WYROK TRYBUNAŁU (czwarta izba)
z dnia 19 października 2023 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Pomoc przyznawana przez państwa członkowskie – Artykuł 107 ust. 1 TFUE – Pojęcie „przedsiębiorstwa” – Rozporządzenie (UE) 2015/1589 – Odzyskanie pomocy niezgodnej z prawem – Decyzja (UE) 2015/456 – Zamiana gruntów leśnych – Określenie „wartości rynkowej”
W sprawie C‑325/22
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Administrativen sad – Varna (sąd administracyjny w Warnie, Bułgaria) postanowieniem z dnia 4 maja 2022 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 13 maja 2022 r., w postępowaniu:
TS,
HI
przeciwko
Ministar na zemedelieto, hranite i gorite,
TRYBUNAŁ (czwarta izba),
w składzie: C. Lycourgos, prezes izby, O. Spineanu‑Matei, J.‑C. Bonichot (sprawozdawca), S. Rodin i L.S. Rossi, sędziowie,
rzecznik generalny: A. Rantos,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
– w imieniu rządu bułgarskiego – T. Mitova i L. Zaharieva, w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Europejskiej – C. Georgieva i B. Stromsky, w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 107 TFUE, art. 16 ust. 3 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 [TFUE] (Dz.U. 2015, L 248, s. 9) oraz decyzji Komisji (UE) 2015/456 z dnia 5 września 2014 r. w sprawie programu pomocy nr SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) i SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) wdrożonego przez Republikę Bułgarii w kontekście zamiany gruntów leśnych (Dz.U. 2015, L 80, s. 100; zwanej dalej „decyzją Komisji z dnia 5 września 2014 r.”).
2 Wniosek ten został złożony w ramach sporu między osobą fizyczną oraz osobą prawną a Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (ministrem rolnictwa, żywności i leśnictwa) w przedmiocie wniosku o zwrot pomocy państwa, z której osoby te miały skorzystać w ramach zamiany gruntów leśnych.
Ramy prawne
Prawo Unii
Rozporządzenie 2015/1589
3 Artykuł 16 rozporządzenia 2015/1589, zatytułowany „Windykacja [odzyskanie] pomocy”, przewiduje w ust. 3:
„Bez uszczerbku dla jakiegokolwiek orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydanego zgodnie z art. 278 TFUE, windykacja [odzyskanie] zostaje przeprowadzon[e] bezzwłocznie i zgodnie z procedurami przewidzianymi w prawie krajowym zainteresowanego państwa członkowskiego, pod warunkiem że przewidują one bezzwłoczne i skuteczne wykonanie decyzji Komisji [Europejskiej]. W tym celu oraz w wypadku postępowania przed sądami krajowymi zainteresowane państwa członkowskie podejmują wszelkie konieczne kroki, jakie dostępne są w ich odpowiednich systemach prawnych, włącznie ze środkami tymczasowymi, bez uszczerbku dla prawa Unii”.
Decyzja Komisji z dnia 5 września 2014 r.
4 Motywy 125–128, 156 i 171 decyzji Komisji z dnia 5 września 2014 r. brzmią następująco:
„(125) Jako kwestię wstępną w przedmiotowej sprawie należy rozważyć jednak, czy potencjalni beneficjenci transakcji zamiany są przedsiębiorstwami w rozumieniu art. 107 ust. 1 [TFUE]. Wynika to z faktu, że zgodnie z treścią tego postanowienia zasady dotyczące pomocy państwa mają zastosowanie, wyłącznie gdy beneficjentem pomocy jest przedsiębiorstwo.
(126) [Trybunał] definiuje pojęcie przedsiębiorstwa do celów art. 107 ust. 1 [TFUE] jako każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą, niezależnie od jego statusu prawnego i sposobu finansowania […]. Według [Trybunału] za działalność gospodarczą uznaje się każdą działalność polegającą na oferowaniu towarów lub usług na danym rynku […]. Klasyfikacja podmiotu jako przedsiębiorstwa zawsze odnosi się zatem do konkretnej działalności. Podmiot prowadzący jednocześnie działalność gospodarczą i działalność o charakterze niegospodarczym powinien być traktowany jako przedsiębiorstwo jedynie w odniesieniu do działalności gospodarczej. Przedsiębiorstwo nie musi być osobą prawną; osoby fizyczne mogą być również uznawane za przedsiębiorstwa korzystające z pomocy państwa, pod warunkiem że prowadzą działalność gospodarczą.
(127) Mając to na uwadze, należy zaznaczyć, że niektórzy beneficjenci kwestionowanych transakcji zamiany nie prowadzili działalności gospodarczej na gruntach leśnych będących przedmiotem zamiany w okresie objętym przeglądem i nie prowadzą takiej działalności obecnie. W związku z tym tacy beneficjenci nie mogą być uznawani za przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 [TFUE], zatem uznaje się, że w transakcjach zamiany zrealizowanych z państwem bułgarskim nie wystąpiła pomoc państwa.
