dôvodoch)“ jedenásť políčok, ktoré má príslušný orgán zaškrtnúť, pričom pri každom z nich je uvedený jeden alebo viac vopred stanovených dôvodov zamietnutia, zrušenia alebo odvolanie víza. V políčku šesť sú uvedené tieto dôvody zamietnutia:
„Jeden alebo viacero členských štátov Vás považuje za hrozbu pre verejný poriadok, vnútornú bezpečnosť, verejné zdravie, ako je vymedzené v článku 2 bode 19 [nariadenia č. 562/2006], alebo medzinárodné vzťahy jedného alebo viacerých členských štátov.“
10 Štandardný formulár obsahuje tiež rubriku s názvom „Poznámky“, ktorá poskytuje príslušnému orgánu priestor pre doplnenie informácií.
11 Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2016/399 z 9. marca 2016, ktorým sa ustanovuje kódex Únie o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice (Kódex schengenských hraníc) (Ú. v. EÚ L 77, 2016, s. 1), ako vyplýva z jeho odôvodnenia 1, kodifikovalo nariadenie č. 562/2006. Článok 2 bod 19 nariadenia č. 562/2006, uvedený v bodoch 5, 8 a 9 tohto rozsudku, sa stal na základe tejto kodifikácie článkom 2 bodom 21 Kódexu schengenských hraníc.
Spory vo veci samej, prejudiciálne otázky a konanie na Súdnom dvore
12 Žalobcom vo veci C‑225/19 je R.N.N.S., egyptský štátny príslušník, ktorý má bydlisko v Egypte. Dňa 28. augusta 2017 uzavrel manželstvo s holandskou štátnou príslušníčkou.
13 Dňa 7. júna 2017 podal R.N.N.S. ministrovi žiadosť o vízum na účely návštevy svojich svokrovcov bývajúcich v Holandsku.
14 Minister túto žiadosť zamietol rozhodnutím z 19. júna 2017 s odôvodnením, že jeden alebo viaceré členské štáty ho považujú za hrozbu pre verejný poriadok, vnútornú bezpečnosť či verejné zdravie v zmysle článku 2 bodu 21 Kódexu schengenských hraníc alebo pre medzinárodné vzťahy jedného z členských štátov. V rámci predchádzajúcej konzultácie uvedenej v článku 22 vízového kódexu vznieslo totiž Maďarsko námietku proti udeleniu víza R.N.N.S.
15 Toto rozhodnutie bolo R.N.N.S. oznámené prostredníctvom štandardného formulára. V tomto formulári bolo síce zaškrtnuté šieste políčko, avšak nebol v ňom uvedený členský štát, ktorý vzniesol námietku proti udeleniu víza, ani dôvody, na ktorých je táto námietka založená.
16 Dňa 30. júna 2017 podal R.N.N.S. proti uvedenému rozhodnutiu sťažnosť ministrovi, ktorý ju rozhodnutím z 31. októbra 2017 zamietol.
17 Dňa 22. novembra 2017 podal R.N.N.S. proti tomuto poslednému rozhodnutiu žalobu na vnútroštátny súd, Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (súd v Haagu, zasadajúci v Haarleme, Holandsko), v ktorej predovšetkým tvrdil, že mu nebola poskytnutá účinná súdna ochrana, keďže nemôže po vecnej stránke napadnúť rozhodnutie ministra z 19. júna 2017. Minister tvrdí, že pokiaľ členský štát vznesie námietku proti udeleniu víza, nemožno podľa holandského práva meritórne preskúmať dôvody, na ktorých je táto námietka založená, a žiadateľ sa na tento účel musí obrátiť na súdy členského štátu, ktorý uvedenú námietku vzniesol.
18 V rámci konania pred vnútroštátnym súdom oznámil minister R.N.N.S. totožnosť členského štátu, ktorý vzniesol námietku proti udeleniu jeho víza. V priebehu roka 2018 sa R.N.N.S. obrátil na diplomatických zástupcov Maďarska vo viacerých krajinách s cieľom zistiť dôvody, na ktorých sa zakladá námietka vznesená týmto členským štátom. Touto cestou nezískal žiadne vysvetlenie ani sa nedozvedel, ktorý orgán túto námietku v Maďarsku vzniesol.
