PRESUDA OPĆEG SUDA (prvo vijeće)
8. ožujka 2023.(*)
„EFJP i EPFRR – Rashodi isključeni iz financiranja – Rashodi nastali za Bugarsku – Mjere promidžbe – OLAF‑ovo izvješće o istrazi – Potvrda o sukladnosti – Obveza obrazlaganja”
U predmetu T‑235/21,
Republika Bugarska, koju zastupaju T. Mitova i L. Zaharieva, u svojstvu agenata,
tužiteljica,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju G. Koleva, J. Aquilina i A. Sauka, u svojstvu agenata,
tuženika,
OPĆI SUD (prvo vijeće),
u sastavu tijekom vijećanja: H. Kanninen, predsjednik, N. Półtorak (izvjestiteljica) i M. Stancu, suci,
tajnik: G. Mitrev, administrator,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
nakon rasprave održane 27. rujna 2022.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Tužbom na temelju članka 263. UFEU‑a, Republika Bugarska zahtijeva poništenje Provedbene odluke Komisije (EU) 2021/261 od 17. veljače 2021. o isključenju iz financiranja Europske unije određenih rashoda nastalih za države članice u okviru Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL 2021., L 59, str. 10.) (u daljnjem tekstu: pobijana odluka), u dijelu u kojem se odnosi na određene rashode nastale za tu državu.
Okolnosti spora
Upravni postupak
2 Dopisom Ares(2016) 6881454 od 4. siječnja 2017. Glavna uprava (GU) za poljoprivredu i ruralni razvoj Europske komisije tražila je od Republike Bugarske da joj proslijedi komentare na informacije koje joj je dostavio Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) u okviru istrage INT/2016/101/BG (u daljnjem tekstu: obavijest o utvrđenjima). Iz navedene je istrage u biti proizašlo da su prijevare dovele do neopravdanih isplata iz fondova Europske unije. Stoga je GU za poljoprivredu i ruralni razvoj obavijestio Republiku Bugarsku da je dovedena u pitanje prihvatljivost toga da se svi rashodi povezani s programima koje je proveo [povjerljivo](1) financiraju iz Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP). Stoga je GU za poljoprivredu i ruralni razvoj naglasio da je, u skladu s člankom 52. Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) br. 485/2008 (SL 2013., L 347, str. 549. i ispravci SL 2016., L 130, str. 6., SL 2017., L 327 str. 83. i SL 2018., L 233, str. 3.), ispitao mogućnost isključenja tih rashoda iz financiranja Unije. Također je bugarskim tijelima preporučio da obustave sve isplate na ime svih programa i svih transakcija u kojima je sudjelovao [povjerljivo] jer postoje dovoljni razlozi kako bi ih se obustavilo.
3 Dopisom Ares(2017) 4323588 od 2. svibnja 2017. GU za poljoprivredu i ruralni razvoj pozvao je bugarska tijela da sudjeluju na bilateralnom sastanku, u skladu s člankom 34. stavkom 2. prvim podstavkom Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 908/2014 оd 6. kolovoza 2014. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu agencija za plaćanje i drugih tijela, financijskog upravljanja, poravnanja računa, pravila o kontroli, jamstava i transparentnosti (SL 2014., L 255, str. 59. i ispravak SL 2015., L 114, str. 25.), te je obavijestio Republiku Bugarsku da i dalje smatra da OLAF‑ova utvrđenja upućuju na to da postoje ozbiljne nepravilnosti u pogledu rashoda navedenih u točki 2. ove presude. Pojasnio je da će također dopisom i nakon OLAF‑ova završnog izvješća pružiti dodatne informacije o različitim fazama koje će uslijediti u okviru pokrenutog postupka potvrde o sukladnosti. Naposljetku je naglasio da, dok čeka navedeno izvješće, i dalje smatra da su svi rashodi povezani s programima koje je proveo [povjerljivo] dovedeni u pitanje. Taj je prvi bilateralni sastanak održan 12. srpnja 2017.
4 Dopisom Ares(2017) 4417644 od 11. rujna 2017. GU za poljoprivredu i ruralni razvoj proslijedio je Republici Bugarskoj zapisnik s bilateralnog sastanka održanog 12. srpnja 2017. te joj je postavio dodatna pitanja. Također ju je obavijestio da valja pričekati OLAF‑ovo završno izvješće kako bi se prešlo na sljedeće faze postupka potvrde o sukladnosti, osobito u pogledu kvantitativne procjene rizika za fondove o kojima je riječ koji je povezan s utvrđenim nedostacima. U skladu s člankom 34. stavkom 9. Uredbe br. 908/2014, GU za poljoprivredu i ruralni razvoj odlučio je produljiti rok od šest mjeseci predviđen člankom 34. stavkom 3. te uredbe za još tri mjeseca kako bi Republiku Bugarsku obavijestio o zaključcima do kojih je došao.
5 Dopisom Ares(2018) 329836 od 19. siječnja 2018. GU za poljoprivredu i ruralni razvoj proslijedio je Republici Bugarskoj OLAF‑ovo završno izvješće pod referentnim brojem OF/2012/0565/B (u daljnjem tekstu: prvo OLAF‑ovo izvješće). Obavijestio je bugarska tijela da će s njima održati drugi bilateralni sastanak kako bi raspravili o navedenom izvješću.
6 Dopisom Ares(2018) 2319201 od 7. svibnja 2018. GU za poljoprivredu i ruralni razvoj pozvao je Republiku Bugarsku na drugi bilateralni sastanak kako bi raspravili o prvom OLAF‑ovu izvješću (u daljnjem tekstu: drugi poziv na bilateralni sastanak). Također je naveo da, nakon što je analizirao to izvješće, i dalje smatra da su svi rashodi povezani s programima promocije u kojima je sudjelovao [povjerljivo] dovedeni u pitanje. Stoga je bugarskim tijelima predložio da ne ponove isplate ni za jedan program u kojem je sudjelovao [povjerljivo] i da od korisnika tih programa, u skladu s člankom 54. Uredbe br. 1306/2013, zatraže povrat neopravdano isplaćenih iznosa. Taj je drugi bilateralni sastanak održan 23. svibnja 2018.
7 Dopisom Ares(2018) 3168772 od 29. lipnja 2018. GU za poljoprivredu i ruralni razvoj proslijedio je Republici Bugarskoj zapisnik s drugog bilateralnog sastanka. U njemu je također podsjetio na to da su na navedenom sastanku zatražene dodatne informacije.
8 Dopisom Ares(2018) 451290 od 3. rujna 2018. GU za poljoprivredu i ruralni razvoj proslijedio je bugarskim tijelima OLAF‑ovo izvješće pod referentnim brojem OF/2016/0390/B5 (u daljnjem tekstu: drugo OLAF‑ovo izvješće). Navedeno izvješće odnosilo se na nepravilnosti koje je počinio [povjerljivo] u okviru programa promocije koji se financiraju iz EFJP‑a.
9 Dopisom Ares(2019) 1300497 od 1. ožujka 2019. GU za poljoprivredu i ruralni razvoj zatražio je od bugarskih tijela da pruže dodatne informacije, u skladu s člankom 34. stavkom 5. točkom (a) Uredbe br. 908/2014, o povratu iznosa povezanih s rashodima koji se financiraju iz EFJP‑a u okviru devet programa promocije za koje je utvrđeno da predstavljaju rizik za fondove o kojima je riječ, i, u skladu s člankom 54. Uredbe br. 1306/2013, o evidenciji odgovarajućih iznosa u knjizi dužnika. Također je naveo da je, na temelju navedenog članka, zahtjev za povrat iznosa povezanih s programima koje je proveo [povjerljivo] trebalo podnijeti najkasnije 18 mjeseci od 19. siječnja 2018., dok je zahtjev za povrat iznosa povezanih s programom koji je proveo [povjerljivo] trebalo podnijeti najkasnije 18 mjeseci od 3. rujna 2018., odnosno od datuma na koje je prvo, odnosno drugo OLAF‑ovo izvješće (u daljnjem tekstu zajedno: OLAF‑ova završna izvješća), dostavljeno bugarskoj agenciji za plaćanja.
