РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
28 февруари 2012 година(*)
„Опазване на околната среда — Директива 2001/42/ЕО — Членове 2 и 3 — Оценка на последиците на някои планове и програми върху околната среда — Опазване на водите от замърсяване с нитрати от селскостопански източници — План или програма — Липса на предварителна екологична оценка — Отмяна на план или програма — Възможност за запазване на последиците на плана или програмата — Условия“
По дело C‑41/11
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Conseil d’État (Белгия) с акт от 18 януари 2011 г., постъпил в Съда на 26 януари 2011 г., в рамките на производство по дело
Inter-Environnement Wallonie ASBL,
Terre wallonne ASBL
срещу
Région wallonne,
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: г‑н V. Skouris, председател, г‑н A. Tizzano, г‑н J. N. Cunha Rodrigues, г‑н K. Lenaerts, г‑н J.-C. Bonichot и г‑н U. Lõhmus, председатели на състави, г‑н A. Rosas, г‑н E. Levits, г‑н A. Ó Caoimh, г‑н L. Bay Larsen, г‑н T. von Danwitz, г‑жа C. Toader (докладчик) и г‑н E. Jarašiūnas, съдии,
генерален адвокат: г-жа J. Kokott,
секретар: г-жа R. Şereş, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 8 ноември 2011 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за Inter-Environnement Wallonie ASBL, от J. Sambon, avocat,
– за Terre wallonne ASBL, от A. Lebrun, avocat,
– за белгийското правителство, от г‑н T. Materne, в качеството на представител, подпомаган от A. Gillain, avocat,
– за френското правителство, от г‑н G. de Bergues, г‑н A. Adam и г‑н S. Menez, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от г‑н P. Oliver, г‑н A. Marghelis и г‑н B. D. Simon, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 8 декември 2011 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до условията, при които „план“ или „програма“ по смисъла на Директива 2001/42/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 юни 2001 година относно оценката на последиците на някои планове и програми върху околната среда (ОВ L 197, стр. 30; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 7, стр. 135), за който или която не е направена иначе предвидената от тази директива екологична оценка, може да бъде временно оставен/оставена в сила.
2 Запитването е отправено в рамките на спорове между Inter-Environnement Wallonie ASBL (наричано по-нататък „Inter-Environnement Wallonie“) и Terre wallonne ASBL (наричано по-нататък „Terre wallonne“), от една страна, и Région wallonne (Валонският регион), от друга, с предмет отмяна на Arrêté du gouvernement wallon du 15 février 2007 modifiant le livre II du code de l’environnement constituant le code de l’eau en ce qui concerne la gestion durable de l’azote en agriculture (Постановление на валонското правителство от 15 февруари 2007 г. за изменение на книга II, „Кодекс за водите“, от Кодекса за опазване на околната среда, що се отнася до устойчивото управление на азота в селското стопанство (Moniteur Belge от 7 март 2007 г., стр. 11118, наричано по-нататък „обжалваното постановление“).
Правна уредба
Право на Съюза
Директива 91/676/ЕИО
3 Съгласно член 1 от Директива 91/676/ЕИО на Съвета от 12 декември 1991 година за опазване на водите от замърсяване с нитрати от селскостопански източници (OВ L 375, стр. 1, Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 81) целта на Директивата е да се намали замърсяването на водите, предизвикано или породено от нитрати от селскостопански източници, и да се предотврати всяко ново замърсяване от този вид.
4 Член 3, параграфи 1 и 2 от тази директива предвижда:
„1. Замърсените води и тези, които могат да бъдат замърсени, ако не се вземат предвидените по член 5 мерки, се определят от държавите членки в съответствие с критериите, посочени в приложение I.
2. В срок до две години[,] считано от нотифицирането на настоящата директива държавите членки посочват за уязвими зони всички известни на територията им зони, които захранват водите, определени съгласно параграф 1, и които допринасят за замърсяването. Те съобщават това първоначално посочване на Комисията в срок до шест месеца“.
5 Член 4, параграф 1, буква а) от посочената директива предвижда, че, „[с] оглед да се осигури за всички води определено ниво на обща защита от замърсяване, държавите членки следва в срок до две години[,] считано от съобщаването на настоящата директива […] да съставят кодекс или кодекси за добра селскостопанска практика, които да се прилагат доброволно от земеделските производители и които следва да съдържат поне елементите, изброени в приложение II, буква А“.
6 Съгласно член 5 от същата директива:
„1. За нуждите на предвидените в член 1 цели […] държавите членки съставят програми за действие за посочените уязвими зони.
2. Дадена програма за действие може да се отнася до всичките уязвими зони, разположени на територията на една държава членка, или ако тази държава счете [за] уместно, могат да се изготвят различни програми за различни зони или части от уязвими зони.
3. Програмите за действие са съобразени със:
a) специфичните данни и наличните техники, отнасящи се главно до съответните количества азот със земеделски произход или от други източници;
б) условията на околната среда в съответните области на въпросната държава членка.