19 Žalobkyňou vo veci C‑226/19 je K.A., sýrska štátna príslušníčka s bydliskom v Saudskej Arábii.
20 Dňa 2. januára 2018 podala K.A. ministrovi žiadosť o vízum na účely návštevy svojich detí s bydliskom v Holandsku.
21 Rozhodnutím z 15. januára 2018 minister túto žiadosť zamietol s odôvodnením, že jeden alebo viaceré členské štáty ju považujú za hrozbu pre verejný poriadok, vnútornú bezpečnosť či verejné zdravie v zmysle článku 2 bodu 21 Kódexu schengenských hraníc alebo pre medzinárodné vzťahy jedného z členských štátov. V rámci predchádzajúcej konzultácie uvedenej v článku 22 vízového kódexu vzniesla totiž Spolková republika Nemecko námietku proti udeleniu víza K.A.
22 Toto rozhodnutie bolo K.A. oznámené prostredníctvom štandardného formulára. V tomto formulári bolo síce zaškrtnuté šieste políčko, avšak nebol v ňom uvedený členský štát, ktorý vzniesol námietku proti udeleniu víza, ani dôvody, na ktorých je táto námietka založená.
23 Dňa 23. januára 2018 podala K.A. proti uvedenému rozhodnutiu sťažnosť ministrovi. Keďže K.A. predpokladala, že námietku proti udeleniu víza vzniesla Spolková republika Nemecko, požiadala v tejto sťažnosti ministra, aby sa obrátil na nemecké orgány a zistil dôvod, pre ktorý bola považovaná za hrozbu pre verejný poriadok, vnútornú bezpečnosť či verejné zdravie. Minister túto sťažnosť rozhodnutím zo 14. mája 2018 zamietol.
24 Dňa 28. mája 2018 podala K.A. proti tomuto poslednému rozhodnutiu žalobu na vnútroštátny súd, v ktorej predovšetkým tvrdila, že jej nebola poskytnutá účinná súdna ochrana, keďže nemôže po vecnej stránke napadnúť rozhodnutie ministra z 15. januára 2018. Konkrétne uvádza, že dôvod zamietnutia udelenia víza uvedený v tomto rozhodnutí je formulovaný príliš všeobecne a že minister mal požiadať nemecké orgány, aby mu oznámili dôvody, na ktorých je založená ich námietka proti udeleniu víza K.A. Podľa názoru ministra mu vízový kódex neukladá povinnosť požiadať nemecké orgány o dôvody, na ktorých je založená ich námietka proti udeleniu víza K.A., ani jej tieto dôvody oznámiť.
25 Vnútroštátny súd uvádza, že ani R.N.N.S. ani K.A. nie sú predmetom zápisu na účely zamietnutia udelenia víza vo VIS, takže nemôžu podať žalobu alebo sťažnosť podľa nariadenia VIS s cieľom dosiahnuť opravu alebo vymazanie nesprávnych údajov, ktoré mali vplyv na spracovanie ich žiadosti o udelenie víza.
26 Tento súd tiež uvádza, že ani R.N.N.S., ani K.A. neboli oboznámení s rozhodnutím, ktoré sa ich týka v súvislosti s verejným poriadkom, vnútornou bezpečnosťou, verejným zdravím alebo medzinárodnými vzťahmi, prijatým príslušnými orgánmi členských štátov, ktoré vzniesli námietky proti tomu, aby im bolo udelené vízum. Uvedený súd ďalej zdôrazňuje, že aj keby boli takéto rozhodnutia prijaté, neexistujú vo veciach samých informácie na účely overenia, či R.N.N.S. a K.A. mali v týchto členských štátoch účinný opravný prostriedok proti týmto rozhodnutiam.
27 Podľa vnútroštátneho súdu neposkytol navyše minister vo svojich rozhodnutiach z 19. júna 2017 a 15. januára 2018 R.N.N.S. a K.A. žiadnu informáciu o možnosti podať opravný prostriedok proti týmto rozhodnutiam v členských štátoch, ktoré vzniesli námietky proti tomu, aby im boli udelené víza.
