SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
22 maggio 2019 (*)
«Aiuti di Stato – Aiuto concesso dalle autorità spagnole a favore di una società calcistica professionistica – Accordo volto a compensare la mancanza di un trasferimento fondiario inizialmente concordato tra un comune e una società calcistica – Importo eccessivo della compensazione concessa a favore della società calcistica – Decisione che dichiara l’aiuto incompatibile con il mercato interno – Vantaggio»
Nella causa T‑791/16,
Real Madrid Club de Fútbol, con sede in Madrid (Spagna), rappresentato da J. Pérez‑Bustamante Köster e F. Löwhagen, avvocati,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da P.‑J. Loewenthal, G. Luengo e P. Němečková, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda fondata sull’articolo 263 TFUE e volta all’annullamento della decisione (UE) 2016/2393 della Commissione, del 4 luglio 2016, relativa all’aiuto di Stato SA.33754 (2013/C) (ex 2013/NN) al quale la Spagna ha dato esecuzione a favore del Real Madrid CF (GU 2016, L 358, pag. 3),
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione),
composto da H. Kanninen (relatore), presidente, J. Schwarcz e C. Iliopoulos, giudici,
cancelliere: I. Dragan, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 5 settembre 2018,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti
1 Il 20 dicembre 1991, l’Ayuntamiento de Madrid (Comune di Madrid, Spagna), la Gerencia Municipal de Urbanismo di detto comune (ufficio urbanistico comunale) e il ricorrente, Real Madrid Club de Fútbol, hanno concluso un accordo riguardante la ristrutturazione dello stadio Santiago Bernabéu (in prosieguo: l’«accordo del 1991»).
2 Il 29 novembre 1996, il ricorrente e la Comunidad autonoma de Madrid (Comunità autonoma di Madrid) hanno concluso un accordo di scambio di terreni (in prosieguo: l’«accordo del 1996»).
3 Il 29 maggio 1998, il ricorrente e il comune di Madrid hanno concluso un accordo volto a dare attuazione allo scambio previsto nell’accordo del 1996 (in prosieguo: l’«accordo di attuazione del 1998»). Ai sensi dell’accordo di attuazione del 1998, era previsto che il ricorrente cedesse taluni terreni al suddetto comune e che, in cambio, quest’ultimo effettuasse a favore del ricorrente un trasferimento fondiario di valore equivalente ai propri obblighi nei confronti del ricorrente, ossia a cedere terreni di valore pari a circa EUR 13 500 000. È stato previsto che tale comune avrebbe ceduto i terreni situati nella zona di Julian Camarillo Sur (terreni 33 e 34) e il terreno B-32 nella zona di Las Tablas a Madrid (in prosieguo: il «terreno B-32»). Ai fini di tale scambio, i servizi tecnici del medesimo comune hanno stimato il valore di tale ultimo terreno in EUR 595 194.
4 Il 29 luglio 2011, il ricorrente e il comune di Madrid hanno concluso un accordo allo scopo di risolvere una controversia giuridica sorta tra di loro in merito all’accordo del 1991 e allo scambio di beni immobili oggetto dell’accordo del 1996 e dell’accordo di attuazione del 1998 (in prosieguo: l’«accordo transattivo del 2011»). In base a tale accordo, le parti hanno riconosciuto l’impossibilità giuridica di cedere al ricorrente il terreno B-32 allo stato attuale. Ritenendo impossibile adempiere i propri obblighi previsti nell’accordo di attuazione del 1998, detto comune ha deciso di compensare il ricorrente versandogli un importo corrispondente al valore di detto terreno nel 2011. In una perizia del 2011, i servizi tecnici di detto comune di Madrid hanno fissato tale valore a EUR 22 693 054,44. Le parti hanno stabilito che la compensazione sarebbe stata erogata sostituendo il trasferimento di tale terreno con il trasferimento al ricorrente di altri terreni. Tali ultimi terreni consistevano in una proprietà di 3 600 m², in diversi terreni con una superficie complessiva di 7 966 m² e in un’area di 3 035 m² il cui valore complessivo è stato stimato in EUR 19 972 348,96. Le parti hanno anche convenuto di compensare i loro crediti reciproci. Ne è risultato un credito netto di EUR 8,04 a favore del ricorrente nei confronti del medesimo comune.
5 In forza di una convenzione urbanistica conclusa nel settembre 2011 tra il comune di Madrid e il ricorrente, quest’ultimo si è impegnato a restituire taluni beni immobili. Nell’ambito del trasferimento, detto comune e la comunità autonoma di Madrid hanno modificato il piano generale di urbanizzazione di Madrid (in prosieguo: il «PGOU»).
6 Informata nel 2011 dell’esistenza di un presunto aiuto di Stato a favore del ricorrente, concesso sotto forma di un trasferimento vantaggioso di beni immobili, la Commissione europea, il 20 dicembre 2011, ha invitato il Regno di Spagna a formulare osservazioni in merito a tali informazioni. Tale Stato membro, il 23 dicembre 2011 e il 20 febbraio 2012, ha risposto alla domanda della Commissione, la quale, il 2 aprile 2012, ha trasmesso una nuova domanda, alla quale ha risposto il 18 giugno 2012.
7 Con lettera del 18 dicembre 2013, la Commissione ha comunicato al Regno di Spagna la propria decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE. Essa è giunta alla conclusione preliminare che la compensazione concessa dal comune di Madrid al ricorrente in base all’accordo transattivo del 2011 ha costituito un aiuto di Stato a favore del ricorrente ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Essa ha pertanto invitato il Regno di Spagna e le parti interessate a fornire informazioni pertinenti in merito all’effettiva impossibilità giuridica per detto comune di trasferire il terreno B-32 al ricorrente conformemente all’accordo di attuazione del 1998 e in merito alle possibili conseguenze di tale impossibilità ai sensi del diritto spagnolo. Essa ha inoltre invitato a esprimere osservazioni sul valore dei terreni oggetto dell’accordo transattivo del 2011 e della convenzione urbanistica di cui al precedente punto 5. Il 16 gennaio 2014 il Regno di Spagna ha presentato le sue osservazioni su tale decisione di avviare il procedimento.
8 Con decisione (UE) 2016/2393, del 4 luglio 2016, relativa all’aiuto di Stato SA.33754 (2013/C) (ex 2013/NN) al quale la Spagna ha dato esecuzione a favore del Real Madrid CF (GU 2016, L 358, pag. 3; in prosieguo: la «decisione impugnata»), la Commissione ha considerato, ai sensi dell’articolo 1 di tale decisione, che l’aiuto di Stato di EUR 18 418 054,44, illegalmente concesso dal Regno di Spagna in favore del ricorrente il 29 luglio 2011, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, non era compatibile con il mercato interno.
9 Nella decisione impugnata, la Commissione ha ritenuto che un operatore in un’economia di mercato in una situazione analoga a quella del comune di Madrid non avrebbe concluso l’accordo transattivo del 2011. Essa ha ritenuto, in primo luogo che, tenendo conto delle incertezze esistenti sul piano giuridico nel 2011 in ordine alla questione di stabilire se detto comune fosse tenuto a compensare il ricorrente per il mancato trasferimento del terreno B-32 in virtù dell’accordo di attuazione del 1998, un operatore in un’economia di mercato che si fosse trovato nella medesima situazione avrebbe chiesto un parere legale prima di concludere detto accordo, al fine di stabilire la probabilità di dovere effettivamente rispondere di tale inadempienza. La Commissione ha precisato che il comune in parola non aveva richiesto siffatto parere. In secondo luogo, essa ha ritenuto che un operatore in un’economia di mercato che si fosse trovato in una situazione analoga a quella del citato comune non avrebbe accettato di versare al ricorrente un indennizzo di EUR 22 693 054,44 in virtù di tale accordo, in quanto tale importo sarebbe di gran lunga superiore all’entità massima della sua esposizione per la responsabilità giuridica derivante dal mancato trasferimento del terreno in parola.
10 La Commissione ha esaminato, nella decisione impugnata, la valutazione dei terreni effettuata dai servizi tecnici del comune di Madrid, quella contenuta in una relazione del Ministero delle Finanze spagnolo del 2011, quella della relazione comunicata dal ricorrente e commissionata a una società di consulenza immobiliare (in prosieguo: la «relazione della società di consulenza immobiliare») e quella della relazione richiesta dalla Commissione ad un ufficio di valutazione immobiliare (in prosieguo: la «relazione dell’ufficio di valutazione immobiliare»). In particolare, essa ha ritenuto che quest’ultima relazione contenesse un raffronto accurato e dettagliato e ha assunto il valore del terreno B-32 nel 2011 che tale rapporto valuta in EUR 4 275 000.