(128) W związku z tym pozostała część niniejszej decyzji odnosi się wyłącznie do tych beneficjentów kwestionowanych transakcji zamiany, którzy stanowią przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 [TFUE].
[…]
(156) W świetle powyższego Komisja stwierdza, że transakcje zamiany przeprowadzone przez Republikę Bułgarii w okresie objętym przeglądem stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu, w przypadkach gdy druga strona tej transakcji jest przedsiębiorstwem w rozumieniu tego postanowienia, ceny administracyjne stosowane w odniesieniu do tej transakcji nie odzwierciedlały cen rynkowych i warunki dotyczące pomocy de minimis określone w rozporządzeniu [Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz.U. 2013, L 352, s. 1)] nie są spełnione.
[…]
(171) W niniejszej sprawie potencjalnymi beneficjentami pomocy państwa niezgodnej z rynkiem wewnętrznym są osoby fizyczne i prawne, które uczestniczyły w 132 transakcjach zamiany z władzami bułgarskimi w okresie objętym przeglądem. Z grupy tej władze bułgarskie powinny wyłączyć te osoby fizyczne i prawne, które nie kwalifikują się jako »przedsiębiorstwa« w rozumieniu art. 107 ust. 1 [TFUE] […]”.
5 Artykuł 1 tej decyzji stanowi:
„Pomoc państwa przyznawana w kontekście transakcji zamiany państwowych gruntów leśnych na prywatne grunty leśne w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 27 stycznia 2009 r. w sposób niezgodny z prawem przedsiębiorstwom przez Republikę Bułgarii z naruszeniem art. 108 ust. 3 [TFUE] jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym”.
6 Artykuł 6 ust. 1 lit. b), c) i d) wspomnianej decyzji stanowi:
„1. W terminie czterech miesięcy od daty notyfikacji niniejszej decyzji Republika Bułgarii przekaże Komisji następujące informacje:
[…]
b) identyfikacja spraw, w których odzyskanie zostanie przeprowadzone w oparciu o ceny rynkowe w momencie przeprowadzenia transakcji zamiany zgodnie z pismem Republiki Bułgarii 2014/032997;
c) identyfikacja spraw, w których odzyskanie zostanie dokonane poprzez anulowanie transakcji zamiany;
d) identyfikacja spraw, w których odzyskanie zostanie zrealizowane na podstawie kwot określonych przez niezależnego eksperta oceniającego oraz dokumentów potwierdzających wyznaczenie takiego eksperta w drodze przetargu publicznego i jego akceptację przez Komisję”.
7 Artykuł 6 ust. 2 lit. a) i b) tej samej decyzji stanowi:
„W terminie ośmiu miesięcy od daty notyfikacji niniejszej decyzji Republika Bułgarii przekaże Komisji następujące informacje:
a) wykaz beneficjentów, którzy otrzymali pomoc w ramach transakcji zamiany, o której mowa w art. 1, oraz całkowita kwota pomocy otrzymana przez każdego z nich w wyniku przeprowadzenia tych transakcji;
b) łączna kwota (kwota główna i odsetki od zwracanej pomocy) do odzyskania od każdego beneficjenta”.
Komunikat Komisji w sprawie elementów pomocy państwa w sprzedaży gruntów i budynków przez władze publiczne
8 Zgodnie z pkt 2 lit. a) ostatni akapit komunikatu Komisji w sprawie elementów pomocy państwa w sprzedaży gruntów i budynków przez władze publiczne (Dz.U. 1997, C 209, s. 3).
„»Wartość rynkowa« oznacza cenę, po której grunty i budynki mogłyby być sprzedane na podstawie prywatnej umowy między wyrażającym wolę sprzedaży sprzedawcą a niezależnym kupującym w dniu wyceny, przy założeniu, że nieruchomość jest publicznie wystawiona na rynku, warunki rynkowe zezwalają na prawidłową sprzedaż, a na negocjacje dotyczące sprzedaży przewidziano zwykły okres, biorąc pod uwagę rodzaj nieruchomości […]”.
Prawo bułgarskie
Ustawa o pomocy państwa
9 Artykuł 38 ust. 9, 10 i 11 zakon za darzhavnite pomoshti (ustawy o pomocy państwa, DV nr 85 z dnia 24 października 2017 r.) w odniesieniu do odzyskania pomocy państwa niezgodnej z prawem i uznanej za niezgodną z rynkiem wewnętrznym decyzją Komisji przewiduje, co następuje:
„(9) Wyceny, o której mowa w ust. 7 pkt 2, dokonuje niezależny autoryzowany rzeczoznawca, zarejestrowany zgodnie z ustawą o niezależnych rzeczoznawcach […].
(10) Zarządca pomocy wnioskuje o dokonanie wyceny i przyjmuje wycenę, o której mowa w ust. 7 pkt 2, na warunkach i w terminie określonych w decyzji Komisji Europejskiej.