4. Програмите за действие се прилагат в срок до четири години[,] считано от тяхното изготвяне и съдържат следните задължителни мерки:
a) мерките, посочени в приложение III;
б) мерките, които държавите членки са определили в кодекса или кодексите за добрата селскостопанска практика, в съответствие с член 4, с изключение на тези, които са заменени с мерките, посочени в приложение III.
5. Освен това, в рамките на програмите за действие, държавите членки вземат всякакви допълнителни мерки или засилени действия, които считат за необходими, ако се окаже, от началото или в светлината на придобития опит при прилагане на програмите, че посочените в параграф 4 мерки няма да са достатъчни за постигане на определените в член 1 цели. При избора на мерки и действия държавите членки държат сметка за тяхната ефективност и за цената им спрямо другите възможни превантивни мерки.
[…]“.
7 Приложение III към Директива 91/676, което се отнася до „[м]ерки[те] за включване в програмите за действие съгласно член 5, параграф 4, буква а)“, в частност предвижда тези мерки да съдържат, наред с другото, правила относно капацитета на местата, предназначени за събиране на отпадните води от животновъдството.
Директива 2001/42
8 Член 2 от Директива 2001/42 гласи:
„За целите на настоящата директива:
a) „планове и програми“ означава планове и програми, включително тези[,] съфинансирани от Европейската общност, както и всяко тяхно изменение:
– които подлежат на изготвяне и/или приемане от орган на национално, регионално или местно ниво, или които се изготвят от орган с оглед приемане посредством законодателна процедура от парламента или правителството, и
– които се изискват от законови, подзаконови или административни разпоредби,
б) „екологична оценка“ означава изготвянето на екологичен доклад, провеждането на консултации и вземане предвид на екологичния доклад и резултатите от консултациите при вземането на решения и предоставяне на информация за решението в съответствие с членове 4—9;
[…]“.
9 Съгласно член 3 от посочената директива:
„1. В съответствие с членове 4—9 екологична оценка се извършва на плановете и програмите, посочени в параграфи 2—4, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда.
2. [Без да се засягат разпоредбите на] параграф 3[,] екологична оценка се извършва за всички планове и програми:
a) които се изготвят за селското и горското стопанство, риболова, енергетиката, промишлеността, транспорта, управлението на отпадъците, [управлението на водите,] далекосъобщенията, туризма, градско и териториално планиране или земеползване и които определят рамката за [бъдещото издаване на разрешение за осъществяване] на проектите, изброени в приложения I и II към Директива 85/337/ЕИО [на Съвета от 27 юни 1985 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (ОВ L 175, стр. 40; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 1, стр. 174), изменена с Директива 97/11/ЕО на Съвета от 3 март 1997 година (ОВ L 73, стр. 5; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 3, стр. 254)], или
б) които, с оглед вероятните последици върху [обектите], са били определени, че изискват оценка в съответствие с членове 6 или 7 от Директива 92/43/ЕИО [на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (ОВ L 206, стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109)].
[…]
4. Държавите членки определят дали други планове и програми освен тези, предвидени по параграф 2, които определят рамката за [бъдещото издаване на разрешение за осъществяване] на проекти, е вероятно да имат съществени последици върху околната среда.
5. Държавите членки определят дали плановете и програмите, предвидени по параграфи 3 и 4[,] е вероятно да имат съществени последици върху околната среда било чрез тяхното разглеждане за всеки случай поотделно, или чрез уточняване на видовете планове и програми, или пък чрез комбиниране на двата подхода. За тази цел държавите членки във всички случаи ще отчитат релевантните критерии, посочени в приложение II, с оглед осигуряване плановете и програмите, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда, да се обхващат от настоящата директива.
[…]“.
Директива 85/337
10 Съгласно член 4 от Директива 85/337 посочените в приложение I към Директивата проекти подлежат на оценка за тяхното въздействие върху околната среда, докато тези, които са изброени в приложение II, подлежат на оценка въз основа на определените от държавите членки прагове или въз основа на разглеждане на всеки отделен случай.
11 В приложение I към Директива 85/337 в частност са посочени „[ф]ерми[те] за интензивно отглеждане на домашни птици или свине, с повече от […] 85 000 места за отглеждане на бройлери, 60 000 места за кокошки; […] 3 000 места за отглеждане на свине за месо (над 30 кг тегло) или […] 900 места за свине майки“, докато в приложение II към Директивата пък са посочени дейностите, свързани със селското, горското и водното стопанство, и по-конкретно проектите за използване на необработваеми земи или полупустеещи земи за интензивни селскостопански цели, както и проектите за интензивно животновъдство, които освен това не са включени в приложение I от Директивата.
Национално право
Правната уредба за транспониране на Директива 2001/42
12 Директива 2001/42 е транспонирана в законодателството на Région wallonne с член D. 52 и сл. от книга I от Code de l’environnement (Кодекс за опазване на околната среда, Moniteur belge от 9 юли 2004 г., стр. 54654).