28 V tomto kontexte sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či dôvod zamietnutia uvedený v článku 32 ods. 1 písm. a) bode vi) vízového kódexu môže byť predmetom súdneho preskúmania v rámci opravného prostriedku proti konečnému rozhodnutiu o zamietnutí udelenia víza podľa článku 32 ods. 3 tohto kódexu, a prípadne akým spôsobom sa má toto preskúmanie vykonať na účely splnenia požiadaviek vyplývajúcich z článku 47 Charty.
29 Okrem toho v prípade, že R.N.N.S. a K.A. mali podať opravný prostriedok v členských štátoch, ktoré vzniesli námietky proti udeleniu víz, na účely spochybnenia dôvodu zamietnutia uvedeného v článku 32 ods. 1 písm. a) bode vi) vízového kódexu, sa vnútroštátny súd pýta, či treba v rámci opravného prostriedku upraveného v článku 32 ods. 3 tohto kódexu počkať na rozhodnutie o opravnom prostriedku prípadne podanom žiadateľmi v uvedených členských štátoch.
30 Za týchto podmienok Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (súd v Haagu, zasadajúci v Haarleme) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky, ktoré majú v oboch spojených veciach rovnaké znenie:
„1. Predstavuje opravný prostriedok v zmysle článku 32 ods. 3 vízového kódexu proti konečnému rozhodnutiu o zamietnutí udelenia víza podľa článku 32 ods. 1 písm. a) bodu vi) tohto kódexu účinný prostriedok nápravy v zmysle článku 47 [Charty] v prípade týchto okolností:
– v odôvodnení rozhodnutia členský štát uviedol len toľko, že ,jeden alebo viaceré členské štáty Vás považujú za hrozbu pre verejný poriadok, vnútornú bezpečnosť či verejné zdravie v zmysle článku 2 bodu 19, resp. 21 Kódexu schengenských hraníc, alebo pre medzinárodné vzťahy jedného alebo viacerých členských štátov‘,
– v rozhodnutí a ani v konaní o opravnom prostriedku členský štát neuviedol, ktorý konkrétny dôvod, resp. konkrétne dôvody zo štyroch dôvodov uvedených v článku 32 ods. 1 písm. a) bode vi) vízového kódexu voči žiadateľovi uplatňuje,
– v konaní o opravnom prostriedku členský štát neuvádza podrobnejšie informácie o obsahu a ani podrobnejšie obsahové zdôvodnenie, pokiaľ ide o dôvod, resp. dôvody, z ktorých vychádzajú námietky iného členského štátu (resp. iných členských štátov)?
2. Je v prípade okolností uvedených v [prvej otázke] zachované právo na dobrú správu vecí verejných v zmysle článku 41 Charty, a to najmä v súvislosti s povinnosťou správneho orgánu odôvodniť svoje rozhodnutia?
3. a) Zmení sa odpoveď na [prvú a druhú otázku], ak členský štát v konečnom rozhodnutí o udelení víz odkáže na skutočne existujúcu a dostatočne konkretizovanú možnosť podať opravný prostriedok v inom členskom štáte proti menovite označenému príslušnému orgánu v tomto inom členskom štáte (v týchto iných členských štátoch), ktorý/ktoré vzniesol/vzniesli námietky uvedené v článku 32 ods. 1 písm. a) bode vi) vízového kódexu a v rámci takéhoto opravného prostriedku možno preskúmať tento dôvod zamietnutia?
b) Vyžaduje sa pre kladnú odpoveď na [prvú otázku] v spojení s [treťou otázkou písm. a)], aby sa rozhodnutie v konaní o opravnom prostriedku, ktoré sa vedie v členskom štáte, ktorý prijal konečné rozhodnutie a proti ktorému je toto konanie namierené, prerušilo dovtedy, kým navrhovateľ mohol využiť svoje právo podať opravný prostriedok v inom členskom štáte (alebo iných členských štátoch) a ak žiadateľ túto možnosť využije, kým sa vyhlási (konečné) rozhodnutie o tomto opravnom prostriedku?