(11) W przypadku gdy zarządca pomocy nie przyjmie wyceny, o której mowa w ust. 7 pkt 2, zwraca się on w drodze uzasadnionego aktu do trzech rzeczoznawców o sporządzenie drugiej ekspertyzy, chyba że o dokonanie wyceny wystąpiono na podstawie zakon za obshtestvenite porachki [(ustawy o zamówieniach publicznych)]”.
Ustawa o własności państwowej
10 Artykuł 32 ust. 2 zakon za darzhavnata sobstvenost (ustawy o własności państwowej, DV nr 44 z dnia 21 maja 1996 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ustawą o własności państwowej”), ma następujące brzmienie:
„Odpowiednie odszkodowanie pieniężne, o którym mowa w ust. 1, ustala się w zależności od przeznaczenia gruntów przed wejściem w życie szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego lub przed zatwierdzeniem szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje wzniesienie budowli krajowej i dla którego istnieje obowiązujące zarządzenie zezwalające na tymczasowe wykonanie, na podstawie rynkowych cen gruntów o podobnych cechach, położonych w pobliżu gruntów wywłaszczonych”.
11 Paragraf 1a Dopalnitelni razporedbi na zakon za darzhavnata sobstvenost (przepisów uzupełniających do ustawy o własności państwowej) stanowi:
„Do celów niniejszej ustawy:
[…]
(2) »Cena rynkowa« oznacza średnią cenę wszystkich transakcji nieruchomościowych związanych z zakupem/sprzedażą, zamianą, ustanawianiem praw rzeczowych lub przeniesieniem własności w zamian za zobowiązanie do budowy, ustanowieniem hipoteki (tytułem zabezpieczenia kupna/sprzedaży nieruchomości), sprzedażą na licytacji przez komorników publicznych i prywatnych, instytucje państwa i gminy, a także z innymi transakcjami odpłatnymi, z wyjątkiem transakcji dotyczących udziałów teoretycznych w nieruchomości, w których przynajmniej jedna ze stron jest przedsiębiorcą, zawartych w terminie 12 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku o wycenę i zarejestrowanych w urzędzie rejestracyjnym miejsca, w którym nieruchomość jest położona. Jeżeli w okresie 12 miesięcy przed datą złożenia wniosku o wycenę w urzędzie rejestracyjnym miejsca, w którym znajduje się nieruchomość, zarejestrowano ponad 20 transakcji, cenę rynkową ustala się z uwzględnieniem 20 ostatnich zarejestrowanych transakcji. Obliczenia średniej dokonuje się na podstawie co najmniej dwóch istotnych transakcji.
[…]
(4) »Nieruchomości położone w pobliżu wywłaszczonych nieruchomości” oznaczają nieruchomości położone:
a) w tym samym okręgu w dużych miastach z podziałem na okręgi;
b) w tej samej dzielnicy, w obrębie innych miast, ośrodków mieszkalnych lub miejscowości;
c) na tym samym terytorium na obszarach rolnych i leśnych”.
Ustawa o lasach
12 Paragraf 3 przepisów przejściowych i końcowych zakon za gorite (ustawy o lasach, DV nr 19 z dnia 8 marca 2011 r.), obowiązującej od 2011 r., stanowi:
„(1) Zgodnie z niniejszą ustawą nie można dokonać żadnej zmiany przeznaczenia gruntów ani nie można prowadzić budów na terenach położonych na obszarach leśnych, które osoby fizyczne i prawne lub gminy nabyły od państwa w drodze zamiany dokonanej do dnia ogłoszenia ustawy w Darzhaven vestnik [(dzienniku urzędowym)].
(2) Zakaz, o którym mowa w ust. 1, ma zastosowanie również w przypadku zmiany właściciela nieruchomości, z wyjątkiem sytuacji, gdy dany obszar leśny zostaje nabyty przez państwo”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
13 Spór w postępowaniu głównym wpisuje się w ramy szeroko zakrojonej operacji dokonywanej przez Republikę Bułgarii restytucji gruntów leśnych, które zostały znacjonalizowane w 1947 r., ich byłym właścicielom.
14 Z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że nowelizacja ustawy o lasach, która weszła w życie w dniu 22 lutego 2002 r., umożliwiła zamianę sprywatyzowanych gruntów leśnych na grunty leśne tego państwa członkowskiego.
15 Ponadto ceny zamienianych gruntów były ustalane na podstawie kryteriów określonych w przepisach bułgarskich.
16 W dniu 26 listopada 2008 r. Darzhavna agentsia po gorite (krajowa agencja lasów, Bułgaria) i TS, osoba fizyczna, zawarły umowę zamiany gruntów leśnych (zwaną dalej „sporną zamianą”).
17 Dwa miesiące później TS zbył nabyte na podstawie tej umowy grunty na rzecz HI, prywatnej spółki z siedzibą w Bułgarii, zarządzanej przez TS i częściowo należącej do niego. Z postanowienia odsyłającego wynika, że TS był już udziałowcem spółki HI w chwili dokonania spornej zamiany.