13 Член D. 53 от този кодекс предвижда:
„1. Оценка на последиците на планове и програми върху околната среда се извършва, съгласно членове 52—61, за плановете и програмите, както и техните изменения, чийто списък I се изготвя от правителството и:
1° които се изготвят за селското и горското стопанство, риболова, […] промишлеността, […] управлението на водите, почвата […] и определят рамката за бъдещото издаване на разрешение за осъществяване на проектите, посочени в изготвения съгласно член 66, [параграф] 2 списък;
2° които се подлагат на оценка по член 29 от Закона за опазване на природата от 12 юли 1973 г.
[…]
3. Правителството може да реши плановете и програмите, които могат да имат немаловажни последици върху околната среда и не са предвидени в декрети, подзаконови и административни актове, да се подлагат на оценка за последиците им върху околната среда съгласно настоящата глава.
[…]“.
14 Член R. 47 от посочения кодекс предвижда:
„Списъкът на плановете и програмите, посочен в член 53, параграф [1] от законодателната част, е определен в приложение V“.
15 Посоченото приложение V, изготвено с Arrêté du gouvernement wallon du 17 mars 2005 relatif au livre Ier du code de l’environnement (Постановление на валонското правителство от 17 март 2005 г. относно книга I от Кодекса за опазване на околната среда, Moniteur belge от 4 май 2005 г., стр. 21184), съдържа по-специално програмата за действие във връзка с качеството на въздуха, програмата за действие във връзка с качеството на почвите и програмата за действие във връзка с опазване на природата. Това приложение обаче не включва програмата за действие във връзка с управлението на азота в селското стопанство в уязвимите зони, въведена първоначално в законодателството на Région wallonne с постановление от 10 октомври 2002 г.
Правна уредба, свързана с Директива 91/676
16 Що се отнася по-конкретно до последната програма за действие, релевантните разпоредби от законодателството на Région wallonne са се съдържали в обжалваното постановление. В това постановление се определят условията, приложими за управлението на азота в селското стопанство на цялата територия на Région wallonne. То се отнася и до управлението на азота в уязвимите зони, като в това отношение представлява програмата за действие, предвидена в член 5 от Директива 91/676. Уязвимите зони представляват 42 % от територията на посочения регион и 54 % от използваните земеделски земи.
Правна уредба, свързана със спора пред Conseil d’État
17 Член 14b от Lois coordonnées sur le Conseil d’État (Съгласуваните закони за Държавния съвет) гласи:
„Ако административното отделение счита за необходимо, с постановление, което има общо действие, то посочва последиците, породени от разпоредбите на отменените подзаконови нормативни актове, които трябва да се считат за окончателни или чието действие трябва временно да се запази през определения от това отделение срок“.
Спорът в главното производство и преюдициалното производство по съединени дела C‑105/09 и C‑110/09
18 В Решение от 22 септември 2005 г. по дело Комисия/Белгия (C‑221/03, Recueil, стр. I‑8307) Съдът в частност заключава, че като не е приело в предвидения срок необходимите мерки за пълното и правилно въвеждане в Région wallonne на член 3, параграфи 1 и 2 и на членове 5 и 10 от Директива 91/676, Кралство Белгия не е изпълнило задълженията си по тази директива.
19 За да изпълни посоченото съдебно решение, валонското правителство приема обжалваното постановление с цел прилагане на член 5 от Директива 91/676. С него се изменя книга II, „Кодекс за водите“, от Кодекса за опазване на околната среда, що се отнася до устойчивото управление на азота в селското стопанство, като изрично се споменава посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Белгия.
20 Terre wallonne и Inter-Environnement Wallonie искат от Conseil d’État да отмени постановлението, като по-специално твърдят, че то представлява „програма“ по смисъла на Директива 2001/42 и поради това за него е трябвало да се направи екологична оценка в съответствие с тази директива. Валонското правителство обаче поддържа, че програмата за управление на азота в селското стопанство не попада в приложното поле на Директива 2001/42.
21 Освен това Terre wallonne подава искане за спиране на изпълнението на обжалваното постановление. С Решение от 7 август 2007 г. обаче запитващата юрисдикция отхвърля искането, тъй като приема, че „като последица от спирането на изпълнението на обжалвания акт ще бъде запазено положението отпреди издаването на този акт, което е било резултат от неправомерно бездействие на насрещната страна“, както и че това сдружение не е доказало, че има риск за него да настъпят тежки и трудно поправими вреди в резултат от незабавното изпълнение на обжалвания акт.
22 При тези обстоятелства с актове от 11 март 2009 г. Conseil d’État решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Програмата за управление на азота за посочените за уязвими зони, изготвяна по силата на член 5, параграф 1 от [Директива 91/676], представлява ли план или програма по член 3, параграф 2, буква а) от [Директива 2001/42], който/която се изготвя за селското и горското стопанство, риболова, енергетиката, промишлеността, транспорта, управлението на отпадъците, управлението на водите, далекосъобщенията, туризма, градско и териториално планиране или земеползване, и определя ли рамката за бъдещото издаване на разрешение за осъществяване на проектите, изброени в приложения I и II към [Директива 85/337]?