Procedimento e conclusioni delle parti
11 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 14 novembre 2016, il ricorrente ha proposto il presente ricorso, chiedendo che il Tribunale voglia:
– dichiarare il ricorso ricevibile;
– annullare integralmente la decisione impugnata;
– condannare la Commissione alle spese.
12 La Commissione ha depositato il proprio controricorso presso la cancelleria del Tribunale il 2 marzo 2017, chiedendo che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso in quanto infondato;
– condannare il ricorrente alle spese.
13 Il ricorrente ha depositato presso la cancelleria del Tribunale la replica il 25 aprile 2017 e la Commissione la controreplica il 6 giugno 2017.
14 Su proposta del giudice relatore, il Tribunale ha deciso di avviare la fase orale e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste dall’articolo 89 del regolamento di procedura del Tribunale, ha posto alle parti alcuni quesiti scritti, invitandole a rispondervi per iscritto. Le parti hanno risposto a tali quesiti nei termini impartiti.
15 Le parti hanno svolto le loro difese e risposto ai quesiti orali del Tribunale all’udienza del 5 settembre 2018.
In diritto
Sulle domande di audizione di testimoni e di comunicazione di documenti
16 Nel ricorso, il ricorrente presenta una domanda di audizione degli autori della relazione della società di consulenza immobiliare, invocando gli articoli 85, 88 e 91, lettera d), del regolamento di procedura, al fine di ottenere le osservazioni di tali persone sul metodo di valutazione del terreno B-32 utilizzato dalla Commissione e sugli errori commessi, a suo avviso, nella relazione dell’ufficio di valutazione immobiliare. Esso presenta inoltre una domanda, ai sensi dell’articolo 89, paragrafo 3, di detto regolamento, al fine di ottenere dalla Commissione la comunicazione di una copia del contratto concluso con tale ufficio di valutazione immobiliare.
17 La Commissione ritiene che l’audizione richiesta non sia necessaria in quanto essa ha motivato nel dettaglio le ragioni per le quali ha respinto la valutazione contenuta nella relazione della società di consulenza immobiliare, della quale è stata allegata al ricorso una copia della versione integrale e che riflette in modo completo l’analisi e le conclusioni degli autori della relazione. Per quanto riguarda la domanda di comunicazione di documenti, la Commissione ha allegato al controricorso una versione non riservata del contratto concluso con l’ufficio di valutazione immobiliare.
18 Per quanto riguarda la domanda di audizione presentata dal ricorrente, occorre ricordare che il Tribunale è l’unico giudice dell’eventuale necessità di integrare le informazioni di cui dispone sulle cause di cui è investito (v. sentenza del 28 giugno 2016, Portugal Telecom/Commissione, T‑208/13, EU:T:2016:368, punto 280 e giurisprudenza ivi citata).
19 Risulta dalla giurisprudenza che qualora il Tribunale possa pronunciarsi utilmente in base a conclusioni, motivi e argomenti sviluppati nell’ambito della fase sia scritta che orale del procedimento e alla luce dei documenti prodotti, la domanda di audizione di un testimone, presentata dal ricorrente, deve essere respinta, senza che il Tribunale sia tenuto a giustificare con una motivazione specifica la sua valutazione circa l’inutilità di ricercare elementi di prova supplementari (v. sentenza del 28 giugno 2016, Portugal Telecom/Commissione, T‑208/13, EU:T:2016:368, punto 285 e giurisprudenza ivi citata).
20 Nel caso di specie, è sufficiente rilevare che una copia della relazione della società di consulenza immobiliare è stata prodotta in allegato al ricorso e che tale relazione contiene già tutti gli elementi che consentono di comprendere l’analisi e le conclusioni dei suoi autori. Inoltre, ai punti 47 e 54 della decisione impugnata, la Commissione ha ripreso gli argomenti del ricorrente relativi alle conclusioni di detta relazione. Al punto 64 di detta decisione, tale istituzione ha indicato i risultati di tale relazione e in che modo quest’ultima si distingueva dalle valutazioni effettuate nell’ambito dell’accordo di attuazione del 1998. Al punto 66 di tale decisione, la Commissione ha ricordato il metodo adottato nella relazione della società di consulenza immobiliare per valutare il terreno B-32, quale indicato dal ricorrente. Ai punti 107 e 110 della medesima decisione, essa ha ricordato rispettivamente la stima ed il metodo adottati in detta relazione. Essa ha peraltro motivato nel dettaglio le ragioni per le quali aveva respinto la valutazione contenuta nella relazione della società di consulenza immobiliare. Non è pertanto necessario accogliere la domanda di audizione di testimoni presentata dal ricorrente.
21 Per quanto riguarda la domanda di comunicazione di documenti presentata dal ricorrente, è sufficiente rilevare che la Commissione ha prodotto, in allegato al controricorso, la versione non riservata del contratto concluso con l’ufficio di valutazione immobiliare. Non occorre quindi pronunciarsi su detta domanda.
Nel merito
22 In via preliminare, occorre ricordare che, nella decisione impugnata, la Commissione ha in primo luogo considerato che un operatore in un’economia di mercato che si fosse trovato nella medesima situazione del comune di Madrid avrebbe chiesto un parere legale prima di concludere l’accordo transattivo del 2011 e che, in mancanza di tale parere, detto comune non avrebbe dovuto accettare di essere considerato responsabile per il mancato rispetto dell’obbligo di trasferire il terreno B-32.
23 In secondo luogo, per determinare l’esistenza e l’importo dell’aiuto concesso, la Commissione è partita dall’ipotesi che il comune di Madrid fosse stato considerato pienamente responsabile del mancato trasferimento del terreno B-32 ed ha esaminato il valore unicamente del terreno su cui si fondava il riconoscimento del debito del suddetto comune nei confronti del ricorrente nell’ambito dell’accordo transattivo del 2011.
24 A sostegno del ricorso, il ricorrente deduce tre motivi. Nell’ambito del primo motivo, esso sostiene che la Commissione ha erroneamente accertato l’esistenza di un vantaggio a suo favore. Nell’ambito del secondo motivo, esso collega la violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE con quella del principio generale di buona amministrazione al fine di sostenere che la Commissione è incorsa in errori manifesti di valutazione laddove ha fondato la sua decisione su una perizia priva di valore probatorio e laddove ha respinto, senza giustificazione, le altre stime del terreno B-32. Nell’ambito del terzo motivo, esso fa valere la violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE insieme alla violazione dell’obbligo di motivazione e del principio di buona amministrazione, sostenendo altresì che la decisione impugnata contiene contraddizioni nella determinazione del valore della compensazione concessa al ricorrente.
25 Nell’ambito del primo motivo, il ricorrente deduce tre censure. Con la prima, esso contesta alla Commissione di avere a torto sostituito la condizione relativa al principio dell’operatore in un’economia di mercato con un test formale di consulenza giuridica esterna. Con la seconda, esso sostiene che spettava alla Commissione dimostrare che il comune di Madrid non aveva l’obbligo di risarcire il danno causato dall’inadempimento dei suoi obblighi contrattuali e che la Commissione non ha correttamente determinato il livello massimo di responsabilità di tale comune. Con la terza, egli afferma che il valore del terreno B-32, quale definito nell’accordo transattivo del 2011, è molto inferiore all’esposizione finanziaria del suddetto comune affinché essa potesse liberarsi dalla sua responsabilità per il mancato rispetto dell’accordo di attuazione del 1998.
26 In sostanza, con la prima e la seconda censura del primo motivo, il ricorrente critica la decisione impugnata per quanto riguarda i motivi secondo i quali è stata erroneamente ritenuta esistere una responsabilità del comune di Madrid per il mancato trasferimento del terreno B-32, tenuto conto in particolare della mancata produzione di un parere esterno che stabilisca tale responsabilità. Inoltre, il ricorrente contesta, con la terza censura del primo motivo e con il secondo e il terzo motivo, l’esistenza dell’aiuto di Stato e la valutazione del suo importo.
27 Il Tribunale analizzerà anzitutto la prima e la seconda censura del primo motivo, quindi, congiuntamente, la terza censura di tale motivo e il secondo motivo e, infine, il terzo motivo.