10 Dopisom Ares(2019) 7043430 od 19. studenoga 2019. GU za poljoprivredu i ruralni razvoj dostavio je Republici Bugarskoj, na temelju članka 34. stavka 3. trećeg podstavka Uredbe br. 908/2014, zaključke (u daljnjem tekstu: formalni zaključci) u kojima je među ostalim analizirao informacije koje su bugarska tijela pružila u dopisu br. 99‑129 od 20. srpnja 2018., dopisu br. 99‑162 od 21. rujna 2018. i dopisu br. 53‑1-116 od 24. travnja 2019. Iz njih je u biti proizlazilo da je, nakon bilateralnog sastanka održanog 29. svibnja 2018. i na temelju dodatnih informacija koje mu je potom pružila Republika Bugarska te OLAF‑ovih završnih izvješća, smatrao da financiranje devet programa promocije koje su provodili [povjerljivo] i [povjerljivo] nije u skladu s primjenjivim pravilima. Usto je smatrao da, s obzirom na to da Republika Bugarska nije pokrenula nijedan postupak za povrat i evidenciju u knjizi dužnika agencije za plaćanja, njezin sustav upravljanja i kontrole nije u skladu sa zahtjevima predviđenima pravom Unije te da stoga postoji rizik za fondove o kojima je riječ. Slijedom toga, predložio je da se iznos od 7 656 848,97 eura isključi iz financiranja iz EFJP‑a.
11 Dopisom br. 99‑170 od 18. prosinca 2019. Republika Bugarska podnijela je zahtjev tijelu za mirenje, u skladu s člankom 40. stavkom 1. Uredbe br. 908/2014. Tijelo za mirenje donijelo je svoje mišljenje 25. veljače 2020.
12 Dopisom Ares(2020) 4231484 od 12. kolovoza 2020. GU za poljoprivredu i ruralni razvoj dostavio je Republici Bugarskoj svoje konačno mišljenje (u daljnjem tekstu: konačno mišljenje), u kojem je tu državu obavijestio o tome da ostaje pri stajalištu koje je iznio u dopisu Ares(2019) 7043430 od 19. studenoga 2019. i stoga je predložio da se iznos od 7 656 848,97 eura isključi iz financiranja iz EFJP‑a.
Pobijana odluka
13 Komisija je 17. veljače 2021. donijela pobijanu odluku kojom je na temelju članka 52. Uredbe br. 1306/2013 primijenila jednokratan ispravak i iz financiranja Unije isključila određene rashode nastale za Republiku Bugarsku na ime operativnih programa koji se sufinanciraju iz EFJP‑a i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR). Iz toga u biti proizlazi da, s obzirom na provedene provjere te ishode bilateralnih rasprava i postupaka mirenja, dio rashoda koje je prijavila Republika Bugarska ne ispunjava uvjete za financiranje u okviru EFJP‑a zbog izostanka povrata.
14 Stoga je pobijanom odlukom iz financiranja Unije isključen iznos od 7 656 848,97 eura.
Zahtjevi stranaka
15 Republika Bugarska od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi pobijanu odluku u dijelu u kojem se na nju primijenio financijski ispravak povezan s istragom INT/2016/101/BG u ukupnom iznosu od 7 656 848,97 eura;
– naloži Komisiji snošenje troškova.
16 Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije tužbu;
– naloži Republici Bugarskoj snošenje troškova.
Pravo
Dopuštenost dokaza podnesenog 26. rujna 2022.
17 Republika Bugarska podnijela je 26. rujna 2022., dan uoči održavanja rasprave, novi dokaz, odnosno Komisijin dopis kojim joj je ona dostavila OLAF‑ovo izvješće za koje je Republika Bugarska smatrala da ima sličnu svrhu kao OLAF‑ova završna izvješća o kojima je riječ u ovom predmetu.
18 Republika Bugarska na raspravi je tvrdila da nije mogla podnijeti taj dokaz u okviru pisanog dijela postupka jer ga je primila tek nakon završetka te faze postupka, odnosno 12. svibnja 2022., što Komisija ne osporava.
19 Komisija tvrdi da dokaz treba smatrati nedopuštenim jer je podnesen nepravodobno.
20 U tom pogledu valja podsjetiti na to da, u skladu s člankom 85. stavkom 3. Poslovnika Općeg suda, iznimno, glavne stranke mogu podnositi dokaze i stavljati dokazne prijedloge i prije zatvaranja usmenog dijela postupka ili prije odluke Općeg suda o neprovođenju usmenog dijela postupka, pod uvjetom da opravdaju kašnjenje u podnošenju takvih dokaza odnosno stavljanju dokaznih prijedloga.
21 U ovom slučaju, dokaz podnesen 26. rujna 2022. Komisijin je dopis koji je Republika Bugarska primila 12. svibnja 2022. Međutim, replika je podnesena 6. listopada 2021., a pisani dio postupka zaključen je 30. studenoga 2021.
22 Stoga Republika Bugarska nije mogla podnijeti taj dokaz prije završetka pisanog dijela postupka. Slijedom toga, valja ga smatrati dopuštenim.
Meritum
23 U prilog svojoj tužbi Republika Bugarska ističe pet tužbenih razloga, koji se redom i u biti temelje, prvi, na povredi njezinih postupovnih prava prilikom provedbe upravnog postupka na temelju kojeg je donesena pobijana odluka; drugi, na nedostatku u obrazloženju; treći, na pogrešnom tumačenju članka 54. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013 u pogledu utvrđivanja početka roka od 18 mjeseci u kojem dotična država članica od korisnika mora zahtijevati povrat svih neopravdanih plaćanja; četvrti, na pogrešci u ocjeni koju je Komisija počinila jer je smatrala da agencija za plaćanja nije postupila s potrebnom dužnom pažnjom kako bi povratila sporne iznose i da je djelovala s nepažnjom jer nije pokrenula upravni postupak za povrat iznosa u roku predviđenom člankom 54. stavkom 1. Uredbe br. 1306/2013 te, peti, na neusklađenosti iznosa rashoda isključenih iz financiranja Unije na temelju pobijane odluke s člankom 54. Uredbe br. 1306/2013 i načelom proporcionalnosti.
24 Najprije valja podsjetiti na to da se iz poljoprivrednih fondova Unije financiraju samo intervencije koje se provode u skladu s odredbama Unije u okviru zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta (vidjeti u tom smislu presudu od 6. studenoga 2014., Nizozemska/Komisija, C‑610/13 P, neobjavljenu, EU:C:2014:2349, t. 59. i navedenu sudsku praksu).
25 Usto, upravljanje financiranjem iz fondova Unije počiva ponajprije na nacionalnim vlastima koje osiguravaju strogo poštovanje pravila Unije i temelji se na povjerenju između nacionalnih tijela i tijelâ Unije. Samo država članica može znati i točno utvrditi podatke potrebne za izradu računâ fondova jer Komisija nije dovoljno bliska gospodarskim subjektima kako bi od njih dobila informacije koje su joj potrebne (vidjeti u tom smislu presudu od 7. listopada 2004., Španjolska/Komisija, C‑153/01, EU:C:2004:589, t. 133. i navedenu sudsku praksu te presudu od 4. rujna 2009., Austrija/Komisija, T‑368/05, neobjavljenu, EU:T:2009:305, t. 182. i navedenu sudsku praksu).
26 Tužbene razloge koje Republika Bugarska ističe u potporu svojoj tužbi stoga treba ispitati s obzirom na navedena razmatranja.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi postupovnih prava Republike Bugarske prilikom provedbe upravnog postupka na temelju kojeg je donesena pobijana odluka
27 Republika Bugarska tvrdi da je Komisija u obavijesti o utvrđenjima pokrenula sporni postupak potvrde o sukladnosti na temelju članka 52. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013, što je potom potvrđeno razmjenom različitih dopisa koja je uslijedila. U tom pogledu pojašnjava da, na temelju članka 34. stavka 2. Uredbe br. 908/2014, ako Komisija nakon analize smatra da rashodi nisu ostvareni u skladu s pravilima Unije, dostavlja svoje nalaze predmetnoj državi članici i navodi korektivne mjere koje su potrebne kako bi se u budućnosti osiguralo poštovanje navedenih pravila. Komisijine su napomene stoga trebale biti iznesene na potpuno jasan način. Međutim, Republika Bugarska u tom pogledu navodi da je Komisija nakon drugog poziva na bilateralni sastanak prvi put spomenula moguću povredu članka 54. stavka 5. točaka (a) i (c) Uredbe br. 1306/2013, pri čemu je i dalje istodobno upućivala na članak 52. te uredbe. Napominje da se nakon upravnog postupka sporni financijski ispravak naposljetku temeljio na nepažnji agencije za plaćanja povezanoj s izostankom povrata rashoda o kojima je riječ koji su trebali izvršiti korisnici na temelju članka 54. stavka 5. točaka (a) i (c) Uredbe br. 1306/2013 i s neupisivanjem tih rashoda u evidenciju dužnika u roku utvrđenom u članku 54. stavku 1. te uredbe.