4. Má na odpoveď na tieto otázky vplyv, či (orgán/orgány) v členskom štáte/členských štátoch, ktorý podal/ktoré podali námietky proti udeleniu víz, môže/môžu v konaní o opravnom prostriedku namierenom proti konečnému rozhodnutiu o žiadosti o udelenie víz vstúpiť do konania ako druhý odporca a na základe tohto postavenia môže/môžu získať príležitosť na uvedenie dôvodu/dôvodov na vznesenie jeho/ich námietok?“
31 Z dôvodu zdravotnej krízy súvisiacej so šírením koronavírusu zrušila veľká komora Súdneho dvora rozhodnutím z 28. apríla 2020 pojednávanie, ktoré sa pôvodne v prejednávaných veciach plánovalo, a preformulovala otázky na ich písomné zodpovedanie, ktoré boli oznámené účastníkom konania a subjektom oprávneným podľa článku 23 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie, ktorí predložili písomné pripomienky. R.N.N.S., K.A., holandská, nemecká a poľská vláda, ako aj Európska komisia predložili Súdnemu dvoru svoje odpovede na tieto otázky.
O prejudiciálnych otázkach
32 Svojimi otázkami, ktoré treba preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 32 ods. 2 a 3 vízového kódexu v spojení s článkom 47 Charty vykladať jednak v tom zmysle, že členskému štátu, ktorý prijal konečné rozhodnutie o zamietnutí udelenia víza na základe článku 32 ods. 1 písm. a) bodu vi) tohto kódexu z dôvodu, že iný členský štát vzniesol námietku proti udeleniu víza, ukladá povinnosť označiť v tomto rozhodnutí členský štát, ktorý túto námietku vzniesol, uviesť konkrétny dôvod zamietnutia založený na tejto námietke, ako aj opravné prostriedky, ktoré možno podať proti uvedenej námietke, a jednak, že pokiaľ je proti tomu istému rozhodnutiu podaný opravný prostriedok na základe článku 32 ods. 3 toho istého kódexu, musia mať súdy členského štátu, ktorý toto posledné rozhodnutie prijal, možnosť preskúmať materiálnu zákonnosť námietky proti udeleniu víza, ktorú vzniesol iný členský štát.
33 V prvom rade treba konštatovať, že článok 41 Charty, na ktorý sa vnútroštátny súd odvoláva, nie je na účely objasnenia otázok v rámci sporov vo veci samej relevantný. Zo znenia tohto ustanovenia totiž jasne vyplýva, že nie je určené členským štátom, ale výlučne inštitúciám, orgánom a úradom Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 26. marca 2020, Hungeod a i., C‑496/18 a C‑497/18, EU:C:2020:240, bod 63, ako aj citovanú judikatúru).
34 Pokiaľ sa však vnútroštátny súd pýta predovšetkým na rozsah odôvodnenia, ktoré musí obsahovať konečné rozhodnutie o zamietnutí udelenia víza na základe článku 32 ods. 1 písm. a) bodu vi) vízového kódexu, treba pripomenúť, že článok 41 Charty odráža všeobecnú zásadu práva Únie, ktorá sa má použiť na členské štáty pri uplatňovaní tohto práva, podľa ktorej právo na riadnu správu vecí verejných zahŕňa povinnosť správnych orgánov odôvodniť svoje rozhodnutia (pozri v tomto zmysle rozsudok z 8. mája 2019, PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, bod 57 a citovanú judikatúru).
35 S cieľom odpovedať na položené otázky treba uviesť, že systém zavedený vízovým kódexom predpokladá harmonizáciu podmienok udeľovania jednotných víz, ktorá vylučuje existenciu rozdielov medzi členskými štátmi v súvislosti s určením dôvodov zamietnutia udelenia takýchto víz, čo znamená, že príslušné orgány členských štátov nemôžu zamietnuť udelenie jednotného víza na základe iného dôvodu, než sú dôvody stanovené týmto kódexom (pozri v tomto zmysle rozsudok z 19. decembra 2013, Koushkaki, C‑84/12, EU:C:2013:862, body 45 a 47).