Sulla prima e sulla seconda censura del primo motivo
28 Secondo il ricorrente, da un lato, la Commissione non può sostituire la condizione relativa al principio dell’operatore in un’economia di mercato con un test formale di consulenza giuridica esterna, secondo il quale, in mancanza di tale consulenza, l’ipotetico operatore in un’economia di mercato non avrebbe dovuto, in una situazione simile, assumersi la piena responsabilità giuridica dell’inadempimento di un obbligo contrattuale.
29 Il comune di Madrid avrebbe ricevuto un parere legale effettuato dai suoi servizi giuridici, prima di concludere l’accordo transattivo del 2011, e non avrebbe avuto alcun obbligo di ricorrere ad una consulenza esterna prima di concludere detto accordo.
30 Il ricorrente contesta inoltre l’argomento della Commissione secondo il quale il comune di Madrid non aveva l’obbligo di concludere l’accordo transattivo del 2011 prima che siffatto obbligo fosse stato accertato da un giudice. Esso contesta in particolare l’interpretazione che la Commissione effettuerebbe della sentenza del 27 settembre 1988, Asteris e a. (da 106/87 a 120/87, EU:C:1988:457).
31 Dall’altro lato, il ricorrente sostiene che, per dimostrare l’esistenza di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, spettava alla Commissione dimostrare che il comune di Madrid non aveva l’obbligo di risarcire il danno causato dall’inadempimento dei suoi obblighi contrattuali. La Commissione non avrebbe inoltre correttamente determinato il livello massimo di responsabilità del suddetto comune. Ciò posto, non sussisterebbe alcuna incertezza giuridica quanto alla responsabilità di tale comune per il mancato rispetto dell’accordo di attuazione del 1998. Secondo il diritto spagnolo, il medesimo comune avrebbe potuto sottrarsi ad ogni responsabilità derivante dal mancato trasferimento del terreno B-32 soltanto in due ipotesi, vale a dire qualora detto accordo di attuazione fosse stato nullo in quanto aveva previsto un obbligo di cessione inizialmente impossibile o qualora l’obbligo di cessione fosse stato valido dall’inizio ma, prima che divenisse esigibile, si era verificato un ostacolo idoneo ad esonerare il comune in questione dall’adempimento del suo obbligo. Ebbene, le condizioni relative a tali due ipotesi non ricorrerebbero nel caso di specie.
32 La Commissione contesta gli argomenti del ricorrente.
33 A tale riguardo occorre, in via preliminare, indicare in primo luogo che, a sostegno della prima censura del primo motivo, il ricorrente ha dedotto, nella replica, un argomento relativo alla presunta applicazione del criterio di selettività. In risposta ad un quesito del Tribunale in udienza, il ricorrente ha precisato che non vi era motivo di intendere tale argomento come un motivo relativo alla mancanza di selettività, ma solo come espressione dell’assenza di un vantaggio economico nell’ambito dell’analisi della condizione relativa al principio dell’operatore in un’economia di mercato. Non occorre quindi pronunciarsi sulla questione sollevata dalla Commissione relativa alla ricevibilità dell’argomento concernente l’assenza di carattere selettivo della misura.
34 In secondo luogo, come è stato rilevato, la Commissione, nel determinare, nel caso di specie, l’esistenza di un aiuto e valutare il suo importo, è partita dall’ipotesi secondo la quale il comune di Madrid era stato considerato pienamente responsabile del mancato trasferimento del terreno B-32. Così facendo, la Commissione non ha effettuato una valutazione diversa da quella di detto comune e del ricorrente, i quali, concludendo l’accordo transattivo del 2011 con il riconoscimento di un debito a vantaggio del ricorrente corrispondente al valore di detto terreno, hanno anche ritenuto che detto comune doveva sopportare la piena responsabilità del mancato trasferimento di tale terreno.
35 Indipendentemente dalla questione se la prima e la seconda censura del primo motivo siano, in definitiva, inoperanti, poiché tendono ad interrogarsi sulla realtà e sulla portata della responsabilità del comune di Madrid che la Commissione ha valutato allo stesso modo di tale comune e del ricorrente, si deve rilevare che la Commissione ha sottolineato, nella decisione impugnata, che un operatore in un’economia di mercato che si fosse trovato nella medesima situazione di detto comune avrebbe dovuto richiedere un parere legale prima di concludere l’accordo transattivo del 2011.
36 In via preliminare, occorre rammentare che, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, salvo deroghe contemplate dai Trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
37 Secondo una costante giurisprudenza della Corte, la qualificazione di una misura come «aiuto di Stato» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE esige che siano soddisfatte tutte le seguenti condizioni. Innanzi tutto, deve trattarsi di un intervento dello Stato o attraverso risorse statali. In secondo luogo, tale intervento deve essere idoneo ad incidere sugli scambi tra gli Stati membri. In terzo luogo, deve concedere un vantaggio selettivo al suo beneficiario. In quarto luogo, deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza (v. sentenza del 6 marzo 2018, Commissione/FIH Holding e FIH Erhvervsbank, C‑579/16 P, EU:C:2018:159, punto 43 e giurisprudenza ivi citata).
38 Secondo una giurisprudenza altrettanto costante, la nozione di «aiuto» è più generale di quella di «sovvenzione», dato che non designa soltanto prestazioni positive del genere delle sovvenzioni stesse, ma anche interventi statali i quali, in varie forme, alleviano gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un’impresa e che di conseguenza, senza essere sovvenzioni in senso stretto, hanno la stessa natura e producono identici effetti (v. sentenze dell’8 maggio 2003, Italia e SIM 2 Multimedia/Commissione, C‑328/99 e C‑399/00, EU:C:2003:252, punto 35 e giurisprudenza ivi citata, e del 21 dicembre 2016, Commissione/Aer Lingus e Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P e C‑165/15 P, EU:C:2016:990, punto 40 e giurisprudenza ivi citata).
39 Dall’articolo 107, paragrafo 1, TFUE deriva che la nozione di aiuto è una nozione oggettiva, che dipende, segnatamente, dalla questione se una misura statale conferisca o meno un vantaggio a una o a determinate imprese.
40 Pertanto, al fine di valutare se una misura statale costituisce un aiuto, occorre determinare, in particolare, se l’impresa beneficiaria riceve un vantaggio che essa non avrebbe ottenuto in condizioni normali di mercato (sentenze dell’11 luglio 1996, SFEI e a., C‑39/94, EU:C:1996:285, punto 60, e del 29 aprile 1999, Spagna/Commissione, C‑342/96, EU:C:1999:210, punto 41; v. anche sentenza del 12 giugno 2014, Sarc/Commissione, T‑488/11, non pubblicata, EU:T:2014:497, punto 90 e giurisprudenza ivi citata). Così, secondo una giurisprudenza ormai costante, la fornitura di beni o di servizi a condizioni preferenziali costituisce aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE (v. sentenze dell’11 luglio 1996, SFEI e a., C‑39/94, EU:C:1996:285, punto 59 e giurisprudenza ivi citata; del 1o luglio 2010, ThyssenKrupp Acciai Speciali Terni/Commissione, T‑62/08, EU:T:2010:268, punto 57 e giurisprudenza ivi citata, e del 28 febbraio 2012, Land Burgenland/Commissione, T‑268/08 e T‑281/08, EU:T:2012:90, punto 47 e giurisprudenza ivi citata).
41 L’applicazione del criterio dell’operatore privato in economia di mercato consiste nel confrontare il comportamento dei pubblici poteri a quello che avrebbe avuto un operatore privato di dimensioni simili nelle stesse circostanze. Nel caso in cui lo Stato, in realtà, non faccia altro che comportarsi come farebbe qualsiasi operatore privato che agisce in normali condizioni di mercato (v., in tal senso, sentenza del 1o ottobre 2015, Electrabel e Dunamenti Erőmű/Commissione, C‑357/14 P, EU:C:2015:642, punto 144 e giurisprudenza ivi citata), non sussiste alcun vantaggio connesso all’intervento dello Stato, in quanto l’ente beneficiario avrebbe potuto, in linea di principio, trarre gli stessi benefici dal semplice funzionamento del mercato (v. sentenza del 30 aprile 2014, Tisza Erőmű/Commissione, T‑468/08, non pubblicata, EU:T:2014:235, punto 85 e giurisprudenza ivi citata; v. altresì, in tal senso, sentenza del 28 febbraio 2012, Land Burgenland/Commissione, T‑268/08 e T‑281/08, EU:T:2012:90, punto 48 e giurisprudenza ivi citata).