18 HI prowadzi działalność w dziedzinie hotelarstwa, prowadzenia restauracji, gospodarki leśnej, przetwórstwa drewna i sprzedaży towarów. Z postanowienia odsyłającego wynika, że HI chciała wybudować kompleks hotelowy na niektórych nabytych w ten sposób gruntach i że w tym celu zwróciła się do właściwych władz o zmianę przeznaczenia tych gruntów w sierpniu 2009 r.
19 Jednakże ta operacja dotycząca nieruchomości nie mogła zostać zakończona z powodu moratorium przyjętego przez Narodno sabranie na Republika Bulgaria (zgromadzenie narodowe Republiki Bułgarii) w dniu 3 września 2009 r. (DV nr 72 z dnia 8 września 2009 r.) i późniejszego środka ustawodawczego zakazującego zmiany przeznaczenia gruntów nabytych od Republiki Bułgarii.
20 W decyzji z dnia 5 września 2014 r. Komisja uznała, że prowadzone przez to państwo członkowskie transakcje zamiany gruntów leśnych stanowiły pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, w sytuacjach gdy osoby uczestniczące w tych zamianach były przedsiębiorstwami w rozumieniu tego przepisu, a wartość gruntów leśnych tego państwa członkowskiego nie odzwierciedlała wartości rynkowej, z zastrzeżeniem, że nie chodziło o pomoc de minimis w rozumieniu rozporządzenia nr 1407/2013.
21 Komisja uznała w konsekwencji, że niektóre operacje pomocy przyznanej przedsiębiorstwom w ramach transakcji zamiany odnośnych gruntów leśnych w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r., daty przystąpienia Republiki Bułgarii do Unii Europejskiej, do dnia 27 stycznia 2009 r. zostały przeprowadzone przez to państwo członkowskie niezgodnie z prawem, że były niezgodne z rynkiem wewnętrznym i że wspomniane państwo członkowskie powinno tę pomoc odzyskać.
22 W dniu 8 lipca 2020 r. na podstawie decyzji Komisji z dnia 5 września 2014 r. władze bułgarskie w drodze aktu ustalającego istnienie wierzytelności publicznoprawnej oszacowały na podstawie sprawozdania z wyceny gruntów leśnych, że TS i HI są solidarnie zobowiązani do zwrotu wynikającej ze spornej zamiany pomocy w wysokości 294 627 BGN wraz z odsetkami, wynoszącymi 145 737,79 BGN, co daje łącznie 440 364,79 BGN (około 224 700 EUR).
23 TS i HI wnieśli skargę na ten akt do Administrativen sad – Varna (sądu administracyjnego w Warnie, Bułgaria), podnosząc z jednej strony, że nie można ich uznać za „przedsiębiorstwa” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, ponieważ grunty nabyte w ramach spornej zamiany nie zostały ostatecznie wykorzystane do celów gospodarczych, a z drugiej strony, że dokonane przez organ krajowy oszacowanie kwoty pomocy podlegającej zwrotowi było błędne. Ich zdaniem oszacowanie wartości zamienianych gruntów powinno być przedmiotem oceny sądowej według metody przewidzianej w § 1a pkt 2 i 4 przepisów uzupełniających do ustawy o własności państwa, mającej zastosowanie w przypadku wywłaszczenia prywatnego gruntu dla celów leżących w interesie publicznym.
24 Sąd odsyłający wskazuje, że w odniesieniu do wykonania decyzji Komisji z dnia 5 września 2014 r. orzecznictwo krajowe jest sprzeczne co do tego, czy w świetle brzmienia motywu 127 tej decyzji uznanie za „przedsiębiorstwo” zależy od eksploatacji gruntów leśnych nabytych w ramach rozpatrywanej zamiany gruntów.
25 Sąd ten wskazuje również, że wynikające z orzecznictwa Trybunału obiektywne kryterium „wartości rynkowej” gruntu na potrzeby oceny, czy nabycie gruntu publicznego stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, różni się od metody ustalania ceny rynkowej przewidzianej w § 1a pkt 2 i 4 przepisów uzupełniających do ustawy o własności państwowej, na które powołują się skarżący w postępowaniu głównym.
26 W tych okolicznościach Administrativen sad – Varna (sąd administracyjny w Warnie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy beneficjent pomocy państwa przyznanej niezgodnie z prawem w drodze umowy zamiany, na mocy której uzyskał grunty na obszarze leśnym (prywatna własność państwowa), jest wyłączony z definicji »przedsiębiorstwa«, jeżeli według rocznych sprawozdań finansowych prowadzi działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży towarów i usług na danym rynku, ale zgodnie z motywem 127 [decyzji Komisji z dnia 5 września] ani bezpośrednio, ani pośrednio nie prowadzi działalności gospodarczej na gruntach nabytych w wyniku zamiany, ponieważ prawo krajowe przewiduje obiektywny zakaz, który uniemożliwia mu zmianę przeznaczenia gruntu i zabudowanie lub sprzedaż gruntu wydzielonego z zasobu leśnego?