2) Програмата за управление на азота за посочените за уязвими зони, изготвяна по силата на член 5, параграф 1 от [Директива 91/676], представлява ли план или програма по член 3, параграф 2, буква б) от [Директива 2001/42], за който/която с оглед на вероятните последици върху обектите се изисква оценка в съответствие с член 6 или 7 от [Директива 92/43], в частност ако въпросната програма за управление на азота се прилага за всички посочени за уязвими зони на Région wallonne?
3) Програмата за управление на азота за посочените за уязвими зони, изготвяна по силата на член 5, параграф 1 от [Директива 91/676], представлява ли план или програма, който/която е различен/различна от тези по член 3, параграф 2 от Директива [2001/42] и определя рамката за бъдещото издаване на разрешение за осъществяване на проекти, за които по силата на член 3, параграф 4 [от Директива 2001/42] държавите членки са длъжни да определят в съответствие с [член 3, параграф 5 от тази директива] дали е вероятно да имат съществени последици върху околната среда?“.
23 По тези преюдициални запитвания е постановено Решение от 17 юни 2010 г. по дело Terre wallonne и Inter-Environnement Wallonie (C‑105/09 и C‑110/09, Сборник, стр. I‑5611), в което Съдът приема:
„Програма за действие, приета съгласно член 5, параграф 1 от Директива 91/676 […], по принцип представлява план или програма по член 3, параграф 2, буква а) от Директива 2001/42 […], доколкото представлява „план“ или „програма“ по смисъла на член 2, буква а) от последната директива и съдържа мерки, чието съблюдаване е условие за издаването на разрешение за осъществяване на проектите, изброени в приложения I и II към Директива 85/337 […]“.
Развитието на главното производство и преюдициалният въпрос в настоящото дело
24 С решението от 11 март 2009 г., с което Conseil d’État поставя на Съда преюдициалните въпроси по дело Inter-Environnement Wallonie (C‑110/09), той също така отменя някои членове от обжалваното постановление, но запазва последиците на някои от тях във връзка с допуснатите изключения и във връзка с приетите преди това решения. Следователно спорът в главното производство вече се отнася основно до подадените от Inter-Environnement Wallonie и Terre wallonne жалби в частта им, в която се иска отмяна на подраздел 6 от раздел 3 от обжалваното постановление, който урежда „управлението на азота в уязвимите зони“.
25 В това отношение от акта за преюдициално запитване следва, че Inter-Environnement Wallonie оспорва законосъобразността на обжалваното постановление само относно уязвимите зони, които са предмет на уредбата в раздел 3, подраздел 6 от това постановление. Въпреки това, като се има предвид, че постановлението, което е глава от Кодекса за водите, обхваща съвкупност от неделими една от друга разпоредби, това сдружение иска отмяната на всички разпоредби от това постановление, включително тези, които евентуално не са част от програма по смисъла на Директива 2001/42 или евентуално не представляват такава програма. Terre Wallonne също иска обжалваното постановление да бъде изцяло отменено поради неделимия характер на съдържащите се в него разпоредби. Въпреки това този жалбоподател посочва пред запитващата юрисдикция, че би приел отмяната да няма обратно действие, ако запазването на последиците на обжалвания акт бъде ограничено във времето.
26 От своя страна Région wallonne счита, че по-голямата част от съдържащите се в обжалваното постановление разпоредби не отговарят на понятието за програма, приета по силата на член 5 от Директива 91/676, нито следователно на понятието „програма“ по смисъла на Директива 2001/42, по-специално тъй като посочените разпоредби не определяли осъществяването на проекти като изброените в приложения I и II към Директива 85/337. Затова според ответника в главното производство единствено подраздел 6 от раздел 3 от обжалваното постановление, доколкото се отнася до управлението на азота в уязвимите зони, може да попада в обхвата на понятието за програма за действие, изисквана по член 5 от Директива 91/676, и следователно — в обхвата на понятието „програма“ по смисъла на Директива 2001/42. От това следвало, че единствено този подраздел трябва да се отмени поради липсата на извършена в съответствие с изискванията на Директива 2001/42 екологична оценка, като се има предвид, че според Région wallonne този подраздел може да се отдели от останалите разпоредби на обжалваното постановление, съставляващи основната част от мерките за транспониране на Директива 91/676.
27 След постановяването на Решение по дело Terre wallonne и Inter-Environnement Wallonie, посочено по-горе, Conseil d’État приема, че обжалваното постановление представлява „план“ или „програма“ по смисъла на член 3, параграф 2, буква а) от Директива 2001/42. Поради това, доколкото, от една страна, преди приемането на постановлението за него не е правена екологична оценка, каквато посочената директива предвижда, и от друга страна, Съдът не е ограничил във времето последиците от своето Решение по дело Terre wallonne и Inter-Environnement Wallonie, то постановлението би трябвало да се отмени.
28 Въпреки това запитващата юрисдикция посочва, че отмяната с обратно действие на обжалваното постановление би лишила белгийския правен ред от каквато и да било мярка за транспониране на Директива 91/676 в Région wallonne до замяната на отменения акт с нов, и по този начин би довела отново до неизпълнение на задълженията на Кралство Белгия по тази директива.