42 Nel caso di specie, occorre stabilire se il ricorrente abbia ottenuto un vantaggio che non avrebbe ottenuto in normali condizioni di mercato.
43 Più precisamente, come correttamente rilevato dalla Commissione al punto 86 della decisione impugnata, occorre stabilire se l’accordo transattivo del 2011 abbia conferito al ricorrente un vantaggio economico, nell’ambito dell’applicazione del principio dell’operatore in un’economia di mercato.
44 Per quanto riguarda la questione se, da un lato, la Commissione abbia sostituito la condizione relativa al principio dell’operatore in un’economia di mercato con un test formale di consulenza giuridica esterna e, dall’altro, se non sussistesse l’obbligo di concludere l’accordo transattivo del 2011 prima che siffatto obbligo fosse accertato da un giudice (v. punto 30 supra), è utile ricordare ciò che la Commissione ha considerato, nella decisione impugnata, per quanto riguarda l’assenza di un parere legale sulla responsabilità del comune di Madrid per il mancato trasferimento del terreno B-32.
45 Al punto 93 della decisione impugnata, la Commissione ha ritenuto che, alla luce delle incertezze esistenti sul piano giuridico nel 2011 in ordine alla questione di stabilire se il comune di Madrid fosse tenuto a compensare il ricorrente per il mancato trasferimento del terreno B-32, un operatore in un’economia di mercato che si fosse trovato nella medesima situazione di detto comune avrebbe chiesto un parere legale prima di concludere l’accordo transattivo del 2011, e ha sottolineato che il comune in parola non aveva richiesto siffatto parere. La Commissione ha aggiunto, al punto 94 della decisione impugnata, di aver chiesto al Regno di Spagna di trasmetterle «l’eventuale parere legale chiesto dal [medesimo comune] prima di concludere [detto accordo transattivo]». Essa ha indicato, nella nota a piè di pagina n. 23 della decisione impugnata, che il Regno di Spagna aveva confermato «l’assenza di tale parere esterno».
46 Così, ad eccezione della nota a piè di pagina in cui la Commissione fa espressamente riferimento ad un parere «esterno», risulta da diversi punti della decisione impugnata, vale a dire i punti 93, 94, 105 e 108, che non è stato precisato cosa la Commissione abbia inteso per parere legale e che non viene menzionato il fatto che essa contesti l’assenza di un parere effettuato da un organismo indipendente.
47 Interrogata in udienza, la Commissione ha confermato che, se avesse ricevuto qualsiasi altra relazione peritale, l’avrebbe presa in considerazione.
48 Inoltre, dai documenti prodotti dalle parti nella fase scritta del procedimento, nonché dalle risposte delle parti ai quesiti posti in udienza, emerge che la Commissione, con messaggio di posta elettronica del 2 marzo 2016, ha effettivamente chiesto al Regno di Spagna, nel corso del procedimento amministrativo, se il comune di Madrid avesse richiesto un parere legale indipendente in merito ai suoi obblighi e alle diverse opzioni che le si presentavano.
49 Ebbene, è il Regno di Spagna che ha dichiarato, nel suo messaggio di posta elettronica di risposta del 9 marzo 2016, che se per parere legale indipendente doveva intendersi un parere esterno, le autorità competenti avevano indicato che non era stata effettuata alcuna consultazione di tal genere.
50 Non è stato prodotto alcun documento che documentasse l’esistenza di una risposta della Commissione a quest’ultimo messaggio di posta elettronica nella quale sarebbe stato precisato che il parere legale indipendente non significava soltanto un parere esterno.
51 Tuttavia, come ricorda in sostanza la Commissione, l’applicabilità del criterio dell’investitore privato presuppone che venga effettuata, inequivocabilmente e sulla base di elementi oggettivi e verificabili, una valutazione analoga a quella cui un operatore privato avrebbe avuto accesso prima o al momento dell’adozione della misura di cui trattasi (v., in tal senso, sentenze del 5 giugno 2012, Commissione/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punti da 81 a 83, e del 24 ottobre 2013, Land Burgenland e a./Commissione, C‑214/12 P, C‑215/12 P e C‑223/12 P, EU:C:2013:682, punti 57 e 58).
52 Per rispondere alla domanda della Commissione, il Regno di Spagna avrebbe potuto avvalersi di qualsiasi analisi giuridica che il comune di Madrid avesse fatto svolgere alle condizioni indicate al precedente punto 51.
53 Nel caso di specie, il ricorrente ha sostenuto in udienza che il comune di Madrid aveva ricevuto, prima di concludere l’accordo transattivo del 2011, due perizie tecniche effettuate dai propri servizi comunali. La prova della perizia deriverebbe dalla lettura del preambolo di detto accordo, che riprenderebbe le conclusioni del suddetto comune a tale riguardo.
54 Ebbene, si deve constatare, da un lato, che né nel corso del procedimento dinanzi alla Commissione, né dinanzi al Tribunale, sono state prodotte le perizie dei servizi comunali che sarebbero state asseritamente ricevute dal Comune di Madrid. Nonostante i molteplici contatti che hanno potuto aver luogo tra il Regno di Spagna e la Commissione nel corso del procedimento amministrativo, ma anche nonostante le possibilità che sono state offerte a detto comune di partecipare a tale procedimento, non è stata comunicata alla Commissione nessuna analisi giuridica sulla responsabilità del comune in parola in merito al mancato trasferimento del terreno B-32.
55 Dall’altro lato, se il preambolo dell’accordo transattivo del 2011 contiene senz’altro alcune indicazioni, di natura fattuale, sulla normativa applicabile al terreno B-32 e l’obbligo per il comune di Madrid di trasferire tale terreno, tale preambolo non può essere considerato una vera e propria analisi giuridica delle cause che portano a riconoscere la responsabilità di tale comune per il mancato trasferimento di detto terreno. Non viene in particolare indicata, nel dettaglio, l’evoluzione della normativa applicabile al medesimo terreno dall’accordo del 1991 sino all’accordo transattivo del 2011. Non viene neppure analizzato chi sarebbe responsabile, e per quali ragioni, del mancato trasferimento del terreno in questione. Viene invece solamente constatato, come rileva la Commissione, che la cessione del terreno interessato non era possibile e viene sottolineata la buona volontà delle parti per giungere ad un accordo in un contesto in cui le responsabilità di ciascuna di esse non erano chiare.
56 Per quanto riguarda la contestazione, da parte del ricorrente, del presunto argomento della Commissione secondo il quale il comune di Madrid non aveva l’obbligo di concludere l’accordo transattivo del 2011 prima che siffatto obbligo fosse stato accertato da un giudice, è sufficiente rilevare che tale contestazione è infondata in fatto, dal momento che, nella decisione impugnata, la Commissione non ha mai considerato che l’obbligo di concludere detto accordo transattivo avrebbe dovuto risultare da una decisione giudiziaria.
57 Si deve aggiungere che, contrariamente alla causa che ha dato luogo alla sentenza del 27 settembre 1988, Asteris e a. (da 106/87 a 120/87, EU:C:1988:457), in cui le autorità nazionali erano state condannate a risarcire il danno risultante da un’illegittimità accertata da una decisione giudiziaria, la responsabilità del comune di Madrid, nella presente causa, non è stata accertata per via giudiziaria e la compensazione concessa al ricorrente risulta dall’accordo transattivo del 2011, diretto a porre fine ad una controversia tra le parti e ai sensi del quale la responsabilità del mancato trasferimento del terreno B-32 grava unicamente su detto comune.
58 La Commissione non ha commesso errori nel concludere, al punto 105 della decisione impugnata, che un operatore prudente in un’economia di mercato, confrontato ad una situazione come quella del caso di specie, avrebbe chiesto un parere legale prima di concludere l’accordo transattivo del 2011 e di accettare la piena responsabilità del mancato trasferimento del terreno B-32 in base all’accordo di attuazione del 1998.
59 Una siffatta conclusione è tanto più giustificata in considerazione del contesto normativo applicabile al terreno B-32 dalla data dell’accordo di attuazione del 1998 a quella della conclusione dell’accordo transattivo del 2011 e considerando le competenze condivise in materia urbanistica della comunità autonoma di Madrid e del comune di Madrid, nonché delle conoscenze di tale contesto normativo da parte del ricorrente.
60 A tal riguardo, è utile precisare che dagli atti del fascicolo emerge che, a partire dall’accordo del 1996 fino all’accordo transattivo del 2011, il regime giuridico applicabile al terreno B-32 non facilitava la cessione di quest’ultimo.