28 S obzirom na prethodno navedeno, Republika Bugarska tvrdi da je agencija za plaćanja zbog toga što je Komisija promijenila stajalište u pogledu pravne osnove na kojoj se temelji sporni financijski ispravak počinila pogrešku, s obzirom na to da je ta agencija prvotno smatrala da je postupak potvrde o sukladnosti pokrenut na temelju članka 52. Uredbe br. 1306/2013 zbog nedostataka u sustavima upravljanja i kontrole zakonitosti transakcija koje se financiraju iz EFJP‑a. Naglašava da u prvim fazama navedenog postupka ti nedostaci nisu bili utvrđeni pa se stoga nije naveo nijedan problem povezan sa sustavom povrata dugova. Slijedom toga, tvrdi da je Komisija prekasno iznijela pojašnjenja, odnosno u trenutku kad je agencija za plaćanja primila zahtjev za dodatne informacije predviđen člankom 34. stavkom 5. točkom (a) Uredbe br. 908/2014. Komisija je u okviru tih pojašnjenja prvi put iznijela svoje tumačenje članka 54. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013, prema kojem je rok od 18 mjeseci za povrat spornih dugova u ovom slučaju počeo teći kad je agencija za plaćanja primila OLAF‑ova završna izvješća, odnosno 19. siječnja 2018. za prvo izvješće i 3. rujna 2018. za drugo izvješće. Usto, smatra da su se podaci koje je Komisija dostavila u obavijesti o utvrđenjima mogli ranije proslijediti. Iz prethodno navedenog proizlazi da Republika Bugarska smatra da nije ostvarila postupovna jamstva predviđena člankom 52. stavkom 3. Uredbe br. 1306/2013 i člankom 34. stavkom 2. Uredbe br. 908/2014.
29 Komisija osporava tu argumentaciju.
30 Najprije valja utvrditi da Republika Bugarska u okviru tog tužbenog razloga u biti tvrdi da postupak potvrde o sukladnosti koji se vodi u ovom slučaju sadržava nedostatke zbog kojih nije mogla ostvariti postupovna jamstva iz članka 52. stavka 3. Uredbe br. 1306/2013 i članka 34. stavka 2. Uredbe br. 908/2014. Prema njezinu mišljenju, to nepoštovanje navedenih jamstava predstavlja povredu prava obrane, kao i načela lojalne suradnje, načela kontradiktornosti i načela dobre uprave te stoga treba dovesti do poništenja pobijane odluke. U tom se pogledu taj tužbeni razlog dijeli na dva različita dijela, od kojih se prvi temelji na činjenici da Komisija nije smjela promijeniti pravnu osnovu na kojoj se u konačnici temeljila pobijana odluka donesena u upravnom postupku, a drugi na tome da je Komisija takvim postupanjem počinila pogrešku jer je smatrala da se utvrđeni nedostaci odnose na njezin sustav upravljanja i kontrole, što su jedini slučajevi navedeni u članku 52. Uredbe br. 1306/2013, a ne na povrat sredstava o kojima je riječ, koji pak ovisi o članku 54. te uredbe.
31 U tom pogledu valja podsjetiti na to da je, kad je riječ o navodnoj povredi prava obrane i prava na saslušanje, prema sudskoj praksi, poštovanje prava obrane temeljno načelo prava Unije koje se mora zajamčiti čak i ako ne postoji nikakav propis koji se odnosi na postupak. To načelo zahtijeva da se adresatima odluka koje znatno utječu na njihove interese omogući da učinkovito iznesu svoje stajalište (vidjeti presudu od 19. siječnja 2006., Comunità montana della Valnerina/Komisija, C‑240/03 P, EU:C:2006:44, t. 129. i navedenu sudsku praksu). U kontekstu postupaka povezanih s EFJP‑om, odlučeno je da se navedenim načelom nalaže da krajnju i konačnu odluku o poravnanju računa treba donijeti na kraju posebnog kontradiktornog postupka tijekom kojeg dotične države članice raspolažu svim jamstvima koja se zahtijevaju za iznošenje njihova stajališta (vidjeti u tom smislu presudu od 9. listopada 2012., Italija/Komisija, T‑426/08, neobjavljena, EU:T:2012:526, t. 141. i navedenu sudsku praksu).
32 Kad je riječ o poštovanju prava na saslušanje, zahtijeva se da Komisija uzme u obzir sve informacije koje je država članica pružila tijekom kontradiktornog postupka koji je prethodio konačnoj odluci o iznosu koji se mora isključiti (vidjeti u tom smislu presudu od 18. rujna 2003., Ujedinjena Kraljevina/Komisija, C‑346/00, EU:C:2003:474, t. 70. i presudu od 26. studenoga 2008., Grčka/Komisija, T‑263/06, neobjavljenu, EU:T:2008:529, t. 136.).
33 Osim toga, valja podsjetiti na to da Komisija na temelju članka 52. Uredbe br. 1306/2013 donosi provedbene akte kojima određuje iznose koje treba isključiti iz financiranja Unije ako otkrije da rashodi iz članka 4. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013, odnosno rashodi EFJP‑a, nisu nastali u skladu s pravom Unije. Stoga se pravom Unije predviđa postupak koji treba slijediti za primjenu ispravaka u okviru postupka potvrde o sukladnosti. Usto, taj je postupak pojašnjen člankom 34. Uredbe br. 908/2014.
34 Člankom 54. Uredbe br. 1306/2013 želi se postići opći cilj zaštite financijskih interesa Unije tako da se njime za države članice propiše posebna obveza hitnog pokretanja postupka za povrat dugova ako nepravilnosti ili nepažnje utječu na rashode nastale u okviru fonda o kojem je riječ. U tom se pogledu osobito člankom 54. stavkom 5. navedene uredbe predviđa da Komisija može iz financiranja Unije isključiti neke od tih rashoda, pod uvjetom da se primijeni postupak predviđen člankom 52. Uredbe br. 1306/2013.
35 Prvi tužbeni razlog valja ocijeniti s obzirom na prethodna razmatranja.
36 Na temelju članka 34. Uredbe br. 908/2014, postupak potvrde o sukladnosti u biti treba uključivati šest faza. Kao prvo, Komisija dotičnu državu članicu obavještava o svojim utvrđenjima te navodi korektivne mjere za koje smatra da su potrebne i privremenu razinu financijskog ispravka za koji smatra da je prikladan. Navedena država članica dužna je odgovoriti u roku od dva mjeseca od primitka te obavijesti. Kao drugo, Komisija organizira bilateralni sastanak radi postizanja dogovora o mjerama koje je potrebno poduzeti s obzirom na utvrđenja navedena u obavijesti o utvrđenjima, kao i o ocjeni ozbiljnosti povrede i financijske štete nanesene Uniji. U roku od 30 radnih dana dužna je zapisnik s tog sastanka poslati dotičnoj državi članici, koja joj pak može poslati primjedbe u tom pogledu. Kao treće, Komisija u roku od šest mjeseci od slanja tog zapisnika dostavlja svoje zaključke. Kao četvrto, dotična država članica može zatražiti provođenje postupka mirenja, čija se pravila predviđaju člankom 40. Uredbe br. 908/2014. Kao peto, ako postupak mirenja nije uspio, Komisija dotičnoj državi članici dostavlja svoje zaključke. Naposljetku, kao šesto, Komisija može na temelju članka 52. Uredbe br. 1306/2013 donijeti jednu odluku ili više njih kako bi iz financiranja Unije isključila rashode ostvarene protivno relevantnim propisima.
37 Kad je riječ o prvoj fazi opisanoj u točki 36. ove presude, iz sudske prakse proizlazi da se u Komisijinoj obavijesti o utvrđenjima, u smislu članka 34. stavka 2. Uredbe br. 908/2014, najprije trebaju na dovoljno precizan način utvrditi sve nepravilnosti koje se dotičnoj državi članici stavljaju na teret i na kojima se u konačnici temelji provedeni financijski ispravak. Samo se takvom obavijesti može zajamčiti potpuno razumijevanje Komisijinih napomena (vidjeti po analogiji presudu od 3. svibnja 2012., Španjolska/Komisija, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, t. 31.). Usto, u toj obavijesti treba utvrditi svrhu i ishod Komisijinih istraga te navesti korektivne mjere koje ubuduće treba donijeti (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 26. rujna 2018., Portugal/Komisija, T‑463/16, neobjavljenu, EU:T:2018:606, t. 68.).