2) Czy art. 107 TFUE należy interpretować i stosować w taki sposób, że w odniesieniu do statusu »przedsiębiorstwa« i przy stosowaniu kryteriów obowiązujących w odniesieniu do »przedsiębiorstwa« projekt inwestycyjny zgłoszony i faktycznie opisany przez beneficjenta pomocy publicznej otrzymanej niezgodnie z prawem, który ma być zrealizowany na uzyskanym w drodze zamiany państwowym gruncie w obszarze leśnym i służy jako przesłanka wszczęcia następnie postępowania w sprawie wydzielenia z zasobu leśnego gruntów do celów zabudowy, można uwzględnić jako okoliczność istotną z prawnego punktu widzenia, niezależnie od tego, że ze względu na nałożone moratorium [zgromadzenia narodowego Republiki Bułgarii] i wprowadzony w związku z tym przepis ustawowy, który zawiera wyraźny zakaz zmiany przeznaczenia i zabudowy gruntów nabytych od państwa, wystąpiła obiektywna niemożność realizacji projektu inwestycyjnego?
3) Czy art. 107 TFUE i art. 16 ust. 3 rozporządzenia [2015/1589] należy interpretować w ten sposób, że przepisy te sprzeciwiają się przepisom krajowym takim jak § 1a pkt 2 i 4 [przepisów uzupełniających do ustawy o własności państwowej], które dla celów ustalenia wysokości pomocy publicznej otrzymanej w wyniku zamiany gruntów na obszarze leśnym (prywatna własność państwowa) uniemożliwiają stosowanie ceny rynkowej za nieruchomości poprzez określenie czynników rynkowych oraz kryteriów oceny dla kalkulacji prowadzących do odchylenia od rzeczywistej wartości nieruchomości i że takie uregulowanie krajowe jest sprzeczne w tym rozumieniu z zasadą skuteczności?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
27 Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy decyzję Komisji z dnia 5 września 2014 r. należy interpretować w ten sposób, że jedynie osoby, które nabyły grunty w ramach transakcji zamiany gruntów leśnych, których dotyczy ta decyzja, i które wykorzystują te grunty do celów działalności gospodarczej, należy uznać za przedsiębiorstwa będące beneficjentami pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
28 Przede wszystkim należy zauważyć, że odpowiedź na to pytanie nie ma wpływu na kwestię tego, czy TS jest „przedsiębiorstwem” w rozumieniu tego przepisu, ani na kwestię, czy TS i HI mogą zostać uznani solidarnie za beneficjentów pomocy państwa na podstawie tego postanowienia.
29 Następnie należy przypomnieć, że z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, iż pojęcie „przedsiębiorstwa” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE obejmuje każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą, niezależnie od jego formy prawnej i sposobu finansowania, oraz że każda działalność polegająca na oferowaniu towarów lub usług na danym rynku stanowi działalność gospodarczą (wyrok z dnia 27 czerwca 2017 r., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, pkt 41, 45 i przytoczone tam orzecznictwo).
30 Natomiast nie wynika z niego w żaden sposób, że uznanie za „przedsiębiorstwo” w rozumieniu tego przepisu jest uzależnione od okoliczności, iż dana działalność gospodarcza wykazuje związek z dobrami, których nabycie stanowi pomoc państwa w rozumieniu tego przepisu.
31 Ponadto należy przypomnieć, że art. 108 ust. 3 TFUE ustanawia kontrolę prewencyjną zmian pomocy istniejącej i planów nowej pomocy, aby wdrażana była jedynie pomoc zgodna z rynkiem wewnętrznym (zob. podobnie wyrok z dnia 19 lipca 2016 r., Kotnik i in., C‑526/14, EU:C:2016:570, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).
32 W konsekwencji taki system uprzedniego zezwolenia na pomoc państwa, który opiera się na ocenie ex ante planów pomocy, stoi na przeszkodzie temu, by uznanie za „przedsiębiorstwo” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE było uzależnione od zaistnienia okoliczności przypadkowych i późniejszych od przyznania danej korzyści, takiej jak korzyść polegająca na wykorzystywaniu uzyskanego dobra do celów gospodarczych.
33 Wreszcie jeśli chodzi o definicję pojęcia „przedsiębiorstwa” przyjętą przez Komisję w decyzji z dnia 5 września 2014 r., jej art. 1 dotyczy pomocy państwa przyznanej „przedsiębiorstwom”, nie precyzując tego pojęcia.