61 Secondo i fatti accertati nella decisione impugnata, che non vengono contestati, quando il ricorrente e la comunità autonoma di Madrid hanno concluso l’accordo del 1996, i terreni e i diritti da trasferire sarebbero stati individuati in una fase successiva e le parti hanno fissato il valore dell’operazione a EUR 27 milioni. In occasione della sottoscrizione dell’accordo di attuazione del 1998, è stata concordata in particolare la cessione al ricorrente del terreno B-32 e il valore di tale terreno è stato stimato, dai servizi tecnici del comune di Madrid, in EUR 595 194. Si era tenuto conto del fatto che era stata completata soltanto la pianificazione urbana della zona in cui si trovava tale terreno ma non la sua urbanizzazione, e che non si era ancora iniziato a edificare.
62 Secondo i fatti parimenti accertati nella decisione impugnata, anch’essi incontestati, durante l’anno 1998 il terreno B-32 non è stato trasferito dal comune di Madrid al ricorrente, poiché quest’ultimo non ne era ancora il legittimo proprietario. Nell’accordo di attuazione del 1998 era previsto che il trasferimento doveva essere effettuato sette giorni dopo la registrazione, nel registro immobiliare, di detto comune quale proprietario del terreno in parola. Il 28 luglio 2000, il suddetto comune è divenuto proprietario del terreno in questione, ma è stato iscritto nel registro immobiliare soltanto l’11 febbraio 2003. Il medesimo terreno non è stato trasferito. Secondo il piano urbanistico del 28 luglio 1995 esso era destinato ad un utilizzo sportivo ed è stato integrato al PGOU, approvato il 17 aprile 1997 da tale comune e dalla comunità autonoma di Madrid.
63 Dalla decisione impugnata risulta che, secondo la Ley 9/2001, de 17 de julio 2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid (legge 9/2001 del 17 luglio 2001 sui terreni della comunità autonoma di Madrid), tutti i terreni, le infrastrutture, le costruzioni e gli edifici devono essere utilizzati conformemente alla loro designazione, classificazione o destinazione d’uso urbanistica e, ai sensi dell’articolo 7.7.2, lettera a), del PGOU, i terreni «destinati a un utilizzo sportivo» sono terreni di proprietà pubblica. Tale legge era in vigore quando il comune di Madrid è stato registrato come proprietario del terreno B-32 nel 2003. La stessa legge prevede che i terreni destinati ad un utilizzo sportivo devono essere di proprietà pubblica e che deve essere escluso qualsiasi trasferimento, in quanto la natura pubblica del terreno lo rende inalienabile.
64 Il ricorrente non contesta che, al momento della conclusione dell’accordo di attuazione del 1998, il terreno B-32 fosse destinato, secondo il PGOU, ad un utilizzo sportivo. Esso non ha neppure contestato che nel 2003, quando il comune di Madrid ha dovuto adempiere il proprio obbligo di trasferimento, detto terreno faceva parte del demanio comunale ed era inalienabile.
65 Si deve osservare che il ricorrente era quindi a conoscenza, alla data di conclusione dell’accordo di attuazione del 1998, del fatto che il comune di Madrid non era proprietario del terreno B-32, che quest’ultimo rientrava in una categoria particolare, ossia quella dei terreni destinato ad un utilizzo sportivo, e che occorreva, quanto meno, che il suddetto comune lo acquistasse e che esso fosse iscritto nel registro prima di poter ipotizzare il suo trasferimento a vantaggio del ricorrente.
66 Il ricorrente non ha neppure contestato che è ai sensi dell’articolo 7.7.2, lettera a), del PGOU, approvato il 17 aprile 1997, e quindi applicabile alla data dell’accordo di attuazione del 1998, che i terreni «destinati ad un utilizzo sportivo» erano terreni di proprietà pubblica. Concludendo detto accordo di attuazione, esso sapeva quindi che, prima del trasferimento nei suoi confronti della proprietà del terreno B-32, quest’ultimo avrebbe dovuto essere declassato per poter essere trasferito, dato che, secondo il diritto spagnolo, i terreni di proprietà pubblica non possono, in quanto tali, essere trasferiti.
67 Dalla decisione impugnata e dalle risposte ai quesiti posti dal Tribunale emerge che il PGOU è un documento che non rientra nella sola competenza del comune di Madrid, ma anche in quella della comunità autonoma di Madrid. Il suddetto comune non può procedere a una modifica del PGOU motu proprio, ma deve proporre tale modifica alla comunità autonoma in parola.
68 Occorre aggiungere che il contesto normativo applicabile al terreno B-32 è cambiato tra la data della conclusione dell’accordo di attuazione del 1998 e quella della conclusione dell’accordo transattivo del 2011. La legge 9/2001 del 17 luglio 2001 sui terreni della comunità autonoma di Madrid ha previsto che tutti i terreni, le infrastrutture, le costruzioni e gli edifici devono essere utilizzati conformemente alla loro designazione, classificazione o destinazione d’uso urbanistica.
69 Le parti concordano nel ritenere che, sebbene i terreni «destinati ad un utilizzo sportivo» fossero già terreni di proprietà pubblica in forza dell’articolo 7.7.2, lettera a), del PGOU, la legge 9/2001 del 17 luglio 2001 sui terreni della comunità autonoma di Madrid ha reso ancora più difficile la possibilità di trasferire il terreno B-32.
70 Si deve aggiungere che, poiché né il Regno di Spagna, né il comune di Madrid, e neppure il ricorrente hanno fatto pervenire alla Commissione un’analisi giuridica dettagliata sulla responsabilità di tale comune per il mancato trasferimento del terreno B-32, non spettava a quest’ultima effettuare essa stessa tale analisi e procedere ad una valutazione globale prendendo in considerazione, oltre agli elementi forniti, qualsiasi altro elemento pertinente al caso di specie, che le consenta di stabilire se la misura di cui trattasi sia riconducibile alla qualità di operatore in un’economia di mercato o da quella di potere pubblico del Regno di Spagna (v., in tal senso, sentenze del 5 giugno 2012, Commissione/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punto 86, e del 24 ottobre 2013, Land Burgenland e a./Commissione, C‑214/12 P, C‑215/12 P e C‑223/12 P, EU:C:2013:682, punto 60). La Commissione non può sostenere l’onere della prova inteso a dimostrare che detto comune non aveva l’obbligo di risarcire il danno causato dall’inadempimento dei suoi obblighi contrattuali e a determinare il livello massimo di responsabilità del medesimo comune.
71 Da quanto sopra esposto risulta che la prima e la seconda censura del primo motivo devono essere respinte.
Sulla terza censura del primo motivo e sul secondo motivo
72 Con la terza censura del primo motivo e il secondo motivo, il ricorrente contesta, in sostanza, la valutazione dell’importo del vantaggio e, in particolare, il valore del terreno B-32 quale stabilito dalla Commissione.
73 Il ricorrente sostiene che il comune di Madrid non avrebbe potuto liberarsi dalla propria responsabilità per il mancato rispetto dell’accordo di attuazione del 1998 e che l’esposizione finanziaria di tale comune non era equivalente al prezzo che aveva il terreno B-32 per il suddetto comune. Il valore di mercato di detto terreno, quale promesso al ricorrente, sarebbe il valore del diritto di ricevere tale terreno in piena proprietà, senza restrizioni quanto alla sua rivendita.
74 Il massimo livello di esposizione finanziaria del comune di Madrid nel caso di una controversia con il ricorrente e se fosse giuridicamente responsabile per il mancato rispetto dell’accordo di attuazione del 1998 sarebbe compreso tra EUR 33 milioni e EUR 240 milioni, secondo le stime della relazione della società di consulenza immobiliare. L’esposizione finanziaria sarebbe superiore, in ogni caso, a EUR 4 275 000. Il ricorrente sostiene che la Commissione non ha contestato che sarebbe stato possibile modificare la destinazione del terreno B-32 al fine di renderlo trasferibile.
75 Il ricorrente aggiunge che l’esposizione finanziaria del comune di Madrid, anche nell’ipotesi in cui quest’ultimo non sia ritenuto responsabile dell’inadempimento del contratto (in caso di impossibilità iniziale o di impossibilità sopravvenuta del trasferimento con effetto liberatorio), non sarebbe nulla ma nettamente superiore al valore del terreno B-32. Il massimo livello di esposizione finanziaria di detto comune corrisponderebbe a EUR 40 milioni, se l’accordo di attuazione del 1998 fosse considerato nullo, o a EUR 33 milioni, se venisse decisa la risoluzione di tale accordo di attuazione per la sopravvenuta impossibilità di esecuzione.