36 Podľa článku 32 ods. 1 písm. a) bodu vi) vízového kódexu sa udelenie víza zamietne, ak sa žiadateľ považuje za hrozbu pre verejný poriadok, vnútornú bezpečnosť či verejné zdravie, ako sa vymedzuje v článku 2 bode 21 Kódexu schengenských hraníc, alebo pre medzinárodné vzťahy ktoréhokoľvek členského štátu, a to najmä ak v súvislosti s ním bol z takéhoto dôvodu v národných registroch členských štátov vytvorený zápis na účely odoprenia vstupu. Zo samotného znenia tohto ustanovenia, ktoré sa týka hrozby pre niektorý z členských štátov, vyplýva, že existencia takejto hrozby predstavuje dôvod zamietnutia udelenia víza bez ohľadu na to, či sa týka členského štátu príslušného konzulárneho úradu alebo iného členského štátu.
37 Príslušný konzulárny úrad musí pri preskúmaní, či žiadateľ spĺňa podmienky vstupu, predovšetkým overiť na základe článku 21 ods. 3 písm. d) tohto kódexu, či sa tento žiadateľ nepovažuje za takúto hrozbu, a najmä, že v súvislosti s ním nebol v národných registroch členských štátov vytvorený zápis na účely odoprenia vstupu. Na tento účel môžu byť tiež ústredné orgány členského štátu posudzujúce žiadosť o udelenie víza nútené vyžiadať si v rámci predchádzajúcej konzultácie opísanej v článku 22 ods. 1 a 2 uvedeného kódexu stanovisko od ústredných orgánov iných členských štátov s cieľom umožniť im prípadne vzniesť námietky proti udeleniu víza z tých istých dôvodov.
38 Podľa článku 32 ods. 2 vízového kódexu sa rozhodnutie o zamietnutí udelenia víza a dôvody, na ktorých sa zakladá, oznámia žiadateľovi prostredníctvom štandardného formulára. Ako vyplýva z bodu 9 tohto rozsudku, štandardný formulár obsahuje jedenásť políčok, z ktorých každé zodpovedá jednému alebo viacerým dôvodom zamietnutia, zrušenia alebo odvolania víza stanovených uvedeným kódexom, ktoré príslušné vnútroštátne orgány zaškrtnú s cieľom oznámiť žiadateľovi o vízum odôvodnenie rozhodnutia o zamietnutí, ktoré sa ho týka.
39 Najmä šieste políčko štandardného formulára spresňuje, že „jeden alebo viacero členských štátov… považuje“ žiadateľa za hrozbu pre niektorý z dôvodov zamietnutia uvedených v článku 32 ods. 1 písm. a) bode vi) vízového kódexu. Znenie odôvodnenia uvedené v tomto políčku síce nestanovuje možnosť príslušného vnútroštátneho orgánu označiť členský štát, ktorý vzniesol námietku proti udeleniu víza, ani bližšie odôvodniť svoje rozhodnutie, najmä tým, že zo všetkých dôvodov uvedených v tomto ustanovení bez rozlíšenia označí konkrétny dôvod tohto rozhodnutia, avšak tento orgán môže také spresnenie uviesť v rubrike štandardného formulára, nazvanej „Poznámky“.
40 V tejto súvislosti podľa článku 32 ods. 3 vízového kódexu žiadatelia, ktorým bolo udelenie víza zamietnuté, môžu podať opravný prostriedok proti tomuto rozhodnutiu, ktorý sa podáva proti členskému štátu, ktorý prijal konečné rozhodnutie o žiadosti o udelenie víza, a v súlade s vnútroštátnym právom tohto členského štátu.
41 Súdny dvor rozhodol, že výklad ustanovení vízového kódexu, vrátane práva na podanie opravného prostriedku stanoveného v článku 32 ods. 3 tohto kódexu, sa musí vykonávať, ako to vyplýva z odôvodnenia 29 toho istého kódexu, pri rešpektovaní základných práv a dodržiavaní zásad zakotvených v Charte, ktorá sa uplatňuje v prípade, keď členský štát prijme rozhodnutie o zamietnutí udelenia víza podľa článku 32 ods. 1 toho istého kódexu (pozri v tomto zmysle rozsudky z 13. decembra 2017, El Hassani, C‑403/16, EU:C:2017:960, body 32 a 37, a z 29. júla 2019, Vethanayagam a i., C‑680/17, EU:C:2019:627, bod 79).