34 Motyw 127 tej decyzji stanowi wprawdzie, że „niektórzy beneficjenci kwestionowanych transakcji zamiany nie prowadzili działalności gospodarczej na gruntach leśnych będących przedmiotem zamiany w okresie objętym przeglądem i nie prowadzą takiej działalności obecnie”, w związku z czym „tacy beneficjenci nie mogą być uznawani za przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 [TFUE], zatem uznaje się, że w transakcjach zamiany zrealizowanych z państwem bułgarskim nie wystąpiła pomoc państwa”.
35 Niemniej jednak z ogólnej systematyki tej decyzji, a w szczególności z jej motywów 126 i 128 wynika, że Komisja wielokrotnie odnosiła się również do przedsiębiorstw „w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE”, nie wiążąc w żaden sposób takiej kwalifikacji z działalnością gospodarczą związaną z tymi gruntami leśnymi.
36 Motyw 171 decyzji Komisji z dnia 5 września 2014 r., zawarty w jej części dotyczącej identyfikacji „beneficjentów” rozpatrywanej pomocy, wskazuje ponadto, że należy wykluczyć osoby fizyczne i prawne, „które nie kwalifikują się jako »przedsiębiorstwa« w rozumieniu art. 107 ust. 1 [TFUE]”, bez dalszych wyjaśnień.
37 W ostatniej kolejności z utrwalonego orzecznictwa wynika, że wówczas, gdy tekst prawa wtórnego Unii można poddać więcej niż jednej wykładni, należy dać pierwszeństwo raczej tej wykładni, która zapewnia zgodność przepisu z traktatem, niż wykładni prowadzącej do uznania jego niezgodności tego przepisu z traktatem (wyrok z dnia 4 maja 2016 r., Philip Morris Brands i in., C‑547/14, EU:C:2016:325, pkt 70 i przytoczone tam orzecznictwo).
38 Należy zatem uznać, że motyw 127 tej decyzji Komisji z dnia 5 września 2014 r. odnosi się wyłącznie do szczególnej sytuacji, w której podmiot nie może zostać uznany za „przedsiębiorstwo” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Motyw ten nie może zatem uzasadniać takiej wykładni tej decyzji, z której wynikałoby, że jedynie podmioty prowadzące działalność gospodarczą związaną z gruntami nabytymi w ramach wymiany handlowej gruntów objętych tą decyzją mogą zostać uznane za przedsiębiorstwa będące beneficjentami pomocy państwa w rozumieniu tego przepisu.
39 W świetle powyższego na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że decyzję Komisji z dnia 5 września 2014 r. należy interpretować w ten sposób, iż nie można uznać, że jedynie osoby, które nabyły grunty w ramach transakcji zamiany gruntów leśnych, o których mowa w tej decyzji, i które wykorzystują te grunty do celów działalności gospodarczej, należy kwalifikować jako przedsiębiorstwa będące beneficjentami pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
W przedmiocie pytania drugiego
40 Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy okoliczność, że podmiot, który uzyskał grunty leśne w ramach spornej wymiany, miał zamiar wykorzystywać je w ramach swojej działalności gospodarczej, ale zostało mu to uniemożliwione ze względu na późniejsze zmiany prawa krajowego, ma znaczenie dla oceny, czy podmiot ten stanowi „przedsiębiorstwo” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
41 Z uwagi na odpowiedź udzieloną na pytanie pierwsze, zgodnie z którą decyzja Komisji z dnia 5 września 2014 r. nie ogranicza pojęcia „przedsiębiorstwa” do podmiotów, które wykorzystywały otrzymane w ten sposób grunty leśne do celów gospodarczych, nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie drugie.
W przedmiocie pytania trzeciego
42 Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy art. 107 ust. 1 TFUE i art. 16 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589 należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one temu, by ustalenie kwoty pomocy państwa otrzymanej przy nabyciu terenów w ramach zamiany gruntów leśnych opierało się na kryteriach takich jak przewidziane w § 1a pkt 2 i 4 przepisów uzupełniających do ustawy o własności państwowej.
43 Z postanowienia odsyłającego wynika, że kryteria te odnoszą się do średnich cen zarejestrowanych transakcji nieruchomościowych związanych z gruntami o cechach analogicznych do gruntów będących przedmiotem wyceny i znajdujących się w ich pobliżu, w których przynajmniej jedną ze stron jest przedsiębiorca, zawartych w okresie 12 miesięcy poprzedzających dokonanie wyceny.
44 Skarżący w postępowaniu głównym podnoszą, że wspomniane kryteria powinny były zostać zastosowane w celu ustalenia kwoty pomocy państwa podlegającej odzyskaniu, natomiast sąd odsyłający uważa, że nie pozwalają one na ustalenie wartości rynkowej gruntów leśnych będących przedmiotem spornej zamiany.
45 Należy zatem przeformułować pytanie trzecie i uznać, że poprzez to pytanie sąd ten dąży zasadniczo do ustalenia, czy art. 107 ust. 1 TFUE i art. 16 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589 sprzeciwiają się temu, by kryteria pozwalające na ustalenie kwoty pomocy państwa otrzymanej w ramach nabycia gruntów opierały się na średnich cenach zarejestrowanych transakcji nieruchomościowych związanych z gruntami o cechach analogicznych do gruntów będących przedmiotem wyceny i znajdujących się w ich pobliżu, w których co najmniej jedną ze stron jest przedsiębiorca, zawartych w okresie 12 miesięcy poprzedzających dokonanie wyceny.