76 Il ricorrente aggiunge che la Commissione ha preso in considerazione una valutazione manifestamente erronea del valore di mercato del terreno B-32 e si basa su altre tre valutazioni che assegnano a tale particella un valore oscillante tra EUR 22 milioni e EUR 25 milioni.
77 Dopo aver ricordato i diversi scenari contenuti nella relazione dell’ufficio di valutazione immobiliare, ossia gli scenari SE-00, SE-02 e SE-03, il ricorrente sostiene che è privo di valore probatorio lo scenario SE-03, secondo il quale il terreno B-32 costituisce oggetto di un diritto di superficie, stimato in EUR 4 275 000, che consente di destinarlo ad un utilizzo sportivo per 30 anni.
78 Lo scenario SE-03 non consentirebbe di determinare il valore di mercato del terreno B-32, ma soltanto il suo valore di investimento.
79 Peraltro, la stima del valore di mercato effettuata dall’ufficio di valutazione immobiliare sarebbe viziata da evidenti errori di metodologia. Da una parte, sarebbe stato preso in considerazione solo un diritto di superficie, il quale sarebbe stato valutato in modo errato. La stima non rispetterebbe le norme applicabili alla valutazione dei diritti di superficie di cui all’Orden Ministerial ECO/805/2003, de 27 de marzo, sobre normas de valoración de bienes inmuebles y de determinados derechos para ciertas finalidades financieras (decreto ministeriale ECO/805/2003 del 27 marzo 2003, relativo alle regole di valutazione dei beni immobili e di taluni diritti a finalità finanziarie). Secondo le stime prodotte dal ricorrente, il valore del diritto di superficie sarebbe oscillato tra EUR 23 milioni e EUR 24 milioni, a seconda della sua durata. Dall’altra, il progetto di investimento preso in considerazione nella relazione dell’ufficio di valutazione immobiliare non rispetterebbe il criterio del massimo e migliore utilizzo e non sarebbe appropriato al fine di massimizzare il valore del terreno B-32.
80 La pertinenza delle altre valutazioni disponibili oltre a quella della relazione dell’ufficio di valutazione immobiliare non sarebbe stata sufficientemente confutata.
81 La Commissione contesta gli argomenti del ricorrente.
82 In via preliminare, occorre rilevare che, secondo il ricorrente, l’esposizione finanziaria del comune di Madrid in seguito al mancato rispetto dell’accordo di attuazione del 1998 superava in ogni caso, che detto comune sia o meno responsabile di tale inosservanza, il valore di mercato del terreno B-32. Pertanto, non sarebbe neppure necessario che il Tribunale si pronunci su tale valore.
83 A tale riguardo, occorre ricordare, da un lato, che il comune di Madrid non ha fornito la prova del fatto che esso abbia fatto preparare un parere legale prima della conclusione dell’accordo transattivo del 2011 al fine di chiarire chi dovesse sopportare, alla luce del diritto spagnolo, la responsabilità del mancato trasferimento del terreno B-32. Dall’altro lato, in detto accordo transattivo, sono il ricorrente e il suddetto comune ad essersi basati sul valore di detto terreno, stimato dai servizi tecnici di detto comune, al fine di compensare il ricorrente per l’impossibilità di trasferirgli tale terreno, conformemente all’accordo di attuazione del 1998.
84 In tali circostanze, nonostante la conclusione alla quale la Commissione è potuta giungere in precedenza, vale a dire che un operatore prudente in un’economia di mercato non avrebbe, nelle medesime condizioni del caso di specie, sottoscritto l’accordo transattivo del 2011 senza un parere legale, non si può contestare alla detta istituzione, per quanto riguarda l’accertamento dell’esistenza di un vantaggio e del suo ammontare, di essersi interessata al valore del terreno B-32 dopo aver assunto come premessa la responsabilità del comune di Madrid.
85 Ciò premesso, è utile ricordare che il comportamento dell’investitore privato, che deve essere raffrontato a quello di un investitore pubblico, non è necessariamente quello dell’investitore comune, che colloca capitali in funzione della loro capacità di produrre reddito a termine più o meno breve. Questo comportamento deve quantomeno corrispondere a quello di una holding privata o di un gruppo imprenditoriale privato che persegue una politica strutturale, globale o settoriale, guidato da prospettive di redditività a più lungo termine (sentenza del 21 marzo 1991, Italia/Commissione, C‑305/89, EU:C:1991:142, punto 20).
86 In tali condizioni, l’applicazione del criterio dell’investitore privato non mira a determinare quale potrebbe essere la redditività massima ottenuta da un investitore in un settore particolare o nel complesso dell’economia, ma a determinare se un investitore privato paragonabile avrebbe potuto procedere, nelle circostanze del caso di specie, all’investimento di cui trattasi. Si tratta quindi di stabilire se l’investimento interessato derivi da una certa razionalità economica, almeno nel lungo termine (sentenza del 3 luglio 2014, Spagna e a./Commissione, T‑319/12 e T‑321/12, non pubblicata, EU:T:2014:604, punto 42).
87 Secondo tale giurisprudenza, occorre quindi valutare se, tenuto conto dell’intenzione iniziale delle parti dell’accordo di attuazione del 1998, ma anche della normativa applicabile al terreno B-32, al momento della conclusione di detto accordo di attuazione nonché al momento della conclusione dell’accordo transattivo del 2011, sia ragionevole ritenere che un operatore in un’economia di mercato avrebbe accettato di farsi carico della compensazione integrale per il mancato trasferimento del terreno in questione, che è stato stimato al valore di detto appezzamento pari a EUR 22 690 000.
88 Occorre aggiungere che, per quanto riguarda la portata del controllo del Tribunale, alla luce della giurisprudenza, sebbene tale controllo, in linea di principio, è un controllo completo per quanto riguarda la questione se una misura rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la Corte ha dichiarato che siffatto controllo giurisdizionale era limitato quando le valutazioni apportate dalla Commissione presentavano un carattere tecnico o complesso [v. sentenza del 22 dicembre 2008, British Aggregates/Commissione, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punto 114 e giurisprudenza ivi citata; sentenza del 28 ottobre 2015, Hammar Nordic Plugg/Commissione, T‑253/12, EU:T:2015:811, punto 30 (non pubblicata)].
89 Il controllo che i giudici dell’Unione esercitano sulle valutazioni economiche complesse condotte dalla Commissione è un controllo ristretto che si limita necessariamente alla verifica dell’osservanza delle regole procedurali e di motivazione, all’esattezza materiale dei fatti, nonché all’assenza di manifesti errori di valutazione e di sviamento di potere (sentenza del 2 settembre 2010, Commissione/Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, punto 66).
90 È già stato dichiarato che, per verificare se la vendita di un terreno da parte di un’autorità pubblica ad un soggetto privato costituisca un aiuto di Stato, occorre che la Commissione applichi il criterio dell’investitore privato in un’economia di mercato, al fine di determinare se il prezzo pagato dal presunto beneficiario dell’aiuto corrisponda al prezzo che un investitore privato, che agisce in normali condizioni di concorrenza, avrebbe potuto fissare. In generale, l’uso di tale criterio implica una valutazione economica complessa da parte della Commissione (sentenza del 2 settembre 2010, Commissione/Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, punto 68).
91 Occorre aggiungere che, poiché il terreno B-32 non è stato trasferito, è stata prevista una compensazione la cui valutazione è caratterizzata dall’assenza di un bando di gara incondizionato. Una siffatta circostanza può rendere parimenti complesso il compito della Commissione (v., per analogia, sentenza del 2 settembre 2010, Commissione/Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, punto 70).
92 Quindi, solo un errore manifesto di determinazione del valore del terreno B-32 può viziare di illegittimità la decisione impugnata [v., in tal senso, sentenza del 28 ottobre 2015, Hammar Nordic Plugg/Commissione, T‑253/12, EU:T:2015:811, punto 34 (non pubblicata)].
93 Nel caso di specie, dalla decisione impugnata e dagli altri elementi del fascicolo risulta che le differenti stime realizzate per determinare il valore del terreno B-32 divergono notevolmente.
94 Per l’accordo di attuazione del 1998, il presunto valore del terreno B-32 è stato valutato dai funzionari dell’ufficio urbanistico comunale in EUR 595 194. Viene indicato che tale valutazione è stata effettuata secondo «la metodologia di valutazione prevista dalla legislazione spagnola», senza ulteriori precisazioni.