29 При тези обстоятелства Conseil d’État решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Conseil d’État,
– сезиран с жалба за отмяна на [обжалваното] постановление […],
– установява, че това постановление е прието, без да се спази процедурата, предвидена в Директива 2001/42 […], поради което то е в противоречие с правото на Европейския съюз и трябва да се отмени,
– но едновременно с това установява, че обжалваното постановление представлява подходяща мярка за изпълнение на Директива 91/676 […],
може ли да отложи във времето последиците от отмяната по съдебен ред за кратък период, необходим за заместването на обжалвания акт с нов акт, за да запази до известна степен конкретната мярка за изпълнение на правото на Съюза в областта на околната среда, без да се наруши приемствеността?“.
Нови обстоятелства, настъпили след отправянето на преюдициалното запитване
30 От данните, които Terre wallonne, белгийското правителство и Комисията предоставят с писмените си становища и които са потвърдени от запитващата юрисдикция, следва, че на 31 март 2011 г. валонското правителство приема постановление за изменение на книга II, „Кодекс за водите“, от Кодекса за опазване на околната среда, що се отнася до устойчивото управление на азота в селското стопанство (наричано по-нататък „новото постановление“).
31 От посочените правни основания и съображения на това постановление личи, че то е прието в частност на основание на книга I, част V от Кодекса за опазване на околната среда, която се отнася до оценката на последиците върху околната среда, както и с оглед на становището по доклада за стратегическа екологична оценка от 5 март 2009 г. на Conseil wallon de l’environnement pour le développement (Валонски съвет по екология за устойчиво развитие), от една страна, и с оглед на общественото обсъждане, проведено от 5 януари до 19 февруари 2009 г. включително, от друга.
32 Член 1 от новото постановление посочва, че с него се транспонира Директива 91/676, а член 4 гласи, че обжалваното постановление се отменя. Същевременно член 8 от новото постановление предвижда запазване на действието на постановленията за прилагане на обжалваното постановление до тяхната отмяна от издалия ги орган. Освен това член 3 от това постановление предвижда съдържанието на член R. 460 от Кодекса за опазване на околната среда, който се отнася до Кодекса за водите, да се замени с текст относно привеждането на някои селскостопански инфраструктури в съответствие с изискванията, що се отнася по-специално до складирането на тор, отпадни води от птицеферми, течен оборски тор и торни води. Датите, към които те трябва да бъдат приведени в съответствие, са 31 декември 2008 г., 31 декември 2009 г. или 31 декември 2010 г., тоест преди датата на приемане на новото постановление, като тези дати са определени основно с оглед на някои прагове за отделянето на азот в частност при отглеждането на добитък. Въпреки това има възможност тези срокове да бъдат удължени в случай на непреодолима сила или извънредни обстоятелства.
По допустимостта на преюдициалното запитване
33 Комисията поддържа главно, че след приемането на новото постановление преюдициалното запитване е останало без предмет, поради което трябва да се счита за недопустимо.
34 При все това в отговор на поставен от Съда въпрос Conseil d’État посочва, че поддържа своето преюдициално запитване, тъй като новото постановление не може да се приложи в спора, с който е сезиран, доколкото то не урежда релевантния за спора период, защото според тази юрисдикция няма обратно действие.
35 Съгласно постоянната съдебна практика въпросите, които са свързани с тълкуването на правото на Съюза и са поставени от националния съд в нормативната и фактическата рамка, която той определя съгласно своите правомощия и проверката на чиято точност не е задача на Съда, се ползват с презумпция за релевантност. Съдът може да откаже да се произнесе по отправеното от национална юрисдикция запитване само ако е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора по главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или още когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (вж. последно Решение от 22 юни 2010 г. по дело Melki и Abdeli, C‑188/10 и C‑189/10, Сборник, стр. I‑5667, точка 27 и цитираната съдебна практика).
36 Освен това съгласно постоянната съдебна практика националните юрисдикции, сезирани със спора, могат да преценят както необходимостта от преюдициално решение, за да могат да постановят решението си, така и релевантността на въпросите, които поставят на Съда (Решение от 24 юни 2008 г. по дело Commune de Mesquer, C‑188/07, Сборник, стр. I‑4501, точка 31 и цитираната съдебна практика).
37 В това отношение от предоставената от запитващата юрисдикция информация следва, че поставеният от нея въпрос е релевантен за спора, с който все още е сезирана, и че ѝ е необходим отговор на този въпрос, за да разреши този спор.
38 При тези обстоятелства е необходимо да се отговори на поставения от Conseil d’État въпрос.
По преюдициалния въпрос
39 С поставения въпрос и предвид настъпилото развитие в главното производство запитващата юрисдикция иска да установи по същество дали при обстоятелства като разглежданите в главното производство — когато е сезирана с жалба за отмяна на национален акт, представляващ „план“ или „програма“ по смисъла на Директива 2001/42, и установи, че съответният план или съответната програма е бил/била приет/приета, без да е изпълнено предвиденото в тази директива задължение за предварително изготвяне на екологична оценка, но същевременно установи и че обжалваният акт представлява подходяща мярка за изпълнение на Директива 91/676 — може да приложи национална правна разпоредба, която ѝ позволява да запази някои вече настъпили последици на този акт до датата на влизане в сила на мерките, с които се отстранява констатираното нарушение.