38 Komisija je u ovom slučaju pokrenula postupak potvrde o sukladnosti time što je 4. siječnja 2017. Republici Bugarskoj dostavila obavijest o utvrđenjima. U tom je dokumentu, kako je sažeto u točki 2. ove presude, navedeno da je Komisija, u skladu s člankom 52. Uredbe br. 1306/2013 i nakon što je OLAF dostavio informacije, ispitala mogućnost da se iz financiranja Unije isključi dio rashoda povezanih s programima i transakcija u kojima je sudjelovao [povjerljivo]. Nadalje, dopise su razmjenjivali prije, tijekom i nakon prvog bilateralnog sastanka na kojem se raspravljalo o problemima koje je utvrdila Komisija.
39 Komisija je, nakon što je primila prvo OLAF‑ovo izvješće povodom istrage OF/2016/0390/B5 i nakon što ga je proslijedila Republici Bugarskoj 19. siječnja 2018., odlučila pozvati tu državu članicu na drugi bilateralni sastanak dopisom od 7. svibnja 2018. U tom je pozivu tada uputila na članak 54. Uredbe br. 1306/2013 te je u skladu s tim člankom preporučila da se izvrši povrat plaćanja za koja se u prvom OLAF‑ovu izvješću smatralo da su neopravdano isplaćena. Republika Bugarska dostavila je svoje primjedbe na taj poziv u dopisu od 22. svibnja 2018. Izričito je obavijestila Komisiju da ne namjerava tražiti povrat spornih rashoda u bliskoj budućnosti te je pritom u tom pogledu navela da njezina nadležna istražna tijela nisu donijela odluku u prethodnom postupku koji je pokrenut u tu svrhu. Pri tom je stajalištu ostala tijekom postupka potvrde o sukladnosti i do njegova završetka. Dopisom od 3. rujna 2018. Komisija je tužitelju dostavila drugo OLAF‑ovo izvješće koje se odnosilo na nepravilnosti koje je počinio [povjerljivo].
40 Komisija je u konačnom mišljenju od 12. kolovoza 2020. obavijestila Republiku Bugarsku da ostaje pri svojem stajalištu koje je već iznijela u formalnim zaključcima, odnosno da joj se nalaže financijski ispravak na temelju članka 54. stavka 5. točaka (a) i (c) Uredbe br. 1306/2013 zbog nepažnje agencije za plaćanja kako bi od svojih korisnika tražila povrat spornih dugova te upisala iznose o kojima je riječ u evidenciju iz knjige dužnika u roku utvrđenom člankom 54. stavkom 1. te uredbe. U pobijanoj odluci najprije je općenito navedeno da je ta odluka donesena, među ostalim, s obzirom na članak 52. Uredbe br. 1306/2013. Kad je konkretnije riječ o financijskom ispravku naloženom Republici Bugarskoj, potom je navedeno da je taj ispravak posljedica izostanka povrata za mjere promidžbe provedene od 2010. do 2017.
41 S obzirom na prethodno navedeno, valja utvrditi da, kao što to proizlazi iz točaka 38. do 40. ove presude, obrazloženje spornog financijskog ispravka, kao što je izneseno u sažetom izvješću i u pobijanoj odluci, samo djelomično odgovara obrazloženju kojim se opravdalo pokretanje spornog postupka potvrde o sukladnosti, kako ga je Komisija pojasnila u obavijesti o utvrđenjima.
42 Međutim, i kao što je to opisano u točki 39. ove presude, Komisija je Republiku Bugarsku pozvala na drugi bilateralni sastanak. U tom je drugom pozivu naglašeno, među ostalim, da bi se određeni rashodi mogli smatrati neprihvatljivim za financiranje iz Unije te je preporučeno, s jedne strane, da se ne ponove isplate za koje se smatra da predstavljaju rizik za fondove o kojima je riječ i, s druge strane, da se od korisnika, u skladu s člankom 54. Uredbe br. 1306/2013, zatraži povrat neopravdano isplaćenih iznosa. Usto, drugi poziv na bilateralni sastanak sadržavao je, kao prvo, upućivanje na članak 34. Uredbe br. 908/2014, kao drugo, precizno utvrđivanje nepravilnosti kojima se u toj fazi mogao opravdati financijski ispravak i, kao treće, napomenu o korektivnim mjerama koje treba predvidjeti. S obzirom na to, može se smatrati da se takvim pozivom u biti prilagodila obavijest o utvrđenjima koja je dostavljena Republici Bugarskoj 4. siječnja 2017.
43 U tom pogledu valja napomenuti i da je Komisija, zbog toga što je bila upoznata s OLAF‑ovim prvim izvješćem koje joj je netom dostavljeno, tek u toj fazi mogla donijeti konačnu odluku o nužnosti pokretanja postupka za povrat u skladu s odredbama članka 54. Uredbe br. 1306/2013.
44 Osim toga, iz spisa proizlazi da se Republika Bugarska mogla očitovati o svim problemima koje je Komisija navela u drugom pozivu na bilateralni sastanak, a osobito o problemu koji se odnosio na povrat spornih rashoda i primjenu članka 54. Uredbe br. 1306/2013. Stoga je Republika Bugarska mogla iznijeti svoja očitovanja u tom pogledu, najprije u dopisu od 22. svibnja 2018., i prema tome prije održavanja drugog bilateralnog sastanka, kao što se to predviđa člankom 34. Uredbe br. 908/2014, i zatim tijekom drugog bilateralnog sastanka, kao i u sljedećim fazama postupka potvrde o sukladnosti.
45 Usto, Republika Bugarska tek je u fazi razmjene dopisa navedenih u točki 44. ove presude Komisiju izričito obavijestila da ne namjerava poduzeti posebne korake kako bi u toj fazi izvršila takav povrat te je pritom tvrdila da njezina nadležna istražna tijela nisu donijela odluku u prethodnom postupku koji je pokrenut u tu svrhu. Stoga je Komisija, budući da se suočila s tim odbijanjem, već na drugom bilateralnom sastanku Republiku Bugarsku obavijestila da od nje očekuje da pokrene postupke za povrat te je od nje zatražila da je obavještava o provedbi te korektivne mjere. Osim toga, Republika Bugarska obavijestila je Komisiju da će u sljedećih nekoliko tjedana dovršiti evidenciju spornih iznosa iz knjige dužnika, predviđenu člankom 54. stavkom 1. Uredbe br. 1306/2013.
46 S obzirom na prethodno navedeno, valja napomenuti da je Komisija, s obzirom na to da se suočila s odbijanjem Republike Bugarske da postupi u skladu s dijelom predviđenih korektivnih mjera, odnosno da vrati sporna plaćanja u najkraćem mogućem roku, u zahtjevu za dodatne informacije dostavljenom 1. ožujka 2019. podsjetila Republiku Bugarsku na zahtjeve koji proizlaze iz članka 54. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013. Komisija je tom prilikom osobito naglasila da Republika Bugarska mora od korisnika zahtijevati povrat neopravdanih plaćanja u roku 18 mjeseci od dostave OLAF‑ovih završnih izvješća u dvjema istragama koje je proveo. Usto, upućivanje na članak 54. Uredbe br. 1306/2013 ne ostavlja mjesta nikakvoj sumnji u pogledu mogućnosti financijskih ispravaka ako se navedeni rok ne poštuje.
47 Međutim, stranke ne osporavaju da je Republici Bugarskoj omogućeno da se očituje o tumačenju članka 54. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013 koje je utvrdila Komisija, osobito kad je riječ o početku toka koji u ovom slučaju treba poštovati u svrhu poduzimanja koraka za povrat spornih troškova od korisnika. Naime, Republika Bugarska u svojem je dopisu od 24. travnja 2019. izričito izrazila svoje neslaganje s navedenim tumačenjem, ali ipak nije navela da nije moguće pokrenuti postupak za povrat spornih rashoda. Osim toga, tijelo za mirenje bilo je upoznato s cijelom raspravom, kao što to proizlazi iz sažetog prikaza činjenica koje je to tijelo iznijelo u izvješću o mirenju.
48 U tom kontekstu, Republika Bugarska ne može tvrditi da nije razumjela da joj se može naložiti financijski ispravak ako ne pokrene postupak za povrat spornih rashoda od korisnika, u skladu s člankom 54. Uredbe br. 1306/2013.