46 W tym względzie należy przypomnieć, że art. 16 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589 przewiduje, że bez uszczerbku dla jakiegokolwiek orzeczenia Trybunału wydanego zgodnie z art. 278 TFUE odzyskanie pomocy państwa zostaje przeprowadzone bezzwłocznie i zgodnie z procedurami przewidzianymi w prawie krajowym zainteresowanego państwa członkowskiego, pod warunkiem że przewidują one bezzwłoczne i skuteczne wykonanie decyzji Komisji. W tym celu oraz w wypadku postępowania przed sądami krajowymi zainteresowane państwa członkowskie podejmują wszelkie konieczne kroki, jakie dostępne są w ich, odpowiednio, systemach prawnych, włącznie ze środkami tymczasowymi, bez uszczerbku dla prawa Unii.
47 Ponadto z orzecznictwa Trybunału wynika, że głównym celem zwrotu pomocy państwa udzielonej bezprawnie jest wyeliminowanie zakłócenia konkurencji spowodowanego przewagą konkurencyjną powstałą na skutek przyznania tej pomocy i że przywrócenie sytuacji sprzed wypłaty pomocy przyznanej bezprawnie lub niezgodnej z rynkiem wewnętrznym stanowi wymóg konieczny do zachowania skuteczności postanowień traktatów dotyczących pomocy państwa (zob. podobnie wyrok z dnia 30 kwietnia 2020 r., Nelson Antunes da Cunha, C‑627/18, EU:C:2020:321, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
48 Wreszcie należy również przypomnieć, że w przypadku gdy dane państwo członkowskie musi określić liczbowo pomoc podlegającą odzyskaniu, musi to uczynić na podstawie metody wskazanej w decyzji o odzyskaniu pomocy (zob. podobnie wyrok z dnia 13 lutego 2014 r., Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, pkt 21, 23).
49 W niniejszej sprawie z powyższego wynika, że zastosowanie metody wyceny takiej jak wskazana przez sąd odsyłający w pytaniu trzecim musi przede wszystkim być zgodne z decyzją Komisji z dnia 5 września 2014 r., czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego.
50 W szczególności powinien on ocenić, czy taka metoda jest zgodna z art. 6 ust. 1 lit. b), c) i d) tej decyzji, który przewiduje trzy różne sposoby odzyskania pomocy, a mianowicie odzyskanie pomocy w oparciu o ceny rynkowe obowiązujące w momencie przeprowadzenia transakcji zamiany zgodnie z pismem Bułgarii 2014/032997, poprzez anulowanie transakcji zamiany lub na podstawie kwot ustalonych przez niezależnego eksperta oraz dokumentów potwierdzających wyznaczenie takiego eksperta w drodze przetargu publicznego i jego akceptację przez Komisję.
51 Następnie, co się tyczy zgodności z art. 107 ust. 1 TFUE i art. 16 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589 metody wyceny takiej jak ta wskazana przez sąd odsyłający w pytaniu trzecim, należy przypomnieć, że sprzedaż terenu przez organ władzy publicznej może zawierać elementy pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, w szczególności gdy nie jest ona dokonywana według wartości rynkowej, to znaczy po cenie, jaką mógłby ustalić inwestor prywatny działający w normalnych warunkach konkurencji (zob. podobnie wyrok z dnia 16 grudnia 2010 r., Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo).
52 Ponadto, jak wskazała Komisja w decyzji z dnia 5 września 2014 r., gdy taka wycena ma miejsce, jak w niniejszym przypadku, ex post, państwo członkowskie dokonuje oceny wartości rynkowej danych gruntów w momencie zakwestionowanej transakcji zamiany (zob. analogicznie wyrok z dnia 16 maja 2002 r., Francja/Komisja, C‑482/99, EU:C:2002:294, pkt 71, 72).
53 Co się tyczy metody, którą można zastosować w tym celu, należy przypomnieć, że szereg metod może dostarczyć ceny odpowiadające wartości rynkowej i że o ile wśród nich znajdują się metody sprzedaży na rzecz oferenta proponującego najwyższą cenę oraz ekspertyzy, o tyle nie jest wykluczone, że inne metody mogą również pozwolić na osiągnięcie takiego rezultatu (zob. podobnie wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., BVVG, C‑39/14, EU:C:2015:470, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).