40 В самото начало следва да се напомни, че основната цел на Директива 2001/42, както следва от член 1, е да наложи извършването на екологична оценка на плановете и програмите, които могат да имат съществени последици върху околната среда, по време на изготвянето и преди приемането им (Решение по дело Terre wallonne и Inter-Environnement Wallonie, посочено по-горе, точка 32, както и Решение от 22 септември 2011 г. по дело Valčiukienė и др., C‑295/10, Сборник, стр. I‑8819, точка 37).
41 Тази директива установява минимални правила за изготвянето на доклада относно последиците върху околната среда, за провеждането на консултациите, отчитането на резултатите от екологичната оценка, както и предоставянето на информация относно приетото вследствие на оценката решение (Решение по дело Terre wallonne и Inter-Environnement Wallonie, посочено по-горе, точка 33).
42 При отсъствието в тази директива на разпоредби относно последиците от нарушаването на предвидените в нея процедурни правила, държавите членки следва да предприемат в рамките на своята компетентност всички необходими общи или специални мерки, така че за всички „планове“ или „програми“, които могат да имат „съществени последици върху околната среда“ по смисъла на Директива 2001/42, да се извършва — преди приемането им — екологична оценка в съответствие с предвидените в тази директива процедурни правила и критерии (вж. по аналогия Решение от 24 октомври 1996 г. по дело Kraaijeveld и др., C‑72/95, Recueil, стр. I‑5403, точка 61, Решение от 16 септември 1999 г. по дело WWF и др., C‑435/97, Recueil, стр. I‑5613, точка 70, както и Решение от 7 януари 2004 г. по дело Wells, C‑201/02, Recueil, стр. I‑723, точка 65).
43 Всъщност съгласно постоянната съдебна практика по силата на предвидения в член 4, параграф 3 ДЕС принцип на лоялното сътрудничество държавите членки са длъжни да отстранят незаконосъобразните последици от всяко нарушение на правото на Съюза (вж. по-специално Решение от 16 декември 1960 г. по дело Humblet/Etat belge, 6/60, Recueil, стр. 1125, 1146, както и Решение от 19 ноември 1991 г. по дело Francovich и др., C‑6/90 и C‑9/90, Recueil, стр. I‑5357, точка 36). Такова задължение носи в рамките на правомощията си всеки орган на съответната държава членка (Решение от 12 юни 1990 г. по дело Германия/Комисия, C‑8/88, Recueil, стр. I‑2321, точка 13, както и Решение по дело Wells, посочено по-горе, точка 64 и цитираната съдебна практика).
44 Следователно, когато преди да бъде приет даден „план“ или „програма“, е трябвало да се направи оценка на последиците му/ѝ върху околната среда в съответствие с изискванията на Директива 2001/42, компетентните органи са длъжни да предприемат всички общи или специални мерки, за да поправят пропуска да се извърши такава оценка (вж. по аналогия Решение по дело Wells, посочено по-горе, точка 68).
45 Такова задължение носят и националните юрисдикции, които са сезирани с жалба срещу подобен национален акт, като в това отношение следва да се припомни, че процесуалните правила, приложими към производствата по такива жалби срещу подобни „планове“ или „програми“, се определят във вътрешния правен ред на всяка държава членка по силата на принципа на процесуалната автономия на държавите членки, при условие все пак тези правила да не са по-неблагоприятни от правилата, уреждащи аналогични вътрешноправни положения (принцип на равностойност) и да не правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза (принцип на ефективността) (вж. Решение по дело Wells, посочено по-горе, точка 67 и цитираната съдебна практика).
46 Следователно сезираните с такъв въпрос юрисдикции трябва въз основа на своето национално право да вземат мерки за спиране на действието или отмяна на „плана“ или „програмата“, приет/приета при неспазване на задължението за изготвяне на екологична оценка (вж. по аналогия Решение по дело Wells, посочено по-горе, точка 65).
47 Всъщност би била накърнена основната цел на Директива 2001/42, ако сезираните с такъв въпрос национални юрисдикции не приемат в подобни производства и в пределите на процесуалната автономия мерките, които тяхното национално право предвижда и които биха могли да осуетят риска от прилагането без екологична оценка на подобен план или програма, включително на проектите, които трябва да се осъществят в рамките на такава програма.
48 Безспорно е, че в главното производство запитващата юрисдикция е сезирана с жалба от такова естество. Въпреки това е важно да се установи дали в производството по такава жалба наред с отмяната на обжалваното постановление тя може по изключение и с оглед на конкретните обстоятелства по разглежданото дело да приложи национална правна разпоредба, която ѝ позволява да запази вече настъпилите последици на това постановление до датата на влизане в сила на мерките, с които се отстранява констатираното нарушение.