49 Nadalje, s obzirom na to da je prije drugog bilateralnog sastanka obaviještena o Komisijinu stajalištu o nužnom povratu spornih rashoda i da se tijekom cijelog trajanja postupka potvrde o sukladnosti, uključujući pred tijelom za mirenje, raspravljalo o svim pitanjima koja se odnose na primjenu članka 54. Uredbe br. 1306/2013 u ovom slučaju, ne može se smatrati da su Republici Bugarskoj povrijeđena postupovna prava, pa ni prava obrane, načelo lojalne suradnje, načelo kontradiktornosti ni načelo dobre uprave.
50 Taj se zaključak ne dovodi u pitanje argumentima Republike Bugarske, iz kojih proizlazi, kao prvo, da Komisija nikada nije navela nepravilnosti u sustavu upravljanja i kontrole koji je uspostavila Republika Bugarska, ni nedostatke u naknadnim kontrolama agencije za plaćanja te, kao drugo, da je obavijest o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku, na kojima se temeljila Komisijina odluka, nepravodobno dostavljena, tako da nije imala vremena prilagoditi svoje postupanje.
51 Naime, kad je riječ o prvom argumentu, on nije relevantan za ocjenu zakonitosti pobijane odluke jer se ona ne temelji na navodnim nedostacima u sustavu upravljanja i kontrole koji je uspostavila Republika Bugarska, nego na činjenici da ta država od korisnika nije zatražila povrat spornih rashoda u rokovima predviđenim člankom 54. stavkom 1. Uredbe br. 1306/2013
52 Kad je riječ o drugom argumentu, valja utvrditi, s jedne strane, da tvrdnja da je Komisija obavijest o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku mogla dostaviti ranije nije utemeljena. S druge strane, s obzirom na to da Republika Bugarska tvrdi da je dopis od 1. ožujka 2019. dostavljen prekasno da bi stigla donijeti nužne mjere jer je rok od 18 mjeseci predviđen za povrat dugova koje je prouzročio [povjerljivo] već gotovo istekao, dok je rok za dugove koje je prouzročio [povjerljivo] istekao prije više od šest mjeseci, taj se drugi argument podudara s argumentima istaknutima u okviru trećeg tužbenog razloga. Stoga ga valja analizirati u okviru ispitivanja navedenog tužbenog razloga.
53 Osim toga, budući da Republika Bugarska tvrdi da se Komisijinim dopisom koji je primila 12. svibnja 2022. mogu potkrijepiti pretpostavke koje zagovara u okviru ovog predmeta, valja napomenuti da Republika Bugarska ne objašnjava na koje bi se pretpostavke taj zaključak trebao konkretno primijeniti, i da to ni ne proizlazi iz teksta navedenog dopisa.
54 Stoga prvi tužbeni razlog valja odbiti u cijelosti.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja
55 Republika Bugarska u biti tvrdi da je pobijana odluka nedostatno obrazložena. U tom pogledu upućuje na određena razmatranja iznesena u okviru prvog tužbenog razloga za koja smatra da su također relevantna za utvrđenje nedostatka u obrazloženju pobijane odluke. Usto podsjeća na to da je Komisija tek u trenutku pozivanja na drugi bilateralni sastanak prvi put spomenula članak 54. stavak 1. Uredbe br. 1306/2013 i dodaje da se Komisija nije očitovala o stajalištu koje je iznijela agencija za plaćanja u svojem odgovoru na navedeni poziv, prema kojem, u skladu s OLAF‑ovim prvim završnim izvješćem, financijske posljedice postupanja [povjerljivo] trebaju zajedno snositi ona sama i Unija. Osim toga, tvrdi da je Komisija, iako je priznala da su djela prijavljena u OLAF‑ovim završnim izvješćima kaznena djela u skladu s bugarskim Kaznenim zakonikom, samo uputila na svoje tumačenje članka 54. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013 te na nužnost pokretanja upravnog postupka za upis korisnika na popis dužnika i povrat nepravilnih rashoda. Republika Bugarska u fazi replike tvrdi da na temelju postupka sastavljanja pobijane odluke, kako je opisan u prvom tužbenom razlogu, nije mogla shvatiti razloge za njezino donošenje. U tom pogledu tvrdi da je Komisija trebala pokrenuti novi postupak potvrde o sukladnosti koji se temelji na relevantnim razlozima na koje se u ovom slučaju pozvala tek tijekom spornog postupka.
56 Komisija osporava tu argumentaciju.
57 Najprije valja podsjetiti na to da obrazloženje koje se zahtijeva člankom 296. UFEU‑a mora biti prilagođeno prirodi akta o kojem je riječ te mora jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke institucije koja je donijela akt, tako da zainteresirane osobe mogu utvrditi razloge za donesenu mjeru i tako da nadležni sud može provesti nadzor (vidjeti presudu od 29. travnja 2004., Nizozemska/Komisija, C‑159/01, EU:C:2004:246, t. 65. i navedenu sudsku praksu).
58 Točnije, obveza obrazlaganja akta koji negativno utječe na neku osobu, a koja proizlazi iz načela poštovanja prava obrane, ima za cilj, s jedne strane, pojedincu dati dostatnu uputu o tome je li mjera osnovana ili sadržava li eventualno neku pogrešku koja omogućuje osporavanje njezine valjanosti pred sudom Unije te, s druge strane, omogućiti tom sudu da provede nadzor zakonitosti te mjere (vidjeti presudu od 16. veljače 2017., Rumunjska/Komisija, T‑145/15 P, EU:C:2017:86, t. 43.).
59 Međutim, u obrazloženju nije nužno točno navesti sve različite relevantne činjenične i pravne elemente. Naime, pitanje ispunjava li obrazloženje odluke zahtjeve navedene u točkama 39. i 40. ove presude treba ocjenjivati ne samo s obzirom na tekst obrazloženja, nego i na njegov kontekst te na ukupnost pravnih pravila kojima se uređuje predmetno područje (vidjeti presudu od 16. veljače 2017., Rumunjska/Komisija, T‑145/15 P, EU:C:2017:86, t. 44. i navedenu sudsku praksu).
60 Valja podsjetiti i na to da Komisija odluke u području poravnanja računa fondova o kojima je riječ donosi na temelju sažetog izvješća i korespondencije između Komisije i dotične države članice (vidjeti u tom smislu presudu od 14. ožujka 2002., Nizozemska/Komisija, C‑132/99, EU:C:2002:168, t. 39.). U tim uvjetima, obrazloženje odluke kojom se odbija zadržati na teret te države dio prijavljenih rashoda treba smatrati dovoljnim kad je država kojoj je ona upućena bila izravno uključena u postupak izrade te odluke i kad je bila upoznata s razlozima zbog kojih je Komisija ocijenila da sporni iznos ne mora staviti na teret predmetnim fondovima (vidjeti u tom smislu presudu od 20. rujna 2001., Belgija/Komisija, C‑263/98, EU:C:2001:455, t. 98. i presudu od 17. svibnja 2013., Grčka/Komisija, T‑294/11, neobjavljenu, EU:T:2013:261, t. 94.).
61 Kao prvo, s obzirom na to da Republika Bugarska tvrdi da je Komisija spomenula članak 54. stavak 1. Uredbe br. 1306/2013 tek u trenutku pozivanja na drugi bilateralni sastanak, dovoljno je utvrditi da je Republika Bugarska, kao što je to navedeno u točkama 38. do 40. ove presude, bila uključena u postupak izrade pobijane odluke i da su stranke, kao što to proizlazi iz ispitivanja prvog tužbenog razloga, u više navrata raspravljale o pitanju povrata spornih dugova, u vezi s člankom 54. Uredbe br. 1306/2013.
62 Stoga Republika Bugarska ne može tvrditi da nije bila obaviještena o razlozima zbog kojih joj je Komisija namjeravala naložiti sporni financijski ispravak niti da nije razumjela obrazloženje pobijane odluke u tom pogledu.
63 Kao drugo, Republika Bugarska tvrdi da Komisija nije odgovorila na primjedbu, dostavljenu u odgovoru na drugi poziv na bilateralni sastanak, prema kojoj Unija treba zajedno s njom snositi financijske posljedice spornih nepravilnosti.
64 U tom je pogledu dovoljno istaknuti da je Komisija izričito odgovorila na tu primjedbu u svojim formalnim zaključcima koje je toj državi dostavila 19. studenoga 2019., u skladu s člankom 34. stavkom 3. Uredbe br. 908/2014, i da taj argument stoga nije činjenično utemeljen.
65 Kao treće, Republika Bugarska tvrdi da Komisija nije navela posebna pravila prava Unije koja su povrijedili [povjerljivo] i [povjerljivo] i na koja bi se ona mogla osloniti kako bi zahtijevala povrat spornih dugova.