42 Vlastnosti opravného prostriedku upraveného v článku 32 ods. 3 vízového kódexu sa tak musia určiť v súlade s článkom 47 Charty, podľa ktorého každý, koho práva a slobody zaručené právom Únie sú porušené, má za podmienok ustanovených v tomto článku právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom.
43 Z ustálenej judikatúry v tejto súvislosti vyplýva, že ak má byť súdne preskúmanie zaručené článkom 47 Charty účinné, dotknutá osoba musí mať možnosť zoznámiť sa s dôvodmi, na ktorých sa zakladá rozhodnutie prijaté voči nej, buď prostredníctvom prečítania samotného rozhodnutia, alebo prostredníctvom oznámenia dôvodov na základe jej žiadosti, a to bez toho, aby bola dotknutá právomoc príslušného súdu vyžadovať od dotknutého orgánu, aby tieto dôvody oznámil s cieľom umožniť jej brániť svoje práva za najlepších možných podmienok a pri plnej znalosti veci sa rozhodnúť, či je potrebné obrátiť sa na príslušný súd, a aby tento súd mal možnosť v plnom rozsahu preskúmať zákonnosť dotknutého vnútroštátneho rozhodnutia (pozri v tomto zmysle rozsudky z 15. októbra 1987, Heylens a i., 222/86, EU:C:1987:442, bod 15, ako aj zo 4. júna 2013, ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, bod 53).
44 V prejednávanej veci zo spisov, ktorými disponuje Súdny dvor, vyplýva, že žiadosti R.N.N.S. a K.A. o vízum zamietol minister na základe článku 32 ods. 1 písm. a) bodu vi) vízového kódexu v nadväznosti na námietky Maďarska a Spolkovej republiky Nemecko proti udeleniu víz. Minister odôvodnil tieto zamietavé rozhodnutia prostredníctvom štandardného formulára zaškrtnutím jeho šiesteho políčka, v ktorom sa nachádza vopred definované odôvodnenie, že jeden alebo viacero členských štátov považuje žiadateľa za hrozbu pre verejný poriadok, vnútornú bezpečnosť či verejné zdravie v zmysle článku 2 bodu 21 Kódexu schengenských hraníc alebo pre medzinárodné vzťahy jedného alebo viacerých členských štátov.
45 Vzhľadom na judikatúru uvedenú v bodoch 34 a 43 tohto rozsudku však treba uviesť, že právo na účinný prostriedok nápravy zaručené v článku 47 Charty vyžaduje, aby sa žiadateľ, ktorému bolo zamietnuté udelenie víza z dôvodu námietky vznesenej členským štátom z niektorého z dôvodov uvedených v článku 32 ods. 1 písm. a) vi) vízového kódexu, mohol dozvedieť konkrétny dôvod zamietnutia, na ktorom je toto rozhodnutie založené, ako aj to, ktorý členský štát námietku proti udeleniu tohto dokumentu vzniesol.
46 Odôvodnenie v šiestom políčku štandardného formulára, ako vyplýva z bodu 39 tohto rozsudku, je teda síce vopred definované, avšak príslušný vnútroštátny orgán musí v prípade uplatnenia dôvodu zamietnutia uvedeného v článku 32 ods. 1 písm. a) bode vi) vízového kódexu v rubrike s názvom „Poznámky“ štandardného formulára spresniť totožnosť členského štátu alebo členských štátov, ktoré vzniesli námietku proti udeleniu víza, a uviesť konkrétny dôvod zamietnutia, ktorý sa zakladá na tejto námietke, spolu s prípadným uvedením základu dôvodov tejto námietky.