49 Според запитващата юрисдикция, от една страна, запазването на последиците на обжалваното постановление, което е прието в нарушение на разпоредбите на Директива 2001/42, може да се обоснове с това, че отмяната с обратно действие на това постановление би лишило белгийския правен ред от каквато и да било мярка за транспониране на Директива 91/676 в Région wallonne. От друга страна, запазването на тези последици би било относително ограничено във времето, тъй като ще се отнася само за периода до датата на влизане в сила на новото постановление.
50 Освен това запитващата юрисдикция счита, че съответствието на обжалваното постановление с Директива 91/676, без да е установено със сигурност, видимо произтича по-конкретно от Решение 2008/96/ЕО на Комисията от 20 декември 2007 година за предоставяне на поисканата от Белгия дерогация по отношение на регион Валония по силата на Директива 91/676/ЕИО на Съвета за опазване на водите от замърсяване с нитрати от селскостопански източници (OВ L 32, 2008 г., стр. 21). Всъщност, за да позволи на тази държава членка да допусне разпръскване на по-голямо количество отпадни води от животновъдството от определените в приложение ІІІ, точка 2, втора алинея, първо изречение, буква а) от Директива 91/676, Комисията е анализирала посоченото постановление, което е споменато в съображение 6 и в член 10 от това решение, и не е изтъкнала възражения срещу начина, по който Директивата е била транспонирана посредством обжалваното постановление в Région wallonne, нито е посочила, че програмата за действие за нитратите в уязвимите зони, която се изисква по член 5 от Директивата и се съдържа в подраздел 6 от раздел 3 от обжалваното постановление, не е приета след екологична оценка по смисъла на Директива 2001/42.
51 Запитващата юрисдикция счита също така, че по отношение на уязвимите зони обжалваното постановление представлява „програма“ по смисъла на член 2 от Директива 2001/42, доколкото член 5 от Директива 91/676 го изисква и доколкото е било изготвено от орган на национално или регионално равнище.
52 Освен това, макар в посоченото по-горе Решение по дело Terre Wallonne и Inter-Environnement Wallonie Съдът да се е произнесъл само по отношение на изискваните по член 5, параграф 1 от Директива 91/676 програми за действие като тази в подраздел 6 от раздел 3 от обжалваното постановление, запитващата юрисдикция счита, че тъй като обжалваното постановление налага във всяка зона, включително в уязвимите зони, мерки и действия от вида на изброените в член 5 от Директива 91/676 и приложение III към нея, които са предназначени за борба със замърсяването с нитрати, то цялото това постановление представлява рамката за евентуално издаване на разрешения за осъществяване на изброените в приложения I и II към Директива 85/337 проекти, поради което би следвало да се разглежда като „план“ или „програма“ по смисъла на член 3, параграф 2, буква а) от Директива 2001/42, за който или която е задължително да се изготви екологична оценка, независимо дали преди това са констатирани съществени последици върху околната среда.
53 Освен това юрисдикцията намира, че обжалваното постановление представлява организирана и неделима система, поради което не може да го отмени само в частта му, която се отнася до използването на азот в уязвимите зони, а именно в случая подраздел 6 от раздел 3 от постановлението.
54 Затова Conseil d’État счита, че при обстоятелства като тези в главното производство трябва да отмени обжалваното постановление по съображение, че макар да е било предмет на обществено обсъждане, в което са участвали жалбоподателите в главното производство, и макар те да не са могли да докажат, че Région wallonne не е взел под внимание становищата, които са представили на това обсъждане, все пак за него не е била извършена изискваната от Директива 2001/42 екологична оценка. По този начин обаче Conseil d’État би създал празнота в правото по отношение на въвеждането на Директива 91/676, въпреки че тази директива, приета за да се подобри качеството на околната среда, изисква наличие на транспониращи мерки в националното право, а и въпреки че постановлението е прието, за да се осигури изпълнението на посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Белгия.
55 Според тази юрисдикция обаче не е изключено в разглеждания в главното производство случай целта за постигане на високо равнище на защита на околната среда, която политиката на Европейския съюз преследва в тази област съгласно член 191 ДФЕС, да бъде достигната в по-голяма степен чрез запазване на правното действие на отмененото постановление за кратък период, който е необходим за замяната му с нов акт, отколкото чрез отмяната му с обратно действие.
56 Предвид изложените в точки 50—55 от настоящото решение особености на това дело съществува опасност с отстраняването чрез отмяната на обжалваното постановление на нарушението на Директива 2001/42, допуснато в процедурата по приемане на това постановление, запитващата юрисдикция да създаде празнота в правото, несъвместима със задължението на съответната държава членка да приеме мерките за транспониране на Директива 91/676, както и мерките за изпълнение на посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Белгия.
57 В това отношение следва да се констатира, че запитващата юрисдикция не сочи икономически съображения, за да бъде допуснато да постанови подобно запазване на последиците на обжалваното постановление, а изтъква единствено целта за опазване на околната среда, която е една от основните цели на Съюза и има както многостранен, така и основополагащ характер (вж. в този смисъл Решение от 13 септември 2005 г. по дело Комисия/Съвет, C‑176/03, Recueil, стр. I‑7879, точки 41 и 42).