66 Međutim, iz svega prethodno navedenog proizlazi da su se Komisijini zaključci u različitim fazama postupka potvrde o sukladnosti temeljili, među ostalim, na OLAF‑ovim privremenim izvješćima o istragama i njegovim završnim izvješćima. Potonja su izvješća sadržavala detaljne analize nepravilnosti koje je utvrdio OLAF. Međutim, iz zapisnika s drugog bilateralnog sastanka proizlazi da je Republika Bugarska u biti priznala da su dokazi koje je iznio OLAF ozbiljni i da dokazuju da rashodi nastali u okviru devet programa promocije o kojima je riječ predstavljaju rizik za predmetne fondove. Iz toga proizlazi da Republika Bugarska ne može tvrditi da nije znala da navedene rashode treba vratiti jer nisu bili u skladu s posebnim pravilima prava Unije koja su predviđena, među ostalim, člankom 54. stavkom 1. Uredbe br. 1306/2013.
67 Kao četvrto, s obzirom na to da se Republika Bugarska poziva na dijelove svojih podnesaka uključenih u prvi tužbeni razlog jer smatra da su i oni relevantni za utvrđivanje povrede članka 296. UFEU‑a, dovoljno je utvrditi da ta država ne ističe nijedan argument kojim bi se moglo objasniti zašto bi trebalo smatrati da je to slučaj.
68 Nadalje, iz svih prethodnih ocjena, kao i tužbenih razloga i argumenata koje je Republika Bugarska istaknula u prilog svojoj tužbi, proizlazi da je iz obrazloženja pobijane odluke ta država mogla shvatiti razloge za sporni financijski ispravak i da je na temelju tog obrazloženja Opći sud također mogao izvršiti svoj nadzor.
69 Slijedom toga, valja odbiti drugi tužbeni razlog.
Treći tužbeni razlog, koji se temelji na pogrešnom tumačenju članka 54. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013
70 Republika Bugarska tvrdi da je Komisija pogrešno smatrala da rok od 18 mjeseci, predviđen člankom 54. stavkom 1. Uredbe br. 1306/2013, u kojem agencija za plaćanja mora od korisnika zahtijevati povrat neopravdanih plaćanja, počinje teći od trenutka kad dotična država članica primi OLAF‑ova završna izvješća. Naime, smatra da se u postupku, ako je on pokrenut na temelju članka 52. Uredbe br. 1306/2013, zahtijeva da se odluka o odbijanju financiranja donese naknadno, nakon različitih faza predviđenih člankom 34. Uredbe br. 908/2014. Međutim, tvrdi da, kad je OLAF dostavio svoja završna izvješća, Komisija još nije dostavila svoj konačan zaključak u skladu s člankom 34. stavkom 4. navedene uredbe. Uostalom napominje da u ovom slučaju iznosi navedeni u OLAF‑ovim završnim izvješćima nisu odgovarali onima koji su isključeni iz financiranja Unije na temelju pobijane odluke.
71 Na temelju prethodno navedenog Republika Bugarska zaključuje da se različite dokumente razmijenjene tijekom upravnog postupka ne može smatrati pripremnim dokumentima za pobijanu odluku, a time ni izvještajem o kontroli ili sličnim dokumentom u smislu članka 54. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013. Stoga smatra da navedeni članak treba tumačiti na način da je trenutkom primitka takvog izvještaja o kontroli ili sličnog dokumenta u ovom slučaju trebalo smatrati trenutak dostave pobijane odluke. Usto, na temelju Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. rujna 2013. o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1073/1999 Europskog parlamenta i Vijeća te Uredbe Vijeća (Euratom) br. 1074/1999 (SL 2013., L 248, str. 1. i ispravak SL 2020., L 426, str. 97.), pojašnjava da prosljeđivanje OLAF‑ovih završnih izvješća i preporuka nacionalnim tijelima ne stvara obveze u pogledu mjera koje bi navedena tijela trebala dati predmetnim aktima. Na temelju toga zaključuje da navedena izvješća ne mogu automatski dovesti do pokretanja upravnog ili sudskog postupka, a još manje do donošenja akata Unije kao što je pobijana odluka. Naposljetku dodaje da u smjernicama ili relevantnom zakonodavstvu nisu pružene nikakve informacije u pogledu tumačenja koje je primijenila Komisija.
72 Komisija osporava tu argumentaciju.
73 Na temelju članka 54. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013, „[z]a sva neopravdana plaćanja nakon pojavljivanja nepravilnosti ili nepažnje, države članice zahtijevaju povrat od korisnika u roku 18 mjeseci nakon što su agencija za plaćanja ili tijelo odgovorno za povrat odobrili i, ovisno o slučaju, zaprimili izvještaj o kontroli ili [neki] sličan dokument u kojemu se navodi da je došlo do nepravilnosti”.
74 Republika Bugarska u ovom slučaju tvrdi da se trenutkom primitka izvještaja o kontroli ili sličnog dokumenta može smatrati samo trenutak dostave pobijane odluke jer članke 52. i 54. Uredbe br. 1306/2013 treba tumačiti zajedno.
75 Međutim, kao prvo, na temelju članka 52. Uredbe br. 1306/2013, kako je dopunjen člankom 34. Uredbe br. 908/2014, postupak potvrde o sukladnosti završava Komisijinim donošenjem provedbenih akata kojima se utvrđuju iznosi koje treba isključiti iz financiranja Unije.
76 Međutim, da je zakonodavac namjeravao kao početak predviđenog roka od 18 mjeseci u kojem države članice moraju od korisnika zahtijevati povrat neopravdanih plaćanja utvrditi trenutak službenog završetka postupka potvrde o sukladnosti, kako je predviđen člankom 52. Uredbe br. 1306/2013, izričito bi uputio na provedbene akte navedene u točki 74. ove presude. Usto, nije se pozvao na izvještaj o kontroli ili neki sličan dokument, s obzirom na to da upotreba ta dva pojma znači da može biti riječ o dokumentima različite prirode, dok se postupak potvrde o sukladnosti može završiti samo donošenjem odluka.
77 Kao drugo, ne može se prihvatiti tvrdnja Republike Bugarske da se OLAF‑ova završna izvješća ne mogu izjednačiti s izvještajima o kontroli ili sličnim dokumentima navedenim u članku 54. stavku 1. Uredbe br. 1306/2013 jer se na temelju njih nisu mogli konačno utvrditi iznosi koje treba isključiti iz financiranja Unije.
78 Naime, tumačenje Republike Bugarske temelji se na pogrešnom tumačenju odredbe o kojoj je riječ, iz koje jasno proizlazi da cilj izvještaja o kontroli ili nekog sličnog dokumenta nije utvrditi iznos rashoda koje treba isključiti iz financiranja Unije, nego navesti postojanje nepravilnosti.
79 Kao treće, Republika Bugarska na temelju Uredbe br. 883/2013 smatra da se OLAF‑ova završna izvješća, s obzirom na to da ona ne mogu automatski dovesti do pokretanja upravnog ili sudskog postupka na nacionalnoj razini, ne mogu ni smatrati izvještajima o kontroli ili sličnim dokumentima u smislu članka 54. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013.
80 Međutim, u okviru postupka potvrde o sukladnosti, određivanje akta na kojem se temelji obveza dotične države članice da od korisnika zahtijeva povrat neopravdanih plaćanja ne ovisi o tumačenju Uredbe br. 883/2013, nego o tumačenju Uredbe br. 1306/2013. Drugim riječima, činjenica da iz članka 11. Uredbe br. 883/2013, kao i rješenja od 21. lipnja 2017., Inox Mare/Komisija (T‑289/16, EU:T:2017:414), u biti proizlazi da nadležna tijela država članica odlučuju o mjerama koje se poduzimaju nakon istrage, čiji završetak predstavlja dostava OLAF‑ova završnog izvješća, ni na koji način ne utječe na to da se takvo završno izvješće može smatrati izvještajem o kontroli ili sličnim dokumentom u smislu članka 54. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013.
81 Naime, obveza zahtijevanja povrata dugova koji su nastali zbog nepravilnosti utvrđenih u navedenom završnom izvješću ne proizlazi iz Uredbe br. 883/2013, nego iz članka 54. stavka 1. Uredbe br. 1306/2013, kojim se predviđa da država članica o kojoj je riječ, čim navede da je došlo do takve nepravilnosti, raspolaže rokom od 18 mjeseci da od korisnika zahtijeva navedeni povrat.