95 Per l’accordo transattivo del 2011, i servizi del comune di Madrid si sono basati sul valore catastale che, secondo il ricorrente, tiene conto di fattori come il valore del terreno, il valore della costruzione, l’ubicazione e il mercato in questione. Nella relazione pubblicata il 27 luglio 2011, detti servizi hanno valutato il valore del terreno B-32 in EUR 22 693 054,44. I dettagli della valutazione sono illustrati al punto 36 della decisione impugnata e non sono stati contestati dalle parti. È tale valore ad essere preso in considerazione nell’accordo transattivo del 2011.
96 Dopo la conclusione dell’accordo transattivo del 2011, i funzionari del catasto spagnolo, che dipendono dal Ministero dell’Economia e dalle Finanze spagnolo, hanno aggiornato il valore del terreno B-32 e hanno stimato che non potesse essere inferiore a EUR 25 776 296. Secondo il ricorrente, tale genere di aggiornamento serve a ravvicinare il valore catastale a quello di mercato, senza che quest’ultimo possa essere superato. Il valore catastale si fonda, ad esempio, su informazioni relative a operazioni di mercato reali. Detti funzionari sarebbero indipendenti da quelli del comune di Madrid.
97 Il ricorrente ha ordinato e prodotto la relazione della società di consulenza immobiliare, in cui il valore di mercato del terreno B-32 nel 1998 è stato valutato in EUR 574 000, che differisce quindi abbastanza poco dal valore preso in considerazione per l’accordo di attuazione del 1998. Nella medesima relazione, il valore di mercato dello stesso terreno nel 2011 è stato valutato in EUR 22 690 000, il che corrisponde approssimativamente al valore indicato nell’accordo transattivo del 2011. Il ricorrente indica che la relazione della società di consulenza immobiliare ha utilizzato il metodo residuale statico di valutazione, che si basa su uno scenario di vendita delle varie unità a breve distanza di tempo dalla costruzione di un’infrastruttura sportiva sul terreno in questione. È stato preso in considerazione il trasferimento in piena proprietà, senza restrizioni quanto alla rivendita, e l’obiettivo di indennizzo del suddetto accordo transattivo.
98 Infine, nella relazione dell’ufficio di valutazione immobiliare, richiesta dalla Commissione, sono stati previsti quattro scenari: lo scenario SE-00, secondo il quale il terreno è proprietà pubblica e non ha alcun valore di mercato, ma solo un prezzo di costo, pari a EUR 3 930 000; lo scenario SE-01, secondo il quale il terreno è destinato alla costruzione di alloggi popolari ed è valutato in EUR 18 000 000; lo scenario SE-02, secondo il quale il valore commerciale del terreno corrisponde al 10% del valore nel settore, ossia EUR 12 245 000; lo scenario SE-03, secondo il quale il terreno B-32 non può essere trasferito, ma può soltanto essere oggetto di un diritto di superficie, che consentirebbe di destinarlo ad un utilizzo sportivo per 30 anni, con l’esclusione di qualsiasi rivendita successiva, il che porterebbe ad un valore di EUR 4 275 000.
99 La Commissione ha indicato di aver preso in considerazione, nel caso di specie, il valore risultante dallo scenario SE-03 della relazione dell’ufficio di valutazione immobiliare, tenuto conto della classificazione urbanistica del terreno che determina il suo utilizzo e esclude la sua rivendita.
100 Si deve innanzitutto ritenere che la Commissione non abbia commesso un errore manifesto prendendo in considerazione il valore risultante da tale scenario e che è stato stimato tenendo conto del diritto di superficie del terreno B-32.
101 Infatti, non è stato contestato che occorreva collocarsi alla data dell’accordo transattivo del 2011 per stimare il valore del terreno B-32. Tale data corrisponde infatti a quella della compensazione e del risarcimento decisi in detto accordo transattivo e che sono all’origine del presente procedimento.
102 Ebbene, come risulta dal regime giuridico applicabile al terreno B-32, tale terreno faceva parte del demanio pubblico e non poteva essere trasferito, potendosi concedere unicamente un diritto di superficie.
103 Come giustamente rilevato dalla Commissione al punto 123 della decisione impugnata, nel caso in cui fosse stata avanzata una richiesta di indennizzo nei confronti del comune di Madrid, il valore del terreno B-32 doveva corrispondere al valore che esso aveva per detto comune, e pertanto al diritto di superficie di tale terreno, e non al valore ipotetico che esso avrebbe avuto qualora fosse stato trasferibile.
104 Inoltre, per quanto riguarda il diritto di superficie, il ricorrente ha sostenuto che tale diritto non era stato valutato correttamente e che la sua stima non rispettava le norme applicabili alla valutazione dei diritti di superficie in Spagna.
105 Ebbene, a tale riguardo, si deve ritenere che la Commissione non ha commesso un errore manifesto di valutazione nel prendere in considerazione lo scenario SE-03 della relazione dell’ufficio di valutazione immobiliare.
106 Infatti, gli altri scenari della relazione dell’ufficio di valutazione immobiliare, nonché le altre stime sulle quali si fonda il ricorrente, sono molto più distanti dalle circostanze del caso di specie, in quanto non si basano sull’ipotesi di una stima del diritto di superficie di un terreno facente parte del demanio pubblico, ma sul valore di un bene che può essere venduto in piena proprietà.
107 Con lo scenario SE-03 della relazione dell’ufficio di valutazione immobiliare, la Commissione disponeva della sola ipotesi diretta a stimare il diritto di superficie del terreno B-32.
108 Il ricorrente sostiene peraltro che la Commissione è partita dall’ipotesi errata secondo la quale il diritto di superficie non potrebbe essere venduto.
109 È pur vero che, al punto 111 della decisione impugnata, è indicato che la classificazione urbanistica del terreno determina il suo utilizzo e ne esclude la rivendita. In risposta ad un quesito del Tribunale, la Commissione ha indicato di aver privilegiato l’ipotesi consistente nel prendere in considerazione il valore di investimento e lo sfruttamento del diritto di superficie per 30 anni in quanto terreno destinato ad un utilizzo sportivo.
110 Ebbene, siffatta ipotesi è anche quella più vicina a quanto il ricorrente aveva in mente nel 1996, nella sua operazione di scambio di terreni con il comune di Madrid, dal momento che tale scambio era inizialmente avvenuto affinché il ricorrente gestisse esso stesso i terreni che avrebbe ricevuto da detto comune.
111 Infine, per quanto riguarda la censura vertente sulla violazione del principio di buona amministrazione, si deve rilevare che la Commissione ha richiesto una perizia elaborata sulla base di più scenari, che ha effettuato un’analisi di tali diversi scenari nonché delle altre valutazioni prodotte e che essa non ha quindi puramente e semplicemente accettato le conclusioni della relazione dell’ufficio di valutazione immobiliare.
112 Quanto all’argomento del ricorrente fondato sulle differenze che esisterebbero tra la versione iniziale e finale della relazione dell’ufficio di valutazione immobiliare, è sufficiente sottolineare che i valori presi in considerazione in tali due versioni per lo scenario SE-03 sono praticamente identici, come giustamente rilevato dalla Commissione, vale a dire EUR 4 270 000 per la relazione iniziale e EUR 4 275 000 per la relazione finale.
113 Da tutto quanto precede risulta che la terza censura del primo motivo e il secondo motivo devono essere respinti in quanto infondati.
Sul terzo motivo
114 Il ricorrente sostiene che la Commissione ha violato l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, l’articolo 296 TFUE, l’obbligo di motivazione e il principio di buona amministrazione, sancito dall’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, in quanto tale istituzione ha contestato il valore del terreno B-32 per determinare l’esistenza di un vantaggio, pur riconoscendo che il valore degli altri terreni ceduti al ricorrente a titolo di indennizzo nell’ambito dell’accordo transattivo del 2011 era corretto. Ebbene, tale valore sarebbe stato calcolato con lo stesso metodo di valutazione utilizzato dal Comune di Madrid per il terreno B-32. Richiamando diverse cause, il ricorrente sostiene che la Commissione aveva l’onere di provare l’esistenza dell’aiuto di Stato e che essa non poteva limitarsi a valutare in modo selettivo e isolato talune prestazioni della transazione. Inoltre, il medesimo afferma che era tenuto ad accettare la valutazione dei terreni effettuata da detto comune, nonostante la riduzione del loro valore. Ai sensi del diritto spagnolo, esso non avrebbe disposto di alcun mezzo di ricorso che gli avrebbe consentito di contestare la valutazione al fine di richiedere la differenza tra la valutazione contrattuale e il valore di mercato. Se la Commissione avesse verificato se le prestazioni fossero bilanciate, essa avrebbe concluso che l’importo dell’aiuto di Stato asseritamente concesso non avrebbe in alcun caso superato l’importo di EUR 10 931 835.