47 Okrem toho, ako uviedol generálny advokát v bode 87 svojich návrhov, nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/1155 z 20. júna 2019, ktorým sa mení nariadenie č. 810/2009 (Ú. v. EÚ L 188, 2019, s. 25), stanovuje nový štandardný formulár, ktorý musia príslušné orgány použiť na odôvodnenie svojich rozhodnutí o zamietnutí udelenia víza a v ktorom sú teraz jednotlivé dôvody zamietnutia uvedené v článku 32 ods. 1 písm. a) bode vi) vízového kódexu od seba odlíšené.
48 Pokiaľ ide o otázku rozsahu súdneho preskúmania v rámci opravného prostriedku upraveného v článku 32 ods. 3 vízového kódexu, treba pripomenúť, že povinnosť členských štátov zaručiť právo na účinný prostriedok nápravy v zmysle článku 47 Charty proti rozhodnutiu o zamietnutí udelenia víza vyžaduje, aby súdne preskúmanie tohto rozhodnutia nebolo obmedzené na formálne preskúmanie dôvodov stanovených v článku 32 ods. 1 vízového kódexu. Toto preskúmanie sa tak musí týkať aj zákonnosti uvedeného rozhodnutia, pričom sa musia vziať do úvahy všetky skutkové a právne okolnosti, na ktorých príslušný vnútroštátny orgán toto rozhodnutie založil.
49 V tejto súvislosti majú príslušné vnútroštátne orgány pri skúmaní žiadostí o víza širokú mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o podmienky uplatňovania dôvodov zamietnutia stanovených vízovým kódexom a hodnotenie relevantných skutočností (pozri v tomto zmysle rozsudky z 19. decembra 2013, Koushkaki, C‑84/12, EU:C:2013:862, bod 60, a z 13. decembra 2017, El Hassani, C‑403/16, EU:C:2017:960, bod 36). Súdne preskúmanie tejto miery voľnej úvahy sa preto obmedzuje na overenie, či sa napadnuté rozhodnutie opiera o dostatočne pevný skutkový základ, a na uistenie sa, že nedošlo k zjavnému pochybeniu (pozri analogicky rozsudok zo 4. apríla 2017, Fahimian, C‑544/15, EU:C:2017:255, body 45 a 46).
50 Treba však rozlišovať medzi preskúmaním vykonávaným súdmi členského štátu, ktorý prijal konečné rozhodnutie o zamietnutí udelenia víza, ktorého predmetom je preskúmanie zákonnosti tohto rozhodnutia v súlade s článkom 32 ods. 3 vízového kódexu, a preskúmaním dôvodnosti námietky proti udeleniu víza vznesenej iným členským štátom v rámci predchádzajúcej konzultácie upravenej v článku 22 tohto kódexu, ktoré prináleží vnútroštátnym súdom tohto iného členského štátu alebo týchto iných členských štátov.
51 V tejto súvislosti musia mať súdy členského štátu, ktorý prijal konečné rozhodnutie o zamietnutí udelenia víza z dôvodu vznesenia námietky proti vydaniu tohto dokumentu iným členským štátom alebo viacerými inými členskými štátmi, možnosť ubezpečiť sa, že predchádzajúca konzultácia s ústrednými orgánmi iných členských štátov, opísaná v článku 22 vízového kódexu, sa uplatnila správne, a predovšetkým overiť, či bol žiadateľ správne označený ako osoba, na ktorú sa vzťahuje dotknutá námietka, a že v prejednávanej veci boli dodržané také procesné záruky, ako je povinnosť odôvodnenia uvedená v bode 46 tohto rozsudku.
52 Naproti tomu uvedené súdy nemôžu preskúmavať materiálnu zákonnosť námietky vznesenej členským štátom proti udeleniu víza. Na to, aby sa dotknutému žiadateľovi o vízum umožnilo využiť svoje právo na prostriedok nápravy proti takej námietke v súlade s článkom 47 Charty, musia príslušné orgány členského štátu, ktorý prijal konečné rozhodnutie o zamietnutí udelenia víza, označiť orgán, na ktorý sa žiadateľ o vízum môže obrátiť, aby sa dozvedel o opravných prostriedkoch, ktoré sú na tento účel k dispozícii v tomto inom členskom štáte.