82 Stoga treći tužbeni razlog valja odbiti u cijelosti.
Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na pogrešci u ocjeni jer je Komisija smatrala da agencija za plaćanja nije postupila s potrebnom dužnom pažnjom nego je djelovala s nepažnjom
83 Republika Bugarska tvrdi da se u pravu Unije razlikuju pojmovi nepravilnosti i prijevare. U tom pogledu naglašava da države članice imaju slobodu izbora primjenjivih sankcija. Smatra da Komisija nije provela nikakvu ocjenu okolnosti ovog slučaja u pogledu mjera koje su agencije za plaćanja poduzele s obzirom na bugarsko zakonodavstvo te da je stoga postojanje nepažnje samo pretpostavka. Konkretnije, tvrdi da je agencija za plaćanja ispunila svoje zadaće jer je osporavala odluke vlastitih nacionalnih prvostupanjskih sudova kojima su poništene odluke o suspenziji plaćanja i da su njezina tijela u svakom slučaju pružila sve informacije koje su se zatražile tijekom postupka potvrde o sukladnosti.
84 Kad je konkretnije riječ o povratu dugova, tvrdi da se na temelju podnošenja građanske tužbe može utvrditi odgovornost za povrat rashoda ne samo korisnika potpore, nego i fizičkih osoba o kojima je riječ, iako takva mogućnost agenciji za plaćanja nije pružena u okviru upravnog postupka. Budući da je istaknula građanskopravni zahtjev u kaznenom postupku, država se također može upoznati s dokazima prikupljenim tijekom istrage koja je provedena tijekom preliminarne faze. Dodaje da je utvrđeno da je mogućnost države da u okviru kaznenog postupka podnese građansku tužbu autonomno postupovno sredstvo za zaštitu legitimnih prava i interesa u slučaju povrede opće zabrane nanošenja štete drugima i da nije bila u suprotnosti s postupkom predviđenim posebnim poreznim postupkom, pri čemu se jedan ne zamjenjuje drugim.
85 Osim toga, kad je riječ o donošenju upravne mjere, Republika Bugarska navodi da su bugarski nacionalni upravni sudovi poništili naloge za suspenziju plaćanja koje je izdala agencija za plaćanja. Naglašava da agencija za plaćanja unatoč svemu nije nastavila postupak ispitivanja zahtjevâ za plaćanje, što je opravdalo to da je jedan od korisnika podnio tužbu zbog neizvršenja presude. Predsjedniku agencije za plaćanja u tom je pogledu izrečena novčana kazna i također je prihvaćena tužba za poništenje prešutne odluke o odbijanju te agencije da nastavi s postupkom ispitivanja obustavljenih zahtjeva za plaćanje. Stoga smatra da je, kako bi se ostvario povrat svih iznosa isplaćenih u okviru posebnog programa, izdavanje mišljenja u kojem se utvrđuje državni javni dug utemeljen na obrazloženju suspenzije plaćanja iz OLAF‑ovih izvješća u toj fazi osuđeno na neuspjeh. U ovom slučaju smatra da su podaci iz OLAF‑ovih izvješća ispitani i da su na temelju njih poduzete mjere. Usto tvrdi da se bugarskim postupovnim pravilima nalaže obveza obustave upravnog ili sudskog postupka u slučajevima u kojima je otkriveno kazneno djelo čije utvrđenje utječe na ishod navedenog postupka i da OLAF do danas još nije prijavio nikakav propust koji se može pripisati nadležnim tijelima zbog nedostataka u uspostavljenom sustavu kontrole.
86 Komisija osporava tu argumentaciju.
87 Najprije valja podsjetiti na to da se člankom 58. stavkom 1. točkom (e) Uredbe br. 1306/2013 određuje da države članice poduzimaju sve potrebne mjere za osiguravanje učinkovite zaštite financijskih interesa Unije, osobito kako bi povratile sredstva izgubljena zbog nepravilnosti ili nepažnje. Nadalje, dužne su poduzeti potrebne mjere za pokretanje, po potrebi, sudskih postupaka za vraćanje neopravdanih plaćanja (presuda od 30. siječnja 2019., Belgija/Komisija, C‑587/17 P, EU:C:2019:75, t. 66.).
88 Budući da se člankom 58. stavkom 1. Uredbe br. 1306/2013 državama članicama nalaže da osiguraju zaštitu financijskih interesa Unije i povrate neopravdano isplaćena sredstva, on je izraz, kad je riječ o financiranju zajedničke poljoprivredne politike, opće obveze dužne pažnje predviđene člankom 4. stavkom 3. UEU‑a. Ta obveza, koja se primjenjuje tijekom cijelog postupka povrata tih iznosa, podrazumijeva da nacionalna tijela provedu povrat brzo i pravodobno te poduzimaju sredstva provjere i povrata kojima raspolažu kako bi osigurala zaštitu tih interesa (presuda od 30. siječnja 2019., Belgija/Komisija, C‑587/17 P, EU:C:2019:75, t. 67.). Naime, po proteku određenog roka povrat neplaćenih iznosa može se zakomplicirati ili postati nemoguć zbog nekih okolnosti kao što su, među ostalim, prestanak poslovanja ili gubitak računovodstvene dokumentacije (presuda od 30. siječnja 2020., Portugal/Komisija, T‑292/18, EU:T:2020:18, t. 65.).
89 Međutim, te odredbe ne preciziraju posebne mjere koje se moraju donijeti u tu svrhu, osobito sudske postupke koje treba pokrenuti radi povrata navedenih iznosa (presuda od 30. siječnja 2019., Belgija/Komisija, C‑587/17 P, EU:C:2019:75, t. 68.).
90 Stoga je na nacionalnim tijelima, pod uvjetom poštovanja obveze dužne pažnje da izaberu pravna sredstva koja smatraju najprikladnijima u svrhu povrata predmetnih iznosa, s obzirom na posebne okolnosti slučaja (presuda od 30. siječnja 2019., Belgija/Komisija, C‑587/17 P, EU:C:2019:75, t. 70.).
91 U ovom slučaju, s jedne strane, valja utvrditi je li agencija za plaćanja Republike Bugarske povrijedila svoju obvezu dužne pažnje jer nije u rokovima predviđenima člankom 54. stavkom 1. Uredbe br. 1306/2013 pokrenula upravne postupke nužne za povrat iznosa za koje je OLAF smatrao da su neopravdano isplaćeni u okviru osam programa o kojima je riječ. S druge strane, valja ocijeniti je li Republika Bugarska djelovala s nepažnjom, u smislu članka 54. stavka 5. točke (c) te uredbe, kad je Komisiju tijekom postupka potvrde o sukladnosti obavijestila da, dok ne završi kaznena istraga koja je tada bila u tijeku, navedena agencija za plaćanja u tom smislu neće poduzeti korake u pogledu devetog programa o kojem je riječ.
92 Kao što to osobito proizlazi iz konačnog mišljenja, osporavani financijski ispravak naložen je Republici Bugarskoj jer je bugarska agencija za plaćanja djelovala s nepažnjom kad od korisnika nije zahtijevala povrat spornih rashoda u rokovima predviđenim člankom 54. stavkom 5. točkama (a) i (c) Uredbe br. 1306/2013.
93 Međutim, Republika Bugarska u biti tvrdi da agencija za plaćanja nije mogla poštovati navedene rokove jer su, s obzirom na to da su otkrivene prijevare, pokrenuti kazneni postupci te joj nije bilo dopušteno istodobno pokrenuti postupak za povrat rashoda o kojima je riječ. Stoga tvrdi da je trebalo pričekati da ti postupci završe kako bi se mogao pokrenuti postupak za navedeni povrat.
94 U tom pogledu, valja utvrditi da iz sudske prakse proizlazi, s jedne strane, da, iako je na državama članicama Unije da odaberu prikladan način za osiguranje učinkovitosti kontrola i hitan povrat neopravdano isplaćenih potpora, pokretanje kaznenog postupka ipak ne znači nužno da se nadležna tijela osim toga mogu suzdržati od donošenja bilo kakve mjere koja se odnosi, ako ne na povrat, barem na osiguranje duga koji je posljedica neopravdane isplate iz fondova o kojima je riječ (vidjeti u tom smislu presudu od 10. listopada 2012., Grčka/Komisija, T‑158/09, neobjavljenu, EU:T:2012:530, t. 83.) i, s druge strane, u biti, da povredu obveze dužne pažnje kojom se državama članicama nalaže da poduzmu sve potrebne mjere za osiguravanje učinkovite zaštite financijskih interesa Unije i da povrate neopravdano isplaćena sredstva te države ne mogu opravdati navođenjem duljine upravnih ili sudskih postupaka koje je pokrenuo gospodarski subjekt o kojem je riječ (presuda od 30. siječnja 2020., Portugal/Komisija, T‑292/18, EU:T:2020:18 t. 66.).