115 La Commissione ricorda che l’oggetto dell’indagine nella presente causa consisteva nell’esaminare l’eventuale esistenza di un aiuto di Stato derivante dall’indennizzo concesso dal comune di Madrid in seguito all’inosservanza, da parte di quest’ultima, della convenzione di esecuzione del 1998 e nel determinare se un operatore prudente in un’economia di mercato avrebbe pienamente accettato la sua responsabilità senza consulenze giuridiche preventive, tenuto conto delle molteplici incertezze sul piano giuridico, nonché nel verificare se il debito contratto da detto comune corrispondesse all’esposizione finanziaria che tale operatore avrebbe accettato per il valore specifico del terreno B-32 nel 2011. La decisione di avvio del procedimento e la decisione impugnata sarebbero state chiare a tale riguardo. Secondo la Commissione, occorre altresì valutare la motivazione di detta decisione alla luce del suo contesto ed essa non era tenuta a rispondere a tutti gli argomenti dedotti nel corso del procedimento amministrativo da una parte interessata. Essa afferma di aver sufficientemente motivato tale decisione, conformemente alla giurisprudenza. Tale istituzione aggiunge che l’oggetto dell’indagine non consisteva nel determinare se il ricorrente avesse ricevuto un aiuto illegittimo alla luce di tutti degli oneri assunti nell’ambito dell’accordo transattivo del 2011. Le cause invocate dal ricorrente non sarebbero pertinenti e, se il ricorrente avesse ricevuto una prestazione inferiore a quanto era stato convenuto, avrebbe potuto reclamare il valore fissato nell’accordo transattivo del 2011, cosa che non avrebbe fatto.
116 A tale riguardo, emerge dalla giurisprudenza che, al fine di valutare se il vantaggio avrebbe potuto essere ottenuto in condizioni normali di mercato, la Commissione è tenuta a effettuare un’analisi completa di tutti gli elementi rilevanti dell’operazione controversa e del suo contesto (v. sentenza del 30 giugno 2015, Paesi Bassi e a./Commissione, T‑186/13, T‑190/13 e T‑193/13, non pubblicata, EU:T:2015:447, punto 88 e giurisprudenza ivi citata).
117 È stato altresì dichiarato che, per quanto riguarda la valutazione del valore di un aiuto sotto forma di vendita di un terreno da parte di un ente pubblico ad un soggetto privato a un prezzo asseritamente preferenziale, si applicava il principio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato e che il valore dell’aiuto era pari alla differenza tra ciò che il beneficiario ha versato di fatto e ciò che avrebbe dovuto pagare all’epoca in condizioni normali di mercato per acquistare un terreno equivalente da un venditore del settore privato (v. sentenza del 30 giugno 2015, Paesi Bassi e a./Commissione, T‑186/13, T‑190/13 e T‑193/13, non pubblicata, EU:T:2015:447, punto 77 e giurisprudenza ivi citata).
118 Occorre precisare che, secondo la giurisprudenza, per valutare la legittimità della decisione impugnata, occorre tener conto delle informazioni di cui la Commissione disponeva o di cui poteva disporre alla data in cui essa ha adottato tale decisione. A tale proposito, se risulta che la valutazione della Commissione sarebbe contraddetta o messa in dubbio da informazioni di cui essa non avrebbe avuto conoscenza nel corso del procedimento amministrativo, sarebbe necessario verificare se tali elementi potevano essere conosciuti e presi in considerazione in tempo utile dalla Commissione e, eventualmente, se dette informazioni avrebbero dovuto essere prese normalmente in considerazione dalla medesima, almeno come dati rilevanti ai fini dell’applicazione del criterio dell’investitore privato (v. sentenza del 30 giugno 2015, Paesi Bassi e a./Commissione, T‑186/13, T‑190/13 e T‑193/13, non pubblicata, EU:T:2015:447, punto 90 e giurisprudenza ivi citata).
119 Nel caso di specie, occorre sottolineare che la Commissione ha riconosciuto di aver esaminato l’eventuale esistenza di un aiuto di Stato derivante dall’indennizzo concesso dal comune di Madrid nell’ambito dell’accordo transattivo del 2011.
120 È importante rilevare che, secondo l’accordo transattivo del 2011, le parti avevano concordato che l’indennità sarebbe stata corrisposta sostituendo la cessione del terreno B-32 con la cessione al ricorrente di altri terreni da parte del comune di Madrid, nonché mediante la compensazione dei loro crediti reciproci. Il risultato era stato un credito netto residuo di EUR 8,04 in favore del ricorrente, dovuto da detto comune.
121 L’accordo transattivo del 2011 non verteva quindi soltanto sul riconoscimento del debito derivante dal mancato trasferimento del terreno B-32, ma mirava a compensare il ricorrente di tale mancato trasferimento, cedendogli altri terreni e compensando crediti reciproci.
122 Ebbene, è pacifico che i terreni ceduti al posto del terreno B-32 non sono stati oggetto di valutazione da parte della Commissione. Quest’ultima ha ripreso i valori considerati nell’accordo transattivo del 2011.
123 In risposta ai quesiti scritti posti dal Tribunale, il ricorrente ha confermato, senza che ciò sia contestato dalla Commissione, che, nel corso del procedimento amministrativo, aveva comunicato l’esistenza di una differenza tra i valori dei terreni trasferiti ai sensi dell’accordo transattivo del 2011 e il valore di tali terreni indicato nella relazione della società di consulenza immobiliare e quindi della possibile sopravvalutazione di tali terreni.
124 Inoltre, il ricorrente aveva sottolineato, anche nel corso del procedimento amministrativo, che la relazione dell’ufficio di valutazione immobiliare non conteneva alcuna valutazione dei terreni trasferiti in forza dell’accordo transattivo del 2011.
125 Esaminando unicamente il valore del terreno B-32, la Commissione non ha quindi preso in considerazione tutti gli elementi dell’operazione controversa e del suo contesto. Essa non ha quindi potuto, contrariamente a quanto era tenuta a fare, procedere ad un’analisi completa di tutti gli elementi pertinenti, al fine di dimostrare non solo la questione della valutazione dell’importo dell’aiuto, ma anche e soprattutto quella dell’esistenza stessa di un vantaggio derivante dalla misura in questione considerata in tutti i suoi elementi.
126 Occorre precisare che, in risposta ai quesiti posti dal Tribunale, la Commissione ha eccepito che essa non era tenuta a prendere in considerazione fatti successivi a quelli che erano stati oggetto del procedimento di esame nonché vantaggi privi di relazione con la misura esaminata in quanto tale.
127 Tuttavia, è sufficiente ricordare che una stima dei terreni trasferiti ai sensi dell’accordo transattivo del 2011 figurava nella relazione della società di consulenza immobiliare trasmessa nel corso del procedimento amministrativo. Peraltro, la misura esaminata non si limitava al solo riconoscimento del debito derivante dal mancato trasferimento del terreno B-32, bensì all’eventuale esistenza di un aiuto di Stato derivante dalla compensazione concessa dal comune di Madrid nell’ambito dell’accordo transattivo del 2011.
128 La Commissione non ha quindi sufficientemente dimostrato che la misura in questione conferisse un vantaggio al ricorrente. Dal momento che non veniva soddisfatta nemmeno una delle condizioni cumulative di cui al precedente punto 37, la Commissione non poteva qualificare la misura di cui trattasi come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
129 Alla luce di quanto precede, il terzo motivo deve essere respinto. Pertanto, la decisione impugnata deve essere annullata.
Sulle spese
130 Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Commissione, rimasta soccombente, dev’essere condannata a sopportare, oltre alle proprie spese, le spese sostenute dal ricorrente, conformemente alla domanda di quest’ultimo.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La decisione (UE) 2016/2393 della Commissione, del 4 luglio 2016, relativa all’aiuto di Stato SA.33754 (2013/C) (ex 2013/NN) al quale la Spagna ha dato esecuzione a favore del Real Madrid CF, è annullata.
2) La Commissione europea sopporterà le proprie spese nonché quelle sostenute dal Real Madrid Club de Fútbol.
Kanninen | Schwarcz | Iliopoulos |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 22 maggio 2019.
Firme