54 W sytuacji gdy prawo krajowe ustanawia zasady obliczania wartości rynkowej gruntów na potrzeby ich sprzedaży przez władze publiczne, aby ich stosowanie było zgodne z art. 107 TFUE, powinno ono prowadzić we wszystkich przypadkach do ceny jak najbliższej tej wartości. Ponieważ wartość rynkowa jest teoretyczna, z wyjątkiem sprzedaży oferującemu najwyższą cenę należy siłą rzeczy tolerować margines rozbieżności między otrzymaną ceną a ceną teoretyczną (wyrok z dnia 16 grudnia 2010 r., Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, pkt 35).
55 Wreszcie nawet jeśli metoda wyceny jest zgodna z art. 107 TFUE, nie można wykluczyć, że w niektórych przypadkach metoda ta doprowadzi do wyniku odbiegającego od wartości rynkowej. W tych okolicznościach zgodnie ze spoczywającym na wszystkich organach państwa, w tym sądach krajowych, obowiązkiem odrzucenia przepisu krajowego sprzecznego z prawem Unii, sąd krajowy będzie zobowiązany go nie zastosować (zob. podobnie wyrok z dnia 16 grudnia 2010 r., Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, pkt 52).
56 W niniejszej sprawie, co się tyczy kryteriów oceny takich jak te przewidziane w § 1a pkt 2 i 4 przepisów uzupełniających do ustawy o własności państwowej, należy stwierdzić, że z orzecznictwa przypomnianego w pkt 53–55 niniejszego wyroku wynika, iż art. 107 ust. 1 TFUE nie sprzeciwia się a priori metodzie wyceny opartej na porównaniu z podobnymi transakcjami nieruchomościowymi, gdy przewidziane w niej kryteria pozwalają na obliczenie wartości rynkowej danych gruntów leśnych, ani nie wymaga stosowania tej metody.
57 Jeśli chodzi o ocenę kwestii, czy takie kryteria oceny pozwoliłyby na ustalenie tej wartości rynkowej w momencie spornej zamiany, to ocena ta należy zasadniczo do sądu odsyłającego w świetle znanych mu okoliczności faktycznych i prawnych.
58 W tym kontekście do sądu tego należy w szczególności sprawdzenie prawdziwości przywołanej przez niego okoliczności, zgodnie z którą ceny transakcji nieruchomościowych są w praktyce zaniżane w celu obniżenia kwoty podatków i kosztów notarialnych, a także okoliczności wskazanej przez rząd bułgarski w uwagach na piśmie, zgodnie z którą sprzedaże, które można uwzględnić w drodze analogii, są niewystarczające, aby umożliwić wiarygodne porównanie.
59 Do sądu odsyłającego należy również zbadanie, czy transakcje nieruchomościowe, które można uwzględnić w tych ramach, nie zostały zrealizowane w dniu zbyt oddalonym od dnia spornej zamiany.
60 W świetle powyższego na pytanie trzecie należy odpowiedzieć, że art. 107 ust. 1 TFUE i art. 16 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589 należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one temu, by kryteria pozwalające na ustalenie kwoty pomocy państwa otrzymanej przy nabyciu terenów w ramach zamiany gruntów leśnych opierały się na średnich cenach zarejestrowanych transakcji nieruchomościowych związanych z gruntami o cechach analogicznych do gruntów będących przedmiotem wyceny i położonych w ich pobliżu, w których przynajmniej jedną ze stron jest przedsiębiorca, zawartych w okresie 12 miesięcy poprzedzających dokonanie wyceny, pod warunkiem że kryteria te są zgodne z decyzją Komisji w sprawie odzyskania tej pomocy i pozwalają na ustalenie wartości rynkowej tych gruntów w momencie transakcji zamiany.
W przedmiocie kosztów
61 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:
1) Decyzję Komisji (UE) 2015/456 z dnia 5 września 2014 r. w sprawie programu pomocy nr SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) i SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) wdrożonego przez Republikę Bułgarii w kontekście zamiany gruntów leśnych
należy interpretować w ten sposób, że:
nie można uznać, iż jedynie osoby, które nabyły grunty w ramach transakcji zamiany gruntów leśnych, o których mowa w tej decyzji, i które wykorzystują te grunty do celów działalności gospodarczej, należy kwalifikować jako przedsiębiorstwa będące beneficjentami pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
2) Artykuł 107 ust. 1 TFUE i art. 16 ust. 3 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 [TFUE]
należy interpretować w ten sposób, że:
nie sprzeciwiają się one temu, by kryteria pozwalające na ustalenie kwoty pomocy państwa otrzymanej przy nabyciu terenów w ramach zamiany gruntów leśnych opierały się na średnich cenach zarejestrowanych transakcji nieruchomościowych związanych z gruntami o cechach analogicznych do gruntów będących przedmiotem wyceny i położonych w ich pobliżu, w których przynajmniej jedną ze stron jest przedsiębiorca, zawartych w okresie 12 miesięcy poprzedzających dokonanie wyceny, pod warunkiem że kryteria te są zgodne z decyzją Komisji w sprawie odzyskania tej pomocy i pozwalają na ustalenie wartości rynkowej tych gruntów w momencie transakcji zamiany.
Podpisy