58 С оглед на тази цел може по изключение да се допусне — предвид наличието на императивно съображение, свързано със защитата на околната среда — запитващата юрисдикция да приложи националната разпоредба, която ѝ позволява да запази някои последици на отменения национален акт, стига да са спазени следните условия.
59 Първо, обжалваното постановление трябва да е мярка за правилно транспониране на Директива 91/676.
60 Второ, запитващата юрисдикция трябва да прецени дали приемането и влизането в сила на новото постановление, член 8 от което предвижда запазване на действието на някои приети въз основа на обжалваното постановление актове, не осигуряват възможност да се избегнат неблагоприятните последици върху околната среда от отмяната на обжалваното постановление.
61 Трето, отмяната на обжалваното постановление трябва да има за последица — а това е компетентна да установи запитващата юрисдикция — създаването на празнота в правото по отношение на транспонирането на Директива 91/676, което би се отразило още по-неблагоприятно на околната среда. Такъв би бил случаят, ако подобна отмяна ще доведе до намаляване на защитата на водите от замърсяване с нитрати от селскостопански източници, като се има предвид, че това ще бъде в противоречие със самата основна цел на тази директива — да се предотврати такова замърсяване.
62 Четвърто и последно, запазването по изключение на последиците на подобен национален акт може да бъде оправдано само за периода от време, строго необходим за приемането на мерките, с които се отстранява констатираното нарушение.
63 С оглед на гореизложеното на поставения въпрос следва да се отговори, че когато национална юрисдикция е сезирана въз основа на своето национално право с жалба за отмяна на национален акт, представляващ „план“ или „програма“ по смисъла на Директива 2001/42, и установи, че съответният „план“ или съответната „програма“ е бил/била приет/приета, без да е изпълнено предвиденото в тази директива задължение за предварително изготвяне на екологична оценка, тази юрисдикция е длъжна да предприеме всички общи или специални мерки по националното право, за да поправи пропуска да се извърши такава оценка, включително чрез евентуално спиране на действието или отмяна на обжалвания „план“ или обжалваната „програма“. Въпреки това предвид специфичните обстоятелства по делото в главното производство може по изключение да се допусне запитващата юрисдикция да приложи националната разпоредба, която ѝ позволява да запази някои последици на отменения национален акт, при условие че:
– този национален акт е мярка за правилно транспониране на Директива 91/676,
– приемането и влизането в сила на новия национален акт, съдържащ програмата за действие по смисъла на член 5 от тази директива, не осигуряват възможност да се избегнат неблагоприятните последици върху околната среда от отмяната на обжалвания акт,
– отмяната на обжалвания акт би имала за последица създаването на празнота в правото по отношение на транспонирането на Директива 91/676, което би се отразило още по-неблагоприятно на околната среда, в смисъл че тази отмяна ще доведе до намаляване на защитата на водите от замърсяване с нитрати от селскостопански източници и по този начин ще бъде в противоречие със самата основна цел на тази директива, и
– запазването по изключение на последиците на подобен акт се отнася само за периода от време, строго необходим за приемането на мерките, с които се отстранява констатираното нарушение.
По съдебните разноски
64 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
Когато национална юрисдикция е сезирана въз основа на своето национално право с жалба за отмяна на национален акт, представляващ „план“ или „програма“ по смисъла на Директива 2001/42/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 юни 2001 година относно оценката на последиците на някои планове и програми върху околната среда, и установи, че съответният „план“ или съответната „програма“ е бил/била приет/приета, без да е изпълнено предвиденото в тази директива задължение за предварително изготвяне на екологична оценка, тази юрисдикция е длъжна да предприеме всички общи или специални мерки по националното право, за да поправи пропуска да се извърши такава оценка, включително чрез евентуално спиране на действието или отмяна на обжалвания „план“ или обжалваната „програма“. Въпреки това предвид специфичните обстоятелства по делото в главното производство може по изключение да се допусне запитващата юрисдикция да приложи националната разпоредба, която ѝ позволява да запази някои последици на отменения национален акт, при условие че:
– този национален акт е мярка за правилно транспониране на Директива 91/676/ЕИО на Съвета от 12 декември 1991 година за опазване на водите от замърсяване с нитрати от селскостопански източници,
– приемането и влизането в сила на новия национален акт, съдържащ програмата за действие по смисъла на член 5 от тази директива, не осигуряват възможност да се избегнат неблагоприятните последици върху околната среда от отмяната на обжалвания акт,
– отмяната на обжалвания акт би имала за последица създаването на празнота в правото по отношение на транспонирането на Директива 91/676, което би се отразило още по-неблагоприятно на околната среда, в смисъл че тази отмяна ще доведе до намаляване на защитата на водите от замърсяване с нитрати от селскостопански източници и по този начин ще бъде в противоречие със самата основна цел на тази директива, и
– запазването по изключение на последиците на подобен акт се отнася само за периода от време, строго необходим за приемането на мерките, с които се отстранява констатираното нарушение.
Подписи