95 Međutim, u ovom slučaju i kao što se to potvrdilo na raspravi, nije sporno da Republika Bugarska na dan donošenja pobijane odluke nije donijela nijednu građansku ili upravnu mjeru za potrebe povrata spornih rashoda. Stoga je tada jedini pokrenuti postupak bio kazneni postupak koji se nalazio u fazi preliminarne istrage, a ne u sudskoj fazi. Osim toga, nalozima agencije za plaćanja, za koje Republika Bugarska tvrdi da su ih njezini nacionalni sudovi poništili, nastojala su se obustaviti plaćanja povezana s programima na koje su se odnosile prijevare navedene u OLAF‑ovim završnim izvješćima, a ne vratiti već isplaćeni iznosi.
96 Usto, ne može se prihvatiti tvrdnja Republike Bugarske da je odlučila ne pokrenuti takve postupke u toj fazi upravo zbog vjerojatnosti da će se mjere koje je agencija za plaćanja donijela poništiti jer će se pokazati neučinkovitim i skupim.
97 Naime, kao što je to utvrđeno u točki 95. ove presude, nalozi agencije za plaćanja koje su bugarski nacionalni sudovi poništili odnosili su se na suspenziju plaćanja povezanih s programima promocije za koje je u OLAF‑ovim završnim izvješćima navedeno da su dovedeni u pitanje, a ne na povrat spornih rashoda.
98 U tom pogledu iz spisa proizlazi da se pred nacionalnim sudovima Republike Bugarske nisu osporavali svi nalozi agencije za plaćanja. Slijedom toga, ništa ne upućuje na to da bi se protiv svih mjera za povrat spornih rashoda, da su donesene, podnijela tužba za poništenje pred istim sudovima. Isto tako, također je samo pretpostavka da bi ih bugarski nacionalni sudovi poništili.
99 U tom kontekstu valja naglasiti i da bi, na temelju članka 54. stavka 2. drugog podstavka Uredbe br. 1306/2013, da je Republika Bugarska poduzela upravne mjere za povrat iznosa o kojima je riječ i da su bugarski nacionalni sudovi istodobno zaključili da nema nepravilnosti, ona tada fondu o kojem je riječ mogla kao rashod prijaviti financijski teret koji je snosila u tom pogledu.
100 Kao treće, valja napomenuti i da Republika Bugarska uopće nije navela rokove u kojima bi pokrenuti postupci mogli završiti.
101 S obzirom na sve prethodno navedeno, četvrti tužbeni razlog valja odbiti u cijelosti.
Peti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 54. Uredbe br. 1306/2013 i načela proporcionalnosti
102 Republika Bugarska napominje da Komisija nije otkrila nijednu nepravilnost u okviru kontrole različitih programa promocije za čije se sporne rashode u konačnici smatralo da predstavljaju rizik za fondove o kojima je riječ. Usto tvrdi da iz članka 54. stavka 2. Uredbe br. 1306/2013 proizlazi da financijski teret koji proizlazi iz izostanka povrata neopravdano isplaćenih iznosa treba ravnomjerno raspodijeliti između Unije i dotične države članice. Dodaje da ne postoje pravila o potvrdi o sukladnosti ako se nepravilnosti ne odnose na nedostatke u sustavima upravljanja i kontrole država članica. Pojašnjava da se isplate državama članicama iz EFJP‑a nadoknađuju iz proračuna Unije. Stoga smatra da, s obzirom na to da države članice djeluju za račun Unije, upravo Unija treba snositi gubitke uzrokovane ponašanjem pojedinaca ako su države učinile sve što su mogle kako bi osigurale zakonitost transakcija koje se financiraju iz EFJP‑a. Slijedom toga smatra da u ovom slučaju odgovornost za financijske posljedice nepravilnosti koje je utvrdila Komisija treba snositi i Unija te da je prema tome iznos spornih financijskih ispravaka neproporcionalan.
103 Komisija osporava tu argumentaciju.
104 Kao prvo, Republika Bugarska u biti tvrdi da ne postoji pravilo o potvrdi o sukladnosti ako se nepravilnosti koje je utvrdila Komisija ne odnose na nedostatke u sustavima upravljanja i kontrole država članica.
105 U tom je pogledu dovoljno utvrditi da iz članka 54. stavka 5. Uredbe br. 1306/2013 proizlazi da je Komisija, pod uvjetom da slijedi postupak predviđen člankom 52. stavkom 3. te uredbe, među ostalim ovlaštena donijeti provedbene akte kojima se iz financiranja Unije isključuju iznosi za koje se opći proračun Unije tereti u trima slučajevima koji nužno ne odgovaraju nedostacima u sustavima upravljanja i kontrole država članica.
106 Međutim, u ovom predmetu nije dvojbeno da je sporni financijski ispravak donesen na temelju dva od tih triju slučajeva, odnosno slučaja predviđenog člankom 54. stavkom 5. točkom (a) Uredbe br. 1306/2013, koji se odnosi na izostanak povrata neopravdanih rashoda u rokovima utvrđenima člankom 54. stavkom 1. navedene uredbe, i slučaja predviđenog člankom 54. stavkom 5. točkom (c) te uredbe, koji se osobito odnosi na izostanak povrata takvih rashoda kao posljedicu nepažnje upravnih vlasti ili drugog službenog tijela države članice.
107 Stoga argument, koji se temelji na tome da se nepravilnosti koje je Komisija utvrdila u ovom slučaju ne odnose na nedostatke u sustavima upravljanja i kontrole Republike Bugarske, nije relevantan za ocjenu zakonitosti pobijane odluke te ga iz tog razloga treba odbiti.
108 Isto tako, iz prethodno navedenog proizlazi da razmatranja u okviru kojih Republika Bugarska tvrdi da nije počinila nikakvu povredu obveza koje ima na temelju Uredbe Vijeća (EZ) br. 3/2008 od 17. prosinca 2007. o informiranju i promotivnim mjerama za poljoprivredne proizvode na unutarnjem tržištu i u trećim zemljama (SL 2008., L 3, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 28., str. 93.) i na temelju Uredbe Komisije (EZ) br. 501/2008 od 5. lipnja 2008. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 3/2008 (SL 2008., L 147, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 36., str. 279.) i da se provedba programa promocije dijeli s Komisijom nisu relevantna te ih također treba odbiti iz istog razloga.
109 Kao drugo, Republika Bugarska poziva se na članak 54. stavak 2. Uredbe br. 1306/2013 kako bi zatražila da se financijski teret koji proizlazi iz nepravilnosti koje utječu na sporne rashode podijeli između nje i Komisije.
110 Međutim, iz uvodne izjave 37. Uredbe br. 1306/2013 proizlazi da je „[u] određenim slučajevima nepažnje države članice, opravdano […] također teretiti dotičnu državu članicu za cjelokupni iznos”.
111 Međutim, Komisija je u ovom slučaju donijela sporni financijski ispravak jer je smatrala da izbjegavanje donošenja i najmanje mjere za povrat spornih troškova treba smatrati takvom nepažnjom koju je počinila Republika Bugarska.
112 Usto valja utvrditi da se upravo člankom 54. stavkom 2. Uredbe br. 1306/2013 predviđaju slučajevi u kojima se financijski teret koji proizlazi iz nepravilnosti koje utječu na rashode koji se financiraju iz EFJP‑a može podijeliti između dotične države članice i Komisije. Tako se tom odredbom predviđa da, „[a]ko do povrata [neopravdanih rashoda] nije došlo u roku od četiri godine od datuma zahtjeva za povrat ili u roku od osam godina od kada je povrat predmet tužbe na nacionalnim sudovima, 50 % financijskih posljedica izostanka povrata snosi dotična država članica, a 50 % proračun Unije”.
113 Međutim, ta odredba nije primjenjiva u ovom slučaju jer Republika Bugarska nije podnijela nijedan zahtjev za povrat u smislu navedene odredbe niti je takav zahtjev podnesen nacionalnim sudovima, što je uostalom sam razlog za sporni financijski ispravak.
114 Stoga peti tužbeni razlog treba odbiti u cijelosti, a slijedom toga i tužbu.
Troškovi
115 U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
116 Budući da Republika Bugarska nije uspjela u postupku, valja joj naložiti snošenje troškova postupka u skladu s Komisijinim zahtjevom.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (prvo vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. Republici Bugarskoj nalaže se snošenje troškova.
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 8. ožujka 2023.
Potpisi