53 Ďalej treba uviesť, že normotvorca Únie ponechal členským štátom možnosť rozhodnúť o povahe a konkrétnych podmienkach prostriedkov nápravy, ktoré majú k dispozícii žiadatelia o víza, avšak pod podmienkou, že dodržiavajú zásady ekvivalencie a efektivity (pozri v tomto zmysle rozsudok z 13. decembra 2017, El Hassani, C‑403/16, EU:C:2017:960, body 25 a 26).
54 Členský štát, ktorý prijme konečné rozhodnutie o zamietnutí udelenia víza, tak musí stanoviť procesné pravidlá, ktoré prispievajú k zabezpečeniu dodržiavania práva žiadateľov o vízum na obhajobu a práva na účinný prostriedok nápravy, ako je žiadosť o poskytnutie informácií určená príslušným orgánom členských štátov, ktoré vzniesli námietku proti udeleniu víza, alebo tiež možnosť ich účasti v odvolacom konaní začatom podľa článku 32 ods. 3 vízového kódexu alebo akýkoľvek iný mechanizmus zabezpečujúci, aby opravný prostriedok týchto žiadateľov nemohol byť s konečnou platnosťou zamietnutý bez toho, aby mali konkrétnu možnosť uplatniť svoje práva.
55 Treba dodať, že dotknutý členský štát môže v každom prípade udeliť vízum s obmedzenou územnou platnosťou v súlade s článkom 25 vízového kódexu.
56 Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba na položené otázky odpovedať tak, že článok 32 ods. 2 a 3 vízového kódexu v spojení s článkom 47 Charty sa má vykladať jednak v tom zmysle, že členskému štátu, ktorý prijal konečné rozhodnutie o zamietnutí udelenia víza na základe článku 32 ods. 1 písm. a) bodu vi) tohto kódexu z dôvodu, že iný členský štát vzniesol námietku proti udeleniu víza, ukladá povinnosť označiť v tomto rozhodnutí členský štát, ktorý túto námietku vzniesol, uviesť konkrétny dôvod zamietnutia založený na tejto námietke, spolu s prípadným uvedením základu dôvodov tejto námietky, ako aj orgán, na ktorý sa žiadateľ o vízum môže obrátiť, aby sa dozvedel o opravných prostriedkoch, ktoré sú k dispozícii v tomto inom členskom štáte, a jednak, že pokiaľ je proti tomu istému rozhodnutiu podaný opravný prostriedok na základe článku 32 ods. 3 toho istého kódexu, nemôžu súdy členského štátu, ktorý toto posledné rozhodnutie prijal, preskúmať materiálnu zákonnosť námietky proti udeleniu víza, ktorú vzniesol iný členský štát.
O trovách
57 Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol takto:
Článok 32 ods. 2 a 3 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 z 13. júla 2009, ktorým sa ustanovuje vízový kódex Spoločenstva, zmeneného nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 610/2013 z 26. júna 2013, v spojení s článkom 47 Charty základných práv Európskej únie sa má vykladať jednak v tom zmysle, že členskému štátu, ktorý prijal konečné rozhodnutie o zamietnutí udelenia víza na základe článku 32 ods. 1 písm. a) bodu vi) nariadenia č. 810/2009, zmeneného nariadením č. 610/2013, z dôvodu, že iný členský štát vzniesol námietku proti udeleniu víza, ukladá povinnosť označiť v tomto rozhodnutí členský štát, ktorý túto námietku vzniesol, uviesť konkrétny dôvod zamietnutia založený na tejto námietke, spolu s prípadným uvedením základu dôvodov tejto námietky, ako aj orgán, na ktorý sa žiadateľ o vízum môže obrátiť, aby sa dozvedel o opravných prostriedkoch, ktoré sú k dispozícii v tomto inom členskom štáte, a jednak, že pokiaľ je proti tomu istému rozhodnutiu podaný opravný prostriedok na základe článku 32 ods. 3 nariadenia č. 810/2009, zmeneného nariadením č. 610/2013, nemôžu súdy členského štátu, ktorý toto posledné rozhodnutie prijal, preskúmať materiálnu zákonnosť námietky proti udeleniu víza, ktorú vzniesol iný členský štát.
Podpisy